實施鄉村振興戰略，是黨中央從我國農業農村發展所處階段出發，結合我國經濟社會發展總體布局，提出的從根本上解決“三農”問題、實現我國全面現代化目標的重要戰略部署。扎實推進鄉村振興戰略，是新時代統領“三農”工作的總抓手。這一總抓手，對新時代推進農村土地制度改革提出了總要求。在推進實施鄉村振興戰略的進程中，必須從鄉村振興的實際需要出發，推進農村各項土地制度改革。
一、農村土地制度改革要服務于鄉村振興發展的需要
我國城鄉土地制度改革一個很重要的特征是，土地制度改革始終服務于經濟社會發展改革的實際需要，經濟社會發展改革對土地制度提出什么樣的改革要求，就對土地制度進行適應這一要求的改革創新。
改革伊始，并沒有就城鄉土地制度改革進行統籌規劃和頂層設計，而是以經濟社會發展改革提出的實際需要為導向，“摸著石頭過河”進行土地制度改革。不是簡單地、孤立地就土地制度來改革土地制度，不是簡單地、孤立地為了土地市場化而進行土地市場化改革，而是從經濟社會發展改革的實際需要出發，探索推進土地制度改革，是我國城鄉土地制度改革很重要的一條成功經驗。
最早在農村實行土地承包制，就是由農業吃大鍋飯體制導致的糧食短缺問題所引致的。糧食短缺要求改革集體吃大鍋飯的農業經營體制，而實行土地承包制就是響應農業經營體制改革的要求發動的。實行土地承包制的改革，通過賦予農戶土地承包經營權，確立了農業家庭經營的主體地位，調動了億萬農民的生產積極性，為徹底解決全國人民的吃飯問題奠定了堅實的土地制度基礎。
上個世紀八十年代后期啟動的城鎮國有土地使用制度改革，最初是由國有企業改革所引致的。起初對國有企業實行包干制的改革以及引進外資和興辦“三資”企業，直接引發了對國有土地實行有償使用；當國有企業改革深入到資產兼并、重組后，自然對企業使用的城鎮國有土地提出了轉讓的要求，這就引致并加速了城鎮國有土地有償出讓轉讓制度的實行。上個世紀末，在實行住房貨幣化改革后，住房的商品化進一步將我國城鎮國有土地有償出讓轉讓制度牢牢鎖定在我國市場經濟體中。
以經濟社會發展改革的實際需要為導向的土地制度改革，自然而然不是簡單地為了市場化而市場化，而是把發揮好土地市場的作用和發揮好政府的作用結合起來加以推進。例如，在實行土地承包制和開放農用地流轉市場的同時，完善和強化了政府的土地用途管制和耕地保護職能；在開放城鎮土地市場的同時，完善了政府土地儲備制度等。在土地制度改革中，把市場和政府兩只手很好的搭配起來，既發揮和提高了市場配置土地資源的效率，同時又有效地控制了市場投機產生的破壞性力量，彌補了市場缺陷；既革除了過去政府統一行政劃撥配置土地資源的種種弊端，同時又把政府職能逐步轉移到了土地資源公共管理上來，促進了全社會公共品的有效供給，盤活了許多依靠市場不能盤活的土地資源。把發揮好市場作用和發揮好政府作用二者有機結合起來，是我國城鄉土地制度改革又一條重要的成功經驗。
過去40年來，通過土地所有權和土地使用權兩權分離，創新完善土地產權體系、土地市場體系和土地管理制度，我國城鄉土地制度改革取得了重大成就。然而，以需求為導向、分輕重緩急、單項突破推進的改革特點，決定了我國城鄉土地制度改革是不平衡不充分的。我國土地制度改革不平衡主要表現在城鄉建設用地使用制度改革進展程度不同上，土地制度改革不充分主要表現在農村土地制度改革整體相對滯后上。目前，城鎮國有建設用地使用制度以及農村集體農用地使用制度等方面的改革已經基本完成，但是，農村集體建設用地使用制度、農民宅基地使用制度、征地制度等方面的改革尚處于試點起步階段。
城鄉土地制度改革的不平衡不充分，直接導致了城鄉土地制度建設上的不配套不銜接，形成了城鄉分割的建設用地市場，以及與居民身份相掛鉤的城鄉“一國兩制”的土地財產權利制度。同樣是作為住宅使用的城鄉居民不動產，同樣是作為建設用地使用的集體建設用地和國有建設用地，在市場開放、價值實現、征收補償等方面面臨不平等待遇。城鎮居民的不動產，能夠在充分開放的市場上實現其價值，農民的不動產卻只能在村集體內部成員之間流轉。由于市場開放的范圍有限，集體建設用地和農村宅基地的價值明顯貶損。而在市場開放范圍不平等的條件下，城鄉土地征收中進行的補償，自然而然也就不可能做到公正合理。城鄉土地制度改革和城鄉建設用地市場開放上的不平衡不充分，加劇了城鄉居民財富差距。
