原標題：完善農產品價格形成機制是深化農村改革當務之急
從2014年開始連續三年的中央一號文件都特別強調要完善糧食等重要農產品的價格形成機制，逐步建立目標價格制度，同時要同步改革收購體系。在我來看，農產品價格和土地制度，這是農業經濟研究的兩個永恒不變的主題和試金石，也是基礎所在。
為什么要進一步完善農產品價格的形成機制，因為這個問題既是當前深化農村改革的重頭戲，也是當務之急。如果重要農產品價格的形成機制理不順，市場機制的作用就無從談起，農民的增收也就沒有牢固的基礎，國家的糧食安全就喪失了根基。
一、為什么要改革和完善重要農產品的價格形成體制
2004年國務院頒發17號文，即關于進一步深化糧食流通體制改革的指導意見，這個文件具有標志性，因為它標志著我國農產品價格購銷兩頭全面放開，同時形成了一套新的農產品市場調控的體系。這個新的農產品收購市場調控體制，依我來看有三個支柱：第一個支柱是在價格方面，就是取消了此前的保護價收購，放開市場，必要的時候國家實行最低收購價和臨時收儲政策;第二個是繼取消農業稅以后，對農業生產者實行四補貼，到2015年為止四補貼的總量已經達到 1600多億元;第三個是在加入WTO背景下，建立了以關稅配額為主的進出口的調控機制。這三個支柱形成了新時期的農產品調控的一個基本框架。
總的來看，這十多年，這個框架體系的運行總體上還是有效的，促進了我們糧食的連續12年增收增產，也帶來了農民12年收入快速增長，同時為這個時期的國民經濟的發展提供了堅實的基礎，有力支撐了國民經濟平穩較快的增長。
但是另一方面也是我們特別需要注意的方面，就是這樣一個調控體系，由于操作上的問題或者由于經驗不足的問題，導致在實際操作過程中出現了一些偏差，使得一些矛盾開始逐步積累，乃至于現在我們不得不要對它進行改革。
現有農產品收購市場調控體制存在的問題主要是四個。
第一個問題，是政策性收儲，我們把最低保護價收購和臨時收儲兩者統稱為政策性收儲。政策性收儲的價格剛性上升，即只上不下，導致了國內外差價擴大和進口壓力的增加。我們是從2004年開始對稻谷和小麥實行最低收購價政策，從2007年開始對于玉米、大豆、棉花、食糖、油菜籽實行臨時收儲政策，這兩個政策沒有太大差別，只是最低收購價在播種前要公布，臨時收儲是到作物上市收購的時候再公布。這一政策的施行，開始幾年比較平穩，最低收購價和臨儲價格基本上每年沒有太大變化。但是從2008年開始，由于農業生產成本上升迅速(平均每年要上漲8%—10%)，其中最主要是土地成本和勞動力價格上揚太快。為了彌補農民種糧的生產成本快速上升，從2009年開始，國家連續四年較大幅度提高了最低收購價和臨儲價格。2010年稻谷、小麥和大豆這三種糧食國內平均價格開始超過了國際市場的離岸價格。到2013年已經全面超過了配額內進口農產品的完稅價格，這個情況一直持續到現在，現在三種糧食的國內價格仍然高于進口農產品配額內的完稅價格，如小麥現在比完稅價格高34.2%，大米比完稅價格高39%，玉米比完稅價格高43.8%。另外配額外還有一個關稅，配額外進口的農產品關稅是65%的稅率，也就是說現在國內三種糧食的價格，距離配額外的高關稅的價格，大概還有20%—30%的防火墻。如果國內農產品價格繼續上漲，一旦超過了配額外進口的關稅價格，就把這道屏障打破了。
現在我們碰到了一個兩難問題，在原來的調控體系下，為了應付農民的生產成本的上升，就不得不提高收購價格，否則農民種糧沒有收益，就沒有種糧的積極性。但是國內農產品的價格一旦超過了進口的成本價，即天花板價格(我們把配額內完稅價格和配額外關稅價格稱之為天花板價格)，大量的國外農產品的進口就不可避免。
農業的生產成本，即地板價格，和進口的成本，即天花板價格，我們原來調控體系有效運作的空間就是在這兩個價格之間，但是這兩個價格，地板價在不斷的上漲，而天花板價格在不斷下壓，逐漸把我們調控的空間給擠壓掉了，這就是我們農產品價格體系現在面臨的最突出的一個問題。
