——大興安嶺南麓片區脫貧攻堅調研與思考
大興安嶺南麓片區是全國14個集中連片特困區之一。農業部作為大興安嶺南麓片區扶貧的牽頭聯系單位，去年7月在內蒙古興安盟召開了“大興安嶺南麓片區區域發展與脫貧攻堅部際聯系會議”，牽頭啟動了中央多個部門參加的“片區脫貧攻堅共同行動”，確定了涵蓋100多項內容的“脫貧攻堅辦實事清單”，與33家中央單位共同建立了“片區脫貧攻堅工作協調推進機制”。在中央部門的大力支持和地方政府的共同努力下，片區脫貧攻堅取得顯著成效。2016年內蒙古興安盟、黑龍江齊齊哈爾、吉林白城農村居民人均可支配收入分別達到8533元、12890元、8370元，比上年分別增長8.4%、6.5%、8.7%。三盟市全年實現脫貧人口分別達到2.6萬人、6.7萬人、10.2萬人，年末貧困發生率分別下降到7.3%、5.8%、8.9%，分別比上年下降2.2個百分點、1.4個百分點、9.1個百分點。
認真貫徹落實中央決策部署和片區部際聯系會議精神，全力推進區域脫貧攻堅
片區地方政府認真貫徹落實中央精準扶貧精準脫貧基本方略，根據“片區部際聯系會議”要求，結合當地實際采取了一系列有力舉措，扎實推進區域脫貧攻堅。
（一）加強政策引導。片區盟市和旗縣按照“片區部際聯系會議”要求，加強脫貧攻堅頂層設計和謀劃，進一步完善政策措施，確保扶貧開發有序推進。一是完善總體部署推進政策。制定完善脫貧攻堅指導意見、總體方案、行動計劃等，對脫貧攻堅進行再動員再部署。二是完善產業發展政策。制定完善特色產業、結構調整、品牌創建、庭院經濟等政策，做到“一村一規劃，一戶一對策”。三是完善支持保護政策。制定實施財政傾斜、項目支撐、金融支持、稅收優惠等支持政策，為脫貧攻堅保駕護航。四是完善公共服務政策。制定實施醫療救助、教育扶持、生活保障等扶貧救助政策，完善兜底保障措施。
（二）突出產業帶動。一是發展特色優勢產業。片區加快農業結構調整，積極調減玉米，依托資源和生態優勢大力發展特色優勢產業。興安盟去年、今年分別調減玉米200萬畝和270萬畝，大力發展高糖甜菜、雜糧雜豆、有機水稻、優質牛羊等特色產業，建設綠色食品標準化原料基地740萬畝。齊齊哈爾去年、今年分別調減玉米294萬畝、306萬畝，大力發展馬鈴薯、中草藥、食用菌、特色養殖等特色產業，帶動貧困戶17282戶。白城去年、今年分別調減玉米142萬畝、110萬畝，大力發展辣椒、中藥材、燕麥、綠豆等特色產業，帶動貧困人口人均增收3000元以上。二是推進產業鏈條延伸。為增強產業扶貧的可持續性，一方面努力打通種植業和養殖業之間的聯系，形成“為養而種，以種促養”的生產格局；另一方面，積極打通生產、加工、儲運、銷售各環節，推進農牧業產加銷一體化發展。三是提高產業組織化程度。各級政府大力培養新型農業經營主體，加快推進農業經營方式轉變。興安盟發展農業龍頭企業27家、農民專業合作社2650家、家庭農場500多個，初步形成了“扶龍頭、建基地、帶農戶”的產業化扶貧格局。齊齊哈爾培育合作社5858家，農戶入社率達到83.8%，土地規模經營率達到80.7%，有效帶動農民增收。四是強化利益聯結機制。片區各旗縣通過政府撮合、合同約定、強化維權、股份合作、項目支持、資金補貼等多種方式，幫助農戶與合作社、龍頭企業等經濟組織建立利益聯結機制，形成利益共同體。五是發揮項目支撐帶動作用。中央部際聯系會議成員單位和對口幫扶單位，在項目和資金安排上積極向片區傾斜。地方以抓好項目實施為契機，積極推進農業轉型升級，有效帶動農民增收致富。
（三）創新扶貧模式。各地結合實際探索多種適宜的扶貧模式。興安盟探索了適合本地特點的五種產業扶貧模式：“龍頭”帶動模式，通過農業龍頭企業和農民專業合作社分別帶動貧困戶2.2萬戶和2萬戶。園區集聚模式，按照“分散式貧困、集中式安置”的思路，打造現代農業產業園區，帶動貧困戶6000多戶。菜單幫扶模式，按照“政府出單、貧困戶點菜”的思路，帶動貧困戶8000多戶。托管經營模式，對無勞動能力的貧困戶，把牲畜或者農機設備托管到合作社或企業，帶動貧困戶1400多戶。合作共贏模式，通過股份合作、金融合作等，帶動貧困戶年增收4000元以上。白城探索了自建經營、合作經營、托管經營、資產受益等多種模式，全年落實產業扶貧項目1442個，增收脫貧效果顯著。
