城市社會(huì)“碎片化治理”一般是指在城市社會(huì)治理過(guò)程中，治理主體彼此獨(dú)立、治理方式相互排斥、治理機(jī)制不能銜接、治理行為難以互動(dòng)、治理結(jié)果虛化無(wú)效的特定治理狀態(tài)。在目前我國(guó)的城市治理實(shí)踐中，較普遍地存在“碎片化治理”現(xiàn)象，治理主體責(zé)任不清、職能部門推諉扯皮，政府治理與社會(huì)治理的銜接機(jī)制不通暢，從而導(dǎo)致諸多城市社會(huì)問(wèn)題常年累積，最終甚至出現(xiàn)“無(wú)效治理”與“無(wú)法治理”的窘境。“碎片化治理”現(xiàn)象為何會(huì)出現(xiàn)，其蘊(yùn)含著何種內(nèi)在的生成機(jī)理？“碎片化治理”現(xiàn)象究竟如何消解，應(yīng)該遵循怎樣的治理邏輯？
一、生成機(jī)理：“碎片化治理”的困局與依賴
道格拉斯?C.諾思深入研究了制度變遷中的“路徑依賴”(Path Dependence)問(wèn)題，認(rèn)為歷史因素在制度變遷中發(fā)揮著重要作用，當(dāng)今的各種制度選擇實(shí)際上受到各種傳統(tǒng)因素的影響，“路徑依賴意味著歷史是重要的。不去追溯制度的漸進(jìn)性演化過(guò)程，我們就無(wú)法理解今日的選擇。”（道格拉斯?C.諾思，2008：138）正是“路徑依賴”的慣性，使得制度一旦形成往往會(huì)遵循既有路線前進(jìn)，并在演進(jìn)過(guò)程中“自我強(qiáng)化”此種趨勢(shì)，甚至可能順著錯(cuò)誤的路徑演化，導(dǎo)致制度變遷被“鎖定(Lock-in)”在某種無(wú)效率或低效率的停滯狀態(tài)，而一旦進(jìn)入鎖定狀態(tài)，制度變遷會(huì)很難擺脫原有制度的影響。
在經(jīng)歷了幾十年改革開(kāi)放及其所伴隨的快速城市化，我國(guó)城市的社會(huì)治理生態(tài)已經(jīng)發(fā)生了深刻嬗變，總體而言是從傳統(tǒng)利益高度同構(gòu)的“單位社會(huì)”過(guò)渡到當(dāng)今利益日益分化的“多元社會(huì)”。雖然城市社會(huì)形態(tài)發(fā)生了重大變遷，但是由于受傳統(tǒng)計(jì)劃體制的影響，目前我國(guó)城市社會(huì)治理體制客觀存在“路徑依賴”問(wèn)題，仍然殘留著較濃厚的“政府管制”色彩，其內(nèi)在邏輯在于行政權(quán)力對(duì)于社會(huì)領(lǐng)域的過(guò)度延伸，具體表現(xiàn)為市、區(qū)、街道、社區(qū)四級(jí)城市管理體制的鏈條過(guò)長(zhǎng)、職責(zé)關(guān)系不順，多頭管理和任務(wù)簡(jiǎn)單下放現(xiàn)象突出，居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、社會(huì)組織的自治功能難以發(fā)揮等，政府治理與社會(huì)治理的銜接機(jī)制不健全，從而導(dǎo)致我國(guó)城市社會(huì)治理過(guò)程中獨(dú)特的“碎片化治理”現(xiàn)象。
（一）權(quán)力運(yùn)行機(jī)理：縱向權(quán)力層級(jí)過(guò)多，行政鏈條亟待壓縮
在我國(guó)現(xiàn)行的城市管理架構(gòu)中，普遍實(shí)行的是“兩級(jí)政府四級(jí)管理”的權(quán)力結(jié)構(gòu)（如圖一所示），其內(nèi)在邏輯是基于“自上而下”的權(quán)力運(yùn)行方式，層級(jí)授權(quán)和任務(wù)下壓是其基本特點(diǎn)，此種縱向權(quán)力的過(guò)度分層式設(shè)置是導(dǎo)致“碎片化治理”的根本原因。行政權(quán)力的鏈條過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致權(quán)力的運(yùn)行效能大大下降，原本作為派出機(jī)構(gòu)的街道辦，往往又下設(shè)了行政化色彩較濃的居委會(huì)或社區(qū)工作站，導(dǎo)致基層管理層級(jí)過(guò)多，街道辦呈現(xiàn)出“二傳手”的趨勢(shì)，大量行政性事務(wù)下沉到居委會(huì)或社區(qū)工作站，其承擔(dān)了大量的“維穩(wěn)”和社會(huì)治理工作任務(wù)。此種“碎片化”的縱向權(quán)力分層設(shè)置及其運(yùn)行機(jī)理，導(dǎo)致城市社會(huì)治理常常出現(xiàn)低效或無(wú)效狀態(tài)，即市區(qū)政府的職能部門習(xí)慣于通過(guò)“自上而下”的權(quán)力通道下壓任務(wù)，而街道辦和社區(qū)工作人員忙于應(yīng)付上級(jí)的各種檢查，無(wú)暇顧及與居民的貼近溝通，坐在辦公室管理的現(xiàn)象突出，加之居委會(huì)或工作站又無(wú)執(zhí)法權(quán)，人口管理、治安、消防、查違、清無(wú)等諸多實(shí)際性工作難以取得實(shí)效，較多城市社會(huì)治理工作流于形式。
（二）職能設(shè)置機(jī)理：部門聯(lián)動(dòng)性不強(qiáng)，協(xié)同治理難以實(shí)現(xiàn)
縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)鏈條過(guò)長(zhǎng)只是問(wèn)題的一個(gè)方面，而與之相伴隨的是橫向權(quán)力過(guò)度分散的部門式設(shè)置，其也是導(dǎo)致城市社會(huì)“碎片化”治理的關(guān)鍵性因素。由于市區(qū)各職能部門之間缺乏經(jīng)常性的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，片面強(qiáng)調(diào)各部門的自身利益和任務(wù)要求，加之城市社會(huì)治理的信息數(shù)據(jù)共享平臺(tái)暫沒(méi)建立；市、區(qū)、街道、社區(qū)的職能設(shè)置和工作關(guān)系，就像一個(gè)倒立的三角形漏斗（如圖二所示），上面由市、區(qū)政府的眾多職能部門組成倒三角形的主要部分，而社區(qū)和居民則處于這個(gè)倒三角角尖漏斗的底部位置；各職能部門下發(fā)的工作任務(wù)都交由社區(qū)落實(shí)，行政事務(wù)進(jìn)社區(qū)的隨意性很強(qiáng)，導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)或工作站難以應(yīng)付，居民成為了管理的末梢而非服務(wù)的對(duì)象。在實(shí)踐中，社區(qū)居委會(huì)或工作站的人員配置不足，一般是10-20人，要對(duì)應(yīng)承接來(lái)自市區(qū)和街道等幾十個(gè)部門和科室的繁雜工作任務(wù)，從人口、計(jì)生、治安、文化、安全生產(chǎn)、民政事務(wù)，到居民的就業(yè)、就醫(yī)、交通出行、環(huán)境衛(wèi)生等，無(wú)所不包。以某市為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，該市目前社區(qū)工作站負(fù)責(zé)的工作任務(wù)多達(dá)26項(xiàng)大類、125項(xiàng)小類，其中長(zhǎng)期性工作109項(xiàng)、臨時(shí)性工作16項(xiàng)；有68項(xiàng)屬社會(huì)工作類；日常需要排查和統(tǒng)計(jì)的工作有127項(xiàng)、需要迎接各個(gè)職能部門檢查的工作多達(dá)121項(xiàng)。
（三）責(zé)任分配機(jī)理：片面強(qiáng)調(diào)“屬地責(zé)任”，職能部門的“主管責(zé)任”淡化
目前，我國(guó)城市社會(huì)治理的責(zé)任歸屬是基于“屬地管理”原則之上的，即只要在街道辦和社區(qū)所管的轄區(qū)范圍內(nèi)發(fā)生的事件，其都必須掌握、處理、解決和負(fù)責(zé)。根據(jù)此原則，市區(qū)各職能部門把大量工作任務(wù)下壓到街道辦和社區(qū)，對(duì)于上級(jí)政府下達(dá)的文件、指示精神，市區(qū)各職能部門也常會(huì)直接轉(zhuǎn)發(fā)至街道辦和社區(qū)，并定期進(jìn)行檢查、考核，還會(huì)不時(shí)增設(shè)一些“一票否決”項(xiàng)，增大了街道辦和社區(qū)的工作壓力。（如圖三所示）此外，還有許多在街道辦之外能單獨(dú)行使行政權(quán)的職能部門，如公安、消防、工商局、勞動(dòng)和社會(huì)保障局、城管、供水供電等，在“屬地管理”原則下，其也時(shí)常簡(jiǎn)單地向街道辦和社區(qū)布置任務(wù)，淡化了職能部門的主管責(zé)任。由于市區(qū)各職能部門都是自行安排工作，部門之間缺乏協(xié)調(diào)，下達(dá)的任務(wù)隨意性較強(qiáng)，因此使得街道辦和社區(qū)往往無(wú)法以統(tǒng)一規(guī)范的工作模式來(lái)完成，導(dǎo)致基層的工作量大且效率低下，街道辦和社區(qū)通常只能把主要精力集中在“維穩(wěn)”等個(gè)別重點(diǎn)工作上，而對(duì)其他一般性工作只能應(yīng)付了事。
片面強(qiáng)調(diào)“屬地責(zé)任”而淡化“主管責(zé)任”，導(dǎo)致上級(jí)部門“重檢查、輕服務(wù)”，每年大大小小的檢查多達(dá)一百多次，有的街道和社區(qū)幾乎每周都要迎接上級(jí)檢查，使得街道和社區(qū)工作的開(kāi)展極為被動(dòng)，加之檢查考核結(jié)果的好壞直接影響到員工績(jī)效，因此社區(qū)工作人員的大部分精力都必須放在迎檢任務(wù)上。除了“一票否決”的檢查外，其他大大小小的檢查也都對(duì)工作站工作人員構(gòu)成較大壓力，結(jié)果不理想會(huì)直接導(dǎo)致其受罰；而相比之下，社會(huì)服務(wù)類工作是否高質(zhì)量完成對(duì)工作人員的影響要較小，在這種機(jī)制下，社區(qū)工作人員往往把有限的精力主要用于應(yīng)付檢查，而無(wú)暇顧及為居民提供高質(zhì)量的社會(huì)服務(wù)，導(dǎo)致出現(xiàn)“應(yīng)付檢查，難以服務(wù)”、“不管理、無(wú)服務(wù)”的碎片化治理窘境。
（四）任務(wù)委派機(jī)理：社區(qū)工作準(zhǔn)入制度缺失，任務(wù)隨意委派問(wèn)題突出
