統籌城鄉發展，逐步改變城鄉二元結構，實現城鄉一體化，既是黨中央從全面建成小康社會全局作出的重大決策，也是一個國家和地區生產力發展到一定程度的必然選擇，更是實現中華民族偉大復興“中國夢”的必由之路。農業縣域如何統籌城鄉發展，是當前各級黨委政府面臨的一大難題。只有著力破解這一難題，才能為我國全面建成小康社會目標提供保障。湖南省湘陰是一個農業大縣，全縣總面積1581.5平方公里，轄19個鄉鎮，總人口75.4萬人，耕地面積72.53萬畝，是全國商品糧生產基地縣，全國農業標準化示范縣。
一、案例背景
世界經濟社會發展史，特別是世界發達國家工業化、城鎮化進程的事實告訴我們：統籌城鄉發展是一個國家經濟社會現代化發展的必經之路。聯系我國經濟社會發展的歷程和現狀，統籌城鄉發展已經成為我們的必然選擇。
一是工業化進入中期階段客觀上為統籌城鄉發展創造了前提和條件。根據世界經濟發展的普遍規律：工業化發展通常經過三個階段，即依靠農業積累建立工業化基礎的初期階段，工農業協調發展的中期階段，以及工業支持農業發展的實現階段。當一個國家或地區人均GDP超過1000美元、農業占GDP的比重低于15%、城鎮化率超過40%、農村勞動力就業占總就業比例低于30%時，就進入了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段。作為農業大縣湖南湘陰縣，是長株潭城市群兩型社會建設綜合配套改革試驗區濱湖示范區、湖南省承接產業轉移發展加工貿易重點縣。經過多年堅持不懈的努力，湘陰縣綜合經濟實力和城市建設水平達到了一定程度，城鄉經濟社會發展逐步走上了良性運行道路。2013年，全縣人均GDP達到37652元、城鎮化率為43.0%。同時，隨著工業化、城鎮化、產業化的快速發展，城鄉各項改革逐步深化，城鄉交流合作日益加強，統籌發展的意識逐步增強，城鄉經濟社會進入了相互滲透、融合發展的新時期。湘陰縣具備了工業反哺農業、城市支持農村，推進城鄉經濟社會發展一體化的能力，總體上進入了改變城鄉二元經濟結構、實施城鄉一體化戰略的新階段。
二是統籌城鄉發展是解決“三農”問題的迫切要求。當前，計劃經濟年代城鄉差別發展的舊戰略和城鄉失衡的舊體制仍在阻礙現代化建設。工農差距、城鄉差距、階層差距和地區差距日趨擴大。從市場屬性看，資源要素總是自發地向高收益高回報的產業和區域配置，特別是在工業化城鎮化快速推進時期，更容易從農業轉向工業、從農村流入城市，存在著推動城鄉差距擴大的內在動因。從制度慣性看，城鄉二元體制延續時間長、積弊程度深，多重矛盾交織、多方利益糾結，有些方面改不動，有些改革難落實，傳統體制仍然在許多方面、以多種方式頑固地發揮作用。從思維習性看，長期形成的“城市中心”思想觀念和價值取向根深蒂固，考核政績過分看重GDP增長，衡量發展過分看重城市變化，招商引資過分看重二三產業，忽視農業、農村、農民的現象還不同程度地存在。更要看到，市場機制的自發作用與二元體制的運行慣性同步共振，利益格局的剛性制約與傳統觀念的嚴重桎梏相互疊加。這就要求我們，必須堅持統籌城鄉發展的方略不動搖，咬定縮小城鄉差距的目標不放松，推進破除城鄉二元體制的進程不停步，加快推進城鄉統籌發展，實現共同發展。
三是統籌城鄉發展是解決城市問題的重要措施。城鄉分治的二元政策，引起了城鄉結構失衡，導致了嚴重的三農問題。反過來，這些問題又限制了城鎮化的發展，成為國民經濟發展的瓶頸。比如城鄉收入差距過大，農民不富裕，造成需求不足。正是農民購買力不強，導致工業產品過剩。同樣，也因為城鎮人口過少，造成農產品的過剩。可見，農業、農村、農民的問題，也是城市不可回避的問題。解決這些問題，必須城鄉統籌，建立互補互促、協調統一的新型關系。這不僅是解決三農問題的戰略選擇，也是解決城市問題的重要措施。湘陰縣城鄉一體化建設面臨諸多機遇：湘陰縣地處長株潭城市群兩型社會建設綜合配套改革試驗區濱湖示范區和環洞庭湖生態經濟區疊加區，各項綜合配套改革措施將強力推進；伴隨產業轉移步伐加快，湘陰縣土地集約、產業集群、人口集聚能力將明顯提升，進入了工業化、城鎮化和農業現代化相互促動、加速發展的關鍵階段；隨著京珠西線、芙蓉北路、漕溪港碼頭等省、市重大基礎設施相繼啟動建設，湘陰的區位優勢、區域價值實現新的攀升；湘陰經濟社會駛入持續、快速、健康發展軌道，縣域經濟綜合實力有望進入“湖南十強”行列縣。