實施鄉村振興戰略，解決經濟社會發展不平衡不充分的矛盾，就必須推進以農村集體經營性建設用地入市改革、農民宅基地使用制度改革和征地制度改革（即“三項改革”）為重點的農村土地制度綜合配套改革。當前和今后一段時期我國農村土地制度改革創新，應當也必須服務于鄉村振興發展的實際需要。在改革實踐中，要注意把市場化改革和發揮好政府作用、發揮好村組集體經濟組織作用以及農民的主體性作用很好地結合起來，把農村土地制度改革創新與鄉村土地利用規劃實施、土地綜合整治、基礎設施建設、公共服務設施建設、社區建設、拆舊建新、產業發展、生態建設、扶貧等統籌起來考慮并加以協同推進，使改革能夠直接惠及廣大農民。要繼續堅持土地所有權和土地使用權相分離的改革路徑，深化土地產權制度改革，構建城鄉融合發展體制機制，促進城鄉產業融合發展，促進城鄉社區融合發展。
二、深化土地制度改革，助推鄉村振興
1.完善承包地“三權分置”法律制度，建立適應現代農業發展要求的農業生產經營體系
實行土地承包制，在集體土地所有權上設立土地承包經營權，從根本上保證了我國2.3億多小農戶直接擁有土地、經營土地的權利，保證了家庭經營的基礎地位，照顧到了我國小農戶數量眾多的基本國情。在此基礎上，通過在土地承包經營權上分離出土地經營權，為土地流轉、發展適度規模經營、發展現代農業生產經營體系提供了制度安排。承包地“三權分置”的要義，是在堅持土地承包制、堅持土地承包關系保持穩定并長久不變、堅持集體土地所有權和土地承包經營權兩權分離的基礎上，通過明確界定和規范土地經營權，進一步完善農業土地經營制度。要在總結實踐經驗的基礎上，從法律上落實承包地“三權分置”制度。
一般常態下承包地的產權結構是集體土地所有權和土地承包經營權的“兩權分置”，土地經營權流轉情況下承包地的產權結構是集體土地所有權、土地承包經營權和土地經營權的“三權分置”。要統籌考慮“兩權分置”和“三權分置”的關系，完善土地承包經營法律制度。既要完善一般常態下承包地“兩權分置”體系，又要考慮土地經營權流轉的具體情形，完善承包地“三權分置”體系；既要考慮靜態下的承包地產權結構，又要考慮動態情況下因土地經營權設立、流轉、終止等帶來的土地產權結構從“兩權分置”狀態變動到“三權分置”狀態、從“三權分置”狀態回歸到“兩權分置”狀態的產權變動關系；既要注重保護農戶的土地承包經營權，又要注重保護農業經營主體的土地經營權；既要落實長久不變政策，穩定土地承包關系，又要注重穩定土地經營關系，促進農業的穩定持續經營；既要平等保護各類農戶的土地承包經營權，又要平等保護不同農業經營主體的土地經營權。
2.推進農村集體經營性建設用地入市改革，建立促進一二三產融合發展的城鄉統一建設用地市場體系
農村集體經營性建設用地入市改革，是我國工業化、城鎮化發展到一定階段的必然要求，是促進城鄉融合發展和實現城鄉一體化的必然選擇。農村集體經營性建設用地入市改革，要求國家公權力在規劃管制、市場開放、增值歸公、稅費義務等方面平等對待國有經營性建設用地和集體經營性建設用地。要建立完善集體經營性建設用地公開交易制度，規范交易平臺，構建與國有經營性建設用地市場相銜接、相統一的建設用地出讓、租賃和作價入股的土地市場體系和土地產權體系，充分實現集體建設用地與國有建設用地的“同地同權同價同責”，發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，運用市場機制實現好集體經營性建設用地的資產價值，引導產業、人口、資金、技術等要素在城鄉空間優化配置，實現城鄉一二三產融合發展。
