戶籍制度改革已經討論多年，但問題一直沒有解決到位。其中一個重要原因是人們認識上一直存在一些誤區。
●只有推進戶籍制度雙向改革，即，既允許農村居民進城落戶，也允許城市居民下鄉落戶，才是城鄉一體化的政策，才能由此帶來城鄉發展的一體化。
戶籍制度改革已經討論多年，但問題一直沒有解決到位。其中一個重要原因是人們認識上一直存在一些誤區。2016年3月2日發表在FT中文網的一篇署名為“經濟學家孫滌”的文章《取消戶籍限制勢在必行》也重復了這樣的認識誤區。
戶籍制度的“真問題”是什么
多年來，研究戶籍制度改革的人們，較多關注了農民工落戶城市時遇到的戶籍制度障礙及其危害性，孫滌文章也沒有例外。文章強調，必須在農民工大規模換代之前著手徹底廢止戶籍限制，如果數億貧二代在城市里安身立命的盼望受挫，不僅中國經濟的持續成長沒有可能，也將帶來高昂的維穩成本。應當說這個道理很多人都講過，也是非常重要的。
孫文又從戶籍制度歷史作用的角度強調了改革的必要性，但稍嫌情緒化了些。文章說，“戶籍限制是社會主義的新生事物，為歷朝歷代所無”，“造成城鄉懸殊差別的戶口制度像一座高壩，阻斷了城鄉的交流”，中國的固有潛能早先之所以無法發揮，是“自作孽”造成的。徹底廢止戶籍限制的扭曲，可以帶來今后持續發展。
或許我們可以把臺灣大學政治學系教授朱云漢的觀點拿來對照一下。朱云漢在《高思在云：中國興起與全球秩序重組》（中國人民大學出版社2015年9月出版）一書中說，1978年之前的三十年，中國建設了動員能力特別強的現代國家體制，這個體制在中國歷史上從來沒有出現過，其動員、滲透的能力達到社會的最底層，除了農村土地外，這個龐大國家的集體資產大部分是國有資產，這成為中國后來三十年快速發展的資本。
這兩位學者顯然是各執一端了。總的說來，戶籍制度是我國城鄉二元體制的組成部分，這個城鄉二元體制雖然缺點很多，但也不是一無是處，即使要徹底廢除，也應當客觀評價它。
有點遺憾的是，盡管孫文講到了戶籍制度“阻斷城鄉的交流”，但用詞不夠精確，也沒有在此問題上深入探討，因而是跟戶籍制度的“真問題”擦肩而過了。戶籍制度在中國現代化建設起步的時候，是用來單向從農村區域汲取資源到城市的。這一制度在建成之初，對加快中國以城市為中心的現代化建設是有利的，就像朱云漢所說的那樣。有人說，中國先是政府把農村的資源拿走，讓城市發展、使農村貧困，然后再讓城市人到農村扶貧，并且說二者都是制度優越性。這種說法帶有諷刺意味，但事實上這樣的制度安排確實具有一定的合理性。
但是，在中國的現代化形成一定基礎之后，長期保持資源的單向流動，就在相當程度上使中國的現代化建設出現了許多問題。所以不是“阻斷交流”，而是造成“單向流動”。孫滌文章最后落腳到怎樣逐步拆除戶籍制度這座大壩并提出了一系列建議，比如“健全社會保障系統，在全國范圍內統籌養老健保的個人賬戶；提供廉租屋，順便消化空置的或爛尾的城鎮房屋；配置教育資源，建立再培訓的設施；開放公允的城市公共服務，接納新市民的參與”，基本上還是站在了城市這一頭，僅僅考慮了農民流向城市的單向戶籍制度改革。這樣的認識是片面的。
以本文之見，只有推進戶籍制度雙向改革，即，既允許農村居民進城落戶，也允許城市居民下鄉落戶，才是城鄉一體化的政策，才能由此帶來城鄉發展的一體化。
只讓農民進城落戶的改革很難完成
從邏輯上講，也從現實來講，只考慮農村居民進城落戶的戶籍制度單向改革，也是很難完成的。