四是統籌城鄉發展是全面實現小康社會目標的根本途徑。我國已總體實現小康，進入全面建成小康社會的新階段。但這個總體上的小康是低水平的、不全面的、發展很不平衡的。總體上的小康，不等于全體人民都進入小康，實際上農村還有相當數量的農民沒有達到小康標準，甚至還有上億的農村人口處于貧困線以下。根據2011年我國把農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，全國貧困人口數量和覆蓋面也由2010年的2688萬人擴大至1.28億人，占農村總人口的13.4%，占全國總人口(除港澳臺地區外)的近十分之一。全面建設小康社會，不能用非常高的城市居民收入和農民低收入的平均數來顯示小康水平，而應該使城市和農村協凋發展，使農民收入有更高的增長。只有統籌城鄉發展，加快增加農民收入，提高農民生活水平，才能全面建成小康社會。
近年來，湘陰縣堅持以工哺農、以城帶鄉、以鎮帶村、以產業帶農戶，在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面下力氣，促進公共財政向“三農”傾斜，公共設施向農村延伸，公共服務向農村覆蓋，現代文明向農村傳播，走出了一條城鄉良性互動協調發展的新路子，形成了以“三定、三強、三破、三抓”為主要內容的“4×3”統籌城鄉發展模式，有些成功的做法，值得推介。
二、主要做法
1．推行“三定”，實現城鄉規劃一體化
一是發展定向。堅持“以工輔農、以城帶鄉，以發達片區帶動欠發達片區”，把全縣作為一個整體進行規劃編制，建立“以縣城為中心、建制鎮為支撐、中心村為基礎”的城鄉融合、互動發展的規劃體系，實現城鄉聯動、片區協調發展，加快形成“大湘陰”城鎮化的態勢。
二是功能定位。主動對接、服務、配套長株潭，著力打造長株潭產業轉移承接基地、現代制造業生產配套基地、綠色農產品生產加工供應基地、區域性港口物流基地和休閑旅游度假服務基地，建設岳陽經濟次中心、制造業次中心和消費次中心，打造長沙北部衛星城和全國統籌城鄉發展樣板區。
三是布局定點。打破原有鎮村的行政界限，出臺“一核、兩帶、三港、四區”控制性詳規，規定禁建區、限建區、可建區引導散居農民適度集中，做到布局合理、城鄉互補、相互協調。“一核”即5萬平方公里的濱湖示范區金龍新區，“兩帶”即芙蓉大道湘陰段產業帶和沿湘江生態經濟產業帶，“三港”即建設漕溪港、樟樹港、虞公廟三大港口，“四區”即洋沙湖經濟片區、界頭鋪經濟片區、臨港經濟片區、虞公廟經濟片區。
2．突出“三強”，加快城鄉生活一體化
一強基礎設施。突出交通對接，以芙蓉大道湘陰段、京港澳高速復線湘陰段等項目建設為抓手，進一步拉近與長株潭城市群的距離；突出縣城提質和中心鎮建設，采用市場化運作方式，成功完成城鎮生活污水處理廠、城鎮生活垃圾無害化處理廠等市政基礎設施和公益設施建設；突出農村基礎設施建設，重點推進農村水、電、路、水利設施和環境衛生整治等基礎設施建設。
二強公共服務。每年以60%以上的新增財力投向民生領域，推進公共服務共建共享。統籌城鄉義務教育發展，近年先后改造農村校舍面積11萬平米，化解剝離教育債務近億元，強化農村師資隊伍建設，落實義務教育教師績效工資政策；統籌城鄉醫療衛生事業發展，先后改擴建鄉鎮衛生院26所，血防站5所，新建標準化村衛生室120個，鄉鎮衛生院實現基本藥物零差價；統籌城鄉文化事業發展，實施鄉鎮文化站、村級籃球場、農家書屋全覆蓋工程，推進農村社區建設，實現城鄉文化信息資源共享。
