我國糧食連續(xù)12年增產(chǎn)，糧食進口量和庫存量屢創(chuàng)歷史新高，導(dǎo)致糧食倉盈庫滿、倉容不足問題突出，其負面影響迅速加重。破解糧食產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”“三高并存”難題，對推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力，保持農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收，具有重要意義。為此，要從解決我國糧食安全問題的大局出發(fā)，立足當(dāng)前，著眼長遠，標(biāo)本兼治。
糧食產(chǎn)量、進口量、庫存量“三量齊增”導(dǎo)致糧庫滿了
1.玉米和稻谷產(chǎn)大于需問題加重，大豆成為糧食產(chǎn)不足需的主因
近年來我國小麥需求量在波動中趨于下降，稻谷和玉米需求量由升轉(zhuǎn)降（圖1）。小麥已由產(chǎn)不足需轉(zhuǎn)為產(chǎn)需基本平衡，產(chǎn)略大于需；稻谷特別是玉米產(chǎn)大于需逐年擴大，階段性過剩問題加重（圖2）。2014年，稻谷、小麥、玉米分別產(chǎn)大于需1523萬噸、371萬噸和3366.6萬噸，占其當(dāng)年產(chǎn)量的7.4%、0.3%和15.6%，共5260.6萬噸。2015年糧食較上年增產(chǎn)2.4%。其中稻谷、小麥和玉米分別增產(chǎn)0.8%、3.2%和4.1%，但需求量均較上年減少，產(chǎn)大于需規(guī)模繼續(xù)擴大。近年來我國大豆產(chǎn)量在波動中趨于下降，但需求量持續(xù)擴張，導(dǎo)致產(chǎn)不足需缺口加大。2011年大豆產(chǎn)不足需5338萬噸，2014年擴大到7010萬噸；由相當(dāng)于當(dāng)年大豆產(chǎn)量的3.69倍擴大到5.77倍。
2.糧食凈進口規(guī)模迅速擴大，大豆成為主要進口品種
從2003年到2015年，12年間我國糧食產(chǎn)量增長了44.3%，其中稻谷、小麥和玉米分別增產(chǎn)29.6%、50.5%、93.9%，大豆減產(chǎn)約28.5%；大米、小麥和玉米分別由凈出口234.8萬噸、206.7萬噸、1640萬噸，轉(zhuǎn)變?yōu)閮暨M口309萬噸、288.5萬噸和471.9萬噸；大豆凈進口由2047.4萬噸擴大到8169.4萬噸，增加了3.0倍（圖3），2015年大豆自給率僅為11.9%。我國對油料和飼用豆粕的需求迅速擴張，帶動大豆需求迅速增長，導(dǎo)致大豆凈進口成為我國糧食凈進口的主因（2014年大豆占糧食凈進口的72.4%）。從2003年到2014年，我國糧食凈進口量由171.2萬噸增加到9831.0萬噸，增加了56.4倍。
3.糧食庫存屢創(chuàng)歷史新高，糧食尤其玉米、稻谷庫存增長明顯快于產(chǎn)量
目前，三大主要糧食品種稻谷、小麥、玉米的庫存規(guī)模已全面超過其產(chǎn)量。玉米最重，其臨時收儲庫存已超2.5億噸。從2011年到2014年，除小麥庫存有所減少外，糧食總體及稻谷、玉米、大豆庫存均增勢顯著，增勢最猛的是玉米，稻谷次之。同期糧食尤其是稻谷和玉米庫存增長均數(shù)倍于產(chǎn)量增長。2015年大米、小麥、玉米產(chǎn)大于需加重，且凈進口規(guī)模分別較上年擴大了43.1%、2.5%和83%，導(dǎo)致庫存進一步增加。玉米最重，稻谷次之。
聯(lián)合國糧農(nóng)組織曾規(guī)定，糧食安全的合理庫存規(guī)模應(yīng)不低于糧食年度消費量的17%～18%。我國稻谷、小麥和玉米庫存量已連續(xù)幾年超過消費量，三大主要糧食品種超儲現(xiàn)象都很嚴(yán)重。大量糧食被迫以儲備形式退出市場，“國糧入庫、洋糧入市”問題加重，增加了農(nóng)業(yè)無效供給和資源浪費問題；也放大了糧食產(chǎn)不足需現(xiàn)象，容易形成三大主要糧食品種產(chǎn)不足需的假象。
4.國內(nèi)糧價高于國際糧價導(dǎo)致高位庫存難以釋放，加大高庫存的負面影響
我國已持續(xù)多年出現(xiàn)國內(nèi)糧價高于國際糧價。2015年是2007年以來全球谷物價格指數(shù)最低的一年，也是加入WTO以來我國主要糧食品種國內(nèi)價高于國際價差距最大的一年。今年3月，國內(nèi)晚秈米、玉米和大豆價格均高于同類產(chǎn)品到岸稅后價37%以上，國內(nèi)優(yōu)質(zhì)麥銷區(qū)價高于玉米到岸稅后價59%。
