近日，有媒體報道稱，過去一年多來，縣級權(quán)力運(yùn)行有一些微妙的變化，比如縣級人大換屆后縣委書記不再兼任人大主任，及強(qiáng)化對政府規(guī)范文件備案審查，并對此給予了較高的評價。
筆者認(rèn)為，縣級人大常委會主任專職配備，對于提升人大“權(quán)力機(jī)關(guān)”的地位，促進(jìn)地方治理的民主化、法治化，具有一定的象征性意義；在某些地方，也可能取得一些實(shí)質(zhì)性成效。但就總體而言，很難改變現(xiàn)有的權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)行實(shí)態(tài)。
人大主任專職配備的作用極其有限
據(jù)我所知，縣委書記兼任人大常委會主任的做法，并不是普遍現(xiàn)象。有的地方，縣級人大常委會主任，多年來一直都是專職配備的，但照樣存在著權(quán)力機(jī)關(guān)職責(zé)履行不到位的問題。這是因?yàn)椋?/p>
第一，專職配備的人大常委會主任、副主任，絕大多數(shù)是從年紀(jì)較大的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員中“橫串”過來的。他們程度不同的存在“船到碼頭車到站”的思想，有的甚至把自己看成“退居二線”的“閑人”。由于種種原因，他們維護(hù)“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”法律地位的使命感和“堅持人民主體地位”的責(zé)任感距離黨和人民的要求尚有較大差距，因此，很難真正做到“敢為”和“務(wù)實(shí)”。
第二，如何處理好黨委、人大之間的關(guān)系，厘清兩者之間的權(quán)力邊界，仍然是擺在縣委書記和專職人大主任面前的一個重要課題。《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》規(guī)定，縣以上地方黨委要“在本地區(qū)發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用”；“對本地區(qū)重大問題作出決策”；“按照干部管理權(quán)限任免和管理干部”。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，“地方各級人民代表大會都是地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)”；人大常委會享有決定重大事項(xiàng)、人事任免和對“一府兩院”工作的監(jiān)督權(quán)。
從文本表述看，黨委的“領(lǐng)導(dǎo)核心”和人大的“國家權(quán)力機(jī)關(guān)”地位是很明確的，但在操作層面，如何把“重大問題”的決策權(quán)和“重大事項(xiàng)”的決定權(quán)區(qū)別開來并統(tǒng)一起來，如何在黨管干部的原則下坐實(shí)人大人事任免權(quán)，一直在探討之中；鄧小平同志30多年前談到的“黨政不分、以黨代政”和“一切權(quán)力集中于黨委”的問題在縣一級表現(xiàn)得仍很突出；人大機(jī)關(guān)行使權(quán)力的空間大小、虛實(shí)程度，往往取決于縣委書記個人作風(fēng)和偏好。從理論上說，專職配備的人大常委會主任，必須自覺地服從和接受縣委領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常向縣委書記請示匯報工作；縣委書記應(yīng)該尊重人大常委會主任和人大黨組的意見。但在實(shí)踐中，“服從”和“尊重”的分寸如何把握？哪些事情必須按縣委乃至?xí)浀囊鈭D辦事？哪些事情可以在遵循縣委既定方針的前提下由人大自主行使權(quán)力？當(dāng)發(fā)現(xiàn)縣委“推薦”的干部人選不合適時人大常委會是否可以在履行任命程序時理直氣壯地予以否決？顯然，人大常委會主任專職配備這一舉措，很難在破解這些極其復(fù)雜難題的過程中有所作為。
第三，對縣委書記的角色定位，存在著“限權(quán)”和“強(qiáng)責(zé)”的悖論。毋庸諱言，縣級權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中，往往過分集中于縣委書記，很多人把縣委書記說成是權(quán)力大得嚇人的“土皇帝”、“山大王”。所以，對縣委書記“限權(quán)”的呼聲一直很高，中紀(jì)委和中組部于2010年啟動的“縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)”，曾把著重點(diǎn)放在“加強(qiáng)對縣委書記職權(quán)的規(guī)范”上。然而，從近年來“縣官”腐敗案件頻發(fā)的情況看，縣委書記權(quán)力失控的問題一直沒有得到根本解決。這里面的原因固然很多、很復(fù)雜，其中容易被人們忽視的一點(diǎn)是“權(quán)責(zé)不對應(yīng)”。據(jù)筆者考察，縣委書記的權(quán)力既大又小。所謂大，是權(quán)力覆蓋面大、“非規(guī)施政”的空間大，只要不計后果，縣委書記想辦的事，幾乎沒有辦不成的。所謂小，是與他們所承擔(dān)的責(zé)任相比，“依法自主施政”的權(quán)力小得可憐。他們承擔(dān)著本地治理的無限責(zé)任，是幾乎所有工作的“第一責(zé)任人”，相反，那些看似不受約束的權(quán)力，幾乎沒有一項(xiàng)是法律政策明確賦予或文本制度所允許的。各項(xiàng)政策法規(guī)的制定和解釋權(quán)、各類專項(xiàng)資金的審批權(quán)都控制在上級業(yè)務(wù)部門手中，法規(guī)政策不協(xié)調(diào)甚至互相“打架”的現(xiàn)象也很普遍。所以，縣里的很多事情，需要一次次地“跑部進(jìn)省”，八方“朝拜”，才能辦成；有時還需要先斬后奏或斬而不奏，甚至不得不“闖紅燈”、“越紅線”、“走鋼絲”、“打險牌”。這種狀況不改變，無論是所謂“規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”試驗(yàn)，還是人大主任專設(shè)，都很難奏效。
對政府的監(jiān)督很難由虛變實(shí)
這是因?yàn)椋?/p>
