摘要：在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的法制路徑中，宅基地資格權(quán)是由集體成員權(quán)衍生的獨(dú)立權(quán)利類型。宅基地資格權(quán)的制度功能不僅體現(xiàn)在對(duì)宅基地使用權(quán)“身份性”的承接，更體現(xiàn)在對(duì)宅基地使用權(quán)的“去身份”、“市場(chǎng)化”變化的深度與廣度傳達(dá)來自集體所有權(quán)制度的目的性規(guī)制，反過來，也向宅基地集體所有權(quán)制度變遷傳遞來自宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化探索的有益經(jīng)驗(yàn)。宅基地資格權(quán)的主體為“農(nóng)村居住戶”，它是集體成員基于血緣或婚姻關(guān)系組成，并對(duì)農(nóng)村宅基地形成穩(wěn)定的居住利益依賴的集合體。為實(shí)現(xiàn)制度功能，宅基地資格權(quán)在法律上的權(quán)能應(yīng)包含宅基地分配權(quán)、管理權(quán)、收益權(quán)與救濟(jì)權(quán)。
關(guān)鍵詞:三權(quán)分置；宅基地資格權(quán)；宅基地使用權(quán)；制度展開
2018年中央“一號(hào)文件”《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。繼承包地“三權(quán)分置”改革，宅基地“三權(quán)分置”改革作為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的又一次重大理論和制度創(chuàng)新，必將對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。與承包地“三權(quán)分置”改革一樣，宅基地“三權(quán)分置”改革也面臨“重大改革必須于法有據(jù)”的現(xiàn)實(shí)要求，應(yīng)通過法治方式予以推進(jìn)。相比之下，宅基地所有權(quán)屬于集體土地所有權(quán)范疇、宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)在《物權(quán)法》上亦有規(guī)定，但“宅基地資格權(quán)”尚屬“無法無據(jù)”的政策性術(shù)語。宅基地資格權(quán)及有關(guān)“三權(quán)分置”立法的滯后性，與相關(guān)政策和實(shí)踐的超前性之間的矛盾，亟待通過對(duì)宅基地資格權(quán)的理論檢視與制度構(gòu)建來解決。
1、宅基地“三權(quán)分置”的政策意涵
（一）宅基地“三權(quán)分置”的改革目標(biāo)
我國(guó)農(nóng)村宅基地制度是在土地公有化背景下所形成的，其與承包地權(quán)利制度一樣，都遵循了“所有權(quán)——使用權(quán)”分離的思路。這種“所有”與“使用”的二元分離，實(shí)質(zhì)上反映了國(guó)家為實(shí)現(xiàn)其政治倫理目標(biāo)以保障民有所居與堅(jiān)持土地公有以維護(hù)國(guó)家根本政治制度的妥協(xié)與調(diào)適。在此種情形下，為了防止出現(xiàn)土地“私有”、土地食利階層出現(xiàn)以及城鄉(xiāng)二元格局被打破的情況，國(guó)家對(duì)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)加以嚴(yán)格限制，致使宅基地使用權(quán)名為用益物權(quán)，實(shí)質(zhì)上卻無財(cái)產(chǎn)利用價(jià)值，僅存居住保障功能。我國(guó)宅基地制度始終堅(jiān)持“居者有其屋”的理念，“所有對(duì)于宅基地進(jìn)行學(xué)術(shù)解釋的學(xué)者和官員皆認(rèn)同宅基地具有一定的、中國(guó)特色的‘社會(huì)保障’功能”(鄭尚元，2014)。
“隨著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，農(nóng)村宅基地在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中所發(fā)揮的作用正在潛移默化地發(fā)生變化，逐步由過去的保障性功能向資產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變”(張德元，2011)。這種功能變遷伴隨著宅基地制度發(fā)展始終，同時(shí)，保障功能與財(cái)產(chǎn)功能二者之間的相互角力，又決定著宅基地制度改革變遷的方向和目的。從中央有關(guān)文件中可以看出，宅基地“三權(quán)分置”是在“系統(tǒng)總結(jié)宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”的基礎(chǔ)上為“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策”以深化農(nóng)村土地制度改革進(jìn)而“補(bǔ)足農(nóng)地制度改革中宅基地這塊短板”提出的。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，一方面，人口城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民遷出農(nóng)村進(jìn)入城市，造成農(nóng)村宅基地閑置，致使農(nóng)村土地資源無法集約利用，并衍生出農(nóng)村人口流失卻宅基地面積反增不降、“一戶一宅”形同虛設(shè)、“一戶多宅”逐漸增多等農(nóng)村宅基地利用效率低下的問題；另一方面，受制于國(guó)土資源管制的建設(shè)用地供給無法滿足城市規(guī)模化擴(kuò)張的需要，產(chǎn)生了利用農(nóng)村閑置宅基地來彌補(bǔ)建設(shè)用地不足的“增減掛鉤”、“地票交易”等制度實(shí)踐，并引發(fā)了對(duì)其正當(dāng)性的討論。因此，必須通過宅基地制度的變革和創(chuàng)新，改善宅基地粗放型利用與低效率配置現(xiàn)狀，從而顯化宅基地及其上房屋的財(cái)產(chǎn)屬性以拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入渠道。同時(shí)，也要盤活農(nóng)村閑置建設(shè)用地資源，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，增加城市建設(shè)用地供給，以堅(jiān)決遏制城市商品房相對(duì)供給不足造成的房?jī)r(jià)上漲趨勢(shì)，帶來制度聯(lián)動(dòng)。