國內(nèi)糧價持續(xù)多年高于國際糧價，推動了糧食凈進口規(guī)模的迅速擴大，導(dǎo)致糧食加工企業(yè)加工國產(chǎn)糧食成本大增。加之，經(jīng)濟增速下行導(dǎo)致的糧食加工品需求萎縮，推動了價格“稻強米弱”“麥強面弱”局面的形成。兩方面因素的綜合作用，導(dǎo)致糧食加工業(yè)虧損面擴大、虧損程度加深，許多加工企業(yè)因虧限產(chǎn)、停產(chǎn)或倒閉。為降低成本，許多糧食加工企業(yè)優(yōu)先選擇進口糧食作原料，采購國產(chǎn)糧食的意愿陡降，或只愿等待政府的低價糧拍賣。國內(nèi)糧價提高推動飼料價格上漲，增加了養(yǎng)殖業(yè)的成本和增收困難，容易削弱其發(fā)展動力。此外，經(jīng)濟下行壓力加大，導(dǎo)致多數(shù)主要畜產(chǎn)品需求增長乏力，也制約飼料用糧需求擴張。
長期在主產(chǎn)區(qū)實行糧食最低收購價或臨時收儲政策，不斷提高其水平，還導(dǎo)致國內(nèi)糧源向中儲糧等國有糧食企業(yè)高度集中，帶動了產(chǎn)區(qū)糧價高于銷區(qū)糧價局面的形成。由此容易招致以下負面結(jié)果：（1）國有糧食收儲企業(yè)特別是產(chǎn)區(qū)國有糧企實現(xiàn)糧食順價銷售的難度加大，糧食銷不動、調(diào)不出，庫存越來越高。許多地方托市糧只進不出、拍賣交易清淡。“老糧”出庫難，導(dǎo)致糧食陳化變質(zhì)的可能性明顯加大，“新糧”入庫難、農(nóng)民賣糧難越來越難；（2）政府對國有糧企從事糧食收儲保管輪換的費用補貼大增，財政負擔(dān)明顯加重；（3）糧食加工企業(yè)從市場獲得低價糧源難，生存困境加劇。
5.糧食倉容緊缺前所未有，今年很可能繼續(xù)加重
近年來糧食庫存增長，導(dǎo)致糧食倉容緊張的矛盾日趨突出。許多糧食主產(chǎn)區(qū)庫存嚴(yán)重超負荷，有的幾年前倉庫就已爆滿。據(jù)中華糧網(wǎng)資料，綜合考慮建倉、騰倉、修倉、租倉、搭倉等因素后，今年3月，江蘇揚州江都區(qū)尚有7萬噸倉容缺口，超過正常年份收購量的40%。倉容不足導(dǎo)致許多地區(qū)只得將新糧放在簡易的倉儲設(shè)施中，甚至露天存放，糧食霉變、損失和質(zhì)量下降的可能性陡增。
糧食倉容的地區(qū)布局不合理，加劇了主產(chǎn)區(qū)倉容緊缺。近年來糧食生產(chǎn)重心由南向北轉(zhuǎn)移，東北地區(qū)的重要性迅速凸顯；但東北地區(qū)倉容增長趕不上糧食產(chǎn)量和庫存需求增長的步伐。倉容短缺在新糧集中上市階段更為嚴(yán)重。
今年國家推進種植業(yè)特別是玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整，可望緩解糧食產(chǎn)量和庫存增加的勢頭。目前預(yù)言今年糧食產(chǎn)量是增是減，還為時過早。不考慮推進種植業(yè)特別是玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整因素，假設(shè)今年與上年平產(chǎn)，三大主要糧食品種產(chǎn)大于需，仍會推動糧食庫存增加。但今年推進“鐮刀灣”地區(qū)玉米結(jié)構(gòu)調(diào)整，假設(shè)實際調(diào)減非優(yōu)勢區(qū)玉米種植2500萬畝（原計劃調(diào)減1000萬畝），按調(diào)減每畝玉米較上年平均減產(chǎn)80%計，可減產(chǎn)玉米786萬噸。不考慮近兩年玉米需求減少的因素，假設(shè)今年國內(nèi)玉米需求量與2014年相同（18198萬噸），玉米產(chǎn)大于需仍將達3474萬噸，整個社會玉米庫存仍將增加。如果今年糧食增產(chǎn)、玉米需求繼續(xù)出現(xiàn)近年來的減少趨勢，屆時全社會玉米庫存增加的問題將更為嚴(yán)重。由于需求減少，即使稻谷產(chǎn)量減少2%，今年稻谷產(chǎn)大于需的規(guī)模仍會超過1000萬噸，庫存增加難以避免。
立足當(dāng)前，著眼長遠，標(biāo)本兼治
1.多管齊下增庫容。通過租庫挖掘社會倉容潛力，應(yīng)該引起重視。面對糧價下行，許多糧油加工企業(yè)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體儲糧意愿減弱，部分食品加工企業(yè)停產(chǎn)倒閉，有大量閑置庫容。經(jīng)濟下行壓力加大，導(dǎo)致許多制造或倉儲物流企業(yè)業(yè)務(wù)萎縮，也有大量閑置庫容，其中部分庫容具備或稍加改造后具備安全儲糧條件。應(yīng)鼓勵國有糧食收儲企業(yè)通過租用社會閑置庫容，增加倉儲能力。鼓勵具備一定條件的糧油加工企業(yè)或新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體申請作為中儲糧代儲庫點。
