黨的十八屆五中全會(huì)提出，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用。土地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，必須順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移的新形勢(shì)，不斷創(chuàng)新和完善承包經(jīng)營(yíng)制度，促進(jìn)土地要素有序聚集，為提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平提供基礎(chǔ)保障。
當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)呈現(xiàn)多種模式
我國(guó)有2.3億承包農(nóng)戶，承包集體耕地約18億畝。近年來(lái),通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、專業(yè)合作、社會(huì)化服務(wù)等方式，形成了多種多樣的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，主要包括三種類(lèi)型：一是通過(guò)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成的土地集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。指的是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型主體流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，集中較大面積土地開(kāi)展規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)經(jīng)營(yíng)面積50畝以上的規(guī)模主體超過(guò)350萬(wàn)個(gè)，經(jīng)營(yíng)耕地面積約3.5億畝，約占承包耕地總面積的20%。二是通過(guò)合作組織帶動(dòng)形成的緊密合作型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。指的是通過(guò)加入專業(yè)合作社等形式，通過(guò)統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資、統(tǒng)一機(jī)械化作業(yè)、統(tǒng)一對(duì)外銷(xiāo)售等，把承包農(nóng)戶的分散生產(chǎn)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備的機(jī)械化、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。截至2015年底，全國(guó)工商部門(mén)注冊(cè)登記的農(nóng)民專業(yè)合作社有150多萬(wàn)家，帶動(dòng)農(nóng)戶超過(guò)1億戶。三是通過(guò)社會(huì)化服務(wù)組織帶動(dòng)形成的松散服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。指的是承包農(nóng)戶通過(guò)與各類(lèi)社會(huì)化服務(wù)組織簽訂協(xié)議，利用新型經(jīng)營(yíng)主體擁有的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備完成承包耕地的部分田間作業(yè)和產(chǎn)前產(chǎn)后經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有35萬(wàn)多個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，為廣大農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的服務(wù)。
不同規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式的區(qū)別與聯(lián)系
（一）不同規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式呈現(xiàn)出承包農(nóng)戶與新型經(jīng)營(yíng)主體之間不同的權(quán)利分享關(guān)系。如果將承包農(nóng)戶在承包地上的經(jīng)營(yíng)權(quán)細(xì)分為種植決策權(quán)、田間管理權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán)，這些規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式可以歸納為兩種權(quán)利分享方式：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，即土地集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。承包農(nóng)戶以獲得租金為前提，將上述三項(xiàng)權(quán)利全部讓渡給新型經(jīng)營(yíng)主體。二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)共享形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，包括緊密合作型、松散服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)。加入專業(yè)合作社的農(nóng)戶仍然自己管理承包地，但必須與合作社共享部分或全部種植決策權(quán)、田間管理權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)。與服務(wù)組織協(xié)作的農(nóng)戶仍然享有承包土地的種植決策權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)，但根據(jù)自己的需要，采取委托代耕、托管等多種形式與服務(wù)組織共享田間生產(chǎn)管理權(quán)。
（二）不同經(jīng)營(yíng)形式實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的程度不同，正體現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的階段性和漸進(jìn)性。在土地集中型規(guī)模經(jīng)營(yíng)中，流入方使土地、資金、技術(shù)、良種、農(nóng)機(jī)等生產(chǎn)要素最大限度地結(jié)合起來(lái)，有利于更全面、更徹底地實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；?、機(jī)械化經(jīng)營(yíng)。在“生產(chǎn)在家、服務(wù)在社”的緊密合作型規(guī)模經(jīng)營(yíng)中，由于承包農(nóng)戶沒(méi)有真正把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)出，新型主體難以利用現(xiàn)代物質(zhì)裝備統(tǒng)一平整耕地、培肥地力、改善農(nóng)田設(shè)施，只能算是實(shí)現(xiàn)了作業(yè)環(huán)節(jié)或購(gòu)銷(xiāo)環(huán)節(jié)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)。在委托代耕、土地托管等松散服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營(yíng)中，由于承包農(nóng)戶與服務(wù)組織之間缺乏有力的制度約束，其實(shí)現(xiàn)的作業(yè)、購(gòu)銷(xiāo)等環(huán)節(jié)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)大多帶有偶然性、不穩(wěn)定性。
