2007年3月我國(guó)頒布《物權(quán)法》，自10月起施行。《物權(quán)法》作為民事權(quán)利基本法，首次以國(guó)家法律形式明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為“用益物權(quán)”，對(duì)于保護(hù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)“物盡其用”發(fā)揮了重要作用。今年是《物權(quán)法》施行十周年，進(jìn)行回顧思考并做前瞻研究，具有一定意義。本文依據(jù)《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)規(guī)定及釋義，結(jié)合近年農(nóng)村的實(shí)踐情況，對(duì)其“用益物權(quán)”性質(zhì)進(jìn)行分析，并提出有關(guān)建議。
一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在物權(quán)體系中的定位：新型用益物權(quán)
1、財(cái)產(chǎn)權(quán)分為物權(quán)與債權(quán)。財(cái)產(chǎn)權(quán)是以財(cái)產(chǎn)利益為客體的民事權(quán)利，根據(jù)性質(zhì)不同，可以分為物權(quán)與債權(quán)兩種類型。物權(quán)與債權(quán)的聯(lián)系十分密切，二者都是重要的民事權(quán)利。物權(quán)與債權(quán)的類型區(qū)分，與民法典體系編排，以及民事特別法的設(shè)置都有密切聯(lián)系，主要體現(xiàn)在（王利明，2016）：物權(quán)與債權(quán)的區(qū)分，是民法學(xué)的基本問題，直接關(guān)系到整個(gè)民法典體系的構(gòu)建；物權(quán)與債權(quán)的區(qū)分，不僅關(guān)系到物權(quán)獨(dú)立存在的必要性以及物權(quán)法制定的價(jià)值，而且決定了物權(quán)法的內(nèi)容以及體系的構(gòu)建；物權(quán)具有絕對(duì)性，主要通過物權(quán)法和物權(quán)類特別法（如土地管理法、農(nóng)村土地承包法等）進(jìn)行保護(hù)，債權(quán)具有相對(duì)性，主要通過債權(quán)法和債權(quán)類特別法（如合同法、侵權(quán)法等）進(jìn)行保護(hù)；需要分別規(guī)定物權(quán)制度和債權(quán)制度，在民事責(zé)任中也要區(qū)別侵權(quán)責(zé)任與違約責(zé)任。民法是調(diào)整平等主體之間關(guān)系的法律，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而逐步完備；物權(quán)法是規(guī)范財(cái)產(chǎn)關(guān)系的民事基本法律，是民法的重要組成部分。
2、物權(quán)分為自物權(quán)和他物權(quán)。物權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，是權(quán)利人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對(duì)一定的物享有直接支配并排除他人干涉的權(quán)利。因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系適用物權(quán)法。物權(quán)法的作用主要體現(xiàn)在定紛止?fàn)帯⑽锉M其用兩個(gè)方面（胡康生，2007）。物權(quán)法的基本功能是確認(rèn)物權(quán)、物盡其用、保護(hù)物權(quán)，并以物盡其用作為其基本任務(wù)（王利明，2016）。因此，我國(guó)《物權(quán)法》第一條指出：制定本法是為了明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護(hù)權(quán)利人的物權(quán)。《物權(quán)法》第二條指出：物權(quán)是指權(quán)利人依法對(duì)特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。其中，所有權(quán)屬于自物權(quán)，體現(xiàn)了所有權(quán)人對(duì)所享有的物的全部利益；用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)屬于他物權(quán)，體現(xiàn)了對(duì)他人所有物的利用關(guān)系。從所有權(quán)與他物權(quán)的關(guān)系看，所有權(quán)是他物權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，他物權(quán)是對(duì)所有權(quán)的價(jià)值的利用。
3、他物權(quán)分為用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。他物權(quán)所體現(xiàn)的利益一般分為兩種（王利明，2016）：用益物權(quán)人所享有的利益是物的使用價(jià)值，用益物權(quán)又稱使用價(jià)值權(quán)，如土地使用權(quán)人基于其對(duì)土地的使用權(quán)而使用土地從而可獲取一定的收益；擔(dān)保物權(quán)人所享有的利益是依法獲取物的交換價(jià)值，擔(dān)保物權(quán)又稱交換價(jià)值權(quán)，當(dāng)債務(wù)人屆期不清償時(shí)，債權(quán)人可以依法變賣擔(dān)保物。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，物權(quán)正從以“抽象所有”為中心向“具體利用”發(fā)展。尤其是用益物權(quán)，相對(duì)于所有權(quán)具有獨(dú)立性，越來(lái)越表現(xiàn)出其具體價(jià)值和實(shí)際意義（房紹坤，2007）。
4、所有權(quán)與用益物權(quán)的關(guān)系。“物的所有”和“物的利用”是既對(duì)立又統(tǒng)一的關(guān)系，用益物權(quán)是從所有權(quán)中分離出來(lái)的他物權(quán)。用益物權(quán)制度自古羅馬以來(lái)已歷經(jīng)數(shù)千年不斷變化完善和發(fā)展，各國(guó)物權(quán)法（財(cái)產(chǎn)法）越來(lái)越關(guān)注對(duì)物（財(cái)產(chǎn)）的利用，而不是傳統(tǒng)的對(duì)物（財(cái)產(chǎn)）的歸屬，物的利用已經(jīng)發(fā)展成為物權(quán)法的核心思想。所有權(quán)具有恒久性，只要所有物存在，所有權(quán)人對(duì)所有物便享有永久的權(quán)利；而用益物權(quán)則具有期限性，雖然設(shè)定的期限往往較長(zhǎng)，但不是永久期限（胡康生，2007）。
