2007年3月我國頒布《物權(quán)法》，自10月起施行。《物權(quán)法》作為民事權(quán)利基本法，首次以國家法律形式明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為“用益物權(quán)”，對于保護農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，促進“物盡其用”發(fā)揮了重要作用。今年是《物權(quán)法》施行十周年，進行回顧思考并做前瞻研究，具有一定意義。本文依據(jù)《物權(quán)法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定及釋義，結(jié)合近年農(nóng)村的實踐情況，對其“用益物權(quán)”性質(zhì)進行分析，并提出有關(guān)建議。
一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)在物權(quán)體系中的定位：新型用益物權(quán)
1、財產(chǎn)權(quán)分為物權(quán)與債權(quán)。財產(chǎn)權(quán)是以財產(chǎn)利益為客體的民事權(quán)利，根據(jù)性質(zhì)不同，可以分為物權(quán)與債權(quán)兩種類型。物權(quán)與債權(quán)的聯(lián)系十分密切，二者都是重要的民事權(quán)利。物權(quán)與債權(quán)的類型區(qū)分，與民法典體系編排，以及民事特別法的設(shè)置都有密切聯(lián)系，主要體現(xiàn)在（王利明，2016）：物權(quán)與債權(quán)的區(qū)分，是民法學的基本問題，直接關(guān)系到整個民法典體系的構(gòu)建；物權(quán)與債權(quán)的區(qū)分，不僅關(guān)系到物權(quán)獨立存在的必要性以及物權(quán)法制定的價值，而且決定了物權(quán)法的內(nèi)容以及體系的構(gòu)建；物權(quán)具有絕對性，主要通過物權(quán)法和物權(quán)類特別法（如土地管理法、農(nóng)村土地承包法等）進行保護，債權(quán)具有相對性，主要通過債權(quán)法和債權(quán)類特別法（如合同法、侵權(quán)法等）進行保護；需要分別規(guī)定物權(quán)制度和債權(quán)制度，在民事責任中也要區(qū)別侵權(quán)責任與違約責任。民法是調(diào)整平等主體之間關(guān)系的法律，伴隨市場經(jīng)濟的發(fā)展而逐步完備；物權(quán)法是規(guī)范財產(chǎn)關(guān)系的民事基本法律，是民法的重要組成部分。
2、物權(quán)分為自物權(quán)和他物權(quán)。物權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，是權(quán)利人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)對一定的物享有直接支配并排除他人干涉的權(quán)利。因物的歸屬和利用而產(chǎn)生的民事關(guān)系適用物權(quán)法。物權(quán)法的作用主要體現(xiàn)在定紛止爭、物盡其用兩個方面（胡康生，2007）。物權(quán)法的基本功能是確認物權(quán)、物盡其用、保護物權(quán)，并以物盡其用作為其基本任務(wù)（王利明，2016）。因此，我國《物權(quán)法》第一條指出：制定本法是為了明確物的歸屬，發(fā)揮物的效用，保護權(quán)利人的物權(quán)。《物權(quán)法》第二條指出：物權(quán)是指權(quán)利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權(quán)利，包括所有權(quán)、用益物權(quán)和擔保物權(quán)。其中，所有權(quán)屬于自物權(quán)，體現(xiàn)了所有權(quán)人對所享有的物的全部利益；用益物權(quán)和擔保物權(quán)屬于他物權(quán)，體現(xiàn)了對他人所有物的利用關(guān)系。從所有權(quán)與他物權(quán)的關(guān)系看，所有權(quán)是他物權(quán)產(chǎn)生的基礎(chǔ)，他物權(quán)是對所有權(quán)的價值的利用。
3、他物權(quán)分為用益物權(quán)和擔保物權(quán)。他物權(quán)所體現(xiàn)的利益一般分為兩種（王利明，2016）：用益物權(quán)人所享有的利益是物的使用價值，用益物權(quán)又稱使用價值權(quán)，如土地使用權(quán)人基于其對土地的使用權(quán)而使用土地從而可獲取一定的收益；擔保物權(quán)人所享有的利益是依法獲取物的交換價值，擔保物權(quán)又稱交換價值權(quán)，當債務(wù)人屆期不清償時，債權(quán)人可以依法變賣擔保物。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，物權(quán)正從以“抽象所有”為中心向“具體利用”發(fā)展。尤其是用益物權(quán)，相對于所有權(quán)具有獨立性，越來越表現(xiàn)出其具體價值和實際意義（房紹坤，2007）。
4、所有權(quán)與用益物權(quán)的關(guān)系。“物的所有”和“物的利用”是既對立又統(tǒng)一的關(guān)系，用益物權(quán)是從所有權(quán)中分離出來的他物權(quán)。用益物權(quán)制度自古羅馬以來已歷經(jīng)數(shù)千年不斷變化完善和發(fā)展，各國物權(quán)法（財產(chǎn)法）越來越關(guān)注對物（財產(chǎn)）的利用，而不是傳統(tǒng)的對物（財產(chǎn)）的歸屬，物的利用已經(jīng)發(fā)展成為物權(quán)法的核心思想。所有權(quán)具有恒久性，只要所有物存在，所有權(quán)人對所有物便享有永久的權(quán)利；而用益物權(quán)則具有期限性，雖然設(shè)定的期限往往較長，但不是永久期限（胡康生，2007）。
