2015年12月召開的中央城市工作會議明確指出，我國城市發(fā)展已經(jīng)進入新的發(fā)展時期，要貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國特色城市發(fā)展道路。這一新的要求，具有鮮明的問題導向特征，進一步闡明了中國特色新型城鎮(zhèn)化的科學內(nèi)涵和主要特征，明晰了實現(xiàn)路徑，有利于促進新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。
一、強調(diào)城鎮(zhèn)化的“特”和“新”，是在我國城鎮(zhèn)化關(guān)鍵節(jié)點作出的理性抉擇
對我國究竟應該走什么樣的城鎮(zhèn)化道路，中央在認識上經(jīng)歷了一個逐步深化的過程。在新中國成立以后很長一個時期內(nèi)，我們并沒有意識到實現(xiàn)現(xiàn)代化必須推進城鎮(zhèn)化。直到《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中，才明確提出“實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，首次把城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略。黨的十六大報告首次提出“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。黨的十八大報告明確要求，“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”。黨的十八屆三中全會《決定》進一步要求，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進”。從提出實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，到強調(diào)“中國特色”，再到突出“新型”，推動認識深化的是城鎮(zhèn)化關(guān)鍵節(jié)點凸顯出來的、迫切需要解決的深層問題。一般認為，城鎮(zhèn)化率為30%~70%是一個國家城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段。1996年我國城鎮(zhèn)化率首次超過30%，城鎮(zhèn)化步入快速發(fā)展階段，隨后中央提出要實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略；2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%，城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展階段的后半場，隨后中央提出要走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。
突出“中國特色”和“新型”，基本出發(fā)點是解決“四個不可持續(xù)”。
一是城市二元結(jié)構(gòu)格局不可持續(xù)。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的前半場，我國不僅沒有消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，反而形成新的城市二元結(jié)構(gòu)。從物的形態(tài)看，繁華的中心城區(qū)和簡陋的棚戶區(qū)形成明顯反差；從人的形態(tài)看，城市戶籍人口和非戶籍人口形成明顯反差。進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段后半場后，如果我們不及時解決這個問題，等城鎮(zhèn)化基本完成后再回過頭來解決，所要付出的代價就會大得多。
二是城鎮(zhèn)化的開發(fā)建設籌資模式不可持續(xù)。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的前半場，我們主要通過“計劃價征地、市場價賣地”來賺取土地的價差用于城市的基礎設施建設。全國國有土地出讓收入，1999年為514億元，2015年達到32547億元，峰值為2013年的43745億元，17年累計27.29萬億元、年均1.6萬億元；土地出讓收入相當于地方財政本級收入的比例，1999年為9.2%，2015年達到39.2%，峰值為2010年的67.62%。在這種籌資模式中，被征地農(nóng)民難以分享土地城鎮(zhèn)化的增值收益，引發(fā)嚴重社會問題。城鎮(zhèn)化建設的另一個籌資方式，是地方政府通過融資平臺籌集城市建設資金，但這導致地方債務規(guī)模迅速擴大。2013年6月底，全國地方政府負有償還責任、擔保責任和可能承擔一定救助責任的債務共計17.89萬億元，其中市、縣兩級地方政府占80%。地方政府債務是我國城鎮(zhèn)化不可承受之重，繼續(xù)靠負債籌集城市建設資金的路子越走越窄。
三是局部地區(qū)的泡沫化格局不可持續(xù)。雖然目前我國城鎮(zhèn)化水平仍然滯后于工業(yè)化程度和經(jīng)濟發(fā)展水平，但在整體滯后的同時也出現(xiàn)了局部泡沫化的苗頭，突出表現(xiàn)是：在城市定位上，全國600多個城市要走向世界、180多個城市要建設“國際化大都市”；在城市外在形態(tài)上，全國現(xiàn)有摩天大樓（超過152米）470多座，在建摩天大樓還有330多座，另有500多座已經(jīng)完成土地拍賣、設計招標或已奠基，而美國目前為530多座，在建及規(guī)劃的摩天大樓只有30座；一些地方出現(xiàn)盲目的“造城運動”，新區(qū)數(shù)量多、規(guī)劃面積大、城市功能弱、產(chǎn)業(yè)基礎差，有的甚至淪為“鬼城”；商品房嚴重積壓，三四線城市尤為明顯。城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中出現(xiàn)的這些泡沫化現(xiàn)象，確實應該引起高度警覺。
四是城鎮(zhèn)化布局失衡的格局不可持續(xù)。從規(guī)模結(jié)構(gòu)看，“大的大、小的小”問題突出，大城市優(yōu)質(zhì)資源集中，人口總量和占比持續(xù)上升；中小城市和小城鎮(zhèn)基礎設施差、公共服務不足，人口吸納能力不強。從區(qū)域布局看，城鎮(zhèn)化水平東高西低，工業(yè)化程度高的東部地區(qū)，總城市數(shù)、縣級城市數(shù)明顯多于工業(yè)化程度低的中西部地區(qū)。京津唐、長三角、珠三角城市群人口占比持續(xù)提高。