首先，在城鄉差距很大的條件下，單向推進讓農民進城的戶籍制度改革，不是一個全面改革的設計。既然戶籍制度改革并不僅僅是農民進城的問題，那么，在戶籍制度改革起步階段，就應當設計好戶籍制度在農村這一頭的去向。只考慮從農村流出的人口，不考慮留作為人口流出源頭的農村的人口問題，是治標不治本的改革。不設計好農村區域的戶籍制度改革，只會使城市面臨越來越多的進城農民；而即便農村居民可以進入所有城市，也不可能實現所有農民都進城落戶。事實上，擁有更多、更優質資源的北上廣深等超大城市，以及東部一些發達的中小城市（如江蘇、浙江的一些縣城和重點鎮），它們的人口容量已經達到或者超過極限，它們沒有能力“徹底取消戶籍限制”。
其次，單向的戶籍制度改革將造成資源進一步向城市集中，使城鄉差距進一步擴大。在城市工業產能過剩、房地產庫存太多的條件下，單向的戶籍制度改革讓更多農民工進城落戶，看上去有利于去產能、去庫存，但事實上這樣的改革將加劇資源向超大城市、特大城市、大城市集中，從而加劇經濟社會結構失衡。近期一些一二線城市房價過快上漲，或許正是推進單向戶籍制度改革帶來的一種反應。人們本來希望讓進城農民進入三四線城市特別是小城市、小城鎮，但很可能是因為缺乏對人口流出源頭區域的制度設計，使得小城市、小城鎮盡管吸納農業轉移人口的空間還比較大，但只能使從農村流出的大量人口成為流經此處的過客。
最重要的是，單向的戶籍制度改革，不但不能弱化現有的城鄉二元的體制，反而是在固化城鄉二元結構和這種二元體制。
多年來，國務院辦公廳及國土資源部多次重申對城市居民到農村購置宅基地和買房的禁止性的規定，如“農民的住宅不得向城市居民出售”，“禁止城鎮居民在農村購置宅基地”、“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住房和小產權房”。相關政策充分體現了單向的戶籍制度改革取向。一份2016年全國兩會“國土資源工作答問口徑材料”稱：農村土地為農民集體所有，農民擁有宅基地使用權和宅基地上的房屋所有權，宅基地的所有權為農民集體所有；在宅基地的取得上實行“一戶一宅”，是為了保障農民村民“居者有其屋”的基本需求，是基于農村集體經濟組織成員身份取得的集體福利，城市居民到農村買房，無疑侵犯了農民村民的合法權益。
然而，問題在于，在城鄉二元體制下，在農村集體經濟組織只有人才等資源不斷流出、沒有流入的情況下，讓農村集體經濟組織進一步趨于封閉，農村經濟社會只會不斷走向萎縮凋敝。再者，農地這一農民的“福利”，按現行法律只能在集體經濟組織內部流轉，事實上，只有城市居民可以購買時，其應有的市場價值才能顯現，并使留在農村的農民產生對農村宅基地和農房的需求。
而上述政策的真正出發點，并不是為了保護農民利益。上述兩會“國土資源工作答問口徑材料”稱：在大力推進新型城鎮化的進程中，城市居民到農村買房，使得城市人口向農村回流，出現了逆城市化現象，不利于城市聚集人口、產業。為此國土資源部規定，農村村民對宅基地也只有使用權，農民將住宅賣給城市居民的買賣行為，不受法律保護，不得辦理土地、房產過戶登記。很明顯，這樣的政策正是城鄉二元體制的政策。
事實上，不僅城市生產力與農村資源相結合的市場沖動極為強烈，而且市場力量早已經沖破了政府的這些約束。一些地方的城市居民以長期租住農房（租期70年）的方式，有的則以農村居民向其借貸不還而訴請法院判決將對方的農房過戶還債的方式，早已“合法”進入了農村。更有大量“小產權房”存在，造成了法不責眾的態勢。
實際上，如果著眼于維護農民利益、促進農村發展，就應該利用戶籍制度改革的機會，引導城市經濟社會資源流向農村。現在政府政策較多支持農民工返鄉創業，對城市工商資本進入農村也有考慮，似乎基本上沒有想要借助戶籍制度改革，引導農村經濟社會發展所需要的各方面人才進入農村落戶。也有一些部門號召大學生和城市技術人員到農村創業發展，但在不能進入農村落戶的政策制約下，這種號召只能流于形式。其實，只要合理規范、有序推進、嚴格監督，以現有的政府執政能力，不會發生一些人擔憂的事情。