同時，農村集體經營建設用地入市改革，要立足于把盤活利用好集體建設用地作為出發點，要把入市改革與土地整治結合起來，把市場和政府兩只手有效地搭配起來。我國許多開展農村集體經營性建設用地入市改革的地方，都是把入市改革與土地綜合整治結合起來推進的，并不是簡單地放開市場、坐等市場發揮作用。例如，開展農村集體建設用地入市改革試點的廣東省佛山市南海區，在推進集體經營性建設用地入市的改革中，以項目為抓手，通過發揮政府土地整治機構和集體土地整備中心的作用，對產業落后、利用低效、零星分散的農村存量集體經營性建設用地進行整合和前期整理開發，然后再組織統一入市、統一招商，在更大范圍更高質量上實現了集體建設用地的統一規劃、統一開發和集中入市。
3.推進農村宅基地使用制度改革，建立促進農村社區開放融合發展的居住用地和住房保障政策體系
宅基地的土地所有權、資格權和宅基地使用權“三權分置”，目的是為了妥善處理既要保障農民的居住權、又要盤活農村宅基地之間的關系，其意義在于讓宅基地及地上房屋能夠出租流轉，讓閑置、低效利用的宅基地以及村莊整治中結余出來的居住用地能夠流轉起來，從而在盤活農村宅基地的同時，促進農村社區開放融合發展。要在總結一些地方經驗的基礎上，加快從政策上明確宅基地的所有權、資格權和使用權“三權分置”的具體含義和操作方法，探索建立促進農村社區開放融合發展的居住用地和住房保障政策體系。
宅基地的“三權”中，集體土地所有權和宅基地使用權已經是法定的權利，關鍵是要從政策上界定資格權。理論上講，資格權是依據集體經濟組織成員身份取得宅基地使用權的一種身份權，雖然，集體經濟組織成員依據資格權可以取得宅基地使用權，但是，資格權本身并不就是土地財產權利，它并不是直接指向并及于土地的權利，并不是直接占有或使用或處置土地的權利。在現實中，大部分集體經濟組織成員依據資格權已經取得并保有了宅基地使用權，并且這種宅基地使用權已經固化到資格權人身上；有的集體經濟組織成員可能是潛在的申請取得宅基地使用權的人，其資格權在未來某一時間可以幫助其取得宅基地使用權。
界定資格權，就可以區別集體經濟組織成員和非集體經濟組織成員，在保障集體經濟組織成員居住權的基礎上，對非集體經濟組織成員取得村莊居住用地和住房開辟政策通道。這樣做有利于對農村居住用地實行科學的分類管理，理順其中的土地經濟關系，促進農村社區開放融合發展；有利于促進集體建設用地有償使用，促進村莊土地節約集約利用，增加農民的財產性收入；有利于在城鄉人口轉移流動的過程中保障一部分特殊人群的居住權，比如，因家庭分戶分離出來的新家庭人口，因離婚從家庭中分離出來的婦女，因進城落戶失敗回到家鄉需要重新獲得宅基地使用權的人口，因在村莊整治中有償退出宅基地后需要重新獲得宅基地使用權和住房保障的人口等。例如，四川省瀘縣在宅基地使用制度改革試點中，就是通過集體經濟組織成員和非集體經濟組織成員“聯建共建”住房、“跨社區實行有償使用”等方式，在界定和區分宅基地資格權的基礎上，實現了集體經濟組織成員居住權的保障，并為集體經濟組織外的成員取得村莊居住用地開辟了有償使用通道，實現了農村社區的開放融合發展。
4.推進土地征收制度改革，建立對農村集體土地實行公正補償的征地補償辦法
農村集體經營性建設用地入市改革和宅基地使用制度改革必須與征地制度改革配套推進。越是經濟發達的地區，農村土地制度改革需要協調處理的經濟關系越是復雜，改革的難度也就越大，需要更加注重“三項改革”的整體協同和綜合配套。要結合農村集體經營性建設用地入市改革和農村宅基地使用制度改革，配套推進征地制度改革。一是要在縮小征地范圍和確定農村集體經營性建設用地入市范圍上做到協同配套，通過縮小政府征地范圍，有序擴大開放集體經營性建設用地入市范圍；通過縮小政府征地范圍，逐步縮減土地出讓收入規模，推進土地財政體制轉型。二是要在建立城鄉統一建設用地市場的同時，配套改革完善土地征收補償辦法，逐步建立與市場經濟相適應的按照公平市場價值進行補償的公正補償辦法，實現集體土地和國有土地征收補償上的同地同價。三是要在土地增值收益分配機制創新上做好政府土地儲備供應和集體經營性建設用地入市供應兩種供應渠道之間的利益平衡，實現政府土地儲備供應與集體經營性建設用地入市供應過程中的同地同價以及土地增值的平等歸公和公平分享。
中國鄉村發現網轉自：《土地科學動態》2018年第五期
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