黨的十八屆五中全會提出，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮其在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)中的引領(lǐng)作用。土地是最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素。發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，必須順應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展、農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移的新形勢，不斷創(chuàng)新和完善承包經(jīng)營制度，促進(jìn)土地要素有序聚集，為提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營水平提供基礎(chǔ)保障。
當(dāng)前我國農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營呈現(xiàn)多種模式
我國有2.3億承包農(nóng)戶，承包集體耕地約18億畝。近年來,通過土地流轉(zhuǎn)、專業(yè)合作、社會化服務(wù)等方式，形成了多種多樣的規(guī)模經(jīng)營，主要包括三種類型：一是通過土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成的土地集中型規(guī)模經(jīng)營。指的是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型主體流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，集中較大面積土地開展規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)。據(jù)統(tǒng)計，全國經(jīng)營面積50畝以上的規(guī)模主體超過350萬個，經(jīng)營耕地面積約3.5億畝，約占承包耕地總面積的20%。二是通過合作組織帶動形成的緊密合作型規(guī)模經(jīng)營。指的是通過加入專業(yè)合作社等形式，通過統(tǒng)一購買農(nóng)資、統(tǒng)一機械化作業(yè)、統(tǒng)一對外銷售等，把承包農(nóng)戶的分散生產(chǎn)活動轉(zhuǎn)變?yōu)閼?yīng)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備的機械化、規(guī)?；?jīng)營。截至2015年底，全國工商部門注冊登記的農(nóng)民專業(yè)合作社有150多萬家，帶動農(nóng)戶超過1億戶。三是通過社會化服務(wù)組織帶動形成的松散服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營。指的是承包農(nóng)戶通過與各類社會化服務(wù)組織簽訂協(xié)議，利用新型經(jīng)營主體擁有的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備完成承包耕地的部分田間作業(yè)和產(chǎn)前產(chǎn)后經(jīng)營活動。據(jù)統(tǒng)計，目前全國有35萬多個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織，為廣大農(nóng)戶提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)的服務(wù)。
不同規(guī)模經(jīng)營形式的區(qū)別與聯(lián)系
（一）不同規(guī)模經(jīng)營形式呈現(xiàn)出承包農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體之間不同的權(quán)利分享關(guān)系。如果將承包農(nóng)戶在承包地上的經(jīng)營權(quán)細(xì)分為種植決策權(quán)、田間管理權(quán)和產(chǎn)品處置權(quán)，這些規(guī)模經(jīng)營形式可以歸納為兩種權(quán)利分享方式：一是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成的規(guī)模經(jīng)營，即土地集中型規(guī)模經(jīng)營。承包農(nóng)戶以獲得租金為前提，將上述三項權(quán)利全部讓渡給新型經(jīng)營主體。二是土地經(jīng)營權(quán)共享形成的規(guī)模經(jīng)營，包括緊密合作型、松散服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營。加入專業(yè)合作社的農(nóng)戶仍然自己管理承包地，但必須與合作社共享部分或全部種植決策權(quán)、田間管理權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)。與服務(wù)組織協(xié)作的農(nóng)戶仍然享有承包土地的種植決策權(quán)、產(chǎn)品處置權(quán)，但根據(jù)自己的需要，采取委托代耕、托管等多種形式與服務(wù)組織共享田間生產(chǎn)管理權(quán)。
（二）不同經(jīng)營形式實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營的程度不同，正體現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的階段性和漸進(jìn)性。在土地集中型規(guī)模經(jīng)營中，流入方使土地、資金、技術(shù)、良種、農(nóng)機等生產(chǎn)要素最大限度地結(jié)合起來，有利于更全面、更徹底地實現(xiàn)土地的規(guī)?；?、機械化經(jīng)營。在“生產(chǎn)在家、服務(wù)在社”的緊密合作型規(guī)模經(jīng)營中，由于承包農(nóng)戶沒有真正把土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)出，新型主體難以利用現(xiàn)代物質(zhì)裝備統(tǒng)一平整耕地、培肥地力、改善農(nóng)田設(shè)施，只能算是實現(xiàn)了作業(yè)環(huán)節(jié)或購銷環(huán)節(jié)的規(guī)模化經(jīng)營。在委托代耕、土地托管等松散服務(wù)型規(guī)模經(jīng)營中，由于承包農(nóng)戶與服務(wù)組織之間缺乏有力的制度約束，其實現(xiàn)的作業(yè)、購銷等環(huán)節(jié)的規(guī)模化經(jīng)營大多帶有偶然性、不穩(wěn)定性。