5、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種新型用益物權(quán)。《物權(quán)法》第五條規(guī)定“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，這是“物權(quán)法定”的基本原則。《物權(quán)法》第三編對(duì)用益物權(quán)的種類和內(nèi)容作出了規(guī)定。第一百一十七條規(guī)定：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”用益物權(quán)作為物權(quán)的一種，著眼于財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值，因而又可稱為“使用價(jià)值權(quán)”（王利明，2016）。《物權(quán)法》第三編第十一章對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作出了規(guī)定。第一百二十五條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”《物權(quán)法》第一次在法律上明確宣示土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，明確了其物權(quán)的性質(zhì)和地位，它是一種新型的用益物權(quán)。
以上分析可作圖示如下：
二、我國(guó)有關(guān)法律對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性保護(hù)
土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制的產(chǎn)物。實(shí)踐中，人們大多認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)，只能通過合同法進(jìn)行保護(hù)。但是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖是根據(jù)土地承包合同設(shè)立的，并不能據(jù)此認(rèn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為債權(quán)；物權(quán)和合同并非互相排斥，相反合同往往是物權(quán)產(chǎn)生的主要途徑。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不以租金為要件，而且具有社會(huì)保障的性質(zhì)（賴華子，2006；楊峰，2008）。盡管學(xué)術(shù)界存有爭(zhēng)議，但是回顧我國(guó)法律關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)方式卻可以看出，一直以來(lái)是把其作為物權(quán)進(jìn)行保護(hù)的，列述如下：
1981年《經(jīng)濟(jì)合同法》沒有對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作出規(guī)定，因?yàn)楫?dāng)時(shí)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度處于推行階段，不具備納入法律予以規(guī)范的基本條件。
1986年4月頒布的《民法通則》第二十七條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同規(guī)定從事商品經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶。”第二十八條規(guī)定：“個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶的合法權(quán)益，受法律保護(hù)。”該法第五章為“民事權(quán)利”，其中，第一節(jié)為“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，第二節(jié)為“債權(quán)”；在第一節(jié)中，第八十條規(guī)定：“…公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。”可見，《民法通則》是把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)進(jìn)行保護(hù)的，而不是作為債權(quán)，盡管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也具有債權(quán)的一些特征。
1986年6月頒布的《土地管理法》第十二條規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國(guó)有土地，可以由集體或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營(yíng)土地的集體或個(gè)人，有保護(hù)和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。”《土地管理法》沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)還是債權(quán)；但是，依據(jù)之前所頒布《民法通則》，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)是確鑿無(wú)疑的。
1993年修改后的《經(jīng)濟(jì)合同法》第二條規(guī)定：“本法適用于平等民事主體的法人、其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶相互之間，為實(shí)現(xiàn)一定經(jīng)濟(jì)目的，明確相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系而訂立的合同。”可見，《經(jīng)濟(jì)合同法》未把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與承包農(nóng)戶之間）納入適用范圍。這表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是《經(jīng)濟(jì)合同法》所調(diào)整的債權(quán)關(guān)系，它已由《民法通則》規(guī)定為物權(quán)性質(zhì)。
1999年《合同法》仍未把農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)納入適用范圍。再次表明，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不是《合同法》所調(diào)整的債權(quán)關(guān)系。而且，《合同法》第十三章規(guī)定了租賃合同，其中：第二百一十二條規(guī)定“租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同”，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)只是一定的義務(wù)，并不是完全意義上的租金，可見土地承包合同不是嚴(yán)格意義的租賃合同；第二百一十四條規(guī)定“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無(wú)效”，而中共中央國(guó)務(wù)院的中發(fā)[1993]11號(hào)文件明確規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長(zhǎng)三十年不變”，可見土地承包合同不是租賃合同。顯然，《合同法》相關(guān)條文的精神，依然基于《民法通則》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性規(guī)定。
