宅基地及依附其上的農(nóng)房是農(nóng)民最大的財產(chǎn)，大多數(shù)農(nóng)民把一生的積蓄都放在住房上。但是，農(nóng)民住房由于宅基地的集體所有權(quán)和使用權(quán)沒有分離而一直不能成為農(nóng)民的資產(chǎn)，只能“沉睡”在宅基地上卻不能帶來應(yīng)有的收益，導(dǎo)致農(nóng)民的財產(chǎn)性收入增加困難。因此，推進(jìn)宅基地改革，是國家農(nóng)村改革的關(guān)鍵和突破口，也成為鄉(xiāng)村振興動力所在。
一、宅基地“三權(quán)分置”的必然性
2018年1月15日，國土資源部部長姜大明提出：在保障宅基地集體所有權(quán)不變、確保農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)，但是宅基地集體所有權(quán)不能動，不允許城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村宅基地建別墅。宅基地“三權(quán)分置”與現(xiàn)有制度相比，把宅基地使用權(quán)分離出來，放活宅基地的使用權(quán)，盡管宅基地還是集體所有，但是這樣一來農(nóng)民住房就可以憑著使用權(quán)的獨(dú)立性有限地流轉(zhuǎn)。宅基地“三權(quán)分置”改革必然性是：
1.農(nóng)民市場風(fēng)險責(zé)任能力不足。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資源要素流動是取得市場地位的重要依托。農(nóng)民在市場經(jīng)濟(jì)中的生產(chǎn)經(jīng)營活動，必須能夠獨(dú)立承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任，但是，農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)空置很難在市場經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)責(zé)任，農(nóng)民缺乏主體責(zé)任能力就難以取得農(nóng)村市場的主體地位。
2.鄉(xiāng)村振興紅利不夠動力不足。內(nèi)因是事務(wù)變化的根據(jù)，鄉(xiāng)村振興的動力必須在鄉(xiāng)村內(nèi)部尋找，當(dāng)前的一些農(nóng)村改革再也沒有聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制那樣的紅利，即使承包地“三權(quán)分置”，也由于承包地的糧食安全功能紅線，制度改革的紅利有限。鄉(xiāng)村振興的制度改革紅利只有在農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地上做文章，只有他們可以超越農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而放活，特別是農(nóng)村宅基地是每個農(nóng)民的利益焦點(diǎn)，從宅基地改革入手可以釋放每個家庭的活力，給鄉(xiāng)村振興帶來新的改革紅利進(jìn)而凝聚成為新動能。
3.主要矛盾解決的焦點(diǎn)在農(nóng)村農(nóng)民。我國主要矛盾變化顯示，城鄉(xiāng)不平衡和農(nóng)村不充分成為了新時代的主要矛盾，解決這一主要矛盾的焦點(diǎn)是提高農(nóng)民的發(fā)展能力，必須盤活農(nóng)村沉睡的資產(chǎn)，發(fā)倔農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，其關(guān)鍵是給農(nóng)民財產(chǎn)增值權(quán)。只有從農(nóng)民的核心財產(chǎn)——住房財產(chǎn)入手，放活宅基地的使用權(quán)，才能增強(qiáng)農(nóng)村的交換資源和主體財富能力。
4.農(nóng)民住房功能拓展迫切需要變革。在鄉(xiāng)村振興條件下，農(nóng)村需要人氣，農(nóng)房需要人住，農(nóng)民住房空置和市民下鄉(xiāng)無住房，以及許多地方的民宿需求，都需要農(nóng)民住房具有一定的流動性。盡管農(nóng)民住房現(xiàn)在也可以出租，但是不能流轉(zhuǎn)的農(nóng)房出租受到宅基地的諸多限制，放活宅基地使用權(quán)后，農(nóng)房可以有條件地轉(zhuǎn)讓使用權(quán)，農(nóng)房就可以流動活起來，村集體可以利用集體土地和農(nóng)民宅基地使用權(quán)建設(shè)有限的集體租住房，讓城里人下鄉(xiāng)有期限地居住，解決當(dāng)前城里人下鄉(xiāng)無住房的問題。
二、宅基地“三權(quán)分置”對鄉(xiāng)村振興的意義
宅基地“三權(quán)分置”對于農(nóng)村改革具有重大的突破，是一種重大的制度創(chuàng)新，對于鄉(xiāng)村振興具有重大的意義。
一是促進(jìn)資源要素城鄉(xiāng)對等流轉(zhuǎn)。城鄉(xiāng)資源要素固滯流動不暢，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)村的快速發(fā)展。當(dāng)前，農(nóng)民最大的財產(chǎn)是房屋，但是，由于宅基地的問題，農(nóng)村房屋一直沒有辦房產(chǎn)證，也就是說，農(nóng)村房屋是沒有產(chǎn)權(quán)的。因此，農(nóng)民一生賺的錢放在一個沒有產(chǎn)權(quán)的房子上，農(nóng)民永遠(yuǎn)享受不到城市居住按揭房子可以轉(zhuǎn)手買賣增值的財產(chǎn)權(quán)。同時，農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營和生活中也享受不到城市居民住房的同等財富權(quán)，城市居民干大事缺錢時可以用房子到銀行去抵押貸款，農(nóng)民卻不能。宅基地“三權(quán)分置”后，農(nóng)民宅基地的使用權(quán)分離出來，農(nóng)民的房子也有宅基地使用權(quán)，可以辦法集體土地使用權(quán)證，與城市居民的國有土地使用權(quán)證有限對等，有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的交換與流轉(zhuǎn)。
