我國糧食連續12年增產，糧食進口量和庫存量屢創歷史新高，導致糧食倉盈庫滿、倉容不足問題突出，其負面影響迅速加重。破解糧食產量、進口量、庫存量“三量齊增”“三高并存”難題，對推進農業供給側結構性改革，提高農業質量效益和競爭力，保持農業穩定發展和農民持續增收，具有重要意義。為此，要從解決我國糧食安全問題的大局出發，立足當前，著眼長遠，標本兼治。
糧食產量、進口量、庫存量“三量齊增”導致糧庫滿了
1.玉米和稻谷產大于需問題加重，大豆成為糧食產不足需的主因
近年來我國小麥需求量在波動中趨于下降，稻谷和玉米需求量由升轉降（圖1）。小麥已由產不足需轉為產需基本平衡，產略大于需；稻谷特別是玉米產大于需逐年擴大，階段性過剩問題加重（圖2）。2014年，稻谷、小麥、玉米分別產大于需1523萬噸、371萬噸和3366.6萬噸，占其當年產量的7.4%、0.3%和15.6%，共5260.6萬噸。2015年糧食較上年增產2.4%。其中稻谷、小麥和玉米分別增產0.8%、3.2%和4.1%，但需求量均較上年減少，產大于需規模繼續擴大。近年來我國大豆產量在波動中趨于下降，但需求量持續擴張，導致產不足需缺口加大。2011年大豆產不足需5338萬噸，2014年擴大到7010萬噸；由相當于當年大豆產量的3.69倍擴大到5.77倍。
2.糧食凈進口規模迅速擴大，大豆成為主要進口品種
從2003年到2015年，12年間我國糧食產量增長了44.3%，其中稻谷、小麥和玉米分別增產29.6%、50.5%、93.9%，大豆減產約28.5%；大米、小麥和玉米分別由凈出口234.8萬噸、206.7萬噸、1640萬噸，轉變為凈進口309萬噸、288.5萬噸和471.9萬噸；大豆凈進口由2047.4萬噸擴大到8169.4萬噸，增加了3.0倍（圖3），2015年大豆自給率僅為11.9%。我國對油料和飼用豆粕的需求迅速擴張，帶動大豆需求迅速增長，導致大豆凈進口成為我國糧食凈進口的主因（2014年大豆占糧食凈進口的72.4%）。從2003年到2014年，我國糧食凈進口量由171.2萬噸增加到9831.0萬噸，增加了56.4倍。
3.糧食庫存屢創歷史新高，糧食尤其玉米、稻谷庫存增長明顯快于產量
目前，三大主要糧食品種稻谷、小麥、玉米的庫存規模已全面超過其產量。玉米最重，其臨時收儲庫存已超2.5億噸。從2011年到2014年，除小麥庫存有所減少外，糧食總體及稻谷、玉米、大豆庫存均增勢顯著，增勢最猛的是玉米，稻谷次之。同期糧食尤其是稻谷和玉米庫存增長均數倍于產量增長。2015年大米、小麥、玉米產大于需加重，且凈進口規模分別較上年擴大了43.1%、2.5%和83%，導致庫存進一步增加。玉米最重，稻谷次之。
聯合國糧農組織曾規定，糧食安全的合理庫存規模應不低于糧食年度消費量的17%～18%。我國稻谷、小麥和玉米庫存量已連續幾年超過消費量，三大主要糧食品種超儲現象都很嚴重。大量糧食被迫以儲備形式退出市場，“國糧入庫、洋糧入市”問題加重，增加了農業無效供給和資源浪費問題；也放大了糧食產不足需現象，容易形成三大主要糧食品種產不足需的假象。
4.國內糧價高于國際糧價導致高位庫存難以釋放，加大高庫存的負面影響
我國已持續多年出現國內糧價高于國際糧價。2015年是2007年以來全球谷物價格指數最低的一年，也是加入WTO以來我國主要糧食品種國內價高于國際價差距最大的一年。今年3月，國內晚秈米、玉米和大豆價格均高于同類產品到岸稅后價37%以上，國內優質麥銷區價高于玉米到岸稅后價59%。
國內糧價持續多年高于國際糧價，推動了糧食凈進口規模的迅速擴大，導致糧食加工企業加工國產糧食成本大增。加之，經濟增速下行導致的糧食加工品需求萎縮，推動了價格“稻強米弱”“麥強面弱”局面的形成。兩方面因素的綜合作用，導致糧食加工業虧損面擴大、虧損程度加深，許多加工企業因虧限產、停產或倒閉。為降低成本，許多糧食加工企業優先選擇進口糧食作原料，采購國產糧食的意愿陡降，或只愿等待政府的低價糧拍賣。國內糧價提高推動飼料價格上漲，增加了養殖業的成本和增收困難，容易削弱其發展動力。此外，經濟下行壓力加大，導致多數主要畜產品需求增長乏力，也制約飼料用糧需求擴張。
