我國農村宅基地數量龐大但目前還一直處在沉睡之中，數千萬畝宅基地處于閑置、低效使用狀態。通過宅基地的三權分置改革，如果步子能夠邁得足夠大，可以成功激活數百萬億的農村宅基地市場，不但可以破除目前愈大愈大的城鄉二元結構，讓城鄉得以走向融合，而且可以讓鄉村獲得城市的社會資本，止住衰敗，走向振興。其中最關鍵之處就是要讓農村以宅基地為主的非農建設用地，享受城市建設用地的同等權利，讓其成為獨立的市場要素。宅基地的流轉范圍要足夠大，不但包括本區域的農村居民，而且也應該包括城市居民，其流轉的市場也應該足夠長，讓其享受城市國有土地出讓的70年有效時間。配合宅基地的三權分置，要建立一整套的農村宅基地制度體系，包括退出、轉換、抵押、有償使用等，通過讓退出宅基地農民享受國家社保、通過強化管理阻止濫占耕地等來化解風險，讓宅基地改革成為未來鄉村發展新抓手，以此帶動農村新產業新業態發展，也順勢縮小城鄉發展差距。
據新華社報道，1月15日，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上說，中央農村工作會議提出，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。農村宅基地“三權分置”改革的啟動，對解決當前農村宅基地的改革死結與鄉村振興都非常重要，也關系農民的福祉。
一、宅基地三分分置改革的必要性
1.農村宅基地數量龐大，但閑置、低效率使用數量巨大。
據國土資源部數據顯示，我國城鎮建設用地面積為91612平方公里，而農村建設用地面積為191158平方公里，農村建設用地面積是城鎮的2倍以上。農村集體建設用地主要包括三部分，即鄉村企業用地、公益性建設用地及宅基地，在農村的19萬多平方公里的建設用地中，農村宅基地面積13萬平方公里，約占為70%。由于2.8億農民進城打工，加工近億人近年來變成城鎮居民，大量的宅基地處于閑置與低效率利用狀態，有些人估計占三分之一，也就是有6000多成為，而閑置不用狀態約有一半，也就有3000多萬畝。
2.農村財產權收益無法提升，城鄉居民財富差距愈拉愈大。
農民擁有2億多畝的宅基地，基本上沒有獲得多少的財產性收入。近年來雖然多次提升農民財產發生收益，但一直沒有突破1%.主要原因還是農民最重要的資產--宅基地一直沒有改革，成為一塊沉睡的資產。而城鎮居民，尤其是大城鎮居民，比如一線城市，購買擁有一套房子就變成了千萬富翁，二三線城市也因為擁有房屋變成百萬富翁。農民擁有如此龐大的宅基地，實際財產價值屈指可數。主要原因是我國規定宅基地只能在本村集體成員內部交易，事實上是無法交易，致使其真正的價值并沒有顯現出來。農民居民與城鄉居民的財產數量差距愈拉愈大。
3.農民工無法賣宅進城買房，無法完全融入城市，變成市民，拖延城市化的進程。
目前大量的農民工，真正能夠城市購買房屋的不到1%.一個主要的原因是無法賣掉宅基地作為首付進行置換。國務院發展中心原副主任劉世錦曾講道：如果農民的房子可以賣的話，收益就不僅僅是辦旅游那點收入，當地的地價就起來了，農民的集體用地、宅基地價格可能就不止翻一番兩番了。農民土地值錢了以后，有些人可以把這個房子賣掉，手頭就有錢了，就可以進城買房了，促進城里房地產去庫存。這是理論和政策上非常實際的問題。
二、宅基地三權分置的迫切性及其意義
當前我國農村宅基地的改革有非常大的必要性和迫切性。
1.不讓交易導致城鄉資源阻斷，城鄉融合無法實現；通過宅基地使用權的流轉，可以促進要素市場化的形成。