5、土地承包經(jīng)營權(quán)是一種新型用益物權(quán)。《物權(quán)法》第五條規(guī)定“物權(quán)的種類和內(nèi)容，由法律規(guī)定”，這是“物權(quán)法定”的基本原則。《物權(quán)法》第三編對用益物權(quán)的種類和內(nèi)容作出了規(guī)定。第一百一十七條規(guī)定：“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”用益物權(quán)作為物權(quán)的一種，著眼于財產(chǎn)的使用價值，因而又可稱為“使用價值權(quán)”（王利明，2016）。《物權(quán)法》第三編第十一章對土地承包經(jīng)營權(quán)作出了規(guī)定。第一百二十五條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”《物權(quán)法》第一次在法律上明確宣示土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)，明確了其物權(quán)的性質(zhì)和地位，它是一種新型的用益物權(quán)。
以上分析可作圖示如下：
二、我國有關(guān)法律對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性保護
土地承包經(jīng)營權(quán)是我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的產(chǎn)物。實踐中，人們大多認為土地承包經(jīng)營權(quán)是一種債權(quán)，只能通過合同法進行保護。但是，土地承包經(jīng)營權(quán)雖是根據(jù)土地承包合同設(shè)立的，并不能據(jù)此認定土地承包經(jīng)營權(quán)為債權(quán)；物權(quán)和合同并非互相排斥，相反合同往往是物權(quán)產(chǎn)生的主要途徑。土地承包經(jīng)營權(quán)不以租金為要件，而且具有社會保障的性質(zhì)（賴華子，2006；楊峰，2008）。盡管學術(shù)界存有爭議，但是回顧我國法律關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)的保護方式卻可以看出，一直以來是把其作為物權(quán)進行保護的，列述如下：
1981年《經(jīng)濟合同法》沒有對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作出規(guī)定，因為當時家庭承包經(jīng)營制度處于推行階段，不具備納入法律予以規(guī)范的基本條件。
1986年4月頒布的《民法通則》第二十七條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，在法律允許的范圍內(nèi)，按照承包合同規(guī)定從事商品經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶。”第二十八條規(guī)定：“個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶的合法權(quán)益，受法律保護。”該法第五章為“民事權(quán)利”，其中，第一節(jié)為“財產(chǎn)所有權(quán)和與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”，第二節(jié)為“債權(quán)”；在第一節(jié)中，第八十條規(guī)定：“…公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營權(quán)，受法律保護。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。”可見，《民法通則》是把土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)進行保護的，而不是作為債權(quán)，盡管土地承包經(jīng)營權(quán)也具有債權(quán)的一些特征。
1986年6月頒布的《土地管理法》第十二條規(guī)定：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)。承包經(jīng)營土地的集體或個人，有保護和按照承包合同規(guī)定的用途合理利用土地的義務(wù)。土地的承包經(jīng)營權(quán)受法律保護。”《土地管理法》沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)還是債權(quán)；但是，依據(jù)之前所頒布《民法通則》，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)是確鑿無疑的。
1993年修改后的《經(jīng)濟合同法》第二條規(guī)定：“本法適用于平等民事主體的法人、其他經(jīng)濟組織、個體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶相互之間，為實現(xiàn)一定經(jīng)濟目的，明確相互權(quán)利義務(wù)關(guān)系而訂立的合同。”可見，《經(jīng)濟合同法》未把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與承包農(nóng)戶之間）納入適用范圍。這表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不是《經(jīng)濟合同法》所調(diào)整的債權(quán)關(guān)系，它已由《民法通則》規(guī)定為物權(quán)性質(zhì)。
1999年《合同法》仍未把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)納入適用范圍。再次表明，土地承包經(jīng)營權(quán)不是《合同法》所調(diào)整的債權(quán)關(guān)系。而且，《合同法》第十三章規(guī)定了租賃合同，其中：第二百一十二條規(guī)定“租賃合同是出租人將租賃物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同”，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)所承擔的稅費負擔只是一定的義務(wù)，并不是完全意義上的租金，可見土地承包合同不是嚴格意義的租賃合同；第二百一十四條規(guī)定“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效”，而中共中央國務(wù)院的中發(fā)[1993]11號文件明確規(guī)定“在原定的耕地承包期到期之后，再延長三十年不變”，可見土地承包合同不是租賃合同。顯然，《合同法》相關(guān)條文的精神，依然基于《民法通則》對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性規(guī)定。