二、城鎮(zhèn)化的“特”和“新”究竟體現(xiàn)在哪些方面
堅定走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的信心，需要搞清楚其科學內(nèi)涵和具體表現(xiàn)。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出，走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化的新型城鎮(zhèn)化道路。2015年城市工作會議提出城市工作是系統(tǒng)工程和五大統(tǒng)籌新理念。這些表述既體現(xiàn)了問題導向，是對城鎮(zhèn)化關(guān)鍵節(jié)點凸顯出的深層問題的歷史反思；又體現(xiàn)了與時俱進，是對創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享發(fā)展理念的深刻把握。中國特色新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，是空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是規(guī)劃、建設、管理三大環(huán)節(jié)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是改革、科技、文化三大動力統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化，是政府、社會、市民三大主體統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)化。具體而言，應體現(xiàn)在以下幾個方面。
城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進。一些國家的經(jīng)驗表明，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中，如果農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題沒有解決好，極易落入“中等收入陷阱”。2013年7月習近平總書記在湖北考察時強調(diào)，即使將來城鎮(zhèn)化率達到70%以上，還有四五億人在農(nóng)村，農(nóng)村絕不能成為荒蕪的農(nóng)村、留守的農(nóng)村、記憶中的故園；城鎮(zhèn)化要發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設也要發(fā)展，同步發(fā)展才能相得益彰。在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的后半場，必須加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。
大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。學術(shù)界對究竟應該強調(diào)城鎮(zhèn)化還是城市化，有不同意見。一種意見認為，應把發(fā)展中小城市特別是小城鎮(zhèn)作為我國推進城鎮(zhèn)化的重點，對大城市的規(guī)模應嚴加控制。持這種觀點的人往往用德國的情況來印證自己的觀點。德國城鎮(zhèn)化率達到74%，共有大中小城市2065座，但人口超過100萬的城市只有3座，82%的城鎮(zhèn)人口居住在10萬人以下的中小城鎮(zhèn)。另一種意見認為，應該發(fā)展大城市，大城市產(chǎn)業(yè)集聚度、資源要素利用效率高，而且也有助于降低物流成本。持這種觀點的人往往以日本、韓國為例，用東京都市圈和首爾都市圈所聚集的人口、GDP規(guī)模，來論證自己的觀點。我們認為，無論大中小城市，還是小城鎮(zhèn)，都有其存在的邏輯。要堅定不移地推進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，通過城市群這種形態(tài)，把大中小城市和小城鎮(zhèn)有機聯(lián)系起來。
既積極又穩(wěn)健。應抓住城鎮(zhèn)化處于快速發(fā)展階段的歷史機遇，充分挖掘城鎮(zhèn)化蘊含的巨大需求潛力，為經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供接續(xù)力量。推進城鎮(zhèn)化，妥善解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要問題，是個系統(tǒng)工程，不能盲目追求城鎮(zhèn)化率的提高，應把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)增加放在突出位置，注重提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。
集約、智能、綠色、低碳發(fā)展。強調(diào)集約，意在改變以往那種土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化、土地資源利用率不升反降的局面，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的后半場注重提高土地的集約程度，發(fā)展緊湊型城市。強調(diào)智能，是同步推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，要大力促進信息化與城鎮(zhèn)化深度融合，提高城市運轉(zhuǎn)和治理的信息化水平。強調(diào)綠色，就是要建設生態(tài)宜居城市，解決好空氣污染等城市病，提高生活質(zhì)量和幸福感。強調(diào)低碳，就是要從建筑到交通出行，都必須節(jié)能減排、降低消耗。
三、以“三個一億人”為抓手促進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展
