我國農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量龐大但目前還一直處在沉睡之中，數(shù)千萬畝宅基地處于閑置、低效使用狀態(tài)。通過宅基地的三權(quán)分置改革，如果步子能夠邁得足夠大，可以成功激活數(shù)百萬億的農(nóng)村宅基地市場，不但可以破除目前愈大愈大的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓城鄉(xiāng)得以走向融合，而且可以讓鄉(xiāng)村獲得城市的社會(huì)資本，止住衰敗，走向振興。其中最關(guān)鍵之處就是要讓農(nóng)村以宅基地為主的非農(nóng)建設(shè)用地，享受城市建設(shè)用地的同等權(quán)利，讓其成為獨(dú)立的市場要素。宅基地的流轉(zhuǎn)范圍要足夠大，不但包括本區(qū)域的農(nóng)村居民，而且也應(yīng)該包括城市居民，其流轉(zhuǎn)的市場也應(yīng)該足夠長，讓其享受城市國有土地出讓的70年有效時(shí)間。配合宅基地的三權(quán)分置，要建立一整套的農(nóng)村宅基地制度體系，包括退出、轉(zhuǎn)換、抵押、有償使用等，通過讓退出宅基地農(nóng)民享受國家社保、通過強(qiáng)化管理阻止濫占耕地等來化解風(fēng)險(xiǎn)，讓宅基地改革成為未來鄉(xiāng)村發(fā)展新抓手，以此帶動(dòng)農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，也順勢縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
據(jù)新華社報(bào)道，1月15日，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會(huì)議上說，中央農(nóng)村工作會(huì)議提出，要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革的啟動(dòng)，對解決當(dāng)前農(nóng)村宅基地的改革死結(jié)與鄉(xiāng)村振興都非常重要，也關(guān)系農(nóng)民的福祉。
一、宅基地三分分置改革的必要性
1.農(nóng)村宅基地?cái)?shù)量龐大，但閑置、低效率使用數(shù)量巨大。
據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為91612平方公里，而農(nóng)村建設(shè)用地面積為191158平方公里，農(nóng)村建設(shè)用地面積是城鎮(zhèn)的2倍以上。農(nóng)村集體建設(shè)用地主要包括三部分，即鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益性建設(shè)用地及宅基地，在農(nóng)村的19萬多平方公里的建設(shè)用地中，農(nóng)村宅基地面積13萬平方公里，約占為70%。由于2.8億農(nóng)民進(jìn)城打工，加工近億人近年來變成城鎮(zhèn)居民，大量的宅基地處于閑置與低效率利用狀態(tài)，有些人估計(jì)占三分之一，也就是有6000多成為，而閑置不用狀態(tài)約有一半，也就有3000多萬畝。
2.農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)收益無法提升，城鄉(xiāng)居民財(cái)富差距愈拉愈大。
農(nóng)民擁有2億多畝的宅基地，基本上沒有獲得多少的財(cái)產(chǎn)性收入。近年來雖然多次提升農(nóng)民財(cái)產(chǎn)發(fā)生收益，但一直沒有突破1%.主要原因還是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)--宅基地一直沒有改革，成為一塊沉睡的資產(chǎn)。而城鎮(zhèn)居民，尤其是大城鎮(zhèn)居民，比如一線城市，購買擁有一套房子就變成了千萬富翁，二三線城市也因?yàn)閾碛蟹课葑兂砂偃f富翁。農(nóng)民擁有如此龐大的宅基地，實(shí)際財(cái)產(chǎn)價(jià)值屈指可數(shù)。主要原因是我國規(guī)定宅基地只能在本村集體成員內(nèi)部交易，事實(shí)上是無法交易，致使其真正的價(jià)值并沒有顯現(xiàn)出來。農(nóng)民居民與城鄉(xiāng)居民的財(cái)產(chǎn)數(shù)量差距愈拉愈大。
3.農(nóng)民工無法賣宅進(jìn)城買房，無法完全融入城市，變成市民，拖延城市化的進(jìn)程。
目前大量的農(nóng)民工，真正能夠城市購買房屋的不到1%.一個(gè)主要的原因是無法賣掉宅基地作為首付進(jìn)行置換。國務(wù)院發(fā)展中心原副主任劉世錦曾講道：如果農(nóng)民的房子可以賣的話，收益就不僅僅是辦旅游那點(diǎn)收入，當(dāng)?shù)氐牡貎r(jià)就起來了，農(nóng)民的集體用地、宅基地價(jià)格可能就不止翻一番兩番了。農(nóng)民土地值錢了以后，有些人可以把這個(gè)房子賣掉，手頭就有錢了，就可以進(jìn)城買房了，促進(jìn)城里房地產(chǎn)去庫存。這是理論和政策上非常實(shí)際的問題。