（三）不同規(guī)模經(jīng)營形式各有不同的適應(yīng)環(huán)境，并無優(yōu)劣之分。農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移是一個漫長的歷史過程，在承包農(nóng)戶脫農(nóng)的不同階段，對轉(zhuǎn)移多少土地經(jīng)營權(quán)會有不同的選擇。如果脫農(nóng)不充分、新型經(jīng)營主體也不愿全面承接經(jīng)營風(fēng)險，雙方就傾向于選擇松散服務(wù)型或緊密合作型規(guī)模經(jīng)營方式，通過共享土地經(jīng)營權(quán)、共擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險，來實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營。如果承包農(nóng)戶已基本脫農(nóng)，而新型經(jīng)營主體又已具備較強資金、技術(shù)及承擔(dān)風(fēng)險的能力，雙方就會傾向于將土地經(jīng)營權(quán)長期流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地集中型的規(guī)模經(jīng)營。但必須注意的是，由于農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的漸進(jìn)性、長期性和反復(fù)性，通過共享土地經(jīng)營權(quán)，以組織或服務(wù)規(guī)模擴大形成的規(guī)模經(jīng)營，將在相當(dāng)長的時期內(nèi)成為我國農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要路徑。
促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展必須解決的問題
（一）土地要素與其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素配置的錯位問題。從調(diào)研情況看，由于多數(shù)傳統(tǒng)承包農(nóng)戶依靠老人和婦女兼業(yè)種地，他們雖然保留著承包土地經(jīng)營權(quán)，但大多已經(jīng)不再擁有農(nóng)機具、不掌握新的種植技能。而那些購買了現(xiàn)代農(nóng)機具、掌握先進(jìn)種植技能、擁有土地規(guī)模經(jīng)營能力的新型經(jīng)營主體，許多卻由于承包地細(xì)碎、老年農(nóng)民戀土等原因，很難找到連片成方的大地塊，經(jīng)營能力難以充分施展。這種局面，對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)裝備和技術(shù)是一種浪費，也對農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重制約。
（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實際上由新型經(jīng)營主體承擔(dān)與現(xiàn)行扶持政策主要瞄準(zhǔn)傳統(tǒng)承包農(nóng)戶的錯位問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，即使在沒有流轉(zhuǎn)的承包土地上，耕種、植保、收獲等主要作業(yè)環(huán)節(jié)已經(jīng)由農(nóng)機大戶、植保大戶、合作社、社會化服務(wù)組織等新型經(jīng)營主體承擔(dān)。但由于傳統(tǒng)承包農(nóng)戶仍然擁有承包土地的經(jīng)營權(quán)，而現(xiàn)行糧食直補、農(nóng)業(yè)保險等扶持政策多以承包土地數(shù)量為基礎(chǔ)，新型經(jīng)營主體得不到相應(yīng)的政策扶持。許多新型經(jīng)營主體反映，他們是真正的種糧者，卻拿不到糧食補貼，他們愿意多交納保險費以獲得更高額度的補償，卻找不到相應(yīng)的保險項目。
（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格上漲過快導(dǎo)致的兩難問題。近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格不斷攀升，已經(jīng)成為影響規(guī)模經(jīng)營主體從事農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的重要因素。另一方面，傳統(tǒng)承包農(nóng)戶又把承包地流轉(zhuǎn)看作重要的財產(chǎn)性收入來源?；鶎痈刹繉Υ艘彩譃殡y：流轉(zhuǎn)價格是市場形成的，政府不能干預(yù)；可如果任其上漲，肯定會影響糧食生產(chǎn)，規(guī)模經(jīng)營發(fā)展不起來，我國農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力更難以提升。
（四）城鎮(zhèn)化快速發(fā)展背景下的“人地分離”問題。改革開放以來，農(nóng)村開展了兩輪承包，各村組按人口平均分配承包地，收回因遷出、死亡而失去村組集體成員資格人員的承包地，轉(zhuǎn)而分配給新增集體成員，這也是解決“人地分離”問題的重要途徑。但從調(diào)研情況看，一些地方在二輪承包時沒有按人口變化進(jìn)行調(diào)整，從而導(dǎo)致“人地分離”問題日趨嚴(yán)重。
政策建議