《關(guān)于<中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（草案）>的說明》（柳隨年，2001）指出：“對家庭承包的土地實行物權(quán)保護，土地承包經(jīng)營權(quán)至少30年不變，承包期內(nèi)除依法律規(guī)定外不得調(diào)整承包地，承包方不得收回承包地，土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股、互換等，可以依法繼承。對其他形式承包的土地實行債權(quán)保護，當事人的權(quán)利義務(wù)、承包期和承包費等，均由合同議定，承包期內(nèi)當事人也可以通過協(xié)商予以變更。”可見，《農(nóng)村土地承包法（草案）》把家庭承包方式的土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)進行保護。盡管頒布施行的《農(nóng)村土地承包法》并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，但是土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)已比較清晰。
《物權(quán)法》在《農(nóng)村土地承包法》的基礎(chǔ)上，明確地將土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)定為一種用益物權(quán)，這是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度的重大完善。但是也應(yīng)看到，我國法律對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性保護是漸進的，而不是一蹴而就。正因如此，《物權(quán)法》頒布實施后，并沒有對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)帶來立竿見影的影響。《物權(quán)法》對于土地承包經(jīng)營權(quán)保護的意義，在于國家法律正式確認其為用益物權(quán)，對其影響則是長遠性的。
三、《物權(quán)法》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的主要規(guī)定及有關(guān)探討
1、土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。《物權(quán)法》第一百二十四條指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。農(nóng)民集體所有和國家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地，依法實行土地承包經(jīng)營制度。”第一百二十五條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依法對其承包經(jīng)營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”可見，農(nóng)村土地實行家庭承包經(jīng)營制度，即以戶為單位進行承包經(jīng)營，農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。
農(nóng)戶是《民法通則》確定的具有民事權(quán)利能力和民事行為能力的民事主體。農(nóng)村分配土地的時候，面積按照“人人有份”計算，每名成員都獲得一定數(shù)量的土地；而承包合同簽訂按照“戶為單位”進行，把農(nóng)戶作為土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。概言之，農(nóng)村土地實行“按人分地、按戶承包”制度，這是農(nóng)村土地承包制度的基本特征。但是，《物權(quán)法》沒有對這一基本特征作出明確規(guī)定。
一些學者研究認為：《農(nóng)村土地承包法》在土地承包經(jīng)營權(quán)主體設(shè)定上的缺陷被《物權(quán)法》完全“繼承”了（韓志才，2007）。以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，其主體在形式上是農(nóng)戶，而實質(zhì)上是集體經(jīng)濟組織成員。忽視家庭成員作為集體經(jīng)濟組織成員應(yīng)該享有的土地權(quán)利，使得婦女的土地承包經(jīng)營權(quán)得不到保障。農(nóng)村土地承包以“農(nóng)戶”作為權(quán)利主體，事實上限制、吞噬了農(nóng)民個人的權(quán)利，尤其是使得婦女的承包經(jīng)營權(quán)得不到保障（亓宗寶，2009）。
2、土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立。《物權(quán)法》第九條規(guī)定：不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。可見，原則上不動產(chǎn)物權(quán)登記是不動產(chǎn)物權(quán)的法定公示手段，是不動產(chǎn)物權(quán)設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅的生效要件，也是不動產(chǎn)物權(quán)依法獲得承認和保護的依據(jù)。這里“法律另有規(guī)定的除外”，主要有三方面情況，土地承包經(jīng)營權(quán)是其中一種情況。《物權(quán)法》第一百二十七條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)自土地承包經(jīng)營權(quán)合同生效時設(shè)立。”可見，土地承包經(jīng)營權(quán)是依據(jù)合同發(fā)生效力，而不是必須經(jīng)過登記才發(fā)生效力。