長期在主產區實行糧食最低收購價或臨時收儲政策，不斷提高其水平，還導致國內糧源向中儲糧等國有糧食企業高度集中，帶動了產區糧價高于銷區糧價局面的形成。由此容易招致以下負面結果：（1）國有糧食收儲企業特別是產區國有糧企實現糧食順價銷售的難度加大，糧食銷不動、調不出，庫存越來越高。許多地方托市糧只進不出、拍賣交易清淡?！袄霞Z”出庫難，導致糧食陳化變質的可能性明顯加大，“新糧”入庫難、農民賣糧難越來越難；（2）政府對國有糧企從事糧食收儲保管輪換的費用補貼大增，財政負擔明顯加重；（3）糧食加工企業從市場獲得低價糧源難，生存困境加劇。
5.糧食倉容緊缺前所未有，今年很可能繼續加重
近年來糧食庫存增長，導致糧食倉容緊張的矛盾日趨突出。許多糧食主產區庫存嚴重超負荷，有的幾年前倉庫就已爆滿。據中華糧網資料，綜合考慮建倉、騰倉、修倉、租倉、搭倉等因素后，今年3月，江蘇揚州江都區尚有7萬噸倉容缺口，超過正常年份收購量的40%。倉容不足導致許多地區只得將新糧放在簡易的倉儲設施中，甚至露天存放，糧食霉變、損失和質量下降的可能性陡增。
糧食倉容的地區布局不合理，加劇了主產區倉容緊缺。近年來糧食生產重心由南向北轉移，東北地區的重要性迅速凸顯；但東北地區倉容增長趕不上糧食產量和庫存需求增長的步伐。倉容短缺在新糧集中上市階段更為嚴重。
今年國家推進種植業特別是玉米結構調整，可望緩解糧食產量和庫存增加的勢頭。目前預言今年糧食產量是增是減，還為時過早。不考慮推進種植業特別是玉米結構調整因素，假設今年與上年平產，三大主要糧食品種產大于需，仍會推動糧食庫存增加。但今年推進“鐮刀灣”地區玉米結構調整，假設實際調減非優勢區玉米種植2500萬畝（原計劃調減1000萬畝），按調減每畝玉米較上年平均減產80%計，可減產玉米786萬噸。不考慮近兩年玉米需求減少的因素，假設今年國內玉米需求量與2014年相同（18198萬噸），玉米產大于需仍將達3474萬噸，整個社會玉米庫存仍將增加。如果今年糧食增產、玉米需求繼續出現近年來的減少趨勢，屆時全社會玉米庫存增加的問題將更為嚴重。由于需求減少，即使稻谷產量減少2%，今年稻谷產大于需的規模仍會超過1000萬噸，庫存增加難以避免。
立足當前，著眼長遠，標本兼治
1.多管齊下增庫容。通過租庫挖掘社會倉容潛力，應該引起重視。面對糧價下行，許多糧油加工企業和新型農業經營主體儲糧意愿減弱，部分食品加工企業停產倒閉，有大量閑置庫容。經濟下行壓力加大，導致許多制造或倉儲物流企業業務萎縮，也有大量閑置庫容，其中部分庫容具備或稍加改造后具備安全儲糧條件。應鼓勵國有糧食收儲企業通過租用社會閑置庫容，增加倉儲能力。鼓勵具備一定條件的糧油加工企業或新型農業經營主體申請作為中儲糧代儲庫點。
通過推進新庫建設和老庫更新改造提高倉儲能力，已經引起政府重視。正在進行的新庫建設和老庫更新改造，應在保證質量前提下抓緊推進。少數地區倉容緊缺異常突出，挖掘社會倉容潛力難度大、成本高，解決國家糧食安全的戰略布局也要求其加強倉儲能力建設。國家應適當增加對這些地區增建新庫的支持。但是，推進新庫建設成本高，還需幾個月的建設周期，對解決今年夏糧、早稻入庫“遠水難解近渴”。況且，（1）再過幾年，待糧食庫存化解到正常水平后，部分糧庫將會出現閑置，造成前期人、財、物力和土地投入的浪費；（2）取消玉米臨時收儲后，國有糧食企業的收儲壓力可能明顯減輕，出現倉儲壓力由國有糧食企業向社會轉移的趨勢，這會加劇部分國有糧食企業的庫容閑置。就全國而言，解決當前糧食高庫存問題應以租為主，以建為輔，不宜將增加新庫建設作為主要路徑。
推進新庫建設，應同加強統籌規劃、優化糧庫的宏觀布局結合起來。優先引導新建糧庫與“北糧南運”物流通道或連接產銷區的重大糧食物流節點對接，適度增加主要交通樞紐型節點城市的糧食倉容建設，確保建成后的糧庫存糧在關鍵時期調得動、用得上、調運效率和效益高。
當前鼓勵農戶和糧食加工企業多儲糧，可操作性不強。當前國際糧價處于下跌過程。撇開大豆，國內糧食供給形勢寬松，糧價將呈波動中下跌趨勢。今年取消玉米臨時收儲，稻谷、小麥最低收購價與上年持平或部分下調，會進一步加大市場糧價下行的壓力，高額庫存也隨時可能成為糧價下行的強推力。在此背景下，農戶和糧食加工企業存糧很容易虧本。