須注意的是，宅基地“三權(quán)分置”被置于《意見》第九部分“推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給”中加以規(guī)定，表明其改革目標(biāo)面向?qū)嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不同于主要旨在推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”改革(董祚繼，2018)。承包地“三權(quán)分置”與宅基地“三權(quán)分置”在改革目標(biāo)方面各有側(cè)重：承包地“三權(quán)分置”是為了進(jìn)一步破除“農(nóng)地農(nóng)民用”和“均田承包”的制度困局，一方面，在堅(jiān)持土地集體所有權(quán)這一公有制實(shí)現(xiàn)方式的前提下，通過穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)來延續(xù)農(nóng)地的社會(huì)保障功能，信守執(zhí)政者“耕者有其田”的政治承諾，守住農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)不失“地”的底線。另一方面，又通過放活經(jīng)營(yíng)權(quán)來實(shí)現(xiàn)農(nóng)地利用方式的創(chuàng)新(張力等，2014)，將社會(huì)資本引入過去封閉的農(nóng)村與農(nóng)業(yè)，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)民職業(yè)化。故總的來說，其改革目標(biāo)仍立足于穩(wěn)定并發(fā)展農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的空間與業(yè)態(tài)范圍內(nèi)，并保持其與現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)體系的相對(duì)區(qū)別。而宅基地“三權(quán)分置”卻有所不同，其目的是為了進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)村居住用“地”與“房”的城鄉(xiāng)一體視野下的財(cái)產(chǎn)屬性：它既要信守執(zhí)政者“居者有其屋”的政治承諾，守住農(nóng)民不失“所”的底線，但更要盤活農(nóng)村宅基地，通過做實(shí)宅基地所有權(quán)以增強(qiáng)集體在宅基地取得分配、使用流轉(zhuǎn)、規(guī)劃管理等方面的話語權(quán)和控制權(quán)，助推城鄉(xiāng)一體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成，使“居者有其屋”的政治承諾及于農(nóng)村宅基地，也能惠及宅基地居住利益曾經(jīng)無法保障的城市人口，并實(shí)質(zhì)性改變過去城市住宅建設(shè)用地一級(jí)市場(chǎng)的國(guó)家供給壟斷，改變地方政府的土地財(cái)政依賴。如果說承包地“三權(quán)分置”改革主要是經(jīng)濟(jì)體制改革，并以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展成果部分地代償過去承包地的生存保障功能，令廣大農(nóng)民間接分享城市化發(fā)展經(jīng)濟(jì)成果，解決日益發(fā)展的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資本對(duì)農(nóng)地利用的集約化要求與農(nóng)村承包地分散與低效利用之間的矛盾的話，那么宅基地“三權(quán)分置”改革則被賦予了更為復(fù)雜的建立城鄉(xiāng)一體的公民“居住權(quán)”保障體制的目標(biāo)功能。即通過市場(chǎng)化手段淡化與疏解農(nóng)村宅基地居住利益對(duì)農(nóng)民的身份束縛，使其也可以被城市非農(nóng)主體分享。而在此過程中又使農(nóng)民能獲得某種財(cái)產(chǎn)性收入，令農(nóng)民直接分享城市化發(fā)展的經(jīng)濟(jì)成果(實(shí)際上是分享過去地方政府土地財(cái)政的收益)，解決“城市建設(shè)用地供給不足與農(nóng)村宅基地利用效率低下的矛盾”(程秀建，2018)。正是政策目標(biāo)的區(qū)別，決定了宅基地“三權(quán)分置”改革不能簡(jiǎn)單照搬承包地“三權(quán)分置”改革的實(shí)施路徑與法權(quán)構(gòu)造。
（二）資格權(quán)在宅基地“三權(quán)分置”實(shí)施路徑中的關(guān)鍵作用
學(xué)界關(guān)于宅基地“三權(quán)”分置的基本實(shí)現(xiàn)路徑的一般看法是，應(yīng)在不改變宅基地集體所有的前提下，以宅基地使用權(quán)為核心展開改革：將宅基地使用權(quán)中的身份性權(quán)利分離出來，變“所有權(quán)、使用權(quán)”的“兩權(quán)分離”為“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”的“三權(quán)分置”，從而“既讓農(nóng)戶保持其宅基地使用權(quán)取得的身份專屬性、又讓沒有身份限制的社會(huì)主體得以利用宅基地”(宋志紅，2018；李鳳章等，2018；夏沁，2018；王崇敏等，2014)。
筆者認(rèn)為，宅基地“三權(quán)分置”須圍繞實(shí)現(xiàn)宅基地的農(nóng)村人口居住保障功能與土地資產(chǎn)化的流轉(zhuǎn)及收益功能之間的動(dòng)態(tài)平衡，而非獨(dú)傾一端，展開制度設(shè)計(jì)。為此就需要構(gòu)建獨(dú)立于宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的宅基地資格權(quán)，并以之為轉(zhuǎn)軸，向前向后分別續(xù)造宅基地集體所有權(quán)與宅基地資格權(quán)之間以及宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系架構(gòu)，進(jìn)而整合出宅基地上“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”的“三權(quán)分置”權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)。在第一重權(quán)利關(guān)系架構(gòu)中，宅基地資格權(quán)將通過集體成員權(quán)而闡明與量化農(nóng)戶對(duì)集體土地的居住利益在法律上的效力，在“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)日益成熟、為地方政府所壟斷的土地財(cái)政格局被實(shí)質(zhì)突破、集體建設(shè)用地所有權(quán)對(duì)集體以外廣泛社會(huì)成員的收益權(quán)能日益合法化并參與分享土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益后，進(jìn)一步為農(nóng)村集體成員形成可供其分配的財(cái)產(chǎn)性收入的穩(wěn)定來源。可見，宅基地資格權(quán)不僅是承接宅基地使用權(quán)身份屬性的“虛名”、“剩余”權(quán)利，而且是主動(dòng)落實(shí)宅基地集體所有權(quán)制度價(jià)值，并全面賦予宅基地使用權(quán)獲得相對(duì)完全的物權(quán)性、財(cái)產(chǎn)性這一權(quán)利性質(zhì)變化以正當(dāng)性，衡量并控制這一變化趨勢(shì)合理限度的制度標(biāo)尺。宅基地資格權(quán)在宅基地“三權(quán)分置”改革實(shí)施路徑中發(fā)揮最為關(guān)鍵的作用，也是由這一改革本身的政策意涵所決定的。正是基于此，在接下來的宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)之間的第二重權(quán)利關(guān)系架構(gòu)中，才可能既實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的“去身份化”、“財(cái)產(chǎn)化”與“完全用益物權(quán)化”，又可避免以宅基地使用權(quán)為制度轉(zhuǎn)軸所可能造成的宅基地“三權(quán)分置”改革的“物權(quán)路徑依賴”風(fēng)險(xiǎn)：由于物權(quán)的絕對(duì)效力，而使宅基地使用權(quán)在獲得主體、權(quán)能內(nèi)容、流轉(zhuǎn)自由最終是市場(chǎng)化程度方面喪失來自于農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度以及更為根本的農(nóng)村集體所有制的目的約束。因此，關(guān)于宅基地資格權(quán)的效力內(nèi)涵與制度展開，只能從借助集體成員權(quán)表達(dá)的宅基地集體所有權(quán)的效力衍生開始，而不能顛倒順序，圍繞宅基地使用權(quán)自發(fā)的市場(chǎng)化需要設(shè)計(jì)為前者的“剩余權(quán)”來兜底。