二、宅基地三權(quán)分置的迫切性及其意義
當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地的改革有非常大的必要性和迫切性。
1.不讓交易導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源阻斷，城鄉(xiāng)融合無法實(shí)現(xiàn)；通過宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，可以促進(jìn)要素市場化的形成。
十八屆三中全會(huì)《決定》提出，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，健全社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制必須遵循這條規(guī)律。而我國目前我國農(nóng)村極其稀缺的土地資源，尤其農(nóng)村建設(shè)用地一直未被市場合理配置，建設(shè)用地指標(biāo)與地方實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致資源利用效率非常低下。擁有大量非農(nóng)宅基地的農(nóng)民也無法享受城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的紅利。如果能夠通過宅基地的三權(quán)分置改革，促進(jìn)農(nóng)村土地要素的市場化，就可以打破城鄉(xiāng)土地要素的分隔，使城鄉(xiāng)要素資源同權(quán)同利。
2.不讓交易村莊逐步衰敗，難以活化；如果允許交易則可止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊。
由于宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)，只能以征地的形式單向向城市流出，村莊間無法進(jìn)行交易，更無法吸引城市資源下鄉(xiāng)配置鄉(xiāng)村資源，導(dǎo)致鄉(xiāng)村不斷衰敗。而通過宅基地的三權(quán)分置改革，讓使用權(quán)放活，就可以吸引城市資源來建設(shè)鄉(xiāng)村，可以打破原來封閉的鄉(xiāng)村，打破封閉的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓鄉(xiāng)村得到外來源水，從而能夠活化起來。
3.如果宅基地市場建立起來，我國的GDP會(huì)迅猛增加。
近年來一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地其實(shí)一直在地下進(jìn)行交易著，但由于政策限制，這些閑置的宅基地沒有合法的交易渠道，其價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其價(jià)值。僅從目前全國各地的增減掛鉤試驗(yàn)來看，每畝價(jià)值近10萬元，一旦交易市場透明，其價(jià)格應(yīng)該立即翻倍，也就是20萬每畝。我國農(nóng)地3億畝，就是60萬億。有些人認(rèn)為應(yīng)該是每畝50億，那全國因此而增加150萬億的市場價(jià)值。如果這些價(jià)值如果計(jì)入GDP，相信我國GDP的數(shù)量因此而大增。
三、宅基地三權(quán)分置的核心原則
深化宅基地三權(quán)分置制度改革，必須堅(jiān)持宅基地的使用權(quán)可以流轉(zhuǎn)，不僅僅在村莊內(nèi)部流轉(zhuǎn)，也不僅僅在縣域農(nóng)村戶籍內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而且應(yīng)該允許在城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)。其流轉(zhuǎn)期間可長可短，最長可以與國有土地流轉(zhuǎn)看齊，有70年的時(shí)間。只有這樣就可以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。
1.宅基地使用權(quán)是否應(yīng)當(dāng)自由流轉(zhuǎn)。
有關(guān)宅基地的流轉(zhuǎn)，有各種各樣的觀點(diǎn)。完全自由派主張宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不應(yīng)該受到任何限制，當(dāng)該如建設(shè)用地使用權(quán)一樣自由流轉(zhuǎn)。而限制使用權(quán)流轉(zhuǎn)學(xué)派認(rèn)為流轉(zhuǎn)會(huì)損害農(nóng)民根本利益。其實(shí)我國宅基地私下流轉(zhuǎn)比較多的地區(qū)是發(fā)達(dá)地區(qū)，中西部大量農(nóng)村的宅基地在閑置著。要相信農(nóng)民是理性經(jīng)濟(jì)人，但要賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)利。
