黨的十八屆五中全會提出，發展多種形式適度規模經營，發揮其在現代農業建設中的引領作用。土地是最基本的農業生產要素。發展適度規模經營，必須順應工業化、城鎮化快速發展、農村勞動力大量轉移的新形勢，不斷創新和完善承包經營制度，促進土地要素有序聚集，為提升農業規模經營水平提供基礎保障。
當前我國農村土地規模經營呈現多種模式
我國有2.3億承包農戶，承包集體耕地約18億畝。近年來,通過土地流轉、專業合作、社會化服務等方式，形成了多種多樣的規模經營，主要包括三種類型：一是通過土地經營權流轉形成的土地集中型規模經營。指的是專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業等新型主體流轉農戶承包地，集中較大面積土地開展規模化農業生產。據統計，全國經營面積50畝以上的規模主體超過350萬個，經營耕地面積約3.5億畝，約占承包耕地總面積的20%。二是通過合作組織帶動形成的緊密合作型規模經營。指的是通過加入專業合作社等形式，通過統一購買農資、統一機械化作業、統一對外銷售等，把承包農戶的分散生產活動轉變為應用現代農業生產裝備的機械化、規模化經營。截至2015年底，全國工商部門注冊登記的農民專業合作社有150多萬家，帶動農戶超過1億戶。三是通過社會化服務組織帶動形成的松散服務型規模經營。指的是承包農戶通過與各類社會化服務組織簽訂協議，利用新型經營主體擁有的現代農業生產裝備完成承包耕地的部分田間作業和產前產后經營活動。據統計，目前全國有35萬多個農業產業化組織，為廣大農戶提供農業生產各環節的服務。
不同規模經營形式的區別與聯系
（一）不同規模經營形式呈現出承包農戶與新型經營主體之間不同的權利分享關系。如果將承包農戶在承包地上的經營權細分為種植決策權、田間管理權和產品處置權，這些規模經營形式可以歸納為兩種權利分享方式：一是土地經營權流轉形成的規模經營，即土地集中型規模經營。承包農戶以獲得租金為前提，將上述三項權利全部讓渡給新型經營主體。二是土地經營權共享形成的規模經營，包括緊密合作型、松散服務型規模經營。加入專業合作社的農戶仍然自己管理承包地，但必須與合作社共享部分或全部種植決策權、田間管理權、產品處置權。與服務組織協作的農戶仍然享有承包土地的種植決策權、產品處置權，但根據自己的需要，采取委托代耕、托管等多種形式與服務組織共享田間生產管理權。
（二）不同經營形式實現規模化經營的程度不同，正體現了規模經營發展的階段性和漸進性。在土地集中型規模經營中，流入方使土地、資金、技術、良種、農機等生產要素最大限度地結合起來，有利于更全面、更徹底地實現土地的規模化、機械化經營。在“生產在家、服務在社”的緊密合作型規模經營中，由于承包農戶沒有真正把土地經營權轉出，新型主體難以利用現代物質裝備統一平整耕地、培肥地力、改善農田設施，只能算是實現了作業環節或購銷環節的規模化經營。在委托代耕、土地托管等松散服務型規模經營中，由于承包農戶與服務組織之間缺乏有力的制度約束，其實現的作業、購銷等環節的規模化經營大多帶有偶然性、不穩定性。
（三）不同規模經營形式各有不同的適應環境，并無優劣之分。農業勞動力轉移是一個漫長的歷史過程，在承包農戶脫農的不同階段，對轉移多少土地經營權會有不同的選擇。如果脫農不充分、新型經營主體也不愿全面承接經營風險，雙方就傾向于選擇松散服務型或緊密合作型規模經營方式，通過共享土地經營權、共擔經營風險，來實現規模化經營。如果承包農戶已基本脫農，而新型經營主體又已具備較強資金、技術及承擔風險的能力，雙方就會傾向于將土地經營權長期流轉，實現土地集中型的規模經營。但必須注意的是，由于農村勞動力轉移的漸進性、長期性和反復性，通過共享土地經營權，以組織或服務規模擴大形成的規模經營，將在相當長的時期內成為我國農業規模經營的重要路徑。
促進規模經營發展必須解決的問題
（一）土地要素與其他農業生產要素配置的錯位問題。從調研情況看，由于多數傳統承包農戶依靠老人和婦女兼業種地，他們雖然保留著承包土地經營權，但大多已經不再擁有農機具、不掌握新的種植技能。而那些購買了現代農機具、掌握先進種植技能、擁有土地規模經營能力的新型經營主體，許多卻由于承包地細碎、老年農民戀土等原因，很難找到連片成方的大地塊，經營能力難以充分施展。這種局面，對現代農業生產裝備和技術是一種浪費，也對農業規模經營發展產生了嚴重制約。