“碎片化治理”現(xiàn)象的出現(xiàn)與行政任務(wù)委派的隨意性有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)。由于社區(qū)工作準(zhǔn)入制度的缺失或虛化，市區(qū)“多頭”職能部門都“單向委派”任務(wù)給街道辦，而街道辦接到任務(wù)后再“簡(jiǎn)單下派”給社區(qū)，有些職能部門隨時(shí)下達(dá)一個(gè)通知，街道和社區(qū)就要全力配合，導(dǎo)致社會(huì)建設(shè)和治理的合力難以形成，街道辦和社區(qū)疲于應(yīng)付各種考核、檢查、評(píng)比、創(chuàng)建等活動(dòng)，增加了行政成本，影響了行政效率。（如圖四所示）例如，各職能部門要求社區(qū)提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)，所需要的統(tǒng)計(jì)口徑不一致，甚至同一部門做同一類調(diào)查時(shí)每次下發(fā)的表格形式都不一樣，造成社區(qū)工作人員經(jīng)常性重復(fù)上門、重復(fù)登記，還人為制造了社區(qū)工作人員與居民的矛盾。此外，相關(guān)職能部門有時(shí)下達(dá)任務(wù)只是發(fā)份文件，社區(qū)工作人員缺少專業(yè)知識(shí)，又得不到相應(yīng)指導(dǎo)，在開(kāi)展工作或執(zhí)行任務(wù)中困難重重，遇到問(wèn)題不知所為，很多工作并不能完全做到位。某些職能部門進(jìn)行的一些創(chuàng)新探索，在落實(shí)過(guò)程中一些舉措往往難以從市區(qū)層面得到其他部門的配合和支持，導(dǎo)致行政資源不能有效整合，社會(huì)治理的合力沒(méi)有得到充分發(fā)揮，各職能部門獨(dú)立行事的困境制約著城市社會(huì)治理體制創(chuàng)新的深入推進(jìn)。
（五）自治虛化機(jī)理：自組織發(fā)育不成熟，社會(huì)自治能力欠缺
自治虛化也是導(dǎo)致城市社會(huì)“碎片化治理”的一個(gè)維度，具體表現(xiàn)在政府管理與社會(huì)自治的銜接與互動(dòng)機(jī)制不通暢，相當(dāng)一部分社會(huì)自組織的自治功能難以發(fā)揮，內(nèi)部自律機(jī)制和外部監(jiān)管機(jī)制不健全，決策程序、內(nèi)部議事、財(cái)務(wù)管理、人力資源等規(guī)章制度不完善。
其一，居委會(huì)作為基層群眾性自治組織的法定功能未得以有效激活，日益呈現(xiàn)出“邊緣化”和“空心化”的趨勢(shì)。雖然我國(guó)《城市居民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定：“居民委員會(huì)是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，但是，大多數(shù)居委會(huì)和社區(qū)工作站實(shí)際上是一套人馬、兩塊牌子，行政化色彩較濃。另外，在“居站分設(shè)”改革之后，由于居委會(huì)脫離了傳統(tǒng)行政資源的財(cái)政支持，自身自治能力也不強(qiáng)，加之居委會(huì)成員主要是兼職化和非屬地化，居委會(huì)成員和社區(qū)服務(wù)從業(yè)人員缺少專業(yè)培訓(xùn)和從業(yè)資質(zhì)認(rèn)證，也沒(méi)有科學(xué)合理的薪酬標(biāo)準(zhǔn)和工作績(jī)效考核指標(biāo)。因此，居委會(huì)成員的工作積極性不高，難以吸引和留住人才，其作為基層群眾性自治組織的法定功能難以發(fā)揮，無(wú)法承接專業(yè)化的各種社區(qū)服務(wù)，居委會(huì)對(duì)業(yè)委會(huì)的吸納能力也有限，難以發(fā)揮統(tǒng)合其他社區(qū)利益組織的作用。
其二，業(yè)委會(huì)的成立、運(yùn)作和監(jiān)管面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，部分小區(qū)業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間的積怨較深。一些住宅小區(qū)難以召開(kāi)業(yè)主大會(huì)和成立業(yè)委會(huì)，在已成立的業(yè)委會(huì)當(dāng)中，由于法律地位不明晰，自治資金保障不足，業(yè)委會(huì)委員的兼職化等原因，實(shí)際運(yùn)作的效果并不理想，沒(méi)有很好發(fā)揮業(yè)主自治的作用。加之業(yè)委會(huì)主要是基于私有房產(chǎn)而生成的自治性組織，對(duì)其監(jiān)管存在難度，往往被一些政府部門或行政人員視為矛盾和麻煩的制造者。業(yè)委會(huì)的成立難、運(yùn)作難、監(jiān)管難現(xiàn)象還很普遍。在一些新建商品房社區(qū)中，物業(yè)公司在物業(yè)費(fèi)的收繳、開(kāi)銷過(guò)程中欠規(guī)范，所提供的服務(wù)與業(yè)主的要求之間差距較大，業(yè)主對(duì)物業(yè)公司的工作不滿意，業(yè)委會(huì)與物業(yè)公司之間的關(guān)系較為緊張。