第二個問題，政策性收儲價格居于支配地位，影響了市場機制發揮作用。政策性的收儲價格實際上高于市場價格，這樣就導致只有中儲糧、中儲棉按照國家的要求去收，并且是不得不去收，而其他市場主體沒有入市積極性，這就形成了所謂的政策市，完全屏蔽了市場機制的作用，而整個流通環節只有一個主體。
第三個問題，導致大量的庫存積壓。因為收儲的糧食是高于市場的價格收進來的，按照國家的要求，整個收購儲存出庫都是有財政補貼的，因此必須得順價銷售，而由于順價銷售價高于市場價，所以根本出不了貨，因為沒有人承接這個價格。這樣就導致每一次提價之后的糧食大增產，大增產以后糧食就進入國家糧庫，進去了出不去堆在庫里導致積壓。到2015年年底我們庫存的三種糧食基本上夠全國一年的用量。
第四個問題，補貼的壓力越來越大。隨著收購量的增加，加上進入糧庫以后又出不去，補貼量也隨之增加。入庫以后產生的保管費用、儲存費用，加上收購費用的財政補貼，同時如果是高價收購又低價出庫，這里面差額是潛虧的，這樣就給財政造成了巨大的壓力。在財政進入低速增長期的背景下，過去這套農產品價格調控體系就不得不進行改革。
二、改革和完善重要農產品的價格形成機制的基本思路
從2013年開始，國務院責成國家發改委牽頭，研究農產品價格形成機制的改革。我們研究最后得出的結論是什么呢?之所以現在的價格形成機制和收儲制度出現以上的兩難問題，根本原因就是我們在實際操作中，賦予了最低收購價和臨時收儲過多“保收入”的政策功能。政策性收儲的品種范圍越來越多，收儲的數量越來越大，這都是操作中存在的問題。糧食的臨時收儲政策逐漸背離了最早的17號文件提出的目標，這些年的政策實踐已經證明政策性收儲確實不應該承擔過多的保收入功能，而應該主要是平抑市場價格波動和保農民種糧的基本收益。保農民的收入不應該由糧食的收儲價格來承擔，而應該由補貼制度完成。價格應該是供求關系的反映，應該是調節供求的，而不應該調節收入，也不應該參與分配。事實已經證明，以價格保收入是保不住的，并且還影響了市場價格機制的作用。
解決這個問題的思路是什么呢?就是要實現價補分離——把過去隱含在價格中保收入的功能分離出來，由補貼制度去分擔，然后把農產品價格解放出來，讓它能夠由供求來決定，發揮對供求的調節作用——這就是農產品價格改革的最基本的思路。這里還有幾點需要特別說明。
首先，我們為什么要改革農產品調控體系?因為說到底是為了保證國家的糧食安全，所以在改革農產品價格體系的時候，要特別注意不要忘記我們的目標，即對農產品價格市場形成進行調控最終是為了確保國家的糧食安全，因此就要延伸到怎樣完善農產品價格形成機制，延伸到什么叫做國家糧食安全，以及怎樣來保證國家糧食安全。我們認為我國的糧食安全是治國安邦的頭等大事，在任何情況下、任何時候，我們都要把飯碗牢牢端在中國人自己手里，這一點是毫無疑問的。但是同時有三個概念需要進一步澄清：第一，糧食安全的根基應該是生產能力安全，而不一定是產量的安全。所以要把保障糧食安全的著力點放在國內的糧食生產能力建設方面。第二，對國際資源的掌控能力。第三，必要的儲備、調解能力。糧食安全應該是建立在生產能力基礎上，而不是單純追求每年糧食產量增加。糧食安全的核心是口糧安全，在糧食中我們要重點保證谷物基本自給，還要保證口糧絕對安全。理清這些概念，就可以不背那么多包袱，在其他領域可以更大膽、更主動地利用國際市場，通過國際國內兩個市場的調解，來緩沖我們面臨的兩難局面。
其次，要明確市場調控的目標，市場調控目標可以概括為四句話：總量基本平衡，市場波動可控，保護農民利益，促進市場發展。其中我特別要講的是市場波動可控。我們過去對市場波動有時過于敏感，現在看來，我們只要設定好一個區間，如果價格在這個期間正常波動就不要去干預它，干預過多反而要出問題。當然我們要有一個預設空間，同時要有手段能夠調解價格，保證農產品價格大體在合理區間的波動，這個和儲備能力以及我們宏觀調控的其他工具的運用都有直接的關系。提高我們對價格波動的調控能力，同時對不同的農產品品種要做一個優先排序，什么是中央政府調控，什么是中央政府可以不管直接放給市場，這樣使我們整個調控體系更加精確和穩定。