2.千方百計去庫存、促轉化。把糧食促銷與推進糧食加工轉化結合起來。結合完善信貸支持制度，加大對糧食加工企業和多元化市場主體入市收購的支持。鑒于部分糧食加工行業已經出現產能過剩問題，對糧食深加工企業的支持，要同支持其增強創新能力，促進產品結構轉型升級結合起來。建議將糧食倉儲保管補貼轉為糧食促銷補貼，或設立專項糧食促銷補貼。對于部分老陳糧和倉容壓力較大的糧食主產區，建議放棄庫存糧順價銷售的思路，綜合考慮國內外價差和降價銷售對市場糧價的影響，對倉容矛盾突出的主要品種（如東北玉米、南方晚秈稻），特別是接近臨界儲存年限的糧食，經報批后按一定規模降價或按市價銷售，促其騰庫出庫。由此引起的糧食收儲企業虧損，通過糧食促銷補貼化解。也可通過糧食促銷補貼，支持糧食深加工企業到東北糧食主產區和南方晚秈稻主產區采購糧食加工，鼓勵糧食企業、新型農業經營主體發展“互聯網+糧食流通”。
推進養殖轉化是去庫存的重要路徑。玉米主要作為飼料原料。當前玉米的去庫存壓力最大，且更應重視養殖轉化。建議設立農區畜牧業發展專項資金，加大對糧食主產區特別是東北糧食主產區和南方稻谷產區發展農區養殖業的支持，并向牛、羊、豬、禽飼養聚焦。鼓勵貧困地區結合推進精準扶貧，發展豬、禽和其他畜禽養殖。支持農區和貧困地區發展畜牧業，還可按飼養規模對經營主體發放玉米消費券。符合糧改飼和種養結合要求，具備專業化、規?；⒓s化、生態化養殖條件的經營主體，可憑玉米消費券折價購買飼料。飼料企業憑玉米消費券獲得財政補貼。借此促進玉米通過養殖業飼用轉化。
建議主銷區與東北糧食主產區國有糧食企業合作，利用東北地區常年氣溫低、冬季長等有利的儲藏條件，通過建庫、租庫等方式，委托東北主產區為糧食主銷區提供地方儲備糧儲存保管服務。督促主銷區按照不低于6個月市場供應量的要求，確保地方糧食儲備落實到位。
此外，借鑒我國實行“以糧代賑、退耕還林還草”政策的歷史經驗，通過發放糧食補助的辦法，鼓勵推進耕地輪作休耕制度試點和玉米非優勢產區調減玉米種植，支持地下水漏斗區、重金屬污染區、生態嚴重退化地區開展綜合治理。即使每畝發放玉米補助200公斤，去庫存規模也很可觀。
3.統籌推進轉方式、改機制。我國糧食庫存屢創新高、倉容不足問題突出，國內糧價高于國際糧價是主因。國內糧價高于國際糧價，一是因為全球糧食供應充足，導致國際糧價處于下跌周期。
二是2014年前人民幣連續多年升值，以及國際油價下跌導致國際糧食物流費用大降。三是長期以來國內糧食生產成本迅速上升，以及實行稻谷、小麥最低收購價和玉米、大豆臨時收儲政策，推動國內糧價上漲。我國難以控制國際因素，但2014年下半年以來人民幣在匯率雙向波動中呈貶值趨勢，有利于縮小國內外糧食差價，抑制今后糧食進口的增加。
要減少“國糧入庫，洋糧入市”現象的發生，有效化解糧食高庫存問題，治本之道有二：（1）推進農業發展方式轉變，促進農業節本增效。通過發展農業適度規模經營和農業生產性服務業，提高農業質量效益和競爭力。要順應糧食消費需求結構升級的趨勢，加大對糧食優質化和專用化的支持，緩解糧食產量和庫存增長的壓力。對糧食優質化的支持，應將重點放在主要作為口糧的稻谷和小麥上。對糧食專用化的支持，應適應糧食消費市場細分趨勢。如調減籽粒玉米，擴大青貯玉米。從國際經驗來看，加大對糧食優質化和專用化的支持，可在一定程度上緩解產量增長向庫存增長的傳導。（2）推進國內糧價形成機制改革和農業補貼政策調整，為更好發揮市場對糧食資源配置的決定性作用創造條件。這是最重要的。我國已宣布在東北三省和內蒙古自治區將玉米臨時收儲政策調整為“市場化收購+補貼”方式。但稻谷和小麥主要作為口糧，對于糧食安全的重要性遠遠大于主要作為飼料糧的玉米。推進稻谷、小麥最低收購價政策的改革，要注意加強頂層設計，分階段推進，審慎注意其對糧食生產能力和農民增收的影響。
注：本文系國家社會科學基金重大項目“產業鏈視角下的加快轉變農業發展方式研究”的階段性成果，項目批準號12&ZD056
作者系國家發改委產業經濟與技術經濟研究所副所長、研究員
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》2016年第14期
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