2007年3月我國頒布《物權法》，自10月起施行?！段餀喾ā纷鳛槊袷聶嗬痉?，首次以國家法律形式明確農村土地承包經營權為“用益物權”，對于保護農村土地承包經營權，促進“物盡其用”發揮了重要作用。今年是《物權法》施行十周年，進行回顧思考并做前瞻研究，具有一定意義。本文依據《物權法》對農村土地承包經營權的相關規定及釋義，結合近年農村的實踐情況，對其“用益物權”性質進行分析，并提出有關建議。
一、農村土地承包經營權在物權體系中的定位：新型用益物權
1、財產權分為物權與債權。財產權是以財產利益為客體的民事權利，根據性質不同，可以分為物權與債權兩種類型。物權與債權的聯系十分密切，二者都是重要的民事權利。物權與債權的類型區分，與民法典體系編排，以及民事特別法的設置都有密切聯系，主要體現在（王利明，2016）：物權與債權的區分，是民法學的基本問題，直接關系到整個民法典體系的構建；物權與債權的區分，不僅關系到物權獨立存在的必要性以及物權法制定的價值，而且決定了物權法的內容以及體系的構建；物權具有絕對性，主要通過物權法和物權類特別法（如土地管理法、農村土地承包法等）進行保護，債權具有相對性，主要通過債權法和債權類特別法（如合同法、侵權法等）進行保護；需要分別規定物權制度和債權制度，在民事責任中也要區別侵權責任與違約責任。民法是調整平等主體之間關系的法律，伴隨市場經濟的發展而逐步完備；物權法是規范財產關系的民事基本法律，是民法的重要組成部分。
2、物權分為自物權和他物權。物權是一種財產權，是權利人在法律規定的范圍內對一定的物享有直接支配并排除他人干涉的權利。因物的歸屬和利用而產生的民事關系適用物權法。物權法的作用主要體現在定紛止爭、物盡其用兩個方面（胡康生，2007）。物權法的基本功能是確認物權、物盡其用、保護物權，并以物盡其用作為其基本任務（王利明，2016）。因此，我國《物權法》第一條指出：制定本法是為了明確物的歸屬，發揮物的效用，保護權利人的物權。《物權法》第二條指出：物權是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括所有權、用益物權和擔保物權。其中，所有權屬于自物權，體現了所有權人對所享有的物的全部利益；用益物權和擔保物權屬于他物權，體現了對他人所有物的利用關系。從所有權與他物權的關系看，所有權是他物權產生的基礎，他物權是對所有權的價值的利用。
3、他物權分為用益物權和擔保物權。他物權所體現的利益一般分為兩種（王利明，2016）：用益物權人所享有的利益是物的使用價值，用益物權又稱使用價值權，如土地使用權人基于其對土地的使用權而使用土地從而可獲取一定的收益；擔保物權人所享有的利益是依法獲取物的交換價值，擔保物權又稱交換價值權，當債務人屆期不清償時，債權人可以依法變賣擔保物。隨著社會經濟的發展，物權正從以“抽象所有”為中心向“具體利用”發展。尤其是用益物權，相對于所有權具有獨立性，越來越表現出其具體價值和實際意義（房紹坤，2007）。
4、所有權與用益物權的關系?！拔锏乃小焙汀拔锏睦谩笔羌葘α⒂纸y一的關系，用益物權是從所有權中分離出來的他物權。用益物權制度自古羅馬以來已歷經數千年不斷變化完善和發展，各國物權法（財產法）越來越關注對物（財產）的利用，而不是傳統的對物（財產）的歸屬，物的利用已經發展成為物權法的核心思想。所有權具有恒久性，只要所有物存在，所有權人對所有物便享有永久的權利；而用益物權則具有期限性，雖然設定的期限往往較長，但不是永久期限（胡康生，2007）。
5、土地承包經營權是一種新型用益物權?！段餀喾ā返谖鍡l規定“物權的種類和內容，由法律規定”，這是“物權法定”的基本原則?！段餀喾ā返谌帉τ靡嫖餀嗟姆N類和內容作出了規定。第一百一十七條規定：“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。”用益物權作為物權的一種，著眼于財產的使用價值，因而又可稱為“使用價值權”（王利明，2016）?！段餀喾ā返谌幍谑徽聦ν恋爻邪洜I權作出了規定。第一百二十五條規定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產?！薄段餀喾ā返谝淮卧诜缮厦鞔_宣示土地承包經營權是一種用益物權，明確了其物權的性質和地位，它是一種新型的用益物權。
以上分析可作圖示如下：
二、我國有關法律對農村土地承包經營權的物權性保護
土地承包經營權是我國農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制的產物。實踐中，人們大多認為土地承包經營權是一種債權，只能通過合同法進行保護。但是，土地承包經營權雖是根據土地承包合同設立的，并不能據此認定土地承包經營權為債權；物權和合同并非互相排斥，相反合同往往是物權產生的主要途徑。土地承包經營權不以租金為要件，而且具有社會保障的性質（賴華子，2006；楊峰，2008）。盡管學術界存有爭議，但是回顧我國法律關于土地承包經營權的保護方式卻可以看出，一直以來是把其作為物權進行保護的，列述如下：