三強社會保障。積極完善農村低保制度，出臺政策對精神病患者、長期大病患者、重度殘疾者及其家庭經過調查核實確屬生活困難的納入低保，提高五保供養標準，實現“一鄉一敬老院”，做到城鄉低保應保盡保；健全城鎮社會保險體系，啟動城鎮居民醫療保險和城鎮未參保小集體企業職工參加養老保險；全面啟動新型城鄉居民養老保險制度，統籌城鄉保障性住房建設和危房改造。
3．探索“三破”，促進城鄉制度一體化
一破資金瓶頸。爭取華融湘江銀行在湘陰設立支行，湘財證券在湘陰設立營業部，啟動信用聯社改制和農村商業銀行組建工作，成立縣國有資產經營公司、中小企業信用擔保公司和小額貸款公司；引導和扶持企業開展直接融資，與華夏證券合作發行企業債券，積極推動企業上市融資，先后有洞庭黃龍、富士電梯在天交所成功掛牌，湖湘木業在香港上市進入實質性階段，福湘木業、長康實業進入全省上市企業后備資源庫。
二破土地瓶頸。堅持以節約集約用地為目標，以強化土地執法為抓手，實施土地收儲、供地控制、控建拆違和打擊非法倒賣“四輪驅動”，全方位加強土地管理，成立土地儲備中心，建立項目用地核審制和聯審聯辦制，制定投資約束指標，嚴格規范供地行為，加強閑置土地清理，積極與省市溝通銜接，基本確保了項目建設用地需要；積極探索征地拆遷安置新模式，形成了“征轉分離、先征后轉”土地征收機制和“指揮部牽頭協調、鄉鎮主體包干、部門配合聯動”的征拆機制，出臺農村集體土地上房屋拆遷安置辦法和個人建房管理辦法，大力推行貨幣補償安置和集中還建安置，在全市率先啟動失地農民社保試點，有效破解了征拆難題，推動了土地向規模經營集中。
三破人才瓶頸。堅持不求所有、不求所在、但求所用，實施廣人才強縣戰略，推動產學研結合；建立就業培訓網絡，充分利用職教中心教育資源優勢，大力開展下崗職工再就業培訓、新成長勞動力就業培訓、在崗職工培訓、農村富余勞動力轉移就業培訓，從源頭上促進高質量就業、穩定就業；搭建服務平臺，對社區及鄉鎮勞動保障站實行標準化建設，建立求職登記、用工信息、就業安置等臺帳，實行城鄉勞動力資源數據庫管理，為統籌城鄉就業奠定基礎。
4．注重“三抓”，推進城鄉產業一體化
一抓新型工業化。堅持以新型工業化吸引農民進城就業，既重視增量高新化，更重視存量兩型化改造，先后引進了遠大可建、中聯重科、中鐵重工、依魯光電等一批大項目，同時通過資產優化重組和技術改造更新，完成了福湘木業、洞庭生物等企業技術改造，全縣現擁有規模以上工業企業158家，初步形成了以先進制造業和光伏電子信息為主的六大產業集群，帶動了當地農民就業。近3年來，湘陰縣本地工業項目吸納農村勞動力達4.6萬人。
二抓農業產業化。按照專業化生產、集約化經營和區域化布局的思路，先后引進了洞庭黃龍、溫氏養殖、春云科技等產業化項目，實施了百里特色湖鮮水產走廊和畜禽養殖示范片、糧食高產示范片、特色湘菜示范片建設，形成了多個有特色、有競爭優勢的農產品生產示范區；做大做強農產品加工業，培育出了一批起點高、規模大、具有競爭優勢的農產品加工龍頭企業，打造了多個在全省和全國響當當的農產品加工知名品牌，全縣共有省市級龍頭企業28家，中國馳名商標4件、中國名牌產品1個，省著名商標24件、省名牌產品21個。
三抓服務業融合化。十分注重發揮港口對新型城鎮化和新型工業化的支撐作用，堅持“以水活港、以港興城”，按照港口群發展理念，重點加強漕溪港、樟樹港、虞公廟三大港口建設，按照“建設大港口、形成大物流、完善大配套”的思路，精心編制了4平方公里的漕溪港產業新區規劃，著力發展港口物流經濟；挖潛提質休閑旅游度假業，按照“休閑天堂，度假勝地”的定位，統籌湘陰生態、山水、人文資源優勢，先后引進了順天洋沙湖、青龍湖、鶴龍湖、麗景灣等休閑旅游度假項目，打造長株潭市民休閑度假目的地。
三、主要成效
1．推動了城鄉經濟發展一體化