國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在2015中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇開幕式曾表示：“一個(gè)產(chǎn)品真正的價(jià)值體現(xiàn)出來需要兩個(gè)條件，一是產(chǎn)權(quán)要界定，二是一定要進(jìn)入交易。農(nóng)民有什么值錢的東西？就是那塊地。我們還是要讓市場發(fā)揮決定性作用，讓宅基地進(jìn)入交易。如果不讓它交易，價(jià)格能起來嗎？說要保護(hù)農(nóng)民利益，你連農(nóng)民利益有多大都搞不清楚，怎么真正保護(hù)呢？”允許交易，對農(nóng)民來講非常重要。
2.“三塊地”改革：應(yīng)擴(kuò)大農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)范圍。
過去宅基地的流轉(zhuǎn)主要限制在村莊集體成員內(nèi)部。因?yàn)楸炯w成員都有宅基地地，所以這種規(guī)定實(shí)質(zhì)上等同于不讓流轉(zhuǎn)。未來應(yīng)該允許宅基地使用員流轉(zhuǎn)，不僅僅在同縣域的農(nóng)村戶籍內(nèi)部流轉(zhuǎn)，而且還應(yīng)該允許城市之間流轉(zhuǎn)。只有這種，才能吸引城市資源來建設(shè)鄉(xiāng)村，打破城鄉(xiāng)之間資源流轉(zhuǎn)的障礙，讓鄉(xiāng)村能夠活起來。
3. 流轉(zhuǎn)的時(shí)間應(yīng)該足夠長，應(yīng)該跟國有土地流轉(zhuǎn)時(shí)間一致，70年。
去年8月，國土資源部會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》 明確提出利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房 。在集體建設(shè)用地上建租賃住房，事實(shí)上已經(jīng)突破了城鄉(xiāng)土地供應(yīng)的二元分化。 為防出現(xiàn)“以租代售”，在國內(nèi)首批13個(gè)城市開展的利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)中，北京公布的試點(diǎn)方案，就規(guī)定“只租不售”、單次租期不超過10年。僅有10年使用權(quán)的時(shí)間太短，如果農(nóng)村宅基地的使用權(quán)改革，應(yīng)該往前邁出更大的步，延長到70年，才能真正地激活市場。
4.放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)宅交易市場。
農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)目前還受到諸多制約限制，如何建立起一個(gè)農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)市場非常重要，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地同價(jià)同權(quán)”要素市場平等化，才能真正流轉(zhuǎn)。未來應(yīng)該允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，還應(yīng)該允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租。
當(dāng)然“農(nóng)村土地入市”須明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場。農(nóng)村集體建設(shè)土地入市是未來的必然趨勢，但前提是須明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機(jī)制，防止公權(quán)力侵占。目前我國的農(nóng)村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應(yīng)該確權(quán)發(fā)證，明確農(nóng)民的權(quán)益，在此基礎(chǔ)上建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易市場，開啟農(nóng)村沉睡的資本。
四、宅基地三權(quán)分置制度的配套體系如何構(gòu)建？
1. 建立宅基地產(chǎn)權(quán)明晰制度，二證齊全。