2、宅基地資格權(quán)的權(quán)屬定位
（一）作為集體成員權(quán)衍生性權(quán)利的宅基地資格權(quán)
1.農(nóng)民集體成員享有的居住保障利益。我國(guó)現(xiàn)有宅基地所有與使用制度基本實(shí)現(xiàn)了憲法所賦予的農(nóng)民之生存居住權(quán)，保障了農(nóng)民對(duì)集體所有的土地進(jìn)行建房使用之利益，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民的居住利益。這又具體分為兩大步驟：第一步，宅基地集體所有權(quán)的統(tǒng)籌行使。集體所有權(quán)是本集體的所有成員組成的成員集體對(duì)集體的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)享有的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。“成員集體是農(nóng)民集體所有權(quán)的權(quán)利主體，成員集體對(duì)外統(tǒng)一地享有所有權(quán)”(管洪彥，2016)。成員集體通過行使集體所有權(quán)，將全部應(yīng)歸屬集體的財(cái)產(chǎn)利益歸集于集體，并使之區(qū)別于集體成員的個(gè)別利益、區(qū)別于其他農(nóng)民集體的財(cái)產(chǎn)利益，區(qū)別于其他法人或自然人擁有的財(cái)產(chǎn)利益，更區(qū)別于國(guó)家所有權(quán)規(guī)制之下的公共利益。第二步，針對(duì)前述利益庫，通過一定的利益?zhèn)鲗?dǎo)機(jī)制——集體成員權(quán)制度——將集體利益向其成員傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)集體的成員利益。成員集體在根據(jù)農(nóng)村用地總體規(guī)劃歸集宅基地的基礎(chǔ)上，確保農(nóng)村集體成員依法無償獲得宅基地份額的資格及其落實(shí)。在此，集體成員對(duì)集體土地的居住利益享有的乃是抽象份額，需通過具象化的成員權(quán)來使居住利益得到具體落實(shí)，保障“集體權(quán)益回歸為成員利益”(童列春，2015)。
2.由集體成員權(quán)衍生的宅基地資格權(quán)。集體成員權(quán)源于傳統(tǒng)私法上成員權(quán)(社員權(quán))。王澤鑒(2001)認(rèn)為成員權(quán)以成員資格為基礎(chǔ)，具有身份權(quán)的性質(zhì)。集體成員權(quán)是對(duì)集體成員基于成員身份而可獲取全部利益的權(quán)利化與法制化。將宅基地資格權(quán)定性為集體成員權(quán)的衍生性權(quán)利，一方面，能夠?qū)崿F(xiàn)其對(duì)宅基地使用權(quán)身份性的承接，祛除宅基地使用權(quán)的身份性，使之純化為一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，能契合“適度流轉(zhuǎn)”之改革目的；另一方面，這也直接限定了取得用益物權(quán)地位的宅基地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)與市場(chǎng)化運(yùn)行的目的范圍：不得超出集體所有權(quán)與集體所有制的允許范圍。由此形成了旨在控制宅基地流轉(zhuǎn)“適度性”的標(biāo)準(zhǔn)與方法。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，宅基地資格權(quán)還將成為農(nóng)民通過農(nóng)民集體真正參與分享城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地資產(chǎn)化增值收益的基本法律途徑。就此而言，宅基地資格權(quán)作為成員權(quán)，既非是從宅基地使用權(quán)中分離出來，“宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的剩余權(quán)”(李鳳章等，2018)，也非由政策和實(shí)踐創(chuàng)造的一項(xiàng)新型權(quán)利，而是已經(jīng)存在于集體所有權(quán)制度范疇內(nèi)的固有的居住利益性成員權(quán)利，在宅基地“適度流轉(zhuǎn)”與“有限資產(chǎn)化”過程中的法制化表達(dá)。既然宅基地資格權(quán)不過是通過集體成員權(quán)而分享其在集體所有權(quán)中的固有居住利益，自不存在因享有本屬自己的利益而付費(fèi)的問題——宅基地資格權(quán)在原則上只能無償取得。
（二）宅基地資格權(quán)的獨(dú)立性與體系位置
由集體成員權(quán)衍生而來的宅基地資格權(quán)的制度與功能獨(dú)立性，是其在“三權(quán)分置”改革中發(fā)揮關(guān)鍵制度功能的機(jī)制保障。這主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)維度：
1.宅基地資格權(quán)與宅基地使用權(quán)的關(guān)系維度。學(xué)界多將宅基地使用權(quán)作為有關(guān)改革方案的重心，不僅因?yàn)樵凇段餀?quán)法》等重要法律法規(guī)中“宅基地使用權(quán)”擁有正式的法律表達(dá)，更因長(zhǎng)期以來在一些農(nóng)村地區(qū)的宅基地流轉(zhuǎn)“地下市場(chǎng)”上已經(jīng)形成與積累了大量的具有事實(shí)上財(cái)產(chǎn)屬性的宅基地使用權(quán)類型及相應(yīng)的事實(shí)流轉(zhuǎn)形式。諸如宅基地“出租”、“出借”、“抵債”、“抵押”、“典當(dāng)”、“出賣”、“出資入股”等。這些宅基地的事實(shí)流轉(zhuǎn)形式在一定程度上啟動(dòng)了農(nóng)村宅基地市場(chǎng)、為部分農(nóng)民帶來了財(cái)產(chǎn)性收入，并通過“小產(chǎn)權(quán)房”等形式也在一定程度上滿足了部分城市居民的居住需求，功利效應(yīng)明顯，合法化訴求強(qiáng)烈，更容易吸引理論與制度建構(gòu)者的關(guān)注。由此形成了改造現(xiàn)有宅基使用權(quán)——分出剩余的宅基地資格權(quán)——形成未來市場(chǎng)化的宅基地使用權(quán)的改革思路。相對(duì)來說，宅基地資格權(quán)至多只能從相關(guān)法律條文的目的性解釋中推知。