（二）農業生產實際上由新型經營主體承擔與現行扶持政策主要瞄準傳統承包農戶的錯位問題。調研發現，即使在沒有流轉的承包土地上，耕種、植保、收獲等主要作業環節已經由農機大戶、植保大戶、合作社、社會化服務組織等新型經營主體承擔。但由于傳統承包農戶仍然擁有承包土地的經營權，而現行糧食直補、農業保險等扶持政策多以承包土地數量為基礎，新型經營主體得不到相應的政策扶持。許多新型經營主體反映，他們是真正的種糧者，卻拿不到糧食補貼，他們愿意多交納保險費以獲得更高額度的補償，卻找不到相應的保險項目。
（三）農村土地流轉價格上漲過快導致的兩難問題。近年來農村土地流轉價格不斷攀升，已經成為影響規模經營主體從事農業特別是糧食生產的重要因素。另一方面，傳統承包農戶又把承包地流轉看作重要的財產性收入來源。基層干部對此也十分為難：流轉價格是市場形成的，政府不能干預；可如果任其上漲，肯定會影響糧食生產，規模經營發展不起來，我國農產品的市場競爭力更難以提升。
（四）城鎮化快速發展背景下的“人地分離”問題。改革開放以來，農村開展了兩輪承包，各村組按人口平均分配承包地，收回因遷出、死亡而失去村組集體成員資格人員的承包地，轉而分配給新增集體成員，這也是解決“人地分離”問題的重要途徑。但從調研情況看，一些地方在二輪承包時沒有按人口變化進行調整，從而導致“人地分離”問題日趨嚴重。
政策建議
（一）堅持農村土地集體所有、農戶家庭承包經營的基本制度，為發展規模經營奠定堅實的產權基礎。堅持這一制度，一方面可以利用集體經濟組織的框架，防止土地兼并和兩極分化；另一方面又可以發揮家庭經營在農業生產中的天然優勢，提高農業生產效率。當前，阻礙我國現代農業發展的不是土地集體所有、農戶家庭承包經營的基本制度，而是超小規模的分散經營方式。在完善法律或制定政策時，必須堅持農村基本經營制度，既給承包農戶長久的定心丸，又給新型主體穩定的經營預期，在確保農民平等享有承包權的基礎上，引導和促進土地經營權的有序集中。
（二）以實現“耕者有其田”為方向，按照“三權分置”的原則推動承包經營制度的完善和創新。實踐證明，由勞動者享有田地耕作權，最有利于提高農業生產效率，維護農村社會和諧穩定。因此，無論是土地公有制還是土地私有制，都必須把實現“耕者有其田”作為努力方向，防范“不在地主”的負面影響。在當前工業化城鎮化快速發展的背景下，為防止農戶進城后“人地分離”形成新的“不在地主”，必須相應完善承包經營制度，探索“耕者有其田”在新時期的有效實現形式。要按照“三權分置”原則，以實現“耕者有其田”為目標，在穩定承包關系的基礎上，鼓勵地方探索建立進城農戶承包地自愿有償退出機制，引導土地經營權向真正種地者集中。對于經濟發達、農民向二三產業充分轉移、集體經濟實力強的地區，可以發揮土地集體所有的制度優勢，允許探索集中統一整理、成員平均承包競爭經營、股份合作等方式，促進農業規模經營的加快形成。
（三）以促進土地規模經營發展現代農業為導向，確定同等保護集體土地所有權、進城農戶承包權和規模經營主體土地經營權的基本原則。當前，農村承包土地的社會保障功能相應弱化。現階段完善承包經營制度，應更多地著眼于促進規模經營和現代農業發展。應當按照同等保護集體土地所有權、農戶承包權和土地經營權的原則，盡快完善相關政策法律。要充分體現農民集體在承包地處分中的決定權，防止土地為少數人兼并。對農戶承包權，主要是確保剛進城的農戶能夠獲得對外出租和征地補償收益，能夠在經濟不景氣時保留一條回鄉種地的退路。對土地經營權，要重點體現對規模經營主體發展現代農業的支持，包括鼓勵中長期流轉土地、保護流轉到期后的優先續租權、允許土地經營權擔保融資，以調動他們加強農田建設、培肥地力、增加投入、發展可持續農業的積極性。
（四）健全針對土地規模經營主體的扶持政策。盡快建立健全以實際土地經營面積為基礎的農業經營主體扶持政策，調動真正種糧務農者的積極性。在兼顧進城農戶財產收益和規模主體經營效益的前提下，鼓勵地方通過發布指導價格等方式，探索建立土地流轉價格合理形成機制。采取財政貼息的辦法，引導和鼓勵農業保險公司開發符合土地規模經營主體需求的保險項目，提高他們抵御自然風險的能力。鼓勵金融機構開發面向土地規模經營主體的經營性貸款項目，減輕他們在支付租金、購買農資時的資金壓力。
作者系農業部經管司副司長
中國鄉村發現網轉自:農民日報 2016年12月17日
(掃一掃，更多精彩內容！)