二是有利于推動市民下鄉(xiāng)和農(nóng)民進(jìn)城。市民下鄉(xiāng)是鄉(xiāng)村振興的重要保障和途徑，市民下鄉(xiāng)可以帶動城市資源要素流入農(nóng)村，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和城鄉(xiāng)的融合發(fā)展；同時，市民下鄉(xiāng)也是一種歷史趨勢，是緩解城市化問題繁榮鄉(xiāng)村的重要途徑。在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)完善的條件下，對于生態(tài)環(huán)境好和具有特色資源的鄉(xiāng)村，市民下鄉(xiāng)居住和就業(yè)創(chuàng)業(yè)在未來會更加普遍成為一種風(fēng)尚。但是，當(dāng)前，市民下鄉(xiāng)沒有穩(wěn)定的居所，很難真正推行。宅基地使用分置后，市民可以像城市一樣通過轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)而獲得農(nóng)房的使用權(quán)，在保證宅基地集體所有和農(nóng)戶的資格權(quán)下，市民可以有期限有條件地?fù)碛修r(nóng)房使用權(quán)。同樣，農(nóng)民也可以通過宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得進(jìn)城的資本和資源，通過出讓宅基地使用權(quán)取得一定的資金在城市購買商品房或租用房，解決當(dāng)前進(jìn)城租房而鄉(xiāng)下房子空置的問題。
三是提升農(nóng)戶的金融信用和經(jīng)營能力。農(nóng)戶當(dāng)前的經(jīng)營困境主要是沒有金融信用。由于宅基地的三權(quán)合一農(nóng)民的宅基地和房產(chǎn)不能抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓，沒有金融信用能力，到銀行貸不到款，因此，農(nóng)民的經(jīng)營能力弱小，經(jīng)受不起資金的風(fēng)險。宅基地“三權(quán)分置”可以有單獨(dú)的宅基地使用權(quán)，通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)和住房財產(chǎn)的買賣，農(nóng)房可以有限變現(xiàn)，提升了農(nóng)房的金融信用，農(nóng)民開展經(jīng)營活動的能力也相應(yīng)增強(qiáng)。
四是促進(jìn)小城鎮(zhèn)自主健康發(fā)展。我國當(dāng)前小城鎮(zhèn)建設(shè)最大的問題在于土地，小城鎮(zhèn)建設(shè)必須通過賣地取得小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金，通過土地征收獲得小城鎮(zhèn)發(fā)展的空間。由于機(jī)體土地征收而土地資源日益減少，農(nóng)民未來的土地財產(chǎn)權(quán)不斷減少，小城鎮(zhèn)發(fā)展受到土地征用的限制，很多企業(yè)批不下來。宅基地“三權(quán)分置”后，小城鎮(zhèn)自己用地不一定要通過國家征收，自己可以進(jìn)行宅基地和集體用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)一定期限后土地還是集體的，小城鎮(zhèn)建設(shè)的土地資源不再受到限制，有些生產(chǎn)用地也不一定要經(jīng)過國家的征收途徑而小城鎮(zhèn)自己可以解決。因此，宅基地“三權(quán)分置”對小城鎮(zhèn)自主發(fā)展丞相融合鄉(xiāng)村振興也是一個利好。
三、宅基地“三權(quán)分置”的落地
宅基地“三權(quán)分置”還在萌芽之中，具體政策還必須明確，如何落地還需要繼續(xù)進(jìn)行探索。因此，對其如何落地，還需從如下幾方面著力。
一是確保集體所有權(quán)和農(nóng)戶資格權(quán)。宅基地集體所有權(quán)是紅線不能碰，不能通過使用權(quán)的分置而變相私有化，因此，要出臺嚴(yán)格的政策法律，確實(shí)保障宅基地姓集體，同時，要確保農(nóng)戶有資格權(quán)。在保障著兩權(quán)的基礎(chǔ)上，必須最大化放活使用權(quán)，并且要充分保護(hù)使用權(quán)，確保使用權(quán)的分置和獨(dú)立性。
二是建立農(nóng)村住房市場體系。宅基地“三權(quán)分置”后，其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)必須通過市場公平定價和公平競爭，因此，要建立與城市商品房并行的農(nóng)村住房市場機(jī)制和體系，完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的社會服務(wù)，嚴(yán)格監(jiān)控和管理宅基地的流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)房使用權(quán)交易的市場化和公平性，規(guī)范宅基地和農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為。
三是防止資本壟斷和宅基地別墅化。宅基地“三權(quán)分置”后，要防止資本進(jìn)入農(nóng)村宅基地市場炒作和控制宅基地市場，防止城市市民下鄉(xiāng)利用宅基地建造別墅式住房，要嚴(yán)格監(jiān)控宅基地的流轉(zhuǎn)和用途。同時建立完善的農(nóng)村住房基本保障體系和信用體系，防止宅基地“三權(quán)分置”的異化。
（作者系湖南省社科院研究員、湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院院長,本文系作者在湖南省社科院舉辦的“2018年中央一號文件學(xué)習(xí)座談會”上的發(fā)言,中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)根據(jù)錄音整理）
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