如從《土地管理法》第62條關(guān)于“村民向集體申請(qǐng)分配宅基地的權(quán)利”的表述中推知。或者在不具有法源效力的極低位階的地方實(shí)踐性文件中被提及。例如，浙江省義烏市在全國(guó)率先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系設(shè)計(jì)；安徽省旌德縣在鄰村村民購(gòu)買本村民宅基地上房屋后為轉(zhuǎn)讓方發(fā)放宅基地資格權(quán)證的做法；貴州省湄潭縣的宅基地“分割登記入市”制度；湖北省也于近期出臺(tái)了農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn)工作方案，在 12 個(gè)縣區(qū)市進(jìn)行先行先試(方珞等，2018)。同時(shí)宅基地資格權(quán)天然的身份屬性也使之與市場(chǎng)和財(cái)產(chǎn)保持了距離，更難以獲得關(guān)注。此消彼長(zhǎng)，在處理宅基資格權(quán)與使用權(quán)制度關(guān)系時(shí)，容易將后者作為法定的主權(quán)利、作為改革與制度創(chuàng)新的主要著力點(diǎn)，而將前者作為政策性從權(quán)利，作為未來宅基地使用權(quán)“流轉(zhuǎn)后的剩余權(quán)”。這種安排所帶來的風(fēng)險(xiǎn)是：宅基地資格權(quán)被降格為宅基地使用權(quán)中的身份性部分而依附于后者。權(quán)利獨(dú)立性的喪失，也就松弛了通過宅基地資格權(quán)傳達(dá)的、農(nóng)村宅基地集體所有權(quán)與集體所有制對(duì)宅基地使用權(quán)制度市場(chǎng)化變遷及其流轉(zhuǎn)正當(dāng)性的目的性評(píng)價(jià)與校正機(jī)制。針對(duì)當(dāng)下一些農(nóng)村已然發(fā)生并引起中央高層警覺的城市資本、富戶下鄉(xiāng)大興土木、修建豪宅、別墅、會(huì)所而引發(fā)的宅基地使用權(quán)過度流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，將因此缺乏對(duì)其加以評(píng)價(jià)與規(guī)制的法理依據(jù)，所謂宅基地流轉(zhuǎn)的“適度”將可欲而不可求。最終，解決“城市建設(shè)用地供給不足與農(nóng)村宅基地利用效率低下的矛盾”的改革目標(biāo)可能在實(shí)踐中被異化為片面推動(dòng)農(nóng)村宅基地進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)、過度追求所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)的“同地同權(quán)”，危及農(nóng)村宅基地地權(quán)制度及其所承載的公益性價(jià)值。
宅基地資格權(quán)與使用權(quán)制度之間關(guān)系的正確處理方法應(yīng)該是，明確宅基地資格權(quán)的獨(dú)立性、主導(dǎo)性與非物權(quán)性權(quán)利地位，與宅基地使用權(quán)受前者所傳達(dá)目的性約束的從屬性財(cái)產(chǎn)權(quán)利（用益物權(quán)）地位。事實(shí)上，宅基地使用權(quán)的權(quán)能內(nèi)容、流轉(zhuǎn)方式與參與主體范圍早已為相關(guān)市場(chǎng)探索加以呈現(xiàn)，法律對(duì)其內(nèi)容無從創(chuàng)造，而只能取舍。但對(duì)未來宅基地使用權(quán)制度內(nèi)涵據(jù)以取舍的依據(jù)，不可能來自宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化主體(尤其是其中的既得利益者)的市場(chǎng)化與牟利沖動(dòng)本身——否則將不可能限制其市場(chǎng)化深度與廣度——而只能來自于宅基地使用權(quán)以外的制度構(gòu)造。既能傳達(dá)農(nóng)村集體所有制的整體與根本制度目的，又能充分兼顧農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化需求，保障宅基地權(quán)利人意思自由的制度結(jié)構(gòu)，只可能是宅基地資格權(quán)。無論法律是否獨(dú)立規(guī)定，也不論現(xiàn)行法律規(guī)定中的宅基地使用權(quán)在未來是否完成了“去身份化”，宅基地資格權(quán)都是在邏輯上先在并獨(dú)立于宅基地使用權(quán)而存在的前提性權(quán)利，而絕非后者演變過程的“剩余權(quán)”。因而，如果沒有農(nóng)村宅基地資格權(quán)的確認(rèn)與行使，農(nóng)村宅基地使用權(quán)無論其是否有所謂身份性都不可能發(fā)生，更遑論“去身份”與“適度流轉(zhuǎn)”了。今日立法所能做的，不外乎是將那些事實(shí)上早已存在并散見于對(duì)宅基地使用權(quán)發(fā)揮前提性與目的性約束作用的各個(gè)法律關(guān)系場(chǎng)合中的宅基地資格，科學(xué)地歸總、整合為統(tǒng)一與正式的宅基地資格權(quán)制度體系，以更好地發(fā)揮其對(duì)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化深度與廣度、對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)用地市場(chǎng)的所謂“同地同權(quán)”的相同度的控制功能。
2.宅基地資格權(quán)與集體成員權(quán)的關(guān)系維度。宅基地資格權(quán)系集體成員權(quán)的衍生性權(quán)利，但并非后者的一體兩面，而是保有與集體成員權(quán)的相對(duì)獨(dú)立性與制度區(qū)分度——這是宅基地集體所有權(quán)與宅基地資格權(quán)得以實(shí)現(xiàn)分置的基本保障。在法律上，“農(nóng)民集體”是一個(gè)內(nèi)涵極不清晰的“類主體”概念。在2017年生效的《民法總則》所羅列的民事主體中并不包括農(nóng)民集體，但“集體所有權(quán)”作為所有權(quán)的基本類型卻存在于《物權(quán)法》及《民法典·物權(quán)編(草案)》中。這意味著宅基地農(nóng)民集體所有權(quán)以及農(nóng)民集體的主體地位，只能通過其他制度中介間接實(shí)現(xiàn)。制度中介之一是被《民法總則》賦予“特別法人”地位、長(zhǎng)期作為農(nóng)民集體外部代表者的“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”與“村委會(huì)”。制度中介之二便是前文提到的，內(nèi)在于并與農(nóng)民集體一體兩面的“農(nóng)民集體成員權(quán)”。從法律上看，“集體成員享受對(duì)集體所有權(quán)的利益就是集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)”(韓松，2014)。集體成員權(quán)具有與農(nóng)民集體在法制表達(dá)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制中的高度替代性。在法律上(而非經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象上)，農(nóng)民集體及集體所有權(quán)與集體成員權(quán)是無法分離的。如果將宅基地資格權(quán)完全等同為集體成員權(quán)，將導(dǎo)致宅基地集體所有權(quán)與宅基地資格權(quán)的分離在法律制度設(shè)計(jì)中不可實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而鉗制宅基地“三權(quán)分置”改革法制方案的形成。
