因事關農村“三塊地（農村土地征收、集體經營性建設用地入市及宅基地）”改革，且與《土地管理法》和《房地產管理法》等相關法律修訂密切相關，農村土地制度改革試點工作的一舉一動備受關注。
12月23日，全國人大常委會審議關于再次延長授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定期限的決定草案，擬將農村土地制度三項改革試點法律調整實施的期限再延長一年，至2019年12月31日。
這也是試點期限的又一次延長。2017年11月時，全國人大常委會曾作出決定，將試點期限延長一年至今年12月31日。
“（試點）存在一些需要通過進一步深化試點解決的問題，如試點推進不夠平衡，平衡國家集體個人三者之間收益的有效辦法還不夠多等。土地管理法修正案公布實施還需要一段時間，試點政策還要與法律修改穩妥銜接，有必要延長法律調整實施期限。”國務院在近日關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點情況的總結報告稱。
延期也部分與制度改革的領域不斷延展有關：2016年9月，原中央全面深化改革領導小組決定將土地征收制度改革和集體經營性建設用地入市擴大到全部33個試點縣（市、區）；2017年11月，原中央全面深化改革領導小組又決定將宅基地制度改革拓展到全部33個試點縣（市、區）。
作為強化鄉村振興制度供給的改革舉措之一，作為三塊地之一的宅基地改革在近兩年內不斷出現新突破，并逐步探索所有權、資格權與使用權的“三權分置”新路，部分與其利用現狀有關。
正如某建言者近日所言：目前農村空置宅基地有3000萬畝，相當于目前所有城市建成區的37%，比城市目前所有的住宅用地的總量還多。其亦建議稱：“拿出一小部分農村空置的宅基地轉為城市居住用地，可以大幅度降低地價，應該賦予農戶對宅基地充分的用益物權，可以長租、流轉、抵押、繼承。”“允許農村進城落戶的人口在全國范圍內出售宅基地的使用權，他的收入可以用于在城市購房的初始資金，同時允許城市人下鄉購買他們宅基地使用權。”
與之類似的一系列觀點，在不同程度表達了對宅基地改革加速的期許。但在現實中，因中國目前僅在山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等有限地區對相關領域進行過探索，亦仍存在“范圍比較窄，時間比較短，尚未形成可復制、可推廣的制度經驗，且各有關方面對宅基地所有權、資格權、使用權的權利性質和邊界認識還不一致”等問題，“改革應在認準大方向的前提下慎重有序進行。”國務院發展研究中心農村經濟研究部部長葉興慶近日在接受《財經》記者采訪并談及宅基地“三權分置”改革的背景、路徑及可能方向時指出。
《財經》：宅基地制度改革在近兩年內不斷出現新突破，并開始逐步探索所有權、資格權與使用權的“三權分置”改革，加速的原因有哪些？
葉興慶：大的背景是在工業化和城市化進程中，隨著產業發展，農業產值比重不斷下降，人力資源也會向生產效率更高的地方流動；此外，人的本性（尤其是年輕人）也大多是愿意過城市生活的——即便是在城鄉均等化程度很高、農村基礎設施不差的日本也仍留不住人，出現“送房子”等新聞——鄉村衰落有一定必然性。
與此同時，中國又希望讓農村跟得上現代化的整體步伐，不出現系統性衰落，所以需要尋找一些對沖力量。這其中就包括積極進行農村各項產業的轉型升級，一是發展優質農業，通過電商等新的業態為農業注入新的活力，二是利用農村豐富的資源搞一些休閑、觀光農業等。這會使得一部分年輕人逐漸變得愿意返鄉回鄉甚至下鄉，“新農人”“新鄉人（去鄉村去生活）”群體不斷涌現后，他們需要在農村有一定的居住空間。中央之所以在近兩年內提出宅基地“三權分置”改革，正是適應了這種人口雙向流動的新趨勢。
在此之前，農村宅基地的主要權能有兩項：一是所有權，一是農民的使用權。現在則被劃分為三權，即集體所有權，集體經濟組織成員資格權（與承包權類似），以及在此資格權上派生出來的使用權。通過“三權分置”，宅基地的資格權與使用權分離，可通過集體經濟組織聯營或與外來工商資本合作的方式進行改造、發展休閑旅游養老等產業，這一系列的政策通道被打開了。采用這些方式進行改革，既不會對現行宅基地制度產生大的沖擊，又能滿足各方面新的合理需求，找到利益交匯的共通點或說通道。