（三）不同規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式各有不同的適應(yīng)環(huán)境，并無(wú)優(yōu)劣之分。農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過(guò)程，在承包農(nóng)戶脫農(nóng)的不同階段，對(duì)轉(zhuǎn)移多少土地經(jīng)營(yíng)權(quán)會(huì)有不同的選擇。如果脫農(nóng)不充分、新型經(jīng)營(yíng)主體也不愿全面承接經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，雙方就傾向于選擇松散服務(wù)型或緊密合作型規(guī)模經(jīng)營(yíng)方式，通過(guò)共享土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、共擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，來(lái)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。如果承包農(nóng)戶已基本脫農(nóng)，而新型經(jīng)營(yíng)主體又已具備較強(qiáng)資金、技術(shù)及承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，雙方就會(huì)傾向于將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地集中型的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但必須注意的是，由于農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的漸進(jìn)性、長(zhǎng)期性和反復(fù)性，通過(guò)共享土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，以組織或服務(wù)規(guī)模擴(kuò)大形成的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)成為我國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要路徑。
促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展必須解決的問(wèn)題
（一）土地要素與其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置的錯(cuò)位問(wèn)題。從調(diào)研情況看，由于多數(shù)傳統(tǒng)承包農(nóng)戶依靠老人和婦女兼業(yè)種地，他們雖然保留著承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但大多已經(jīng)不再擁有農(nóng)機(jī)具、不掌握新的種植技能。而那些購(gòu)買(mǎi)了現(xiàn)代農(nóng)機(jī)具、掌握先進(jìn)種植技能、擁有土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)能力的新型經(jīng)營(yíng)主體，許多卻由于承包地細(xì)碎、老年農(nóng)民戀土等原因，很難找到連片成方的大地塊，經(jīng)營(yíng)能力難以充分施展。這種局面，對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備和技術(shù)是一種浪費(fèi)，也對(duì)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重制約。
（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際上由新型經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)與現(xiàn)行扶持政策主要瞄準(zhǔn)傳統(tǒng)承包農(nóng)戶的錯(cuò)位問(wèn)題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使在沒(méi)有流轉(zhuǎn)的承包土地上，耕種、植保、收獲等主要作業(yè)環(huán)節(jié)已經(jīng)由農(nóng)機(jī)大戶、植保大戶、合作社、社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)。但由于傳統(tǒng)承包農(nóng)戶仍然擁有承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而現(xiàn)行糧食直補(bǔ)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等扶持政策多以承包土地?cái)?shù)量為基礎(chǔ)，新型經(jīng)營(yíng)主體得不到相應(yīng)的政策扶持。許多新型經(jīng)營(yíng)主體反映，他們是真正的種糧者，卻拿不到糧食補(bǔ)貼，他們?cè)敢舛嘟患{保險(xiǎn)費(fèi)以獲得更高額度的補(bǔ)償，卻找不到相應(yīng)的保險(xiǎn)項(xiàng)目。
（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格上漲過(guò)快導(dǎo)致的兩難問(wèn)題。近年來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不斷攀升，已經(jīng)成為影響規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體從事農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的重要因素。另一方面，傳統(tǒng)承包農(nóng)戶又把承包地流轉(zhuǎn)看作重要的財(cái)產(chǎn)性收入來(lái)源。基層干部對(duì)此也十分為難：流轉(zhuǎn)價(jià)格是市場(chǎng)形成的，政府不能干預(yù)；可如果任其上漲，肯定會(huì)影響糧食生產(chǎn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展不起來(lái)，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力更難以提升。
（四）城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的“人地分離”問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村開(kāi)展了兩輪承包，各村組按人口平均分配承包地，收回因遷出、死亡而失去村組集體成員資格人員的承包地，轉(zhuǎn)而分配給新增集體成員，這也是解決“人地分離”問(wèn)題的重要途徑。但從調(diào)研情況看，一些地方在二輪承包時(shí)沒(méi)有按人口變化進(jìn)行調(diào)整，從而導(dǎo)致“人地分離”問(wèn)題日趨嚴(yán)重。
政策建議