其三，社會(huì)組織發(fā)展與基層社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)迫切需求不相適應(yīng)，缺乏專業(yè)化的社工機(jī)構(gòu)和社會(huì)治理人才隊(duì)伍。總體而言，城市社會(huì)治理中的社會(huì)組織規(guī)模偏小，結(jié)構(gòu)不盡合理，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的影響有限，知名度和美譽(yù)度都不夠。社會(huì)組織資助資金來(lái)源單一，目前只有民政部門撥付部分社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)，其他部門沒(méi)有安排相應(yīng)經(jīng)費(fèi)，工作和活動(dòng)場(chǎng)地嚴(yán)重不足。許多社會(huì)組織與行政部門沒(méi)有完全脫鉤，未真正實(shí)現(xiàn)管辦分離、政社分開(kāi)，社會(huì)組織管理社會(huì)化、專業(yè)化水平不高，行政化色彩明顯。如一些社工機(jī)構(gòu)開(kāi)放化程度不高，主要資金來(lái)源依賴于政府撥款，缺乏獨(dú)立開(kāi)發(fā)服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)行能力，專業(yè)化和團(tuán)隊(duì)化水平很低。社工較少開(kāi)展專業(yè)服務(wù)，工作時(shí)間被大量的行政化工作所占據(jù)，影響了社工才能的發(fā)揮，也不利于社工工作理念的普及與推廣。社工獲取信息滯后，信息共享化程度不高，難以為有需要的居民提供周到、及時(shí)的服務(wù)。缺乏專業(yè)和統(tǒng)一的執(zhí)法監(jiān)管力量，行業(yè)約束和外部監(jiān)管力量薄弱，現(xiàn)有管理人員忙于社會(huì)組織的審核和登記，難以再對(duì)其實(shí)施深入調(diào)查、全程監(jiān)督和及時(shí)查處，一些違規(guī)的社會(huì)組織大多處于不告不理的半放任自由狀態(tài)。
二、消解邏輯：管治、自治與共治的復(fù)合治理路徑
治理理論的興起與經(jīng)濟(jì)全球化、市場(chǎng)形式的失靈、國(guó)家作用的不足、傳統(tǒng)官僚體制的失敗，以及民主化進(jìn)程的加快等方面相關(guān)，現(xiàn)代意義上的“治理”與傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”之間存在本質(zhì)上的差異。庫(kù)伊曼（J.Kooinman）和范·弗利埃特(M.Van Vliet)指出“治理的概念是，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之發(fā)揮作用，是要依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動(dòng)。”（俞可平，2003：131）
從現(xiàn)代治理理論和我國(guó)城市社會(huì)治理實(shí)踐來(lái)看，在構(gòu)建現(xiàn)代城市治理體系的過(guò)程中，應(yīng)充分發(fā)掘和激活現(xiàn)有體制內(nèi)的民主制度因素，重點(diǎn)提升政府依法“管治”、社會(huì)有序“自治”與多元主體“共治”的三種能力，從結(jié)構(gòu)、職能、責(zé)任、制度與組織重構(gòu)等多個(gè)維度消解“碎片化治理”現(xiàn)象，即壓縮權(quán)力結(jié)構(gòu)鏈條、促進(jìn)職能部門協(xié)同、明晰主管與屬地責(zé)任、完善社區(qū)準(zhǔn)入制度、激活社會(huì)自治功能等。
（一）提升政府依法“管治”能力
其一，逐步建構(gòu)扁平化的城市治理體制。在壓縮權(quán)力結(jié)構(gòu)層面，按照“扁平、精簡(jiǎn)、高效”的原則，嘗試推進(jìn)街道辦和社區(qū)的層級(jí)縮減和職能整合改革，形成“區(qū)—街道（大社區(qū)）”或“市—街道（大社區(qū)）”的扁平化社會(huì)治理格局。明晰社區(qū)的主要職責(zé)清單，明確社區(qū)應(yīng)該承擔(dān)的工作任務(wù)、服務(wù)類別和考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其目前承擔(dān)的繁雜工作進(jìn)行全面清理和優(yōu)化組合，剝離其違規(guī)承擔(dān)的一些核定職能外的工作，逐步明晰居委會(huì)和社區(qū)工作站的組織性質(zhì)和職責(zé)范圍，原則上不再將其作為行政性的考核對(duì)象。