《財經》：同為“三權分置”，已實行數年的承包地三權分置改革與剛剛開始探索的宅基地三權分置改革有哪些異同？前者又可為后者提供哪些經驗？
葉興慶：在根本的邏輯方面，宅基地三權分置改革與承包地三權分置改革具有一致性，都是與人口的流動相匹配去重新配置農村的土地資源，但它們的出發點或說改革基礎卻并不一樣。承包地三權分置改革是讓農民在保留承包權的前提下，讓土地通過流轉集中到越來越少的人手中發展規模經營，以提高農業勞動生產率。宅基地三權分置改革則是讓農房的供給與需求銜接，不存在鼓勵集中到少數人手里的問題。
細化來看：承包地的三權分置改革比較順利，是因為早有實踐基礎。這兩年的制度改革，只是把這二十多年的實踐總結上升到了制度層面，對三個權益本身及彼此的關系進行了明確界定。實際在上世紀八十年代時，中央就提出了承包地可以轉包出租。在隨后幾十年中，我們也一直在強調保護農民承包經營權——這是源于當年搞“大包干”，在看到分戶經營的績效之下，把“家家包地戶戶種田”這種小規模農業的制度效果放大化、神圣化、理想化了——但在某種程度上確實有點保護過頭。隨著中國經濟社會結構不斷變化，農業生產模式和條件在變化，農民就業和收入結構也在變化，承包地對于他們的意義和價值也并非一成不變。在需要發展規模經營的時候，一味強調承包權會帶來成本提升等一系列問題。未來我們對于承包權的賦權改革要防止其負面效應，故需要把握幾個基本方向：有利于發展現代農業、有利于規模經營、有利于控制地租，以及有利于經營者增強投資預期等。
與承包地相比，對宅基地流轉的限制要嚴格得多，并沒有大規模多層次的具體實踐。宅基地的核心功能就是保障農村居民最基本的“一戶一宅”居住需求——流轉只能在集體經濟組織內部進行，且必須是有申請宅基地資格的人才能去買村集體中另外一個有退出需求的人的房子——投資需求不予滿足。時至今日，我們仍需區分宅基地改革是為了滿足投資需求還是居住需求。如果是后者，在三權分置改革的制度框架提出之后基本是可以滿足的。但對于前者，我們則必須防止把城市炒賣房地產的泡沫蔓延到鄉村。無論是公有制還是私有制國家，世界上沒有哪個國家是通過讓農民賣房子賣地來解決鄉村振興問題的。
《財經》：這一系列限制其實仍在不斷引發爭議，比如有論者會指出這將對資本下鄉設置障礙，還會讓農民對自家宅基地沒有更為充分的處置權，放開到鄉下去購買宅基地的建議也層出不窮。
葉興慶：這是一種偷換概念。首先，站在農民的角度而言，隨著他們的權利意識不斷提高，真正愿意徹底退出集體經濟組織、將身份完全轉換為市民的并不多。即便是有農民愿意這么做，在其退出時對自身的利益考慮也是比較多的，否則他們不可能同意；其次，真正有人愿意出高價購買的宅基地和其上所建筑的農房，從全國一般的角度來看，肯定是占比不高甚至是極少數的，不要站在北上廣深的標準上去估量全國農村宅基地的價格。
我們的公共政策旨在為了大多數人的利益服務，不可能為了少數人或者少數地區的需求而更改，在這種前提下的政策制定，肯定是要考慮到方方面面的需求導向而非單純考慮意識形態或者價值觀——不允許買賣就是阻礙了市場在配置資源中的決定性作用，各類要素不能充分流動——等導向。在此基礎上去分析，我們要追問的是：宅基地改革旨在解決什么問題？到底有多少種能解決問題的方案？放開買賣是不是最好的方案？放開能解決什么問題又會帶來什么問題？
《財經》：放開宅基地買賣能解決和會帶來的問題各是什么？可取的改革方案又是什么？
葉興慶：從整體上來看，農村土地集體所有是必須堅持的底線之一。改變農村土地所有制的性質，所產生的新問題恐怕比其想要解決，或者可能解決的問題還要多。
宅基地自由買賣，一方面能讓極少數地區農民的財產權益得到充分彰顯，另一方面也能滿足一部分居住需求，但更多的恐怕是投資需求。并會帶來一系列負面問題：其一，目前宅基地分配的現狀并不非常公平，因各種緣故存在著“一戶多宅”現象。自由買賣會讓這種占有的不公平貨幣化、顯性化，進一步加重農村矛盾；其次，因存在區位因素等差異，不同地區鄉村間的差距會因此變得越來越大；其三，自由買賣還會在一二線等城市帶來小產權房并軌問題，進而牽扯到整個城市的建設投融資機制重塑、以什么替代土地財政等一系列相關問題。