在《物權(quán)法》起草過程中，土地承包經(jīng)營權(quán)是否需要經(jīng)過登記才能設(shè)立，存在不同觀點（王利明，2016）：贊成說認為，土地承包經(jīng)營權(quán)必須要經(jīng)過登記才能產(chǎn)生物權(quán)設(shè)立的效力；反對說認為，土地承包經(jīng)營權(quán)不需采取登記的方式，可以直接基于當事人之間的合同而設(shè)立；折中說認為，土地承包經(jīng)營權(quán)在設(shè)立時只要訂立承包合同，合同一旦生效即為設(shè)立，初始設(shè)立后，如果權(quán)利人意欲對之處分，則為維護交易安全，應(yīng)當辦理登記。《物權(quán)法》沒有采納土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立必須登記的觀點，這樣規(guī)定有助于降低土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立成本，是具有一定的合理性的。土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立，不以登記為生效的要件，這種設(shè)立方式雖為特例，但符合我國農(nóng)村的實際情況（胡康生，2007）。一是承包方案經(jīng)集體討論同意，集體經(jīng)濟組織成員相互熟悉，承包的地塊人所共知，能夠起到相應(yīng)的公示作用；二是承包經(jīng)營權(quán)登記造冊和發(fā)放證書往往滯后于承包合同的簽訂，不能因此而否定承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)設(shè)立。
為了有效保障當事人的權(quán)利，《物權(quán)法》第一百二十七條又規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當向土地承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營權(quán)證、林權(quán)證、草原使用權(quán)證，并登記造冊，確認土地承包經(jīng)營權(quán)。”2015年3月施行的《不動產(chǎn)登記暫行條例》，明確了“耕地、林地、草地等土地承包經(jīng)營權(quán)”屬于登記事項。但是，頒發(fā)權(quán)屬證書屬于行政法意義上的行政確權(quán)，與土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立生效是兩個不同的概念。
3、土地承包經(jīng)營權(quán)的期限。《物權(quán)法》第一百二十六條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準可以延長。前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營權(quán)人按照國家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”
物權(quán)與債權(quán)對應(yīng)著兩種不同的財產(chǎn)結(jié)合關(guān)系。一般而言，物權(quán)對應(yīng)著較為穩(wěn)定、牢固的財產(chǎn)結(jié)合關(guān)系，而債權(quán)則對應(yīng)著較為松散的財產(chǎn)結(jié)合關(guān)系（王利明，2016）。物權(quán)相對于債權(quán)來說，都是一種長期穩(wěn)定的財產(chǎn)權(quán)，例如，所有權(quán)是一種無期限限制的物權(quán)，他物權(quán)較之于債權(quán)一般也都具有長期性和穩(wěn)定性的特點。物權(quán)具有永久性或長期性，而債權(quán)具有期限性，債權(quán)是相對短暫的權(quán)利。但是，如果允許用益物權(quán)永續(xù)存在，則可能導(dǎo)致所有權(quán)的虛化，甚至導(dǎo)致所有權(quán)名存實亡，因此用益物權(quán)仍是一種有期物權(quán)（王利明，2016）。
4、土地承包經(jīng)營權(quán)的調(diào)整。《物權(quán)法》第一百三十條規(guī)定：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地。因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地等特殊情形，需要適當調(diào)整承包的耕地和草地的，應(yīng)當依照農(nóng)村土地承包法等法律規(guī)定辦理。”本條是關(guān)于承包地能否調(diào)整的規(guī)定。在相當長的時期內(nèi)，土地不僅是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最主要的生活保障。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，是黨在農(nóng)村政策的核心內(nèi)容。《物權(quán)法》對此作出明確規(guī)定：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得調(diào)整承包地”。
同時也應(yīng)看到，在這樣長的承包期內(nèi)，如果情況發(fā)生特殊變化，完全不允許調(diào)整承包地也不盡合理（胡康生，2007）。按照全國人大法工委的釋義，這里的“特殊情形”，主要包括三個方面：一是部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴重毀損承包地的；二是部分農(nóng)戶的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失土地的農(nóng)戶要求繼續(xù)承包土地的；三是人地矛盾特別突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓^大，新增人口較多，不調(diào)整會直接影響農(nóng)民基本生活的。對于這三種“特殊情形”，能否調(diào)整，還要看三分之二以上的村民或者村民代表是否同意調(diào)整，不同意的，也不能調(diào)整。
5、土地承包經(jīng)營權(quán)的收回。《物權(quán)法》第一百三十一條規(guī)定：“承包期內(nèi)發(fā)包人不得收回承包地。農(nóng)村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”而《農(nóng)村土地承包法》第二十六條規(guī)定，“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”