我國農(nóng)村宅基地由于歷史與地域的差異，會(huì)有不少歷史遺留問題，但應(yīng)該本著城市不動(dòng)產(chǎn)登記的原則，讓產(chǎn)權(quán)界定清晰的基礎(chǔ)上，納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記條理，讓農(nóng)民拿到宅基地土地使用權(quán)證及房產(chǎn)證，保證農(nóng)民的宅基地權(quán)益。
農(nóng)民拿到房產(chǎn)證意義深遠(yuǎn)。近年來，厲以寧教授認(rèn)為房產(chǎn)證是提高農(nóng)民收入的“撬杠”之一。應(yīng)該給農(nóng)民發(fā)產(chǎn)權(quán)證，包括承包土地的使用權(quán)證、宅基地的使用權(quán)證和房產(chǎn)證。他認(rèn)為給農(nóng)民住房發(fā)產(chǎn)權(quán)證至少有三大好處：第一，農(nóng)民的房產(chǎn)權(quán)得到確認(rèn)后，將對農(nóng)民以后處理這個(gè)產(chǎn)權(quán)，包括今后一旦政策允許出讓、抵押等，都是一個(gè)主要依據(jù)；第二，農(nóng)民有了產(chǎn)權(quán)證后，房屋就會(huì)增值；第三，有利于解決很多農(nóng)民家里空置的宅基地。
2.建立宅基地自愿有償退出機(jī)制，統(tǒng)籌利用騰退宅基地。
隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，每年有上千成的農(nóng)民居民變成城市居民，還有大量的農(nóng)民在城鎮(zhèn)買房，這在某種程度上推動(dòng)了宅基地的退出機(jī)制。城鎮(zhèn)居民可以把小的住房買掉買上大的居住，農(nóng)民居民其實(shí)也可以允許他們把農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)出去，獲得收入，以供在城鎮(zhèn)購買宅基地。我國目前進(jìn)城打工的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)擁有房屋的比例非常低，一個(gè)主要的原因是他們無法得到首付用以在城鎮(zhèn)購買房屋。如果能夠把農(nóng)村的宅基地退出獲得首付，農(nóng)民在城鎮(zhèn)買房的比率會(huì)因此而大幅度地攀升。應(yīng)該探索農(nóng)民宅基地退出機(jī)制，不能讓村集體因?yàn)閴艛嗟奈ㄒ煌顺鼋灰兹恕Ｒ驗(yàn)閴艛鄷?huì)產(chǎn)生壟斷低價(jià)，不利于宅基地退出市場的形成，也不利于農(nóng)民在城鎮(zhèn)購房獲得首付資金。近年來全國不少地區(qū)在探索農(nóng)民農(nóng)村宅基地有償自愿退出，效果不錯(cuò)。
3.賦予宅基地抵押擔(dān)保權(quán)。
城鎮(zhèn)居民可以以首付加上抵押貸款住上房屋，農(nóng)村的宅基地改革也應(yīng)該讓農(nóng)民獲得同等的權(quán)力。應(yīng)該建立農(nóng)村宅基地的抵押擔(dān)保制度，讓農(nóng)民以宅基地的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證作為抵押獲得抵押貸款，將農(nóng)民的沉睡資產(chǎn)喚醒。當(dāng)然也建立抵押物處置機(jī)制、貸款風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、緩釋和補(bǔ)償機(jī)制，宅基地抵押做貢獻(xiàn)制度可持續(xù)性，防范控制并化解風(fēng)險(xiǎn)。
4.建立宅基地取得置換制度。
隨著農(nóng)村地域發(fā)展的差別，農(nóng)民居住有遷移愿望，可以探索宅基地取得的轉(zhuǎn)換制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在本縣域范圍內(nèi)的自由遷移流動(dòng)。
5.建立宅基地民主管理制度。
建立農(nóng)村宅基地的民主管理制度，健全農(nóng)村土地管理議事決策機(jī)制、民主監(jiān)督機(jī)制、財(cái)產(chǎn)管理機(jī)制、服務(wù)群眾機(jī)制、矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)村土地基層管理的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地。規(guī)劃管控農(nóng)村宅基地利用與鄉(xiāng)村建設(shè)，建立健全鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與服務(wù)制度。加強(qiáng)農(nóng)村土地利用、鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與管理工作，通過強(qiáng)化和優(yōu)化規(guī)劃來管控農(nóng)村宅基地利用。
五、如何避免宅基地三權(quán)分置陷入風(fēng)險(xiǎn)？