1981年《經濟合同法》沒有對農村土地承包經營權作出規定，因為當時家庭承包經營制度處于推行階段，不具備納入法律予以規范的基本條件。
1986年4月頒布的《民法通則》第二十七條規定：“農村集體經濟組織的成員，在法律允許的范圍內，按照承包合同規定從事商品經營的，為農村承包經營戶。”第二十八條規定：“個體工商戶、農村承包經營戶的合法權益，受法律保護。”該法第五章為“民事權利”，其中，第一節為“財產所有權和與財產所有權有關的財產權”，第二節為“債權”；在第一節中，第八十條規定：“…公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規定。土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓?！笨梢姡睹穹ㄍ▌t》是把土地承包經營權作為物權進行保護的，而不是作為債權，盡管土地承包經營權也具有債權的一些特征。
1986年6月頒布的《土地管理法》第十二條規定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或個人承包經營，從事農、林、牧、漁業生產。承包經營土地的集體或個人，有保護和按照承包合同規定的用途合理利用土地的義務。土地的承包經營權受法律保護?！薄锻恋毓芾矸ā窙]有明確規定土地承包經營權為物權還是債權；但是，依據之前所頒布《民法通則》，土地承包經營權的物權性質是確鑿無疑的。
1993年修改后的《經濟合同法》第二條規定：“本法適用于平等民事主體的法人、其他經濟組織、個體工商戶、農村承包經營戶相互之間，為實現一定經濟目的，明確相互權利義務關系而訂立的合同?！笨梢姡督洕贤ā肺窗艳r村土地承包經營權（農村集體經濟組織與承包農戶之間）納入適用范圍。這表明，農村土地承包經營權不是《經濟合同法》所調整的債權關系，它已由《民法通則》規定為物權性質。
1999年《合同法》仍未把農村土地承包經營權納入適用范圍。再次表明，土地承包經營權不是《合同法》所調整的債權關系。而且，《合同法》第十三章規定了租賃合同，其中：第二百一十二條規定“租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同”，而農村土地承包經營權所承擔的稅費負擔只是一定的義務，并不是完全意義上的租金，可見土地承包合同不是嚴格意義的租賃合同；第二百一十四條規定“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效”，而中共中央國務院的中發[1993]11號文件明確規定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，可見土地承包合同不是租賃合同。顯然，《合同法》相關條文的精神，依然基于《民法通則》對土地承包經營權的物權性規定。
《關于<中華人民共和國農村土地承包法（草案）>的說明》（柳隨年，2001）指出：“對家庭承包的土地實行物權保護，土地承包經營權至少30年不變，承包期內除依法律規定外不得調整承包地，承包方不得收回承包地，土地承包經營權可以依法轉讓、轉包、入股、互換等，可以依法繼承。對其他形式承包的土地實行債權保護，當事人的權利義務、承包期和承包費等，均由合同議定，承包期內當事人也可以通過協商予以變更?！笨梢?，《農村土地承包法（草案）》把家庭承包方式的土地承包經營權作為物權進行保護。盡管頒布施行的《農村土地承包法》并沒有明確規定土地承包經營權為物權，但是土地承包經營權的物權性質已比較清晰。
《物權法》在《農村土地承包法》的基礎上，明確地將土地承包經營權規定為一種用益物權，這是對農村土地承包經營制度的重大完善。但是也應看到，我國法律對于農村土地承包經營權的物權性保護是漸進的，而不是一蹴而就。正因如此，《物權法》頒布實施后，并沒有對農村土地承包經營權帶來立竿見影的影響?！段餀喾ā穼τ谕恋爻邪洜I權保護的意義，在于國家法律正式確認其為用益物權，對其影響則是長遠性的。
三、《物權法》對農村土地承包經營權的主要規定及有關探討
1、土地承包經營權的主體?！段餀喾ā返谝话俣臈l指出：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業的土地，依法實行土地承包經營制度?！钡谝话俣鍡l規定：“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。”可見，農村土地實行家庭承包經營制度，即以戶為單位進行承包經營，農戶是土地承包經營權的主體。