其二，切實(shí)轉(zhuǎn)變和規(guī)范城市基層政府職能。在促進(jìn)職能部門協(xié)同層面，將處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系作為轉(zhuǎn)變基層政府職能的關(guān)鍵突破口，按照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政裁決、行政檢查、行政確認(rèn)、行政給付、行政指導(dǎo)、行政服務(wù)、其他等職權(quán)進(jìn)行分類，制定市區(qū)各職能部門和街道辦的權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行流程，優(yōu)化整合市、區(qū)、街道辦各層級(jí)的內(nèi)部職能部門的設(shè)置，并通過(guò)電子政務(wù)網(wǎng)等平臺(tái)向社會(huì)公開(kāi)，達(dá)到摸清行政權(quán)力底數(shù)，厘清政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，合理配置市、區(qū)、街道和部門事權(quán)，有效規(guī)范權(quán)力行使，并充分接受群眾和社會(huì)的監(jiān)督。
探索形成以“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、合同管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)督”的政府購(gòu)買服務(wù)工作機(jī)制。編制出臺(tái)政府職能轉(zhuǎn)移目錄、公共服務(wù)購(gòu)買目錄和社會(huì)組織發(fā)展目錄的“三個(gè)目錄”，并制定配套的落實(shí)計(jì)劃和保障措施，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、購(gòu)買公共服務(wù)、發(fā)展社會(huì)組織的系統(tǒng)化、常態(tài)化和聯(lián)動(dòng)化。通過(guò)項(xiàng)目委托、合同管理、購(gòu)買服務(wù)等多種方式，將原屬于而不適宜市區(qū)政府職能部門或街道辦承擔(dān)的一些公共服務(wù)性事務(wù)，逐步“轉(zhuǎn)移”和“騰挪”給居民委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心和社會(huì)組織，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。
其三，實(shí)行主管責(zé)任與屬地責(zé)任相結(jié)合的責(zé)任追究制度。在明晰責(zé)任層面，以減少和規(guī)范基層各種繁雜的行政性檢查項(xiàng)目為突破口，加大對(duì)于市區(qū)各職能部門的主管責(zé)任追究力度，明確主管責(zé)任重點(diǎn)集中在依法查處責(zé)任，屬地責(zé)任重點(diǎn)集中在發(fā)現(xiàn)與匯報(bào)責(zé)任，改變目前“主管部門責(zé)任淡化、屬地責(zé)任難以落實(shí)”的尷尬現(xiàn)象。讓市區(qū)職能部門真正代表政府在轄區(qū)內(nèi)起到主管作用，使街道辦和社區(qū)能真正去服務(wù)居民、化解糾紛和促進(jìn)和諧，避免街道辦和社區(qū)將一些行政性事務(wù)和檢查項(xiàng)目“轉(zhuǎn)嫁”和“下壓”給居民委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心和社會(huì)組織。
其四，加快完善社區(qū)行政事務(wù)準(zhǔn)入制度。在制度建構(gòu)層面，出臺(tái)社區(qū)行政事務(wù)準(zhǔn)入目錄，規(guī)范區(qū)職能部門向街道、社區(qū)下放任務(wù)的程序、標(biāo)準(zhǔn)和類別，避免上級(jí)職能部門簡(jiǎn)單隨意向社區(qū)工作站、居民委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心和社會(huì)組織委派工作，為社區(qū)服務(wù)中心和社會(huì)組織的自主性健康發(fā)展提供良好條件。將不屬于街道辦和社區(qū)工作站的職責(zé)如經(jīng)濟(jì)管理、社區(qū)自治、社會(huì)服務(wù)等剝離出來(lái)，交由居民委員會(huì)、社區(qū)服務(wù)中心、社會(huì)組織和相關(guān)企業(yè)承擔(dān)。實(shí)現(xiàn)區(qū)政府與街道辦的上下層級(jí)關(guān)系，街道辦和社區(qū)工作站與居民委員會(huì)、社會(huì)組織、企業(yè)的點(diǎn)面組織關(guān)系的良性互動(dòng)和多元共治。
其五，提升政府依法治理城市社會(huì)的水平。以轉(zhuǎn)變基層政府職能為契機(jī)，對(duì)現(xiàn)有的規(guī)范文件進(jìn)行全面排查，重點(diǎn)清理一些不合時(shí)宜、相互沖突和缺乏可操作性的文件，依法依規(guī)出臺(tái)一系列適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展需要的規(guī)范性文件。取消市、區(qū)、街道違規(guī)委托社區(qū)承擔(dān)的各項(xiàng)工作任務(wù)和指標(biāo)，取消面向社區(qū)開(kāi)展的各種不必要的創(chuàng)建達(dá)標(biāo)評(píng)比活動(dòng)和工作臺(tái)賬，集中整理和減少加掛在社區(qū)中的各類組織機(jī)構(gòu)牌子，切實(shí)解決社區(qū)目前評(píng)比檢查活動(dòng)和工作臺(tái)賬過(guò)多過(guò)濫的問(wèn)題，重點(diǎn)增強(qiáng)社區(qū)工作站和居民委員會(huì)服務(wù)轄區(qū)居民的能力。