那么怎樣推動價補分離呢?我們最初的設想是采取目標價格，也就是國家設定一個目標價格，然后每年監測市場價格，市場價格和目標價格之間如果出現差價，就用財政補貼的辦法，直接補給生產者或消費者：當農產品價格過低的時候，我們把這個補貼給農民;當農產品價格過高的時候，我們把這個補貼給城里的困難群體，這樣整個市場就可以實現平穩的過渡。
三、棉花目標價格改革試點情況
現在實行政策性收儲的品種很多，但是不可能一個辦法就能夠把這些不同品種的農產品面臨的問題全部解決掉，因此必須因品種施策，采取漸進過渡的辦法來推進，才能實現我們最終的目標。我簡單介紹幾個重要品種近兩年的改革情況。
2014年，國務院針對新疆棉花和東北大豆啟動了目標價格改革的試點，同時取消了臨儲政策，轉為企業收儲，財政對收儲企業給予一定量的補貼。2015年，國家取消油菜籽臨儲政策，同時啟動了玉米價格改革，同時現在正在研究進行稻谷和小麥的最低收購價政策改革。
我們先談談棉花。棉花在新疆搞的目標價格改革試點，到今年已經是第三年了，明年就要結束。目前來看棉花的問題解決得不錯。 2013年我們開始研究目標價格的時候，當時矛盾最突出的是棉花，當時國內棉花的收儲價格是每噸20400元，而國外進口的棉花完稅后的成本只有15000每噸，兩者差價約5000元。當時的情況是國內生產的棉花都是按每噸20400元的價格收上來堆在倉庫里，而紡織企業用的是進口棉花。后來國家采取搭配的辦法，要求企業買一噸進口棉花，就得搭一噸中儲棉的棉花，結果紡織企業的成本就上升，整個行業都虧損。選擇新疆做試點，是因為新疆的棉花產量占全國棉花的一半。從2014至2016年，新疆取消了棉花的臨儲價格，目標價格定在每噸20400元以下，隨之市場價格開始回落，從當時的市場價格每噸17000—18000元，回落到現在的每噸12000元，市場價格和目標價格之間的差額，大概每噸六千元左右，就由國家直接補貼給棉農。怎么補貼呢?最開始是60%按照播種面積，40%是按照收購量;后來發現按播種面積補貼的辦法操作成本太高，核查起來也很困難。所以從去年開始新疆棉花的補貼中，90%都是按照銷售量進行補貼。
總體來講，棉花的目標價格改革是成功的，現在棉花已經實現了市場定價，價格從每噸 18000—19000元到現在的每噸12000元，國內外的每噸差價從以前的5000元到目前的450元;部分積壓狀況有所改善，棉紡企業用棉成本下降，去年全國紡織企業實現扭虧為盈;棉農收益基本穩定，實行價格改革以后，優質優價，新疆棉花的質量也有所提升。
下一步建議從明年開始在新疆正式實行目標價格，但這里還有兩個問題要解決：一個是現在目標價格是一年一定，我們建議改成三年一定;第二個問題是，要完善補貼方式，現在的補貼方式多少屬于WTO政策，將來可以考慮補貼和一個固定的產量掛鉤，這樣就與當年產量掛鉤的政策實現半脫鉤，大體上可以算做藍箱政策，可以規避WTO規定的8.5%的價格支持方式。
四、大豆目標價格改革試點取得的經驗和面臨的問題
大豆也是2014年在東北實行目標價格改革的品種，但是效果不及棉花。這其中有一個差別，與棉花定目標價格比臨儲價格低的情況相反，東北大豆實行目標價格改革時，價格定的比臨儲價格高，目的是要穩定東北大豆的面積和產量，但是實際的執行情況并不理想，其根本原因有兩個：第一，東北地區不同作物的比價不合理，在東北種水稻的收益第一，但是受水源的限制;種玉米的收益第二，種大豆的收益要遠遠低于種玉米和水稻，雖然實行了目標價格，去年大豆種植面積基本穩定，但是產量仍然下降，雖然下降幅度比前幾年減小。
第二，進口沖擊。去年我國進口的大豆是8100萬噸，2007年時進口的數量是3000萬噸，增加非常快，因為價格的原因，去年國產大豆市場收購價下降了10%，而國際的大豆價格下降了20%-30%——也就是國際大豆仍然有價格優勢，因此必然會大量進口，但是進口的大豆是轉基因的，我們通常認為進口大豆都是用來榨油的，其中一部分榨油進入了市場，另外一部分豆粕進入飼料市場。但實際上這兩年的情況已經發生了變化，我2015年8月到東北調研，當地人跟我講，說現在進口的大豆已經有相當部分轉做食品用途，用來做醬油和豆腐了。這對我們國內天然大豆的沖擊更為直接，因為國內不是轉基因大豆，天然大豆的蛋白質含量很高，而進口大豆的含油量很高，這兩者是用途不同的大豆。