（一）堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度，為發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)奠定堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。堅(jiān)持這一制度，一方面可以利用集體經(jīng)濟(jì)組織的框架，防止土地兼并和兩極分化；另一方面又可以發(fā)揮家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的天然優(yōu)勢(shì)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。當(dāng)前，阻礙我國(guó)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的不是土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營(yíng)的基本制度，而是超小規(guī)模的分散經(jīng)營(yíng)方式。在完善法律或制定政策時(shí)，必須堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，既給承包農(nóng)戶長(zhǎng)久的定心丸，又給新型主體穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，在確保農(nóng)民平等享有承包權(quán)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序集中。
（二）以實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”為方向，按照“三權(quán)分置”的原則推動(dòng)承包經(jīng)營(yíng)制度的完善和創(chuàng)新。實(shí)踐證明，由勞動(dòng)者享有田地耕作權(quán)，最有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定。因此，無(wú)論是土地公有制還是土地私有制，都必須把實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”作為努力方向，防范“不在地主”的負(fù)面影響。在當(dāng)前工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，為防止農(nóng)戶進(jìn)城后“人地分離”形成新的“不在地主”，必須相應(yīng)完善承包經(jīng)營(yíng)制度，探索“耕者有其田”在新時(shí)期的有效實(shí)現(xiàn)形式。要按照“三權(quán)分置”原則，以實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”為目標(biāo)，在穩(wěn)定承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)地方探索建立進(jìn)城農(nóng)戶承包地自愿有償退出機(jī)制，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向真正種地者集中。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)充分轉(zhuǎn)移、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)，可以發(fā)揮土地集體所有的制度優(yōu)勢(shì)，允許探索集中統(tǒng)一整理、成員平均承包競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)營(yíng)、股份合作等方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的加快形成。
（三）以促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向，確定同等保護(hù)集體土地所有權(quán)、進(jìn)城農(nóng)戶承包權(quán)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的基本原則。當(dāng)前，農(nóng)村承包土地的社會(huì)保障功能相應(yīng)弱化。現(xiàn)階段完善承包經(jīng)營(yíng)制度，應(yīng)更多地著眼于促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)按照同等保護(hù)集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的原則，盡快完善相關(guān)政策法律。要充分體現(xiàn)農(nóng)民集體在承包地處分中的決定權(quán)，防止土地為少數(shù)人兼并。對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)，主要是確保剛進(jìn)城的農(nóng)戶能夠獲得對(duì)外出租和征地補(bǔ)償收益，能夠在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)保留一條回鄉(xiāng)種地的退路。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，要重點(diǎn)體現(xiàn)對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支持，包括鼓勵(lì)中長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)土地、保護(hù)流轉(zhuǎn)到期后的優(yōu)先續(xù)租權(quán)、允許土地經(jīng)營(yíng)權(quán)擔(dān)保融資，以調(diào)動(dòng)他們加強(qiáng)農(nóng)田建設(shè)、培肥地力、增加投入、發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)的積極性。
（四）健全針對(duì)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的扶持政策。盡快建立健全以實(shí)際土地經(jīng)營(yíng)面積為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持政策，調(diào)動(dòng)真正種糧務(wù)農(nóng)者的積極性。在兼顧進(jìn)城農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)收益和規(guī)模主體經(jīng)營(yíng)效益的前提下，鼓勵(lì)地方通過(guò)發(fā)布指導(dǎo)價(jià)格等方式，探索建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格合理形成機(jī)制。采取財(cái)政貼息的辦法，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)符合土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體需求的保險(xiǎn)項(xiàng)目，提高他們抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)面向土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)性貸款項(xiàng)目，減輕他們?cè)谥Ц蹲饨?、?gòu)買(mǎi)農(nóng)資時(shí)的資金壓力。
作者系農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司副司長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:農(nóng)民日?qǐng)?bào) 2016年12月17日
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