關(guān)于居住利益的集體成員權(quán)，與由其衍生的宅基地資格權(quán)之間的相對(duì)獨(dú)立不僅必要，而且符合今日農(nóng)村宅基地漸進(jìn)市場(chǎng)化改革的“變法”特質(zhì)。總的來說，宅基地資格權(quán)與集體成員權(quán)之間是種屬關(guān)系，體現(xiàn)了個(gè)性與共性、特殊與一般、創(chuàng)新與穩(wěn)定的不同。如前所述，宅基地資格權(quán)雖由集體成員權(quán)衍生，但其重要制度功能卻是對(duì)宅基地使用權(quán)的去身份、市場(chǎng)化的深度與廣度傳達(dá)來自集體所有權(quán)的制度目的性規(guī)制。在這一過程中，作為產(chǎn)生根據(jù)與規(guī)制工具的宅基地資格權(quán)也受到作為其制約對(duì)象的宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化運(yùn)作探索過程的反作用，而潛移默化地改變著從集體成員權(quán)所衍生的固有權(quán)利內(nèi)涵，并進(jìn)一步將這種改變向更上位的宅基地集體成員權(quán)傳遞，最終借助集體成員權(quán)對(duì)集體所有權(quán)的制度替代表達(dá)機(jī)制，引起宅基地農(nóng)民集體所有權(quán)制度內(nèi)涵的調(diào)整。例如，一些地方日益頻繁的宅基地使用權(quán)及農(nóng)民房屋所有權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，逐步形成了宅基地資格權(quán)的處分權(quán)能以及對(duì)流轉(zhuǎn)對(duì)象的收益權(quán)能，形成了市場(chǎng)化條件下關(guān)于宅基地利益集體成員權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑的更為豐富的新認(rèn)識(shí)，由此豐富了宅基地集體所有權(quán)的權(quán)能內(nèi)容。又如，一些地方賦予進(jìn)城買房居住、進(jìn)城落戶的“農(nóng)民”在一定期限內(nèi)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)而保留宅基地資格權(quán)的待遇。這種在農(nóng)民集體成員身份喪失以后暫時(shí)獨(dú)立存在的宅基地資格權(quán)，與同樣被暫時(shí)保留的土地承包權(quán)一道共同構(gòu)成對(duì)落戶城市農(nóng)民放棄農(nóng)民集體成員資格與成員權(quán)的反悔期制度(程秀建，2018)。這為那些落戶城市以后但生存發(fā)展實(shí)質(zhì)受阻的“新市民”重返農(nóng)村生活預(yù)留了恢復(fù)其集體成員權(quán)、相應(yīng)地迅速恢復(fù)其在農(nóng)村居住條件的制度條件。這也進(jìn)一步松動(dòng)了農(nóng)民集體成員權(quán)得喪依據(jù)中的戶籍的作用權(quán)重，承認(rèn)了非農(nóng)村戶籍的農(nóng)民集體“準(zhǔn)成員”身份，對(duì)人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的人口回流現(xiàn)象提供了更高水平的居住利益保障。但與此同時(shí)，這些“反悔權(quán)”的保有者，也將因?yàn)槠鋾簳r(shí)不再需要農(nóng)村宅基地居住利益的現(xiàn)實(shí)保障，而為其所保有的預(yù)留將來恢復(fù)宅基地利益(宅基地使用權(quán))的“機(jī)會(huì)主義”，向農(nóng)民集體繳納一定費(fèi)用。這里的宅基地資格權(quán)的有償保留便有了正當(dāng)性。
3、宅基地資格權(quán)的制度展開
2018年8月27日提交十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議首次審議的《民法典·物權(quán)編(草案)》未專門規(guī)定宅基地資格權(quán)。法學(xué)界也不乏有觀點(diǎn)認(rèn)為“在立法論層面，應(yīng)舍棄‘農(nóng)戶資格權(quán)’的稱謂，堅(jiān)持‘宅基地使用權(quán)’的立法表達(dá)”(宋志紅，2018；劉國(guó)棟，2019)。筆者認(rèn)為，這既不利于通過宅基地資格權(quán)向宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化探索傳遞來自集體所有權(quán)制度的目的性約束，也不利于通過宅基地資格權(quán)向集體所有權(quán)傳遞來自宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化探索中的建設(shè)性經(jīng)驗(yàn)，由此也架空了宅基地資格權(quán)在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革方案中的關(guān)鍵中樞地位。針對(duì)性的，立法應(yīng)從以下幾個(gè)方面對(duì)宅基地資格權(quán)進(jìn)行制度構(gòu)建。
(一)宅基地資格權(quán)的主體
1.宅基地資格權(quán)的取得主體是“農(nóng)戶”。《意見》要求“保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”，明確區(qū)分了兩類權(quán)利的主體性質(zhì)：“宅基地資格權(quán)”由“農(nóng)戶”統(tǒng)一享有，“農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”由組成戶的“農(nóng)民”單獨(dú)所有或共有。我國(guó)《土地管理法》第62條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”的規(guī)定，也表明無論是在取得分配上、還是在對(duì)宅基地的占有使用上均實(shí)行“一戶一宅”，宅基地資格權(quán)的主體只能是“農(nóng)戶”。中國(guó)法學(xué)會(huì)民法典編纂項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組于2015年公布的《中華人民共和國(guó)民法典·民法總則專家建議稿(提交稿)》也曾將第55條的條名規(guī)定為“作為宅基地使用權(quán)主體的戶”。一些地方在其宅基地制度改革試點(diǎn)中已經(jīng)形成了富有建設(shè)性的對(duì)“一戶一宅”原則的具體落實(shí)機(jī)制。如《義烏市農(nóng)村宅基地取得置換暫行辦法》規(guī)定，“農(nóng)村宅基地取得置換由農(nóng)戶向村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請(qǐng)”，“村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位，可以選擇合法的宅基地占地面積為基數(shù)按1∶5的比例，……，置換高層公寓和產(chǎn)業(yè)用房”，同時(shí)，如湖南瀏陽、云南大理、江西余江等地也均以戶為單位進(jìn)行宅基地資格權(quán)登記。以農(nóng)戶為單位分配宅基地，可以減少分配過程中為確定面積標(biāo)準(zhǔn)、人口多寡而付出的時(shí)間成本和簡(jiǎn)化宅基地申請(qǐng)審批流程和手續(xù)，還可以防止宅基地利用的過分細(xì)化和零碎化，優(yōu)化宅基地資源的配置。