工業化是城鄉統籌發展的根本動力，湘陰以新型工業化為主導，興工強縣、以工促農。一是突出工業經濟主導地位。近年來湘陰縣先后引進和建設了遠大低碳科技園、中聯重科、中國鐵建重工等一批大項目、好項目，初步形成了先進裝備制造、光伏電子信息、建材板材、食品加工、紡織服裝等主導產業和產業集群，極大地壯大了工業經濟實力。2013年，全縣規模工業企業達152家，實現規模工業總產值590億元，規模工業稅收三年翻兩番。全縣三次產業結構比由2007年的31.1：39.9：29調整為2013年的16.1：55.8：28.1，工業在縣域經濟發展中的主導地位進一步鞏固和增強，使以工促農、以工哺農成為可能和必然。二是注重農業產業的拉動作用。全縣發展農產品加工企業380多家，其中省級龍頭企業8家，市級龍頭企業20家，是全省龍頭企業最多的縣之一。通過龍頭企業帶動，全縣建立以優質稻、藠頭、茶葉為重點的農產品基地60多萬畝，農民人平從農產品加工中增收1000元以上。2013年全縣實現農產品加工總值288億元。農業產業化進程的快速推進，也促進了農村富余勞動力的轉移就業，全縣農產品加工企業每年直接吸納農村富余勞動力轉移就業近5萬人。堅持以工業的理念經營農業，走專業化、規模化、品牌化的現代農業發展之路。如圍繞建設長株潭綠色農產品基地的目標，湘陰按照“公司（協會）+基地+種養大戶（農戶）”的模式，大力推進農業規模化經營，全縣發展農民專業合作組織108個，入社農戶4.9萬戶；大力實施品牌戰略，注冊農產品商標462個，農產品市場競爭力和占有率不斷提升，促進了農業增效、農民增收。2013年，湘陰縣農民人平純收入達11482元。
2．引導了農村人口逐步市民化
在推進新型城鎮化進程中，以新型城鎮化為平臺，融城對接、城鄉互動，湘陰縣牢牢把握了以下幾點：一是突出統籌規劃。近三年，全縣投入規劃的資金在3000萬元以上，先后制訂了湘陰縣土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、濱湖示范區湘陰片區總體規劃、生態環境保護規劃等，以統一的規劃引領城鄉統籌發展、有序發展，最大限度地保護土地資源，減少重復建設。突出融城對接。按照與長株潭交通基礎設施一體化的思路，全面啟動了芙蓉大道北拓湘陰段、漕溪港碼頭等一批重大基礎設施建設，進一步暢通融城通道。按照“人文之城、山水之城、宜居之城”和長沙北部衛星城的定位，狠抓了縣城擴容提質，縣城面積達22平方公里、人口16.8萬人。按照“縣城南區、工業小區、宜居新區”和對接長沙的“橋頭堡”的定位，加速金龍新區建設，前移對接長株潭發展的平臺，打造濱湖示范區先導區。二是突出城鄉互動。一方面，充分發揮城鎮的吸納功能，引農民進城。從2009年開始，啟動實施了城區教育布局調整“三年行動計劃”，三年內籌措資金1億元，改善城區中小學校辦學條件，緩解城鎮居民和進城農民的子女就學難題。啟動了縣人民醫院新建搬遷工作，按“三甲”硬件標準建全市最好的醫院，增強城鎮的承載力、吸納力。通過扎實推進城鎮化進程，湘陰縣城鎮人口快速增長。2013年，全縣城鎮化率比2006年提高11.28個百分點，新增城鎮人口8.64萬人。另一方面，充分發揮城鎮的輻射作用，帶動農村發展。如湘陰縣鶴龍湖鎮通過大力發展以吃螃蟹、垂釣等為主的餐飲、休閑業，吸引了人流、物流向集鎮集聚，帶動了養殖業發展和農民致富增收。
3．助推了城鄉公共服務均等化
2008年以來，縣財政和上級部門以新農村建設為載體，加大投入、共享資源，對“三農”投入占總支出比重從38%提高到55%。公共資源向農村傾斜。全縣90%以上村組主干道硬化，基本做到了晴天不沾灰，雨天不濕鞋。在各鄉鎮按標準建設了25個鄉鎮衛生院、432個村衛生室和36個鄉鎮文化站、249個農家書屋，調整撤并農村中小學159所。保障體系向農村覆蓋。農村低保應保盡保，新型農村合作醫療參合率達98%，農村居民社會養老保險覆蓋率在90%以上。在農村敬老院建設上，提前兩年在全市實現了“一鄉一院”的目標，集中供養五保老人1500多人。社會管理向城鄉統籌。按照城鄉一體的思路推進城鄉社會管理，2011年、2012年連續兩年被評為全省環境衛生“十佳縣”。