按照全國人大法工委的釋義：承包人全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，他們已經(jīng)不屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，享受城市居民最低生活保障等社會保障，不宜再享有在農(nóng)村作為生產(chǎn)生活基本保障的土地承包經(jīng)營權(quán)。這種情況，如果允許其仍然保有承包地，顯然是不公平的；根據(jù)上述法律規(guī)定，所承包的耕地和草地就應(yīng)當交回；承包方如果不交回，發(fā)包方有權(quán)收回（王利明，2016）。
四、有關(guān)建議
自1986年《民法通則》對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實施物權(quán)性保護以來，《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》逐步加強了對其保護力度。2017年3月頒布的《民法總則》于10月起施行，第五十五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員，依法取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，從事家庭承包經(jīng)營的，為農(nóng)村承包經(jīng)營戶。”總的看，我國民法典對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護體系已經(jīng)建立。必需深入貫徹落實有關(guān)法律規(guī)定，并按照法理與實踐相結(jié)合的原則深化研究，進一步完善相關(guān)法律法規(guī)。
1、完善土地承包經(jīng)營權(quán)的主體。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是建立在集體成員權(quán)基礎(chǔ)上的一種權(quán)利。由于每個成員在本集體中均享有成員權(quán)，也由于農(nóng)村土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料和生活保障，因此凡是本集體經(jīng)濟組織的成員應(yīng)當人人有份（全國人大常委會法工委民法室，2007）。只有每個農(nóng)民都有權(quán)獲得一份土地的承包經(jīng)營權(quán)，才可以最為有效地維護農(nóng)民的利益；將土地承包經(jīng)營權(quán)主體規(guī)定為集體經(jīng)濟組織成員個人，才能反映土地承包經(jīng)營權(quán)本身具有的“社區(qū)成員權(quán)”屬性（亓宗寶，2009）。在法律上明確“土地承包經(jīng)營權(quán)主體”關(guān)系到土地利益的歸屬，關(guān)系到權(quán)利人的利益保護，所以明晰土地承包經(jīng)營權(quán)的主體意義重大（韓志才，2007）。從長遠看，目前的“按人分地、按戶承包”制度，應(yīng)當逐步改革為“按人承包、按戶經(jīng)營”，切實保障集體成員土地權(quán)益，并延續(xù)家庭經(jīng)營的制度優(yōu)勢。
2、確定土地承包經(jīng)營權(quán)的期限。土地承包經(jīng)營權(quán)的期限是其有效存續(xù)的期間，期限制度是土地承包經(jīng)營制度的重要內(nèi)容。我國農(nóng)村土地“一輪承包”期限為15年，“二輪承包”期限為30年。2007年《物權(quán)法》實施，以國家法律形式首次確認農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，給予物權(quán)性法律保護；2008年黨的三中全會明確要求，土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。新形勢下，研究確定“三輪承包”期限，并適時予以公布，是切實落實物權(quán)性保護的一項重要內(nèi)容。從二輪承包運行情況看，30年是比較合宜的承包期，對于保護承包經(jīng)營權(quán)、發(fā)揮土地效益起到了良好作用。確定“三輪承包”期限，一方面，應(yīng)加強對承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性保護；另一方面，要防止使集體土地所有權(quán)虛置。為此，建議“三輪承包”期限確定為50年，這是在綜合考量的基礎(chǔ)上，較為適當?shù)钠谙蕖２惶澩?0年或90年為“三輪承包”期限，這樣的期限過長。
3、積極保護待地人口土地權(quán)益。按照《物權(quán)法》的規(guī)定及釋義，在“三種特殊情形”可以適當調(diào)整承包地，全家遷入設(shè)區(qū)的市應(yīng)交回承包地。這兩方面政策措施，有利于解決待地人口的承包地權(quán)益問題，有利于促進農(nóng)村土地權(quán)益的公平公正，因此應(yīng)當積極貫徹落實。應(yīng)當認識到，對土地承包經(jīng)營權(quán)給予物權(quán)保護，不僅要保護既有承包者的土地權(quán)益，也應(yīng)解決和保護待地人口應(yīng)得的土地權(quán)益。實施物權(quán)性保護，是為了促進“物盡其用”、發(fā)揮土地效益，這是著眼于“效率”；但是，實施物權(quán)性保護并不排斥“公平”，不應(yīng)以舍棄待地人口的土地權(quán)益為代價。《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定和釋義既是符合法理的，也是符合農(nóng)村實際需要的，既注重了“效率”，也兼顧了“公平”。因此，應(yīng)當認真貫徹落實，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與和諧穩(wěn)定。
參考文獻：略
作者簡介：劉 強，1970年6月生于山東省東平縣。先后就讀于中國農(nóng)業(yè)大學水利與土木工程學院、中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院。長期關(guān)注和調(diào)研農(nóng)村土地承包制度問題，形成了比較全面深刻的思考和見解。2016年10月出版《農(nóng)地制度論》（中國農(nóng)業(yè)出版社）。
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