農戶是《民法通則》確定的具有民事權利能力和民事行為能力的民事主體。農村分配土地的時候，面積按照“人人有份”計算，每名成員都獲得一定數量的土地；而承包合同簽訂按照“戶為單位”進行，把農戶作為土地承包經營權的主體。概言之，農村土地實行“按人分地、按戶承包”制度，這是農村土地承包制度的基本特征。但是，《物權法》沒有對這一基本特征作出明確規定。
一些學者研究認為：《農村土地承包法》在土地承包經營權主體設定上的缺陷被《物權法》完全“繼承”了（韓志才，2007）。以家庭承包方式取得的土地承包經營權，其主體在形式上是農戶，而實質上是集體經濟組織成員。忽視家庭成員作為集體經濟組織成員應該享有的土地權利，使得婦女的土地承包經營權得不到保障。農村土地承包以“農戶”作為權利主體，事實上限制、吞噬了農民個人的權利，尤其是使得婦女的承包經營權得不到保障（亓宗寶，2009）。
2、土地承包經營權的設立。《物權法》第九條規定：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，未經登記不發生效力，但法律另有規定的除外。可見，原則上不動產物權登記是不動產物權的法定公示手段，是不動產物權設立、變更、轉讓和消滅的生效要件，也是不動產物權依法獲得承認和保護的依據。這里“法律另有規定的除外”，主要有三方面情況，土地承包經營權是其中一種情況?！段餀喾ā返谝话俣邨l規定：“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。”可見，土地承包經營權是依據合同發生效力，而不是必須經過登記才發生效力。
在《物權法》起草過程中，土地承包經營權是否需要經過登記才能設立，存在不同觀點（王利明，2016）：贊成說認為，土地承包經營權必須要經過登記才能產生物權設立的效力；反對說認為，土地承包經營權不需采取登記的方式，可以直接基于當事人之間的合同而設立；折中說認為，土地承包經營權在設立時只要訂立承包合同，合同一旦生效即為設立，初始設立后，如果權利人意欲對之處分，則為維護交易安全，應當辦理登記?！段餀喾ā窙]有采納土地承包經營權的設立必須登記的觀點，這樣規定有助于降低土地承包經營權的設立成本，是具有一定的合理性的。土地承包經營權的設立，不以登記為生效的要件，這種設立方式雖為特例，但符合我國農村的實際情況（胡康生，2007）。一是承包方案經集體討論同意，集體經濟組織成員相互熟悉，承包的地塊人所共知，能夠起到相應的公示作用；二是承包經營權登記造冊和發放證書往往滯后于承包合同的簽訂，不能因此而否定承包經營權已經設立。
為了有效保障當事人的權利，《物權法》第一百二十七條又規定：“縣級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證，并登記造冊，確認土地承包經營權。”2015年3月施行的《不動產登記暫行條例》，明確了“耕地、林地、草地等土地承包經營權”屬于登記事項。但是，頒發權屬證書屬于行政法意義上的行政確權，與土地承包經營權的設立生效是兩個不同的概念。
3、土地承包經營權的期限。《物權法》第一百二十六條規定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長。前款規定的承包期屆滿，由土地承包經營權人按照國家有關規定繼續承包。”
物權與債權對應著兩種不同的財產結合關系。一般而言，物權對應著較為穩定、牢固的財產結合關系，而債權則對應著較為松散的財產結合關系（王利明，2016）。物權相對于債權來說，都是一種長期穩定的財產權，例如，所有權是一種無期限限制的物權，他物權較之于債權一般也都具有長期性和穩定性的特點。物權具有永久性或長期性，而債權具有期限性，債權是相對短暫的權利。但是，如果允許用益物權永續存在，則可能導致所有權的虛化，甚至導致所有權名存實亡，因此用益物權仍是一種有期物權（王利明，2016）。
4、土地承包經營權的調整?！段餀喾ā返谝话偃畻l規定：“承包期內發包人不得調整承包地。因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調整承包的耕地和草地的，應當依照農村土地承包法等法律規定辦理。”本條是關于承包地能否調整的規定。在相當長的時期內，土地不僅是農民的基本生產資料，而且是農民最主要的生活保障。穩定土地承包關系，是黨在農村政策的核心內容?！段餀喾ā穼Υ俗鞒雒鞔_規定：“承包期內發包人不得調整承包地”。