《關(guān)于<中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法（草案）>的說(shuō)明》（柳隨年，2001）指出：“對(duì)家庭承包的土地實(shí)行物權(quán)保護(hù)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)至少30年不變，承包期內(nèi)除依法律規(guī)定外不得調(diào)整承包地，承包方不得收回承包地，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、互換等，可以依法繼承。對(duì)其他形式承包的土地實(shí)行債權(quán)保護(hù)，當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、承包期和承包費(fèi)等，均由合同議定，承包期內(nèi)當(dāng)事人也可以通過協(xié)商予以變更。”可見，《農(nóng)村土地承包法（草案）》把家庭承包方式的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)進(jìn)行保護(hù)。盡管頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，但是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)已比較清晰。
《物權(quán)法》在《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上，明確地將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為一種用益物權(quán)，這是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度的重大完善。但是也應(yīng)看到，我國(guó)法律對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性保護(hù)是漸進(jìn)的，而不是一蹴而就。正因如此，《物權(quán)法》頒布實(shí)施后，并沒有對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)帶來(lái)立竿見影的影響。《物權(quán)法》對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的意義，在于國(guó)家法律正式確認(rèn)其為用益物權(quán)，對(duì)其影響則是長(zhǎng)遠(yuǎn)性的。
三、《物權(quán)法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主要規(guī)定及有關(guān)探討
1、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。《物權(quán)法》第一百二十四條指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度。”第一百二十五條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”可見，農(nóng)村土地實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，即以戶為單位進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。
農(nóng)戶是《民法通則》確定的具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的民事主體。農(nóng)村分配土地的時(shí)候，面積按照“人人有份”計(jì)算，每名成員都獲得一定數(shù)量的土地；而承包合同簽訂按照“戶為單位”進(jìn)行，把農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。概言之，農(nóng)村土地實(shí)行“按人分地、按戶承包”制度，這是農(nóng)村土地承包制度的基本特征。但是，《物權(quán)法》沒有對(duì)這一基本特征作出明確規(guī)定。
一些學(xué)者研究認(rèn)為：《農(nóng)村土地承包法》在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體設(shè)定上的缺陷被《物權(quán)法》完全“繼承”了（韓志才，2007）。以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其主體在形式上是農(nóng)戶，而實(shí)質(zhì)上是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。忽視家庭成員作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)該享有的土地權(quán)利，使得婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得不到保障。農(nóng)村土地承包以“農(nóng)戶”作為權(quán)利主體，事實(shí)上限制、吞噬了農(nóng)民個(gè)人的權(quán)利，尤其是使得婦女的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得不到保障（亓宗寶，2009）。
2、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立。《物權(quán)法》第九條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。可見，原則上不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法定公示手段，是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的生效要件，也是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)依法獲得承認(rèn)和保護(hù)的依據(jù)。這里“法律另有規(guī)定的除外”，主要有三方面情況，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是其中一種情況。《物權(quán)法》第一百二十七條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同生效時(shí)設(shè)立。”可見，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是依據(jù)合同發(fā)生效力，而不是必須經(jīng)過登記才發(fā)生效力。