對(duì)各職能部門要求街道社區(qū)開(kāi)具的各類證明和加蓋公章事項(xiàng)，進(jìn)行全面分類、整理和規(guī)范，將本不屬于街道辦和社區(qū)工作站的職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，納入相關(guān)政府職能部門統(tǒng)一管理，規(guī)范前置審批事項(xiàng)的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序，嚴(yán)格做到依法行政，避免職能部門向街道社區(qū)委派過(guò)多行政事務(wù)。
（二）提升社會(huì)有序“自治”能力
自治意味著“人類自覺(jué)思考、自我反省和自我決定的能力。它包括在私人和公共生活中思考、判斷、選擇和根據(jù)不同可能的行動(dòng)路線行動(dòng)的能力”。（戴維·赫爾德，1998：380）在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，隨著公民維權(quán)意識(shí)和法治觀念的不斷提高，其相對(duì)獨(dú)立的政治人格逐漸成型，民眾對(duì)政治人物及公共政策的獨(dú)立思考和自主判斷能力逐漸提升，市民的自治需求和參與愿望日漸增長(zhǎng)。
但長(zhǎng)期以來(lái)，為了強(qiáng)化政治權(quán)力的統(tǒng)治功能以及穩(wěn)定社會(huì)秩序的需要，我國(guó)的城市管理實(shí)際上是由市區(qū)政府、街道辦及所轄各居民委員會(huì)統(tǒng)一運(yùn)作的行政化管制。這在改革開(kāi)放之后有所式微,但由于傳統(tǒng)的體制慣性及基層管理人員固化的官僚思維，加之有關(guān)居民自治法律制度的缺位以及執(zhí)行難問(wèn)題，在現(xiàn)實(shí)中仍然普遍存在傳統(tǒng)的“行政管制社會(huì)”現(xiàn)象，舊有的社區(qū)管理體制與業(yè)主委員會(huì)等新興社會(huì)自組織之間存在諸多實(shí)際性沖突和矛盾。
“在管理層面，有大量的鼓勵(lì)行政分權(quán)的理由，這些理由不同于在政治上的考慮。”(戴維?H?羅森布魯姆、羅伯特?S?克拉夫丘克，2002: 111)因此，有必要弱化傳統(tǒng)社區(qū)管理中的行政化管制功能，從法律地位、制度建設(shè)、內(nèi)部管理、人員安排、資金來(lái)源、監(jiān)督考評(píng)等方面加強(qiáng)居民委員會(huì)作為法定自治組織的培育和建設(shè)，將一些具體的城市治理權(quán)限逐步“放權(quán)”給居民委員會(huì)、社會(huì)組織和業(yè)主委員會(huì)等新興組織，有分別地交由不同自治性組織去自主行使。
一方面，激活居民委員會(huì)的法定自治功能。居民委員會(huì)是城市治理的重要組織依托，充分發(fā)揮居民委員會(huì)作為法定自治組織的作用，才能有效促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。但是由于居民委員會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)受制于計(jì)劃時(shí)代單位體制的“政治服從”和“行政屈從”，在實(shí)踐中日漸呈現(xiàn)出“行政化”、“空心化”和“邊緣化”特點(diǎn)，其內(nèi)在的法定自治功能日益虛化。在后單位時(shí)代的現(xiàn)代城市治理中，有必要為自治組織“增能”，提升居民委員會(huì)開(kāi)展社區(qū)自治、服務(wù)轄區(qū)居民的能力，激活和優(yōu)化居民委員會(huì)的法定自治功能、社區(qū)服務(wù)功能、政治整合功能、民意吸納功能和矛盾化解功能，將其打造成城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要組織平臺(tái)。
另一方面，加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)作為新興自組織的建設(shè)。業(yè)主委員會(huì)是伴隨住宅商品化和市場(chǎng)化進(jìn)程而出現(xiàn)的一種基于產(chǎn)權(quán)的新生自組織，其組織基礎(chǔ)是業(yè)主對(duì)物業(yè)的所有權(quán)，它代表小區(qū)物業(yè)的全體業(yè)主，對(duì)與物業(yè)有關(guān)的一切重大事項(xiàng)及社區(qū)的公共事務(wù)擁有參與權(quán)和決定權(quán)。從本質(zhì)意義上而言，業(yè)主委員會(huì)制度體現(xiàn)的是業(yè)主對(duì)房產(chǎn)利益和小區(qū)自主治理的需求，它所要求的社區(qū)自治在根本上是業(yè)主基于房產(chǎn)權(quán)益而進(jìn)行的自愿參與活動(dòng)，而非政治性的社會(huì)管理。因此，業(yè)主委員會(huì)在一定程度上是以房產(chǎn)私有權(quán)為紐帶，業(yè)主通過(guò)“身份契約”方式成為業(yè)主大會(huì)成員達(dá)到自我管理、自我服務(wù)目的的新興自組織。