第一，政府工作往往是按照縣委或上級要求開展的。重要部署，通常由縣委和政府聯(lián)合發(fā)文，或以縣委、縣政府名義召開會議；即使政府單獨(dú)發(fā)令，多數(shù)情況下也都要與縣委打招呼。人大在審議、監(jiān)督政府文件或決定過程中，如無異議，當(dāng)然一片和諧、皆大歡喜，但如涉及到縣委決策、書記意向或上級部署，即使有不同看法，也很難行使“決定權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”。
如，某縣縣委書記在招商引資上項(xiàng)目動員大會上提出，“要讓引進(jìn)項(xiàng)目的功臣既發(fā)財又當(dāng)官，名利雙收”。“各單位在崗人員，凡引進(jìn)3000萬元以上大項(xiàng)目的，除物質(zhì)獎勵以外，副科級以下干部提職一級，正科級干部給予重用。”隨后，縣委、縣政府下發(fā)了具體方案。再如，某市提出“城鄉(xiāng)三年大變樣”的口號，并采取逐縣（區(qū)）“過堂”督戰(zhàn)的辦法予以推進(jìn)，縣（區(qū)）政府不得不采取某些急功急利、野蠻拆遷的辦法完成任務(wù)。對這些做法，人大主任即使有不同看法，也很難發(fā)聲。
第二，現(xiàn)實(shí)中的縣級工作，具有“行無定則”的特點(diǎn)，僅靠文本審查是很難監(jiān)督到位的。比如精準(zhǔn)扶貧，貧困戶的標(biāo)準(zhǔn)是人均收入。但實(shí)際運(yùn)作中，又必須按一定比例層層下達(dá)指標(biāo)。相鄰的村本來經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差無幾，但戴著貧困村帽子的，可以確定80%的貧困戶，其它村只能確定10%。基層只能按比例來確定貧困戶名單。能否通過考核驗(yàn)收，主要在于表格編排和貧困戶問答訓(xùn)練等迎檢功夫是否到家。再如“維穩(wěn)”，文本要求當(dāng)然都很合法合理，但在嚴(yán)格的考核排名和一票否決的壓力下，基層不得不經(jīng)常采用死看死守、圍追堵截甚至花錢收買等辦法來控制上訪。對這類事情，縣級人大的領(lǐng)導(dǎo)們心知肚明，只能睜一眼閉一眼。
第三，人大機(jī)關(guān)的“行政化”問題仍比較嚴(yán)重。主任、副主任多數(shù)是從黨政兩個班子中轉(zhuǎn)過來的，其立場和行為方式難免帶有原有角色的痕跡。人大代表的結(jié)構(gòu)和產(chǎn)生方式也不盡合理，領(lǐng)導(dǎo)干部的比重偏大。所以，從一定意義上說，這樣的人大監(jiān)督本級政府，基本上仍屬于“自己監(jiān)督自己”。中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》要求縣鄉(xiāng)兩級人大“堅持人民主體地位。把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為縣鄉(xiāng)人大工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，努力做到民有所呼、我有所應(yīng)”。雖然這個要求同樣適用于黨委和政府，但既然人大機(jī)關(guān)單獨(dú)設(shè)立，就應(yīng)該在人員構(gòu)成、工作視角、履職方式上與黨政機(jī)構(gòu)有所區(qū)別，更具民意色彩。顯然，現(xiàn)實(shí)中的縣、鄉(xiāng)人大很難在“異體監(jiān)督”承擔(dān)重任。
根本出路在于縣政綜合改革
筆者認(rèn)為，隨著《中共全國人大常委會黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》的貫徹落實(shí)，縣級人大及其常委會的工作肯定能夠得到加強(qiáng)、有所改進(jìn)。但要，要真正扭轉(zhuǎn)“開會‘走過場?、監(jiān)督‘虛化?”的形象，使之真正成為名副其實(shí)的“地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)”，必須按照黨的十八大和三中全會精神，以責(zé)權(quán)對應(yīng)、民主法治為目標(biāo)，通過頂層設(shè)計、試點(diǎn)示范和鼓勵基層創(chuàng)新等途徑，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)縣政綜合改革。至少應(yīng)該在三個方面有所突破：
第一，認(rèn)真搞好人大自身改革。如，改善代表構(gòu)成，逐步減少黨政官員的比重；擴(kuò)大民眾在代表選舉過程中的有序參與；增加代表平時視察監(jiān)督活動，摒棄形式主義，并盡快啟動部分代表“專職化”的試驗(yàn)；改善常委會結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其“民意代表”的色彩，等等。
第二，從操作層面厘清縣委、人大、政府的權(quán)力和職責(zé)邊界，逐步改變 “黨政兩個一把手”唱主角的現(xiàn)狀，形成“三套班子”各司其職、共同治理的局面。對于縣委書記的權(quán)力，應(yīng)在“限”和“放”兩方面同時發(fā)力，減輕自上而下的壓力，強(qiáng)化自下而上和橫向監(jiān)督。
第三，加快干部選任制度改革步伐，實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所賦”。縣級人大在人事任免上的權(quán)力如果流于形式，其他方面的權(quán)力很難避虛就實(shí)。凡由人大履行任免程序的干部，在提名、考核、醞釀等環(huán)節(jié)，都應(yīng)該讓人大人事部門參與進(jìn)來；重要人選在縣委常委會討論之前，應(yīng)與人大主任進(jìn)行個別溝通。應(yīng)在操作層面上精心設(shè)計、積極探索，保證《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》規(guī)定的“民主、公開、競爭、擇優(yōu)原則”更加充分地體現(xiàn)出來。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：作者的微信公眾號
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