通過推進新庫建設(shè)和老庫更新改造提高倉儲能力，已經(jīng)引起政府重視。正在進行的新庫建設(shè)和老庫更新改造，應(yīng)在保證質(zhì)量前提下抓緊推進。少數(shù)地區(qū)倉容緊缺異常突出，挖掘社會倉容潛力難度大、成本高，解決國家糧食安全的戰(zhàn)略布局也要求其加強倉儲能力建設(shè)。國家應(yīng)適當(dāng)增加對這些地區(qū)增建新庫的支持。但是，推進新庫建設(shè)成本高，還需幾個月的建設(shè)周期，對解決今年夏糧、早稻入庫“遠水難解近渴”。況且，（1）再過幾年，待糧食庫存化解到正常水平后，部分糧庫將會出現(xiàn)閑置，造成前期人、財、物力和土地投入的浪費；（2）取消玉米臨時收儲后，國有糧食企業(yè)的收儲壓力可能明顯減輕，出現(xiàn)倉儲壓力由國有糧食企業(yè)向社會轉(zhuǎn)移的趨勢，這會加劇部分國有糧食企業(yè)的庫容閑置。就全國而言，解決當(dāng)前糧食高庫存問題應(yīng)以租為主，以建為輔，不宜將增加新庫建設(shè)作為主要路徑。
推進新庫建設(shè)，應(yīng)同加強統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化糧庫的宏觀布局結(jié)合起來。優(yōu)先引導(dǎo)新建糧庫與“北糧南運”物流通道或連接產(chǎn)銷區(qū)的重大糧食物流節(jié)點對接，適度增加主要交通樞紐型節(jié)點城市的糧食倉容建設(shè)，確保建成后的糧庫存糧在關(guān)鍵時期調(diào)得動、用得上、調(diào)運效率和效益高。
當(dāng)前鼓勵農(nóng)戶和糧食加工企業(yè)多儲糧，可操作性不強。當(dāng)前國際糧價處于下跌過程。撇開大豆，國內(nèi)糧食供給形勢寬松，糧價將呈波動中下跌趨勢。今年取消玉米臨時收儲，稻谷、小麥最低收購價與上年持平或部分下調(diào)，會進一步加大市場糧價下行的壓力，高額庫存也隨時可能成為糧價下行的強推力。在此背景下，農(nóng)戶和糧食加工企業(yè)存糧很容易虧本。
2.千方百計去庫存、促轉(zhuǎn)化。把糧食促銷與推進糧食加工轉(zhuǎn)化結(jié)合起來。結(jié)合完善信貸支持制度，加大對糧食加工企業(yè)和多元化市場主體入市收購的支持。鑒于部分糧食加工行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題，對糧食深加工企業(yè)的支持，要同支持其增強創(chuàng)新能力，促進產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級結(jié)合起來。建議將糧食倉儲保管補貼轉(zhuǎn)為糧食促銷補貼，或設(shè)立專項糧食促銷補貼。對于部分老陳糧和倉容壓力較大的糧食主產(chǎn)區(qū)，建議放棄庫存糧順價銷售的思路，綜合考慮國內(nèi)外價差和降價銷售對市場糧價的影響，對倉容矛盾突出的主要品種（如東北玉米、南方晚秈稻），特別是接近臨界儲存年限的糧食，經(jīng)報批后按一定規(guī)模降價或按市價銷售，促其騰庫出庫。由此引起的糧食收儲企業(yè)虧損，通過糧食促銷補貼化解。也可通過糧食促銷補貼，支持糧食深加工企業(yè)到東北糧食主產(chǎn)區(qū)和南方晚秈稻主產(chǎn)區(qū)采購糧食加工，鼓勵糧食企業(yè)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+糧食流通”。
推進養(yǎng)殖轉(zhuǎn)化是去庫存的重要路徑。玉米主要作為飼料原料。當(dāng)前玉米的去庫存壓力最大，且更應(yīng)重視養(yǎng)殖轉(zhuǎn)化。建議設(shè)立農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)發(fā)展專項資金，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)特別是東北糧食主產(chǎn)區(qū)和南方稻谷產(chǎn)區(qū)發(fā)展農(nóng)區(qū)養(yǎng)殖業(yè)的支持，并向牛、羊、豬、禽飼養(yǎng)聚焦。鼓勵貧困地區(qū)結(jié)合推進精準(zhǔn)扶貧，發(fā)展豬、禽和其他畜禽養(yǎng)殖。支持農(nóng)區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展畜牧業(yè)，還可按飼養(yǎng)規(guī)模對經(jīng)營主體發(fā)放玉米消費券。符合糧改飼和種養(yǎng)結(jié)合要求，具備專業(yè)化、規(guī)模化、集約化、生態(tài)化養(yǎng)殖條件的經(jīng)營主體，可憑玉米消費券折價購買飼料。飼料企業(yè)憑玉米消費券獲得財政補貼。借此促進玉米通過養(yǎng)殖業(yè)飼用轉(zhuǎn)化。