既然改革是全面改革，就不能片面考慮解決城市的問題。尤其是在“十三五”時期精準扶貧脫貧任務十分繁重的形勢下，只有引導和推動過度集中于城市的經濟社會資源特別是人才資源流向農村，才能為農村經濟社會長遠發展，為農民永久性脫貧創造條件、奠定基礎。
關鍵是落實村民自治
中國戶籍制度形成的根源在于，中國的現代化是一個外生型的現代化。在西方列強以率先現代化的強勢欺壓下，中國人不得不奮起學習西方，也搞現代化。在一窮二白的基礎上，以由列強強迫建成的通商口岸等城市作為工業化的基地，通過把農業人口中的人才資源、人力資源通過人事制度、高考制度、勞動力市場制度，特別是戶籍制度，汲取、挖掘、搜羅出來送到城市，中國的現代化才發展到今天這樣的水平。
但也正是戶籍制度所劃分的城市和農村的區別和隔閡，激發了人們離開農村、進入城市的沖動，尤其是在城市財富大量積累、城市勞動力市場更加活躍的今天，許多農村居民進入城市的愿望更加強烈，也更加凸顯了加快戶籍制度改革的必要性。
人是跟著資源走的，資源集中在城市，人們就要到城市去。在我國，農村人口為追逐資源進入城市，形成了中國特色的大規模非正常流動。以春運為例，2016年春運，中國流動人口為29億人次，而2013年34億人次，2014年36億人次，2015年28億人次。這些數字顯示，中國人為包括戶籍制度在內的城鄉二元體制付出的物質成本是天文數字，而由此造成的家庭成員分離所形成的精神損失更無法估量。必須加快戶籍制度改革，絕不能讓中國老百姓因為資源布局不合理，而總是跟著資源到處亂跑、疲于奔命。
為此，本文建議推進有利于城鄉發展一體化的戶籍制度雙向改革，其基本點是希望以此推動經濟社會資源在城鄉之間相對均衡布局，從而使人們相對穩定地居住在他們自愿選擇的城市或鄉村。實際上，只要對照一下內生型現代化國家的城鄉發展歷程，人們應該很容易找到解決資源和人口均衡布局的辦法。
以美國為例。美國是從一個個自治的鎮（人口一般也就兩三千人，和我國大多數農村的村差不多規模），擴展聯合成自治的縣、自治的州，最后形成了聯邦即整個美國。美國現代化的發展方向和中國基本上是反著的。中國現代化是先把資源集中到城市，然后再在城市發展的基礎上向農村區域擴展。美國則是各個地方各自發展，資源配置基本上由市場調節。據《論美國的民主》一書介紹，作者托克維爾1831年到美國考察的時候，發現在新英格蘭的鄉鎮，絕大多數人都不愿意離開家鄉到城市去。因為它不像中國，后者的農村資源都被弄到城市去了，所以不得不“人往高處走”。
另一方面，更重要的是，美國鄉鎮自治的直接民主制度，讓人們在鄉鎮地方的公共生活中充滿成就感、幸福感，加上新教倫理對創業發展的引導和促進，對社會道德關系的規范和培育，再加上人們普遍重視教育，幾乎所有小城鎮都建有高水平的大中小學，為鄉鎮和小城市的穩定發展奠定了基礎。托克維爾還特別強調了一點，家庭成員長期生活在一起，讓美國婦女形成了無私奉獻于家庭的美德，從而形成了以家庭和諧穩定為基礎的社會和諧穩定。
從美國的經驗看，我國農村實行的村民自治制度，正可以成為推動農村穩定發展的良好制度基礎。現在的問題是，我國的村民自治還有待進一步落實，特別是需要逐步推進全面改革，創造一個令村民自治制度名符其實的制度環境。
第一，改革以城市為中心、從農村汲取資源到城市的制度。國家應當盡快徹底停止從農村汲取資源，而讓農村休養生息，涵養發展的內生動力。讓人們在農村也能夠生活得像在城市一樣好，能夠自愿選擇留在農村，才能形成不受城市影響、“干擾”的村民自治的制度環境，從而形成農村發展的良性循環。