宅基地改革之所以爭議很大，不外乎有人擔(dān)心農(nóng)民把宅基地賣掉，會(huì)失去安身立命之本，或者大量的城市資本到農(nóng)村搶購囤積宅基地，或者亂占有耕地。但只要把相關(guān)的規(guī)章制度建設(shè)好，這些問題都是可以迎刃而解的。國家其實(shí)已經(jīng)提出了宅基地改革的負(fù)面清單，那就是嚴(yán)守三條底線，即：土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損。其實(shí)還可以制定更多的底線：比如宅基地退出的進(jìn)城農(nóng)民必須有社保、禁止囤積等。
1.進(jìn)城農(nóng)民要完善其社保。
國務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在2015中國城鎮(zhèn)化高層國際論壇開幕式曾說，許多人士過去一直認(rèn)為農(nóng)村宅基地不能動(dòng)，動(dòng)了以后萬一哪天農(nóng)民生活沒有著落，去哪里呢？會(huì)不會(huì)將來成為社會(huì)不穩(wěn)定因素呢？他們還愛舉一個(gè)例子，某個(gè)農(nóng)民把地賣了以后，喝酒了，喝醉以后別的事都不管了。這種情況是有的，但是，真正喝醉酒不管其他事的農(nóng)民，100個(gè)里面有幾個(gè)呢？可能只有一兩個(gè)。這種人在城市里也能找到。我們能不能因?yàn)檫@一兩個(gè)農(nóng)民不負(fù)責(zé)任，就說宅基地就不能買賣呢？
國家允許流轉(zhuǎn)與農(nóng)民實(shí)際流轉(zhuǎn)是兩個(gè)概念。也不可能出現(xiàn)一允許就流轉(zhuǎn)了。禁止宅基地流轉(zhuǎn)的學(xué)者認(rèn)為，宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民最為基本的生活保障，具有很強(qiáng)的社會(huì)保障性，是農(nóng)民的安身立命之本，如果農(nóng)民失去宅基地就喪失最基本的生存權(quán)，變成無家可歸，成為游民，影響社會(huì)的穩(wěn)定。其實(shí)三權(quán)分置就是保障農(nóng)民的資格權(quán)，流轉(zhuǎn)出去的只是其使用權(quán)。一方面可以每年獲得流轉(zhuǎn)收益，另外也讓那些不需要宅基地的農(nóng)民獲得宅基地轉(zhuǎn)讓的財(cái)產(chǎn)收益。實(shí)現(xiàn)完全可以通過強(qiáng)制性的社保把這些風(fēng)險(xiǎn)給化解掉，這種擔(dān)心是完全可以化解的。
2.如何防止亂占耕地為宅基地？
另外一個(gè)擔(dān)心來自農(nóng)民、村干部濫占耕地變得非農(nóng)建設(shè)用地。其實(shí)這個(gè)問題跟宅基地流轉(zhuǎn)關(guān)系不大。國家這么多年來一直在保護(hù)18億畝耕地紅線，最后普查的結(jié)果卻是20多億畝。農(nóng)村的土地?cái)?shù)量的確是一筆糊涂帳。國家應(yīng)該通過劃定基本農(nóng)田，并建檔立卡來保護(hù)耕地的流失。這些年為什么耕地普查農(nóng)田多了起來？就是因?yàn)榉N地有補(bǔ)貼，農(nóng)民就把原來并不利用的閑置地開墾出來。當(dāng)然如果以后宅基地流轉(zhuǎn)后土地價(jià)值升溫了，農(nóng)民也可能會(huì)把原來廢棄的土地利用起來，提高土地的利用效率。
3.防止囤積，應(yīng)該允許城鎮(zhèn)居民進(jìn)村流轉(zhuǎn)宅基地，但應(yīng)規(guī)定一省限流轉(zhuǎn)一處農(nóng)民宅基地。
過去我國城市房地產(chǎn)由于不溫不火，后來被部分炒房團(tuán)給炒起來了。以及于后來失控，使大城市的房價(jià)失控。后來這些城市通過限購限貸有效地抑制了房價(jià)。其實(shí)農(nóng)村的宅基地流轉(zhuǎn)也可以采取類似的政策，防止那些囤積者。
4．當(dāng)然也可以對流轉(zhuǎn)增值部分征收交易增值稅，防止那些過分炒作者獲得暴利。
宅基地的改革，有太多的情懷。目前其實(shí)最需要的是要要往前走。只有成型了第一步，才能看出其是否有價(jià)值。就如中國的改革開放一樣，剛開始也有諸多的爭議。但持續(xù)下來，其結(jié)果大家有目共睹。有不少硬骨頭要啃。比如，如何打破二元土地制度壁壘、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地也聚寶生金；如何合理利用農(nóng)民的閑置農(nóng)宅，讓沉睡的資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的價(jià)值。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：鄭風(fēng)田原創(chuàng)三農(nóng)觀察 微信公眾號
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