2.“農(nóng)村居住戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與主體構(gòu)造。“戶”或“農(nóng)戶”都不是《民法總則》所羅列的典型民事主體類型，與之最接近的是《民法通則》第27條及《民法總則》第56條所規(guī)定的作為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”。在很多情況下，農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶自然也是“農(nóng)村居住戶”，可替代發(fā)揮作為宅基地資格權(quán)主體的功能。但這并不足使宅基地資格權(quán)的主體完全為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶充任。農(nóng)村承包地與宅基地是農(nóng)村居民依法享有的兩種相輔相成但又相對(duì)獨(dú)立的資源稟賦。從法律上看，雖然二者都由農(nóng)村集體成員資格具體衍生而來，但相互并非構(gòu)成對(duì)方的成立前提。即獲得并保有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并不是獲得并保有農(nóng)村宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的法律上的前提條件。例如《土地管理法》第37條關(guān)于連續(xù)兩年棄耕拋荒的，發(fā)包單位應(yīng)收回發(fā)包土地，并未附帶要求對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)也一并收回的規(guī)定。近年來，各地在鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民退出農(nóng)村地權(quán)的制度模式探索過程中，也多將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的退出與宅基地使用權(quán)的退出并行安排，相互獨(dú)立。再考慮到少數(shù)留守農(nóng)村的五保戶、缺乏勞動(dòng)能力者實(shí)質(zhì)上放棄了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而無法放棄宅基地使用權(quán)，因此作為宅基地資格權(quán)主體的“農(nóng)戶”，應(yīng)是在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與組織構(gòu)造上有所區(qū)別于“農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶”的“農(nóng)村居住戶”。“農(nóng)村居住戶”的認(rèn)定不依賴農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)及農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的成立與存續(xù)。退出、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，甚至完全放棄農(nóng)村土地承包權(quán)而放棄農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶資格，都不導(dǎo)致農(nóng)村居住戶地位的自動(dòng)喪失，不導(dǎo)致其喪失宅基地資格權(quán)與使用權(quán)。農(nóng)村宅基地資格權(quán)系相關(guān)農(nóng)村集體成員權(quán)的衍生權(quán)利，那么“農(nóng)村居住戶”的認(rèn)定，以及農(nóng)村宅基地資格權(quán)的取得標(biāo)準(zhǔn)，同樣系由農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)衍生而來。現(xiàn)階段關(guān)于農(nóng)村集體成員資格認(rèn)定尚缺乏法律的統(tǒng)一規(guī)定，在學(xué)理與實(shí)踐中則傾向于依托戶籍制度，同時(shí)統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、生存保障、家庭存續(xù)、人口繁衍等因素。“農(nóng)村居住戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)主要綜合檢視生存保障、家庭存續(xù)等非經(jīng)濟(jì)因素。具體包括：家庭任一成員擁有農(nóng)村集體成員戶籍的，所在家庭應(yīng)被認(rèn)定為農(nóng)村居住戶，享有宅基地資格權(quán);家庭的全部或大部分成員長(zhǎng)期在農(nóng)村居住、對(duì)宅基地形成了事實(shí)依賴的，所在家庭應(yīng)認(rèn)定為“農(nóng)村居住戶”。值得深入分析的是舉家遷入城鎮(zhèn)工作、居住乃至舉家落戶城鎮(zhèn)、從而舉家既不具有與農(nóng)村集體的戶籍連接，也不再保持對(duì)農(nóng)村宅基地居住保障事實(shí)依賴的“新市民”，其原有農(nóng)村居住戶地位認(rèn)定及相應(yīng)宅基地資格權(quán)的存續(xù)問題。可資參照的是，2017年10月31日首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議并于2018年10月22日第二次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)，刪除了現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市應(yīng)交回承包地的規(guī)定。《草案》同時(shí)規(guī)定“國(guó)家保護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由農(nóng)民自主決定。承包期內(nèi)，承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益”(《草案》第27條)。在此，立法者考慮到了農(nóng)民從工作進(jìn)城、居住進(jìn)城、戶籍進(jìn)城到真正融入城市而獲得自我發(fā)展過程的長(zhǎng)期、復(fù)雜乃至反復(fù)性(張力，2018)。法律需要保障那些城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的“失敗者”在合理期限內(nèi)可選擇反悔、返回到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與居住資源稟賦保障體制之內(nèi)。這符合黃宗智(2006) 關(guān)于我國(guó)歷史上制度化的“半工半耕”生產(chǎn)模式使農(nóng)民兼得務(wù)工務(wù)農(nóng)雙重收入、“進(jìn)可攻退可守”從而增強(qiáng)其抗風(fēng)險(xiǎn)能力的體制傳統(tǒng)判斷。