統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。這是城鎮(zhèn)化以人為本的重要體現(xiàn)。應深化戶籍制度改革，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，讓更多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口直接享有城鎮(zhèn)戶籍人口的全部權(quán)利。按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》的目標，到2020年常住人口城鎮(zhèn)化率為60%、戶籍人口城鎮(zhèn)化率為45%。這意味著屆時有15%的人口盡管長期生活在城鎮(zhèn)，但仍然不能在城鎮(zhèn)落戶。對這部分人，要盡量納入居住證覆蓋范圍，并提高居住證的含金量，使他們依法享有居住地義務教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務。無論是放寬落戶條件，還是提高居住證覆蓋率和含金量，關(guān)鍵在于調(diào)動地方政府的積極性。為此，要建立健全“人地錢”掛鉤的激勵機制，實行城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤、財政轉(zhuǎn)移支付和中央基建投資安排與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。
推進城鎮(zhèn)保障性安居工程建設，完成約1億人居住的棚戶區(qū)和城中村改造。這既是擴大有效投資的重大舉措，又是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和中低收入人群生活水平的迫切需要。各地要切實落實棚改計劃，加快工程建設進度，完善管理辦法。多渠道籌集棚改資金，將保障性安居工程作為中央預算內(nèi)投資的重點，各地也要安排一定比例的配套補助資金，落實相關(guān)稅費減免措施；加大企業(yè)債券融資對棚戶區(qū)改造建設的支持力度；各地應根據(jù)“統(tǒng)一評級、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”的原則，積極爭取國家開發(fā)銀行專項貸款；積極利用商業(yè)信貸、社會資本、民間資金等支持棚戶區(qū)改造。加大用地保障，將保障性安居工程用地納入住房用地計劃優(yōu)先安排。在拆遷過程中遵守相關(guān)法律法規(guī)，努力化解棚戶區(qū)改造產(chǎn)生的利益矛盾，尊重棚改居民的合理訴求，接受群眾和社會的廣泛監(jiān)督，促進棚改拆遷公平公正進行。與棚改區(qū)不同，城中村土地屬于集體土地。改造城中村，不僅要解決缺乏科學規(guī)劃、基礎設施條件差、人口構(gòu)成復雜等現(xiàn)實問題，而且會遭遇現(xiàn)行土地征收制度和集體土地入市制度的限制。為此，需要加大土地制度改革力度，為城中村改造松綁。
以產(chǎn)業(yè)集聚提升中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的內(nèi)生動力，引導約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。這是促進城鎮(zhèn)化均衡布局的重大舉措。關(guān)鍵是要堅持工業(yè)化帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展戰(zhàn)略，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生動力。要加強國家重要戰(zhàn)略性、基礎性、支柱性產(chǎn)業(yè)在中西部地區(qū)的布局。依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎，加大科技、人才、資金的投入，推動產(chǎn)業(yè)向價值鏈高端延伸和擴展，做大做強核心優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。充分發(fā)掘地區(qū)特色優(yōu)勢資源，改變傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展模式，支持中西部地區(qū)發(fā)展生態(tài)旅游、休閑農(nóng)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等富民產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，以人氣、資本聚集促進關(guān)聯(lián)服務業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提升。
完成“三個一億人”任務要求加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。農(nóng)村土地等集體所有制具有明顯的地域性與封閉性。在城鎮(zhèn)化進程中，大量原農(nóng)村地區(qū)變成了城鎮(zhèn)建成區(qū)，大量城鎮(zhèn)建成區(qū)以外的農(nóng)村人口持續(xù)流入城鎮(zhèn)，大量農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，農(nóng)民集體和土地權(quán)利的封閉性與集體成員的流動性之間形成矛盾。一定時期內(nèi)，集體封閉性需要繼續(xù)保留，但同時也要顧及農(nóng)村人口大量流動進城的現(xiàn)實。應適應農(nóng)民進城落戶和城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，在自愿基礎上，賦予農(nóng)民對承包地、宅基地、住房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)，探索市場化的有償退出路徑，農(nóng)民土地等資產(chǎn)可以由集體贖回，也可以轉(zhuǎn)讓給其他集體成員，為進城落戶農(nóng)民實現(xiàn)土地等集體資產(chǎn)權(quán)益創(chuàng)造條件。
作者系國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長、研究員,研究領域:貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的理論與政策研究,著有《中國邊緣地帶的經(jīng)濟增長》等.
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國黨政干部論壇》第20160406期
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