大豆的目標價格改革之所以效果不理想，我以為首先要控制進口大豆的用途，不允許進口大豆轉做食品用途，這樣才能穩住中國國產大豆的市場，在穩住這個市場的同時，才能理順粳米、玉米的比價關系，東北大豆才有可能穩定下來進一步發展。
五、玉米等品種目標價格改革進展及建議
再談談玉米。我們2015年已經開始改革了，它面臨的問題最突出。現在價格矛盾最突出，積壓最嚴重，整個產業鏈壓力最大的品種就是玉米。去年的改革是把先前的臨儲價格1.12元/斤一下子調到1元，而且沒有給補貼，這已經給東北農民發出了改革的信號。今年怎么改呢?有關部門正在研究。據說是要形成一個市場化收購加補貼的辦法，也就是說它不走目標價格改革的路子，而是直接市場化收購，也是把臨儲政策取消。
我認為這個路子大體可行，但是其中有一些細節還值得推敲：一個是市場定價以后，這個價格會回落到多少。最早1.12元臨儲價格，去年是1塊錢/斤的收購價格，今年如果由市場定價，一個可以參考的基準是，現在東北玉米一斤成本大概是一塊錢，還有一個參考進口玉米完稅后價格是0.75元每斤。因此，今年有可能玉米的價格要從一塊錢/斤繼續回落，可能回落到0.75元/斤，也有可能在這個上下波動。這就出現一個對農民補貼多少的問題，我們建議按照每斤兩毛到兩毛五補給農民。特別要注意的是，東北的土地規模經營已經發展很快，大概30%的土地都實現了規模經營，這就有一個租地和雇工的成本，如果價格降到0.75元/斤，又不給補貼，那東北的合作社就會有一片要垮臺。
因此我們建議在東北將來要統籌考慮大豆和玉米。如果大豆搞目標價格補貼，要核查播種面積，那么玉米也搞一個補貼，也要核查面積，這個操作成本太高，我們建議統一實行大豆和玉米在東北地區的補貼，可以叫旱地補貼，或者叫黑土地保護補貼，直接從黃箱變成藍箱，同時不和目標價格掛鉤，這樣一個辦法可能比過去的辦法要更好。
稻谷和小麥的問題比較特殊，和玉米的問題一樣，也是價格過高，倉儲過大，負擔很重。有人主張稻谷和小麥的最低收購價政策的完善也可以參考臨儲政策，建議取消稻谷和小麥的最低收購價，也放給市場，但我覺得不妥。我認為稻谷和小麥是重要的口糧品種，恐怕還得在保留這個政策框架的前提下來進行調整。因為，第一，我們講國家糧食安全是谷物基本自給，口糧絕對安全，口糧就是稻谷和小麥。比如日本是一個各種“卡路里”都得靠進口的國家，但是日本什么都可以放開，唯獨大米是不放的，所以在這個問題上頭腦要清醒。
第二，所有品種的價格改革必須因品種施策，不能采取一個辦法。棉花是棉花的辦法，玉米是玉米的辦法，同樣的稻谷和小麥要采取自己的辦法。
第三，為什么稻谷和小麥要保留最低收購價，因為它是一個口糧品種，是農民普遍種植的品種，同時我們農戶經營規模又很小，市場的波動又比較大，如果單單采取補貼的辦法，不足以穩定稻谷和小麥的生產。因為價格有時候對農民的預期起的作用要遠遠強于補貼這個手段。所以在稻谷和小麥的改革上，還是要堅持價格支持和補貼政策相結合的辦法。具體的操作也要實行價補分離，有關部門正在研究。
總之，實際上中國農業的競爭力并不完全取決于價格改革，甚至在很大程度上不取決于價格改革。但是價格改革成功不成功，最終又要取決于我們農業的農產品的競爭力，因此怎么樣調整農業結構，怎么樣發展新型的農業形態，怎么樣擴大提高農業勞動生產率等等，這些方方面面的任務和價格改革配合起來，才能最終解決我們面臨的問題。
(作者系全國政協民族和宗教委員會副主任、國務院參事)
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報 2016-09-12
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