以此類推，在合理期限內(nèi)（這一般是承包地剩余承包期，或補(bǔ)足一個(gè)合理期限），“農(nóng)村居住戶”也將在潛在與可復(fù)原的機(jī)會(huì)利益層面上延續(xù)，令宅基地資格權(quán)繼續(xù)保留。于此同時(shí)，為防止進(jìn)城農(nóng)民的宅基地荒廢，要求（而非僅僅是鼓勵(lì)）這些農(nóng)戶流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)。此外，應(yīng)辯證看待鄉(xiāng)村自治中據(jù)以判定村集體成員資格的“村籍”制度。“村籍是單個(gè)村莊超前發(fā)展并與其他村莊之間形成巨大差距后，進(jìn)行自我保護(hù)和加強(qiáng)利益控制的一種制度”(折曉葉，1997)。應(yīng)允許鄉(xiāng)村自治中在法律法規(guī)保障底線以上公平提高“農(nóng)村居住戶”居住利益水平的村籍安排，這如對(duì)于整體落戶城鎮(zhèn)的“舊村民”明確其在較剩余承包期更長(zhǎng)期限內(nèi)可保留宅基地資格權(quán)的優(yōu)待。但應(yīng)禁止突破法律底線，侵害“農(nóng)村居住戶”基本居住保障利益的村籍安排，例如規(guī)定全家進(jìn)城工作、求學(xué)或退出承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)者，自動(dòng)喪失“農(nóng)村居住戶”資格及宅基地資格權(quán)。在《民法總則》中“農(nóng)戶”并非屬于法人或非法人組織，其主體構(gòu)造系兼有自然人群的復(fù)多性與合伙組織的統(tǒng)一性的復(fù)合構(gòu)造。有學(xué)者認(rèn)為，自然人以“戶”的名義取得宅基地，是以共有方式取得的，“雖然宅基地使用權(quán)名義上只能歸屬于某一自然人，但這一權(quán)利依然歸屬于其所屬農(nóng)戶代表的多數(shù)自然人，因?yàn)橥晦r(nóng)戶的其他自然人將因取得宅基地而失去另行申請(qǐng)宅基地的權(quán)利”(蔡立東，2007)，因此，“戶實(shí)際上是宅基地使用權(quán)的形式主體，而實(shí)質(zhì)主體則是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員”(喻文莉，2011)。須注意的是，應(yīng)防止登記戶籍意義上“戶主”對(duì)“農(nóng)村居住戶”主體地位的僭越：在關(guān)于宅基地資格權(quán)以及使用權(quán)的一般行使中，“戶主”自可推定為行使權(quán)利的適格對(duì)外代表人，但在事關(guān)宅基地資格權(quán)根本性行使甚至喪失時(shí)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶內(nèi)容全體成員對(duì)宅基地資格權(quán)的“準(zhǔn)共同共有”、須以全體一致同意為權(quán)利對(duì)外行使行為的生效要件。在此問題上，亦不存在戶主的表見代表能力。當(dāng)宅基地資格權(quán)的重大行使因農(nóng)戶成員無法達(dá)成一致而陷于僵局時(shí)，可由農(nóng)戶或重大利害關(guān)系人提交其所在農(nóng)民集體，由所在農(nóng)民集體以集體成員利益最大化為考慮代為行使。
（二）宅基地資格權(quán)的權(quán)能
1.宅基地分配權(quán)。“農(nóng)村居住戶”擁有請(qǐng)求集體依據(jù)當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)法律法規(guī)無償分配一定面積宅基地用以建筑居所以形成并行使宅基地使用權(quán)的請(qǐng)求權(quán)。從功能上看，宅基地分配權(quán)是集體實(shí)現(xiàn)其成員住有所居的基本生存保障功能的重要依托，承載著宅基地的保障屬性。從私法層面，應(yīng)保障宅基地分配權(quán)主體在法定范圍內(nèi)以其自由意志行使該權(quán)利，充分貫徹意思自治原則，也即應(yīng)當(dāng)充分尊重并保障權(quán)利主體與集體在取得分配宅基地上達(dá)成的合意。“只有在宅基地使用權(quán)初始取得制度中真正貫徹設(shè)定物權(quán)的合意原則，方能還原《物權(quán)法》將其定性為用益物權(quán)這一私權(quán)的本質(zhì)屬性”(王崇敏，2014)，實(shí)現(xiàn)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”的政策目標(biāo)。
2.宅基管理權(quán)。宅基管理權(quán)非指行政管理權(quán)，而是宅基地資格權(quán)人對(duì)宅基地使用權(quán)的正當(dāng)性基于合同責(zé)任而實(shí)現(xiàn)的校正權(quán)。關(guān)于宅基地的處分，尤其是出租、出資、抵押等具有明顯市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)特色的法律上處分，以及將宅基地用作開發(fā)農(nóng)家樂、廉租房等開發(fā)用地的事實(shí)上處分，均應(yīng)歸屬于宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)也為此須接受宅基地資格權(quán)所傳遞的來自宅基地集體所有權(quán)的、關(guān)于其市場(chǎng)化手段及程度合法性、正當(dāng)性的規(guī)制。當(dāng)宅基地資格權(quán)與使用權(quán)主體完全同一時(shí)，宅基地資格權(quán)對(duì)宅基地使用權(quán)的這一約束機(jī)制體現(xiàn)為農(nóng)村居住戶對(duì)其宅基地的事實(shí)開發(fā)的自主利用行為的自我約束。由于宅基地資格權(quán)系由集體成員權(quán)衍生而來，而集體成員權(quán)的行使必然受到其所在集體就宅基地目的用途的民主集中、鄉(xiāng)村自治的約束，故農(nóng)村集體仍對(duì)宅基地資格權(quán)對(duì)使用權(quán)的自我約束效果擁有集體監(jiān)督職權(quán)。當(dāng)宅基地使用權(quán)完全或部分被農(nóng)村居住戶處分與非宅基地資格權(quán)人時(shí)，宅基地資格權(quán)人應(yīng)通過格式化的宅基地流轉(zhuǎn)合同的簽訂與履行監(jiān)督，對(duì)宅基地使用權(quán)人的選任、宅基地流轉(zhuǎn)手段、宅基地開發(fā)項(xiàng)目的合法性、正當(dāng)性等各個(gè)方面進(jìn)行約束。通過追究違約責(zé)任、賠償損失、解除合同等合同責(zé)任的方式，實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)與商業(yè)開發(fā)的適度性。對(duì)怠于履行行使前述監(jiān)督權(quán)而損害農(nóng)村集體利益的宅基地資格權(quán)人，由村集體經(jīng)濟(jì)組織代位行使該權(quán)利。