在《物權(quán)法》起草過程中，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否需要經(jīng)過登記才能設(shè)立，存在不同觀點(diǎn)（王利明，2016）：贊成說(shuō)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)必須要經(jīng)過登記才能產(chǎn)生物權(quán)設(shè)立的效力；反對(duì)說(shuō)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不需采取登記的方式，可以直接基于當(dāng)事人之間的合同而設(shè)立；折中說(shuō)認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在設(shè)立時(shí)只要訂立承包合同，合同一旦生效即為設(shè)立，初始設(shè)立后，如果權(quán)利人意欲對(duì)之處分，則為維護(hù)交易安全，應(yīng)當(dāng)辦理登記。《物權(quán)法》沒有采納土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立必須登記的觀點(diǎn)，這樣規(guī)定有助于降低土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立成本，是具有一定的合理性的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立，不以登記為生效的要件，這種設(shè)立方式雖為特例，但符合我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況（胡康生，2007）。一是承包方案經(jīng)集體討論同意，集體經(jīng)濟(jì)組織成員相互熟悉，承包的地塊人所共知，能夠起到相應(yīng)的公示作用；二是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記造冊(cè)和發(fā)放證書往往滯后于承包合同的簽訂，不能因此而否定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)設(shè)立。
為了有效保障當(dāng)事人的權(quán)利，《物權(quán)法》第一百二十七條又規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”2015年3月施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，明確了“耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”屬于登記事項(xiàng)。但是，頒發(fā)權(quán)屬證書屬于行政法意義上的行政確權(quán)，與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立生效是兩個(gè)不同的概念。
3、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限。《物權(quán)法》第一百二十六條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)。前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”
物權(quán)與債權(quán)對(duì)應(yīng)著兩種不同的財(cái)產(chǎn)結(jié)合關(guān)系。一般而言，物權(quán)對(duì)應(yīng)著較為穩(wěn)定、牢固的財(cái)產(chǎn)結(jié)合關(guān)系，而債權(quán)則對(duì)應(yīng)著較為松散的財(cái)產(chǎn)結(jié)合關(guān)系（王利明，2016）。物權(quán)相對(duì)于債權(quán)來(lái)說(shuō)，都是一種長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)產(chǎn)權(quán)，例如，所有權(quán)是一種無(wú)期限限制的物權(quán)，他物權(quán)較之于債權(quán)一般也都具有長(zhǎng)期性和穩(wěn)定性的特點(diǎn)。物權(quán)具有永久性或長(zhǎng)期性，而債權(quán)具有期限性，債權(quán)是相對(duì)短暫的權(quán)利。但是，如果允許用益物權(quán)永續(xù)存在，則可能導(dǎo)致所有權(quán)的虛化，甚至導(dǎo)致所有權(quán)名存實(shí)亡，因此用益物權(quán)仍是一種有期物權(quán)（王利明，2016）。
4、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的調(diào)整。《物權(quán)法》第一百三十條規(guī)定：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形，需要適當(dāng)調(diào)整承包的耕地和草地的，應(yīng)當(dāng)依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理。”本條是關(guān)于承包地能否調(diào)整的規(guī)定。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，土地不僅是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最主要的生活保障。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，是黨在農(nóng)村政策的核心內(nèi)容。《物權(quán)法》對(duì)此作出明確規(guī)定：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地”。
同時(shí)也應(yīng)看到，在這樣長(zhǎng)的承包期內(nèi)，如果情況發(fā)生特殊變化，完全不允許調(diào)整承包地也不盡合理（胡康生，2007）。按照全國(guó)人大法工委的釋義，這里的“特殊情形”，主要包括三個(gè)方面：一是部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的；二是部分農(nóng)戶的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失土地的農(nóng)戶要求繼續(xù)承包土地的；三是人地矛盾特別突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓^大，新增人口較多，不調(diào)整會(huì)直接影響農(nóng)民基本生活的。對(duì)于這三種“特殊情形”，能否調(diào)整，還要看三分之二以上的村民或者村民代表是否同意調(diào)整，不同意的，也不能調(diào)整。
5、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的收回。《物權(quán)法》第一百三十一條規(guī)定：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”而《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”
按照全國(guó)人大法工委的釋義：承包人全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，他們已經(jīng)不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，享受城市居民最低生活保障等社會(huì)保障，不宜再享有在農(nóng)村作為生產(chǎn)生活基本保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這種情況，如果允許其仍然保有承包地，顯然是不公平的；根據(jù)上述法律規(guī)定，所承包的耕地和草地就應(yīng)當(dāng)交回；承包方如果不交回，發(fā)包方有權(quán)收回（王利明，2016）。