但在現(xiàn)階段，由于法律地位的模糊、管理制度欠完善、資金短缺等原因，業(yè)主委員會(huì)仍然存在自治能力不足的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，保障自治功能有效發(fā)揮的制度建設(shè)也較落后。因此，有必要從法律法規(guī)上明確業(yè)主委員會(huì)的訴訟主體資格，從制度建設(shè)、管理體制、選舉方式、資金來(lái)源、業(yè)主監(jiān)督、人員素質(zhì)諸方面加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)的組織建設(shè)，增強(qiáng)其承載街道辦和居民委員會(huì)所退出的具體社區(qū)事務(wù)方面的自治功能，提高業(yè)主委員會(huì)對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商及物業(yè)公司的監(jiān)督水平和民事訴訟能力。
再之，完善社會(huì)組織培育和監(jiān)管體系。通過(guò)降低門檻、項(xiàng)目委托、購(gòu)買服務(wù)、專項(xiàng)支持、財(cái)政補(bǔ)貼、人才培訓(xùn)、資金籌措、稅費(fèi)減免等多種形式，鼓勵(lì)、支持和幫助各類別社會(huì)組織加快發(fā)展。簡(jiǎn)化和降低社會(huì)組織登記和備案門檻。借鑒商事制度改革的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)組織直接登記制度改革，簡(jiǎn)化登記手續(xù)、優(yōu)化登記程序，全面實(shí)行工商經(jīng)濟(jì)類、公益慈善類、社會(huì)福利類、社會(huì)服務(wù)類、文娛類、科技類、體育類和生態(tài)環(huán)境類等社會(huì)組織直接到民政部門登記。深化社會(huì)組織備案管理職能改革，實(shí)行“備案轉(zhuǎn)登記”的升級(jí)管理制度，將一批運(yùn)行良好的備案社會(huì)組織直接納入直接登記范圍。以組織信息公開(kāi)化、購(gòu)買機(jī)制市場(chǎng)化、權(quán)利義務(wù)契約化、績(jī)效評(píng)估日常化、市民投訴便捷化為目標(biāo)，建立健全社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的準(zhǔn)入和退出制度，制定與社會(huì)建設(shè)工作相匹配的社會(huì)組織服務(wù)監(jiān)督辦法，建立規(guī)范的社會(huì)組織服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，完善行業(yè)內(nèi)部自律監(jiān)督制度。出臺(tái)委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)參與社會(huì)組織評(píng)估的實(shí)施辦法，專門進(jìn)行資質(zhì)審查、跟蹤檢查和績(jī)效評(píng)估，形成公開(kāi)、公平、公正的劣汰競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。推進(jìn)社會(huì)組織運(yùn)作的公開(kāi)化和透明化，完善組織監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、捐贈(zèng)人監(jiān)督、公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督和自我監(jiān)督等多種監(jiān)督形式，推動(dòng)社會(huì)組織的專業(yè)化和自主化發(fā)展。
（三）提升多元主體協(xié)同 “共治”能力
城市政體理論認(rèn)為，“城市政體概念描述的是公共部門和私營(yíng)部門之間的正式和非正式的合作模式”。（JonathanS.Davies，David L.Imbroscio,2009:40）在一定意義上，“所謂治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門與非政府部門（私人部門、第三部門或公民個(gè)人）等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過(guò)程。”（陳振明，2003：87）因此，建構(gòu)多中心、多角色互動(dòng)與合作的政策過(guò)程和治理體制是消解“碎片化治理”困境的必然邏輯。