從整體來看，因宅基地自由買賣會帶來一系列問題，而隨著城市化工業化的發展，勢必又會導致大量宅基地閑置。為解決矛盾，政策勢必會進行調整。但大的方向可能無外乎以下幾個：其一是剛才所說的直接出租給下鄉有居住需求的人；其二是在大城市郊區地帶風景名勝區等，集體經濟組織可利用宅基地跟外來工商資本合作或聯營發展休閑旅游養老產業；其三，通過前兩種方式會讓一部分宅基地得到重新利用，但閑置的部分仍會不斷增多。仍需通過加強復墾，既讓國土得到重整提高利用效率，又能增加城市建設用地，同時讓土地增值收益通過種種方式回流到農村分配給農民，這恐怕是未來大部分閑置宅基地更加高效利用的主要方式。
這兩年中央一號文件在提及宅基地改革時，先是提出聯營合作、出租，繼而又發展到三權分置，實際是在不與現行的土地管理法等一系列制度發生大的沖突前提（不涉及到土地使用權轉移或者轉讓）下，預留了比較充足的解決問題的政策空間，是一種進步。而也正是因農村房屋市場沒有泡沫，故為鄉村振興提供了好的前提條件。否則的話，會對農村土地的重新規劃、整理等等一系列改革造成嚴重障礙。
《財經》：截至目前，33個試點縣（市、區）已按新辦法騰退出零星、閑置的宅基地約14萬戶、8.4萬畝。在改革取得一定進展基礎上，宅基地三權分置改革還有哪些需細化的內容？
葉興慶：實際上，因為宅基地三權分置改革的一系列政策也是剛剛提出，故對一些比較細致的問題還沒有明確的規定。目前需要關注的，有以下幾個方面：
首先，是對于三權的界定和三權之間的關系并沒有細則。宅基地的所有權屬于村集體經濟組織，資格權則是針對集體經濟組織的成員，這屬于原始使用權或者資格使用權。通過將資格權中的使用權剝離出來，是可以通過一系列方式流轉或者說轉讓給第三方的，而第三方從集體經濟組織成員手中獲得的是繼受使用權，這兩者之間要有差異。這里面包含的幾個問題有：其一，新的三權到底有哪些內容和權益且如何保證；其二，原始使用權通過什么樣的方式流轉？中央一號文件只是對此提出了思路，且口徑還是局限于出租（租賃期和承包地向外出租一樣不準超過二十年，是否能夠延伸到七十年不清楚）。能不能通過轉讓的方式來實現？我認為也是可以的，但這就需要涉及到一系列的相關問題和配套條件；其三，與之相關的條件之一，是村集體經濟組織的新增人口如何獲得原始使用權？這需要進行制度安排，比如宅基地的分配還能不能免費分配？是不是要有年限？如此來看，通過出租的方式進行流轉是比較理想也比較現實的，既與現有的制度沖突不大，還能在滿足合理居住需求的同時防止投資需求。
其次，對于宅基地的存量問題，也有幾個方面的問題需要解決：其一，現有的集體經濟組織成員有可能會希望徹底退出，但在目前政策安排下，資格權是不能買賣轉讓的，承包地和宅基地只能退給集體經濟組織。這就會涉及到如何進行退回定價這一麻煩問題。我有兩個學生正在進行相關研究，初步來看，復雜性在于承包地的折現，有的可通過承包到期的租金折現來定價，也有的按照征地的價格來定價。而宅基地的折現目前沒有市場進行參照，需要在希望退出的農民和集體經濟組織之間進行協商。如果價格太高，集體經濟組織無法負擔；如果太低，則農民的選擇有很多，也不用徹底退出。其二，在此之前，一些地方曾經出現過“穿幾件新衣服脫幾件舊衣服”的現象，這種實踐實際已經停止了，但我們仍需明確的一點是：農民的土地承包經營權、宅基地使用權（資格權）和集體資產收益分配權是一種財產權利，并不是社會福利。他們進城后獲得的公共服務是一種公民權利，是不能用其在農村的財產權來交換的（即使他們不到城里去，國家也應提供基本公共服務）。
目前看來，中國仍只在劃定的33個試點地區范圍內對農村土地的相關改革內容進行試驗，且對宅基地三權分置改革這一新突破仍處于探索的初步階段。在頂層設計已基本就位前提下，農村土地制度一系列改革的重點已不是再開新口子，而是要精雕細刻。(記者 焦建 )
中國鄉村發現網轉自:《財經》
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