四、有關(guān)建議
自1986年《民法通則》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施物權(quán)性保護(hù)以來(lái)，《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》逐步加強(qiáng)了對(duì)其保護(hù)力度。2017年3月頒布的《民法總則》于10月起施行，第五十五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營(yíng)的，為農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)戶。”總的看，我國(guó)民法典對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)體系已經(jīng)建立。必需深入貫徹落實(shí)有關(guān)法律規(guī)定，并按照法理與實(shí)踐相結(jié)合的原則深化研究，進(jìn)一步完善相關(guān)法律法規(guī)。
1、完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是建立在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的一種權(quán)利。由于每個(gè)成員在本集體中均享有成員權(quán)，也由于農(nóng)村土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和生活保障，因此凡是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員應(yīng)當(dāng)人人有份（全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室，2007）。只有每個(gè)農(nóng)民都有權(quán)獲得一份土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，才可以最為有效地維護(hù)農(nóng)民的利益；將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體規(guī)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員個(gè)人，才能反映土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身具有的“社區(qū)成員權(quán)”屬性（亓宗寶，2009）。在法律上明確“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體”關(guān)系到土地利益的歸屬，關(guān)系到權(quán)利人的利益保護(hù)，所以明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體意義重大（韓志才，2007）。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，目前的“按人分地、按戶承包”制度，應(yīng)當(dāng)逐步改革為“按人承包、按戶經(jīng)營(yíng)”，切實(shí)保障集體成員土地權(quán)益，并延續(xù)家庭經(jīng)營(yíng)的制度優(yōu)勢(shì)。
2、確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限是其有效存續(xù)的期間，期限制度是土地承包經(jīng)營(yíng)制度的重要內(nèi)容。我國(guó)農(nóng)村土地“一輪承包”期限為15年，“二輪承包”期限為30年。2007年《物權(quán)法》實(shí)施，以國(guó)家法律形式首次確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，給予物權(quán)性法律保護(hù)；2008年黨的三中全會(huì)明確要求，土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。新形勢(shì)下，研究確定“三輪承包”期限，并適時(shí)予以公布，是切實(shí)落實(shí)物權(quán)性保護(hù)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。從二輪承包運(yùn)行情況看，30年是比較合宜的承包期，對(duì)于保護(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、發(fā)揮土地效益起到了良好作用。確定“三輪承包”期限，一方面，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性保護(hù)；另一方面，要防止使集體土地所有權(quán)虛置。為此，建議“三輪承包”期限確定為50年，這是在綜合考量的基礎(chǔ)上，較為適當(dāng)?shù)钠谙蕖２惶澩?0年或90年為“三輪承包”期限，這樣的期限過長(zhǎng)。
3、積極保護(hù)待地人口土地權(quán)益。按照《物權(quán)法》的規(guī)定及釋義，在“三種特殊情形”可以適當(dāng)調(diào)整承包地，全家遷入設(shè)區(qū)的市應(yīng)交回承包地。這兩方面政策措施，有利于解決待地人口的承包地權(quán)益問題，有利于促進(jìn)農(nóng)村土地權(quán)益的公平公正，因此應(yīng)當(dāng)積極貫徹落實(shí)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)給予物權(quán)保護(hù)，不僅要保護(hù)既有承包者的土地權(quán)益，也應(yīng)解決和保護(hù)待地人口應(yīng)得的土地權(quán)益。實(shí)施物權(quán)性保護(hù)，是為了促進(jìn)“物盡其用”、發(fā)揮土地效益，這是著眼于“效率”；但是，實(shí)施物權(quán)性保護(hù)并不排斥“公平”，不應(yīng)以舍棄待地人口的土地權(quán)益為代價(jià)。《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定和釋義既是符合法理的，也是符合農(nóng)村實(shí)際需要的，既注重了“效率”，也兼顧了“公平”。因此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹落實(shí)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與和諧穩(wěn)定。
參考文獻(xiàn)：略
作者簡(jiǎn)介：劉 強(qiáng)，1970年6月生于山東省東平縣。先后就讀于中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)水利與土木工程學(xué)院、中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院。長(zhǎng)期關(guān)注和調(diào)研農(nóng)村土地承包制度問題，形成了比較全面深刻的思考和見解。2016年10月出版《農(nóng)地制度論》（中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社）。
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