建議主銷區(qū)與東北糧食主產(chǎn)區(qū)國有糧食企業(yè)合作，利用東北地區(qū)常年氣溫低、冬季長等有利的儲藏條件，通過建庫、租庫等方式，委托東北主產(chǎn)區(qū)為糧食主銷區(qū)提供地方儲備糧儲存保管服務(wù)。督促主銷區(qū)按照不低于6個月市場供應(yīng)量的要求，確保地方糧食儲備落實到位。
此外，借鑒我國實行“以糧代賑、退耕還林還草”政策的歷史經(jīng)驗，通過發(fā)放糧食補助的辦法，鼓勵推進耕地輪作休耕制度試點和玉米非優(yōu)勢產(chǎn)區(qū)調(diào)減玉米種植，支持地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)、生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展綜合治理。即使每畝發(fā)放玉米補助200公斤，去庫存規(guī)模也很可觀。
3.統(tǒng)籌推進轉(zhuǎn)方式、改機制。我國糧食庫存屢創(chuàng)新高、倉容不足問題突出，國內(nèi)糧價高于國際糧價是主因。國內(nèi)糧價高于國際糧價，一是因為全球糧食供應(yīng)充足，導(dǎo)致國際糧價處于下跌周期。
二是2014年前人民幣連續(xù)多年升值，以及國際油價下跌導(dǎo)致國際糧食物流費用大降。三是長期以來國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本迅速上升，以及實行稻谷、小麥最低收購價和玉米、大豆臨時收儲政策，推動國內(nèi)糧價上漲。我國難以控制國際因素，但2014年下半年以來人民幣在匯率雙向波動中呈貶值趨勢，有利于縮小國內(nèi)外糧食差價，抑制今后糧食進口的增加。
要減少“國糧入庫，洋糧入市”現(xiàn)象的發(fā)生，有效化解糧食高庫存問題，治本之道有二：（1）推進農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進農(nóng)業(yè)節(jié)本增效。通過發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力。要順應(yīng)糧食消費需求結(jié)構(gòu)升級的趨勢，加大對糧食優(yōu)質(zhì)化和專用化的支持，緩解糧食產(chǎn)量和庫存增長的壓力。對糧食優(yōu)質(zhì)化的支持，應(yīng)將重點放在主要作為口糧的稻谷和小麥上。對糧食專用化的支持，應(yīng)適應(yīng)糧食消費市場細分趨勢。如調(diào)減籽粒玉米，擴大青貯玉米。從國際經(jīng)驗來看，加大對糧食優(yōu)質(zhì)化和專用化的支持，可在一定程度上緩解產(chǎn)量增長向庫存增長的傳導(dǎo)。（2）推進國內(nèi)糧價形成機制改革和農(nóng)業(yè)補貼政策調(diào)整，為更好發(fā)揮市場對糧食資源配置的決定性作用創(chuàng)造條件。這是最重要的。我國已宣布在東北三省和內(nèi)蒙古自治區(qū)將玉米臨時收儲政策調(diào)整為“市場化收購+補貼”方式。但稻谷和小麥主要作為口糧，對于糧食安全的重要性遠遠大于主要作為飼料糧的玉米。推進稻谷、小麥最低收購價政策的改革，要注意加強頂層設(shè)計，分階段推進，審慎注意其對糧食生產(chǎn)能力和農(nóng)民增收的影響。
注：本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“產(chǎn)業(yè)鏈視角下的加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式研究”的階段性成果，項目批準(zhǔn)號12&ZD056
作者系國家發(fā)改委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所副所長、研究員
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國發(fā)展觀察》2016年第14期
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