十八屆三中全會《決定》提出，市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律。而我國目前我國農村極其稀缺的土地資源，尤其農村建設用地一直未被市場合理配置，建設用地指標與地方實際需求嚴重脫節，導致資源利用效率非常低下。擁有大量非農宅基地的農民也無法享受城鎮化與工業化的紅利。如果能夠通過宅基地的三權分置改革，促進農村土地要素的市場化，就可以打破城鄉土地要素的分隔，使城鄉要素資源同權同利。
2.不讓交易村莊逐步衰敗，難以活化；如果允許交易則可止住鄉村衰敗、活化村莊。
由于宅基地無法流轉，只能以征地的形式單向向城市流出，村莊間無法進行交易，更無法吸引城市資源下鄉配置鄉村資源，導致鄉村不斷衰敗。而通過宅基地的三權分置改革，讓使用權放活，就可以吸引城市資源來建設鄉村，可以打破原來封閉的鄉村，打破封閉的城鄉二元結構，讓鄉村得到外來源水，從而能夠活化起來。
3.如果宅基地市場建立起來，我國的GDP會迅猛增加。
近年來一些發達地區的農村宅基地其實一直在地下進行交易著，但由于政策限制，這些閑置的宅基地沒有合法的交易渠道，其價格遠遠低于其價值。僅從目前全國各地的增減掛鉤試驗來看，每畝價值近10萬元，一旦交易市場透明，其價格應該立即翻倍，也就是20萬每畝。我國農地3億畝，就是60萬億。有些人認為應該是每畝50億，那全國因此而增加150萬億的市場價值。如果這些價值如果計入GDP，相信我國GDP的數量因此而大增。
三、宅基地三權分置的核心原則
深化宅基地三權分置制度改革，必須堅持宅基地的使用權可以流轉，不僅僅在村莊內部流轉，也不僅僅在縣域農村戶籍內部流轉，而且應該允許在城鄉間流轉。其流轉期間可長可短，最長可以與國有土地流轉看齊，有70年的時間。只有這樣就可以形成城鄉統一的建設用地市場。
1.宅基地使用權是否應當自由流轉。
有關宅基地的流轉，有各種各樣的觀點。完全自由派主張宅基地使用權的流轉不應該受到任何限制，當該如建設用地使用權一樣自由流轉。而限制使用權流轉學派認為流轉會損害農民根本利益。其實我國宅基地私下流轉比較多的地區是發達地區，中西部大量農村的宅基地在閑置著。要相信農民是理性經濟人，但要賦予農民宅基地使用權的流轉權利。
國務院發展研究中心原副主任劉世錦在2015中國城鎮化高層國際論壇開幕式曾表示：“一個產品真正的價值體現出來需要兩個條件，一是產權要界定，二是一定要進入交易。農民有什么值錢的東西？就是那塊地。我們還是要讓市場發揮決定性作用，讓宅基地進入交易。如果不讓它交易，價格能起來嗎？說要保護農民利益，你連農民利益有多大都搞不清楚，怎么真正保護呢？”允許交易，對農民來講非常重要。
2.“三塊地”改革：應擴大農村宅基地流轉范圍。
過去宅基地的流轉主要限制在村莊集體成員內部。因為本集體成員都有宅基地地，所以這種規定實質上等同于不讓流轉。未來應該允許宅基地使用員流轉，不僅僅在同縣域的農村戶籍內部流轉，而且還應該允許城市之間流轉。只有這種，才能吸引城市資源來建設鄉村，打破城鄉之間資源流轉的障礙，讓鄉村能夠活起來。
3. 流轉的時間應該足夠長，應該跟國有土地流轉時間一致，70年。
去年8月，國土資源部會同住房城鄉建設部印發的《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》 明確提出利用集體建設用地建設租賃住房 。在集體建設用地上建租賃住房，事實上已經突破了城鄉土地供應的二元分化。 為防出現“以租代售”，在國內首批13個城市開展的利用集體建設用地建設租賃住房試點中，北京公布的試點方案，就規定“只租不售”、單次租期不超過10年。僅有10年使用權的時間太短，如果農村宅基地的使用權改革，應該往前邁出更大的步，延長到70年，才能真正地激活市場。