3.宅基地收益權(quán)。這里的收益權(quán)特指宅基地資格權(quán)人全部或部分流轉(zhuǎn)或退出宅基地使用權(quán)而取得流轉(zhuǎn)對(duì)價(jià)與退出補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，既不包括一體消滅宅基地資格權(quán)與使用權(quán)的征收補(bǔ)償，也不包括農(nóng)村居住戶自主行使宅基地使用權(quán)而帶來的經(jīng)營(yíng)收益，諸如自住農(nóng)宅的房間出租而收取租金等。具體包含兩類：其一，流轉(zhuǎn)收益。宅基地通過出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、出資等方式流轉(zhuǎn)，令他人取得宅基地使用權(quán)并用于合法建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)目的，為此獲得的對(duì)價(jià)性收益。建設(shè)項(xiàng)目的合法性決定了流轉(zhuǎn)收益的合法性。為此，立法應(yīng)及時(shí)明確外來資本獲取農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)行建設(shè)開發(fā)的合法項(xiàng)目范圍，在現(xiàn)有禁止城市資本下鄉(xiāng)修建別墅、會(huì)所的規(guī)定基礎(chǔ)上，形成詳細(xì)的在農(nóng)村宅基地上進(jìn)行建設(shè)開發(fā)的項(xiàng)目負(fù)面清單。同時(shí)參照過往國(guó)有土地使用權(quán)出讓金確立標(biāo)準(zhǔn)與分配方案，并積極利用稅收制度，針對(duì)可能的宅基地流轉(zhuǎn)大額收益，及時(shí)形成科學(xué)的收益標(biāo)準(zhǔn)，以及收益在宅基地資格權(quán)人、農(nóng)民集體以及通過稅收制度代表的公共利益之間的分配方案。其二，宅基地使用權(quán)退出補(bǔ)償。對(duì)于通過一體退出農(nóng)村宅基地資格權(quán)與使用權(quán)、放棄農(nóng)村集體成員權(quán)的農(nóng)村居住戶，現(xiàn)行法律法規(guī)缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與程序。各地在具體實(shí)踐中多比照征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。如《重慶市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》(渝府發(fā)〔2015〕54號(hào))規(guī)定，自愿轉(zhuǎn)戶并退出宅基地和農(nóng)房的居民可獲三筆補(bǔ)償資金:參照同時(shí)期區(qū)縣(自治縣)征地政策對(duì)農(nóng)村住房及其構(gòu)筑物、附著物給予的一次性補(bǔ)償；參照地票價(jià)款政策給予的一次性宅基地使用權(quán)補(bǔ)償；參照地票價(jià)款政策給予的一次性購(gòu)房補(bǔ)助。這些政策能否落實(shí)的關(guān)鍵，要看地方政府是否愿意并且有財(cái)力持續(xù)地為這種并非征收而是向農(nóng)民集體的退地行為代農(nóng)民集體埋單，具有各地貫徹力度、程度的巨大差異。對(duì)于暫時(shí)不放棄宅基地資格權(quán)又找不到合適的流轉(zhuǎn)渠道、從而向農(nóng)民集體僅退回宅基地使用權(quán)的，則因無法準(zhǔn)用征收補(bǔ)償而只能由農(nóng)村集體收回并進(jìn)行補(bǔ)償。從引導(dǎo)與鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地、盤活并統(tǒng)籌低效宅基地資源的“三權(quán)分置”改革政策初衷看，農(nóng)民集體也有義務(wù)對(duì)此進(jìn)行合理補(bǔ)償。一些地方將這種補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)確定為，同類宅基地在此輪承包地剩余承包期限內(nèi)的平均流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)有借鑒意義。對(duì)于農(nóng)村集體財(cái)力不足支付退出宅基地使用補(bǔ)償?shù)模胤秸畱?yīng)對(duì)不足部分進(jìn)行財(cái)政支持。
4.宅基地救濟(jì)權(quán)。宅基地資格權(quán)具有民事權(quán)利的一般屬性，理應(yīng)受到法律保護(hù)。《物權(quán)法》第63條第2款規(guī)定了農(nóng)民集體成員撤銷權(quán)：集體成員在受到集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)或負(fù)責(zé)人作出的侵害集體成員合法權(quán)益的決定時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求人民法院對(duì)該決定予以撤銷的權(quán)利。《民事案件案由規(guī)定》中亦設(shè)置了“侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益糾紛”的案由類型。由于宅基地資格權(quán)是集體成員權(quán)的衍生性權(quán)利，上述對(duì)于集體成員權(quán)救濟(jì)的方式則亦可適用于宅基地資格權(quán)。在集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)或其負(fù)責(zé)人作出了侵害宅基地資格權(quán)人合法權(quán)益的決定時(shí)，宅基地資格權(quán)人享有撤銷該決定的權(quán)利。此外，資格權(quán)人合法取得的宅基地，遭受集體或他人非法侵害和無權(quán)占有時(shí)，資格權(quán)人應(yīng)當(dāng)享有宅基地返還請(qǐng)求權(quán)、妨害排除請(qǐng)求權(quán)和停止侵害請(qǐng)求權(quán)。
4、結(jié)語
“面對(duì)業(yè)已出臺(tái)、既定的政策，學(xué)界需要在承認(rèn)這一最大現(xiàn)實(shí)與堅(jiān)持法律邏輯之間尋求共融之道，乃至創(chuàng)新理論和制度”(耿卓，2017)。宅基地資格權(quán)作為一項(xiàng)尚存于政策之中的抽象話語，同時(shí)也是相關(guān)“三權(quán)”體系中最薄弱的環(huán)節(jié)，需要通過一系列法理論證和制度構(gòu)建使之上升為一項(xiàng)具體的權(quán)利。從功能上看，宅基地資格權(quán)在承接使用權(quán)的身份性的基礎(chǔ)上，破除了宅基地保障功能與財(cái)產(chǎn)功能之間的內(nèi)在窒礙;從性質(zhì)上和內(nèi)容上看，宅基地資格權(quán)既是對(duì)原有集體成員權(quán)的繼承，又依循宅基地自有屬性進(jìn)行創(chuàng)造性變革，進(jìn)一步豐富了傳統(tǒng)民法的權(quán)利體系，是極具中國(guó)本土特色的制度創(chuàng)新。實(shí)質(zhì)上，無論是宅基地還是承包地的“三權(quán)分置”，均是中國(guó)特色的本土制度與傳統(tǒng)民法體系相互借鑒與融通的典型范例，而以宅基地資格權(quán)為突破和契機(jī)，恰能在以身份與財(cái)產(chǎn)二元區(qū)分的傳統(tǒng)民法格局下，通過理論澄清與立法實(shí)現(xiàn)而完整擘畫“三權(quán)分置”下宅基地權(quán)利譜系，進(jìn)而探索農(nóng)村集體土地制度在民法典中的表達(dá)方式。
作者簡(jiǎn)介：張力（1976—），男，西南政法大學(xué)民商法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2019年第4期
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