現階段我國已經開始實行“多予少取”的農村政策，但對目前城市從農村汲取資源的制度的改革，遠不能說已經完成，實際上人們對一些“巧取豪奪”農村資源的制度設計早已熟視無睹，應加以系統梳理，并盡快加以改革。比如，我國的人事制度規定，國家機關的公務員包括領導干部必須是城市居民，看上去這好像是“天經地義”的，實際上是對農民利益的一種損害。在最終取消戶籍制度之前，應該通過修訂有關法律和制度，允許農村居民進入國家機關時保留農村戶口，保留來自農村的公務員回到農村發展的機會。比如高考制度中的轉戶口政策，現階段對落后農村地區的年輕人來說，高考是他們脫離農村的機遇，但也應該保留他們自愿回到農村的通道，這對農村發展將是十分有利的。
第二，通過工業反哺農業、城市支持農村的政策，逐步把從農村拿走的資源還回農村。首先是各種各樣的物質資源，應該以多種方式回饋農村。現在一些國有企業與貧困鄉村結對幫扶，這是一種好形式。但在反哺農村的政策中，引導人才資源回流農村是最重要的。戶籍制度對城市發展最重要的貢獻是把農村人才資源抽取到城市，而對農村最大的傷害也在于此，改革戶籍制度以解決“三農”問題，重點也應當在這一方面。這也是本文倡導推進戶籍制度雙向改革的理由所在。一些學者建議國家制定政策引導城市退休教授回原籍農村發揮余熱，這樣的建議都是積極的探索。只有讓包括戶籍制度在內的城鄉二元體制造成的農村人才資源瀕臨枯竭的狀況盡快改善，農村才能加快發展，村民自治也才能落到實處。
第三，根據農民需求加快推進城鄉基本公共服務均等化，逐步弱化農村居民進入城市分享城市高水平基本公共服務的沖動。現階段絕大多數農村居民渴望進入城市的核心動機，是分享城市優質的教育資源、醫療資源。農民工進城打工是為了增加收入，增加收入的第一位目的是讓孩子受到良好教育。實現了基本公共服務均等化，大多數農村居民就會在農村安居樂業，村民自治就可以落實到位。從早期工業化國家的經驗看，工業化中期以后，政府職能就應當從親資本、促發展轉向以社會建設為中心。在現階段的我國，政府領導社會建設，最重要的任務之一應當是調整城鄉關系、推動城鄉發展一體化，其中特別重要的就是推動基本公共服務均等化，這應當是政府維護社會穩定和諧最重要的工作。
第四，改革農村集體經濟組織制度，讓農村集體經濟組織既保持基本穩定，也具有一定的開放性。現階段農村戶籍制度最大的問題是，集體經濟組織以土地制度為基礎，造成人口只出不進，農村人才資源不斷流失。這一制度設計雖然也有一定合理性，但農村人才資源的現狀表明它必須成為改革的對象。可以把農村集體經濟組織成員資格準入和認定，與農村土地制度分離開來，允許外來人口以適當方式進入農村集體經濟組織。在農村土地確權登記頒證工作完成以后，應當逐步允許已經進城落戶的農民將其宅基地和住房轉讓給新進入農村參與農村公共服務、社會建設和發展現代農業、服務業的城市居民，借以扭轉農村人才流失的趨勢，建立人才流入的體制機制，從而不斷提升村民自治的質量和水平。
通過這樣一些改革，首先能夠讓農村居民安居樂業，長期穩定地選擇居住生活在農村，然后能讓村民自治在實踐中不斷發展完善。我國的村民自治雖然起步晚，但只要能真正落實，我們的鄉村一定也能發展得好，發展得快。讓村民自治落實到位、名符其實，不僅將是最徹底有效的扶貧措施，可以讓不公平的戶籍制度最終消失，也必將成為中華民族實現偉大復興的重要基礎。■
（作者系法學博士、民革中央三農委員會副主任）
中國鄉村發現網轉自：東方早報網
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