（一）堅持農(nóng)村土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基本制度，為發(fā)展規(guī)模經(jīng)營奠定堅實的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。堅持這一制度，一方面可以利用集體經(jīng)濟組織的框架，防止土地兼并和兩極分化；另一方面又可以發(fā)揮家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的天然優(yōu)勢，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。當(dāng)前，阻礙我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的不是土地集體所有、農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基本制度，而是超小規(guī)模的分散經(jīng)營方式。在完善法律或制定政策時，必須堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，既給承包農(nóng)戶長久的定心丸，又給新型主體穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，在確保農(nóng)民平等享有承包權(quán)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)和促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的有序集中。
（二）以實現(xiàn)“耕者有其田”為方向，按照“三權(quán)分置”的原則推動承包經(jīng)營制度的完善和創(chuàng)新。實踐證明，由勞動者享有田地耕作權(quán)，最有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，維護農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。因此，無論是土地公有制還是土地私有制，都必須把實現(xiàn)“耕者有其田”作為努力方向，防范“不在地主”的負(fù)面影響。在當(dāng)前工業(yè)化城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景下，為防止農(nóng)戶進(jìn)城后“人地分離”形成新的“不在地主”，必須相應(yīng)完善承包經(jīng)營制度，探索“耕者有其田”在新時期的有效實現(xiàn)形式。要按照“三權(quán)分置”原則，以實現(xiàn)“耕者有其田”為目標(biāo)，在穩(wěn)定承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，鼓勵地方探索建立進(jìn)城農(nóng)戶承包地自愿有償退出機制，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)向真正種地者集中。對于經(jīng)濟發(fā)達(dá)、農(nóng)民向二三產(chǎn)業(yè)充分轉(zhuǎn)移、集體經(jīng)濟實力強的地區(qū)，可以發(fā)揮土地集體所有的制度優(yōu)勢，允許探索集中統(tǒng)一整理、成員平均承包競爭經(jīng)營、股份合作等方式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的加快形成。
（三）以促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為導(dǎo)向，確定同等保護集體土地所有權(quán)、進(jìn)城農(nóng)戶承包權(quán)和規(guī)模經(jīng)營主體土地經(jīng)營權(quán)的基本原則。當(dāng)前，農(nóng)村承包土地的社會保障功能相應(yīng)弱化?，F(xiàn)階段完善承包經(jīng)營制度，應(yīng)更多地著眼于促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)按照同等保護集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的原則，盡快完善相關(guān)政策法律。要充分體現(xiàn)農(nóng)民集體在承包地處分中的決定權(quán)，防止土地為少數(shù)人兼并。對農(nóng)戶承包權(quán)，主要是確保剛進(jìn)城的農(nóng)戶能夠獲得對外出租和征地補償收益，能夠在經(jīng)濟不景氣時保留一條回鄉(xiāng)種地的退路。對土地經(jīng)營權(quán)，要重點體現(xiàn)對規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支持，包括鼓勵中長期流轉(zhuǎn)土地、保護流轉(zhuǎn)到期后的優(yōu)先續(xù)租權(quán)、允許土地經(jīng)營權(quán)擔(dān)保融資，以調(diào)動他們加強農(nóng)田建設(shè)、培肥地力、增加投入、發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)的積極性。
（四）健全針對土地規(guī)模經(jīng)營主體的扶持政策。盡快建立健全以實際土地經(jīng)營面積為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持政策，調(diào)動真正種糧務(wù)農(nóng)者的積極性。在兼顧進(jìn)城農(nóng)戶財產(chǎn)收益和規(guī)模主體經(jīng)營效益的前提下，鼓勵地方通過發(fā)布指導(dǎo)價格等方式，探索建立土地流轉(zhuǎn)價格合理形成機制。采取財政貼息的辦法，引導(dǎo)和鼓勵農(nóng)業(yè)保險公司開發(fā)符合土地規(guī)模經(jīng)營主體需求的保險項目，提高他們抵御自然風(fēng)險的能力。鼓勵金融機構(gòu)開發(fā)面向土地規(guī)模經(jīng)營主體的經(jīng)營性貸款項目，減輕他們在支付租金、購買農(nóng)資時的資金壓力。
作者系農(nóng)業(yè)部經(jīng)管司副司長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:農(nóng)民日報 2016年12月17日
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