4.放活宅基地使用權流轉，建立農宅交易市場。
農村集體建設用地流轉目前還受到諸多制約限制，如何建立起一個農村集體建設用地的自由流轉市場非常重要，只有實現農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地同價同權”要素市場平等化，才能真正流轉。未來應該允許農村集體宅基地使用權自由轉讓、抵押和出租，還應該允許農民住房的買賣、抵押和出租。
當然“農村土地入市”須明確產權主體及權益分配機制，建立統一的產權交易市場。農村集體建設土地入市是未來的必然趨勢，但前提是須明確產權主體及權益分配機制，防止公權力侵占。目前我國的農村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應該確權發證，明確農民的權益，在此基礎上建設產權交易市場，開啟農村沉睡的資本。
四、宅基地三權分置制度的配套體系如何構建？
1. 建立宅基地產權明晰制度，二證齊全。
我國農村宅基地由于歷史與地域的差異，會有不少歷史遺留問題，但應該本著城市不動產登記的原則，讓產權界定清晰的基礎上，納入不動產統一登記條理，讓農民拿到宅基地土地使用權證及房產證，保證農民的宅基地權益。
農民拿到房產證意義深遠。近年來，厲以寧教授認為房產證是提高農民收入的“撬杠”之一。應該給農民發產權證，包括承包土地的使用權證、宅基地的使用權證和房產證。他認為給農民住房發產權證至少有三大好處：第一，農民的房產權得到確認后，將對農民以后處理這個產權，包括今后一旦政策允許出讓、抵押等，都是一個主要依據；第二，農民有了產權證后，房屋就會增值；第三，有利于解決很多農民家里空置的宅基地。
2.建立宅基地自愿有償退出機制，統籌利用騰退宅基地。
隨著城鎮化的推進，每年有上千成的農民居民變成城市居民，還有大量的農民在城鎮買房，這在某種程度上推動了宅基地的退出機制。城鎮居民可以把小的住房買掉買上大的居住，農民居民其實也可以允許他們把農村的宅基地流轉出去，獲得收入，以供在城鎮購買宅基地。我國目前進城打工的農民工在城鎮擁有房屋的比例非常低，一個主要的原因是他們無法得到首付用以在城鎮購買房屋。如果能夠把農村的宅基地退出獲得首付，農民在城鎮買房的比率會因此而大幅度地攀升。應該探索農民宅基地退出機制，不能讓村集體因為壟斷的唯一退出交易人。因為壟斷會產生壟斷低價，不利于宅基地退出市場的形成，也不利于農民在城鎮購房獲得首付資金。近年來全國不少地區在探索農民農村宅基地有償自愿退出，效果不錯。
3.賦予宅基地抵押擔保權。
城鎮居民可以以首付加上抵押貸款住上房屋，農村的宅基地改革也應該讓農民獲得同等的權力。應該建立農村宅基地的抵押擔保制度，讓農民以宅基地的不動產權證作為抵押獲得抵押貸款，將農民的沉睡資產喚醒。當然也建立抵押物處置機制、貸款風險分擔機制、緩釋和補償機制，宅基地抵押做貢獻制度可持續性，防范控制并化解風險。
4.建立宅基地取得置換制度。
隨著農村地域發展的差別，農民居住有遷移愿望，可以探索宅基地取得的轉換制度，實現農民在本縣域范圍內的自由遷移流動。
5.建立宅基地民主管理制度。