4．實現了要素資源配置均衡化
湘陰縣委、縣政府以機制體制創新為抓手，整體聯動、重點突破，充分發揮宏觀調控作用，推動土地、資金、勞動力等要素資源在農村和城市之間平等雙向流動。在農村土地收益方面，按照“取之于地、用之于地”的原則，明確規定土地出讓收入的10%用于農業生產基礎設施建設。在農村金融服務方面，全縣金融機構存貸比由2007年的63.6%提高到2013年的73.18%。在農民進城方面，放寬準入條件，鼓勵農民在城鎮就業和置業，讓穩定就業和居住的農民尤其是新生代農民轉為市民。2013年，湘陰縣農民人均純收入增速為13.3%，比城鎮居民人均可支配收入增幅高出1.6個百分點.城鄉居民收入差距逐步縮小。
四、分析與啟示
城鄉統籌是以城市和農村一體發展思維為指導，以打破歷史和制度設計形成的城鄉二元結構為出發點，立足城市發展，著眼農村建設，以最終實現城鄉差距最小化、城市和農村共同富裕文明為目的的一項系統工程。城鄉統籌，其內涵是要堅持以人為本，使農村居民和城市居民同步過上全面小康的幸福生活，最終目標是要使農村居民、進城務工人員及其家屬與城市居民一樣，享有平等的權利、均等化的公共服務、同質化的生活條件。湖南省湘陰縣作為一個典型的農業大縣，在統籌城鄉發展方面進行了積極探索，走出了一條適應農業縣域統籌城鄉發展的特色之路，為全國農業縣域統籌城鄉發展創造了樣本，有以下啟示。
一是立足當地實際，走特色統籌城鄉發展之路。湘陰統籌城鄉發展的指導思想清晰，就是以科學發展觀為指導，堅持“以工促農、以城帶鄉、城鄉聯動、協調發展”的思路，創新發展模式，提高發展質量，著力推動先進生產要素向農村流動，基礎設施向農村延伸，公共服務向農村拓展，不斷提高農村綜合發展水平。
二是以“四位一體”為框架，推進城鄉規劃布局一盤棋。湘陰縣按照全縣、縣城、中心鎮、中心村“四位一體”的總框架思路，用城鄉統籌、城鄉一體化的理念統領全縣總體發展規劃，努力構建合理的城鎮布局體系和城鄉聯動發展的生產力布局體系。重視城鎮空間布局規劃和村落空間布局規劃。
三是調整優化產業結構，推進城鄉產業統籌發展。湘陰縣重視調整優化城鄉產業布局，引導工業企業向園區聚集，農業產業化龍頭企業向基地和農戶輻射，服務業向生產生活靠攏，促進各類生產要素在城鄉間優化配置、合理流動，形成強勢工業、城郊農業、現代服務業協調發展新格局。合理規劃產業布局，促進城鄉產業優勢互補；加快發展現代農業，促進城鄉資源有機結合；加快新型工業化進程，促進工業反哺農業；切實抓好欠發達鄉鎮經濟發展。
四是切實保障資金投入力度，推進城鄉基礎設施統籌發展。長期以來，湘陰基礎設施建設、資金投入重點在縣城，導致農村基礎設施建設嚴重滯后。近年來，湘陰基礎設施建設向農村延伸，投資向農村傾斜，逐步實現城鄉基礎設施統籌發展和一體化發展。湘陰重點加快了城鄉道路網絡建設，努力打造“暢通湘陰”；加強水利設施建設，切實改善城鄉居民生產生活條件；加強城鄉能源保障設施建設。
五是加強公共服務體系建設，推進城鄉社會服務統籌發展。農村公共事業發展和社會全面進步，關系到農民的切身利益和農村社會穩定。湘陰縣按照共享要求，基本做到城市居民享受到的農村居民也同樣享受，確保政府的各項公共服務惠及農村。重點推進城鄉教育均等化，推進城鄉衛生服務均等化，推進城鄉文化服務均等化，推進城鄉就業保障均等化。
六是加強組織領導，落實統籌城鄉發展的保障措施。推進城鄉統籌發展，涵蓋的內容很廣，且是一個長期的工作任務，為此湘陰縣切實加強領導，為統籌城鄉發展提供有力的政治保證。重點加強了組織領導，制定了配套政策，建立健全了體制機制。（案例提供：中國浦東干部學院）
（中共湖南省委黨校 肖萬春 王克修 張四梅 豆小紅）
中國鄉村發現網轉自：人民網-理論頻道 2016年08月04日
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