同時也應看到，在這樣長的承包期內，如果情況發生特殊變化，完全不允許調整承包地也不盡合理（胡康生，2007）。按照全國人大法工委的釋義，這里的“特殊情形”，主要包括三個方面：一是部分農戶因自然災害嚴重毀損承包地的；二是部分農戶的土地被征收或者用于鄉村公共設施和公益事業建設，喪失土地的農戶要求繼續承包土地的；三是人地矛盾特別突出的。關于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因導致人口變化較大，新增人口較多，不調整會直接影響農民基本生活的。對于這三種“特殊情形”，能否調整，還要看三分之二以上的村民或者村民代表是否同意調整，不同意的，也不能調整。
5、土地承包經營權的收回。《物權法》第一百三十一條規定：“承包期內發包人不得收回承包地。農村土地承包法等法律另有規定的，依照其規定?！倍掇r村土地承包法》第二十六條規定，“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地?！?/span>
按照全國人大法工委的釋義：承包人全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，他們已經不屬于農村集體經濟組織的成員，享受城市居民最低生活保障等社會保障，不宜再享有在農村作為生產生活基本保障的土地承包經營權。這種情況，如果允許其仍然保有承包地，顯然是不公平的；根據上述法律規定，所承包的耕地和草地就應當交回；承包方如果不交回，發包方有權收回（王利明，2016）。
四、有關建議
自1986年《民法通則》對農村土地承包經營權實施物權性保護以來，《土地管理法》、《農村土地承包法》、《物權法》逐步加強了對其保護力度。2017年3月頒布的《民法總則》于10月起施行，第五十五條規定：“農村集體經濟組織的成員，依法取得農村土地承包經營權，從事家庭承包經營的，為農村承包經營戶?！笨偟目?，我國民法典對于農村土地承包經營權的物權保護體系已經建立。必需深入貫徹落實有關法律規定，并按照法理與實踐相結合的原則深化研究，進一步完善相關法律法規。
1、完善土地承包經營權的主體。農村土地承包經營權是建立在集體成員權基礎上的一種權利。由于每個成員在本集體中均享有成員權，也由于農村土地是農民的基本生產資料和生活保障，因此凡是本集體經濟組織的成員應當人人有份（全國人大常委會法工委民法室，2007）。只有每個農民都有權獲得一份土地的承包經營權，才可以最為有效地維護農民的利益；將土地承包經營權主體規定為集體經濟組織成員個人，才能反映土地承包經營權本身具有的“社區成員權”屬性（亓宗寶，2009）。在法律上明確“土地承包經營權主體”關系到土地利益的歸屬，關系到權利人的利益保護，所以明晰土地承包經營權的主體意義重大（韓志才，2007）。從長遠看，目前的“按人分地、按戶承包”制度，應當逐步改革為“按人承包、按戶經營”，切實保障集體成員土地權益，并延續家庭經營的制度優勢。
2、確定土地承包經營權的期限。土地承包經營權的期限是其有效存續的期間，期限制度是土地承包經營制度的重要內容。我國農村土地“一輪承包”期限為15年，“二輪承包”期限為30年。2007年《物權法》實施，以國家法律形式首次確認農村土地承包經營權為用益物權，給予物權性法律保護；2008年黨的三中全會明確要求，土地承包關系要保持穩定并長久不變。新形勢下，研究確定“三輪承包”期限，并適時予以公布，是切實落實物權性保護的一項重要內容。從二輪承包運行情況看，30年是比較合宜的承包期，對于保護承包經營權、發揮土地效益起到了良好作用。確定“三輪承包”期限，一方面，應加強對承包經營權的物權性保護；另一方面，要防止使集體土地所有權虛置。為此，建議“三輪承包”期限確定為50年，這是在綜合考量的基礎上，較為適當的期限。不太贊同以70年或90年為“三輪承包”期限，這樣的期限過長。
3、積極保護待地人口土地權益。按照《物權法》的規定及釋義，在“三種特殊情形”可以適當調整承包地，全家遷入設區的市應交回承包地。這兩方面政策措施，有利于解決待地人口的承包地權益問題，有利于促進農村土地權益的公平公正，因此應當積極貫徹落實。應當認識到，對土地承包經營權給予物權保護，不僅要保護既有承包者的土地權益，也應解決和保護待地人口應得的土地權益。實施物權性保護，是為了促進“物盡其用”、發揮土地效益，這是著眼于“效率”；但是，實施物權性保護并不排斥“公平”，不應以舍棄待地人口的土地權益為代價?！段餀喾ā返挠嘘P規定和釋義既是符合法理的，也是符合農村實際需要的，既注重了“效率”，也兼顧了“公平”。因此，應當認真貫徹落實，促進農村經濟發展與和諧穩定。
參考文獻：略
作者簡介：劉 強，1970年6月生于山東省東平縣。先后就讀于中國農業大學水利與土木工程學院、中國人民大學農業與農村發展學院。長期關注和調研農村土地承包制度問題，形成了比較全面深刻的思考和見解。2016年10月出版《農地制度論》（中國農業出版社）。
中國鄉村發現網轉自：新鄉土 微信公眾號
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