建立農村宅基地的民主管理制度，健全農村土地管理議事決策機制、民主監督機制、財產管理機制、服務群眾機制、矛盾糾紛調處機制，促進農村土地基層管理的民主決策、民主管理、民主監督。探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地。規劃管控農村宅基地利用與鄉村建設，建立健全鄉村建設規劃與服務制度。加強農村土地利用、鄉村建設規劃與管理工作，通過強化和優化規劃來管控農村宅基地利用。
五、如何避免宅基地三權分置陷入風險？
宅基地改革之所以爭議很大，不外乎有人擔心農民把宅基地賣掉，會失去安身立命之本，或者大量的城市資本到農村搶購囤積宅基地，或者亂占有耕地。但只要把相關的規章制度建設好，這些問題都是可以迎刃而解的。國家其實已經提出了宅基地改革的負面清單，那就是嚴守三條底線，即：土地公有制性質不變、耕地紅線不突破、農民利益不受損。其實還可以制定更多的底線：比如宅基地退出的進城農民必須有社保、禁止囤積等。
1.進城農民要完善其社保。
國務院發展研究中心原副主任劉世錦在2015中國城鎮化高層國際論壇開幕式曾說，許多人士過去一直認為農村宅基地不能動，動了以后萬一哪天農民生活沒有著落，去哪里呢？會不會將來成為社會不穩定因素呢？他們還愛舉一個例子，某個農民把地賣了以后，喝酒了，喝醉以后別的事都不管了。這種情況是有的，但是，真正喝醉酒不管其他事的農民，100個里面有幾個呢？可能只有一兩個。這種人在城市里也能找到。我們能不能因為這一兩個農民不負責任，就說宅基地就不能買賣呢？
國家允許流轉與農民實際流轉是兩個概念。也不可能出現一允許就流轉了。禁止宅基地流轉的學者認為，宅基地使用權作為農民最為基本的生活保障，具有很強的社會保障性，是農民的安身立命之本，如果農民失去宅基地就喪失最基本的生存權，變成無家可歸，成為游民，影響社會的穩定。其實三權分置就是保障農民的資格權，流轉出去的只是其使用權。一方面可以每年獲得流轉收益，另外也讓那些不需要宅基地的農民獲得宅基地轉讓的財產收益。實現完全可以通過強制性的社保把這些風險給化解掉，這種擔心是完全可以化解的。
2.如何防止亂占耕地為宅基地？
另外一個擔心來自農民、村干部濫占耕地變得非農建設用地。其實這個問題跟宅基地流轉關系不大。國家這么多年來一直在保護18億畝耕地紅線，最后普查的結果卻是20多億畝。農村的土地數量的確是一筆糊涂帳。國家應該通過劃定基本農田，并建檔立卡來保護耕地的流失。這些年為什么耕地普查農田多了起來？就是因為種地有補貼，農民就把原來并不利用的閑置地開墾出來。當然如果以后宅基地流轉后土地價值升溫了，農民也可能會把原來廢棄的土地利用起來，提高土地的利用效率。
3.防止囤積，應該允許城鎮居民進村流轉宅基地，但應規定一省限流轉一處農民宅基地。
過去我國城市房地產由于不溫不火，后來被部分炒房團給炒起來了。以及于后來失控，使大城市的房價失控。后來這些城市通過限購限貸有效地抑制了房價。其實農村的宅基地流轉也可以采取類似的政策，防止那些囤積者。
4．當然也可以對流轉增值部分征收交易增值稅，防止那些過分炒作者獲得暴利。
宅基地的改革，有太多的情懷。目前其實最需要的是要要往前走。只有成型了第一步，才能看出其是否有價值。就如中國的改革開放一樣，剛開始也有諸多的爭議。但持續下來，其結果大家有目共睹。有不少硬骨頭要啃。比如，如何打破二元土地制度壁壘、建立城鄉統一的建設用地市場，讓農村集體建設用地也聚寶生金；如何合理利用農民的閑置農宅，讓沉睡的資產實現應有的價值。
中國鄉村發現網轉自：鄭風田原創三農觀察 微信公眾號
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