其一，切實(shí)發(fā)揮社區(qū)黨組織的社會(huì)整合功能。在增強(qiáng)社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)力和整合力的基礎(chǔ)上，健全以基層黨組織為“內(nèi)核”，以居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社會(huì)組織等合作共治的“一核多元”黨建機(jī)制。努力構(gòu)建黨和政府主導(dǎo)與居民自治相結(jié)合的基層社會(huì)治理格局，促進(jìn)社區(qū)生活共同體的形成。積極吸納各種民間組織、企業(yè)、社區(qū)中的優(yōu)秀黨員和民意代表進(jìn)入基層黨組織。以基層黨組織為載體和內(nèi)核，整合居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司、社區(qū)綜治信訪維穩(wěn)工作室、企業(yè)綜治工作室、人民調(diào)解室等各類基層組織，充分吸納各種社會(huì)組織的意見(jiàn)和訴求，將基層黨組織建設(shè)成為基層社會(huì)建設(shè)與管理的整合平臺(tái)和聯(lián)系紐帶。切實(shí)加強(qiáng)基層黨組織了解群眾呼聲、暢達(dá)社情民意、化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)部門關(guān)系和宣傳方針政策的平臺(tái)建設(shè)，提升基層黨組織代表民意和引領(lǐng)社會(huì)的能力。
其二，打造需求導(dǎo)向的“社區(qū)服務(wù)共享平臺(tái)”。積極推行“小項(xiàng)目大范圍”的社區(qū)社會(huì)組織培育支持方式，創(chuàng)新社區(qū)居民通過(guò)社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的路徑和機(jī)制。每年定期開(kāi)展社區(qū)服務(wù)居民需求調(diào)查，鼓勵(lì)居民通過(guò)社區(qū)社會(huì)組織參與制定和享受社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的“政府配餐”服務(wù)模式，推行“居民點(diǎn)菜、政府買單”服務(wù)模式，問(wèn)政于民、問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民。從社區(qū)居民實(shí)際需求出發(fā)，編制政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買服務(wù)目錄，引導(dǎo)和支持社會(huì)組織參與各類公共服務(wù)，通過(guò)每年實(shí)施一批“小項(xiàng)目”激活備案社區(qū)社會(huì)組織的活力，推出為社區(qū)居民量身定做、多元化的服務(wù)項(xiàng)目。
其三，搭建居民廣泛參與的“社情民意溝通平臺(tái)”。依托居民委員會(huì)、社區(qū)黨組織和轄區(qū)“兩代表一委員”，創(chuàng)新社情民意的協(xié)商和溝通機(jī)制，重點(diǎn)發(fā)展一些溝通社情民意的社區(qū)社會(huì)組織，及時(shí)了解和廣泛整合居民訴求和關(guān)切，對(duì)凡是與居民直接利益相關(guān)的具體性事務(wù)或與其間接利益相關(guān)的社區(qū)公共性事務(wù)，在多方主體共同參與的社區(qū)協(xié)商民主平臺(tái)上進(jìn)行集體商議與合作治理。
三、基本結(jié)論
我國(guó)城市社會(huì)治理實(shí)踐中的“碎片化治理”現(xiàn)象，是城市權(quán)力結(jié)構(gòu)的層級(jí)過(guò)多，職能部門設(shè)置分散，屬地責(zé)任與主管責(zé)任沖突，社區(qū)行政事務(wù)的準(zhǔn)入制度不完善，自組織發(fā)育不成熟等多重結(jié)構(gòu)性因素所導(dǎo)致的，其生成機(jī)理的內(nèi)在根本邏輯在于行政權(quán)力過(guò)度延伸和分散擴(kuò)展至社會(huì)領(lǐng)域。因此，消解“碎片化治理”困境也須從結(jié)構(gòu)、職能、責(zé)任、制度與組織五個(gè)層面進(jìn)行系統(tǒng)性優(yōu)化，遵循黨政依法管治、社會(huì)有序自治與多元主體協(xié)同共治的復(fù)合治理邏輯，壓縮權(quán)力結(jié)構(gòu)鏈條、促進(jìn)職能部門協(xié)同、明晰主管與屬地責(zé)任、完善社區(qū)準(zhǔn)入制度、激活社會(huì)自治功能。在切實(shí)保障居民自治權(quán)利的基礎(chǔ)上，合理區(qū)分社會(huì)自治、政府管理、政黨引領(lǐng)與社會(huì)共治類事務(wù)，明確政府在城市基層治理中的法定職責(zé)，實(shí)現(xiàn)基層政府職能規(guī)范明晰、城市治理體制科學(xué)合理、社會(huì)組織培育和監(jiān)管體系完善、居委會(huì)和業(yè)委會(huì)的自治功能得到充分激活，形成“黨-政-居-社-群”協(xié)同參與現(xiàn)代城市治理的新秩序，推行國(guó)家與社會(huì)合作互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)型治理。
作者系深圳大學(xué)城市治理研究院副院長(zhǎng)；
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2017年第3期
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