（四）完善基礎設施。片區大力推進農村道路、電力、通訊網絡等基礎設施和農田水利設施建設。興安盟每個旗縣投資20多億元，在農村開展以“水、電、路、訊、房，保、教、文、衛、商”為主要內容的農村基礎設施及公共服務設施建設，農村環境面貌發生巨大變化。白城實施貧困村人居環境改善8項重點工程，大力推進農村道路、電力、安全飲水等建設，全市1314個貧困屯中的88%實施了飲水安全工程。
（五）強化公共服務。片區貧困人口中六成以上為因病因殘因學致貧，加強社會保障體系建設尤其重要。興安盟制定出臺了教育扶貧、健康扶貧、生活救助扶貧“三張網”。實施教育扶貧，對從學前教育到高等教育不同階段的教育扶貧對象，每人每年給予2000-10000元補助。實施健康扶貧，對醫保個人繳費部分政府給予全額補貼；對長期臥床特殊慢性病患者，在其家庭設立病床；政府出資為扶貧對象建立商業醫療補充保險等。實施生活救助，對符合農村低保條件的貧困人口，全部納入低保范圍，對未納入低保范圍的65歲以上殘疾貧困人口，每人每年給予2400元生活救助；實施住房保障，兩年完成易地扶貧搬遷15933人。齊齊哈爾、白城等也都實施了符合當地實際的社會保障政策。
（六）健全保障機制。一是完善責任制。片區盟市、旗縣、鄉鎮都成立了由黨政一把手任組長、多個相關部門參加的領導小組，層層簽訂責任書，構建了市縣鄉村四級脫貧攻堅組織體系和責任體系。二是建立包聯機制。興安盟按照“一村一策一部門、一戶一法一干部”的原則，建立了盟、旗、鄉、村四級書記和幫扶干部包聯機制，選派704個駐村工作隊，1.4萬名干部與貧困戶“一對一”結對幫扶。齊齊哈爾、白城也都實現了包聯幫扶全覆蓋。三是強化督查考核機制。片區盟市都制定了駐村第一書記及幫扶工作隊管理、督查督導和考核辦法，加強對包聯部門、幫扶工作隊、駐村第一書記的跟蹤督查和考核，并強化督查結果運用。四是完善部門對口幫扶機制。片區盟市、旗縣充分利用大興安嶺南麓片區部際聯系會議機制、省直部門對口幫扶機制，加強與中央各部門、省直各部門對接聯絡，建立緊密協作幫扶機制，積極爭取資金、項目支持。
脫貧攻堅任務依然艱巨，農民增收形勢不容樂觀
雖然片區脫貧攻堅取得明顯成效，但脫貧任務依然艱巨，災害等因素嚴重挑戰農民增收，必須清醒認識片區脫貧攻堅新形勢。
（一）貧困人口依然較多。齊齊哈爾仍有未脫貧人口12.32萬人、白城有9.9萬人、興安盟有8.1萬人。剩余貧困人口中，深度和相對深度貧困人口占比多。2016年初白城對貧困人口進行了“三個星級”的分類定貧，其中三星級重度貧困戶3.2萬人，二星級中度貧困戶4.8萬人，一星級輕度貧困戶12.1萬人；當年脫貧10.2萬人，主要是一星級輕度貧困人口脫貧，二三星級中重度貧困人口很少脫貧。興安盟現有貧困人口中少數民族占46%，小學及以下文化程度者占67%，增收致富能力較弱。
（二）增收形勢不容樂觀。從片區農民收入構成看，主要收入來源是農業經營性收入。2016年興安盟農民人均可支配收入中家庭經營性收入占比達60.2%，比全國高21.8個百分點。吉林白城農民收入中家庭經營性收入占比達75.6%。黑龍江齊齊哈爾農戶家庭經營性收入占比為50%。家庭經營性收入的增長嚴重受制于氣候災害。去年，片區遇到前所未有的大旱，農業出現不同程度欠收，加上玉米價格改革導致玉米價格下降了30%以上，二者疊加對農民增收影響較大，興安盟去年農業損失超過30億元。今年，旱情較去年更為嚴重，農牧業生產和脫貧攻堅遇到了前所未有的挑戰。興安盟今年春播期間降水量比常年偏少6-8成，1600多萬畝耕地和3246萬畝草場受旱，933萬頭（只）牲畜受災。齊齊哈爾降水量4月份比常年少83%，5月份少55%，受旱面積達到1085.4萬畝。白城今天春播期間，全市降水量比常年少45%。據預測，今年干旱給農民增加生產成本人均370元以上，減產影響收入一成以上。
（三）慣性障礙日漸凸顯。目前脫貧攻堅面臨的慣性障礙日益突出。一是“等靠要”的思想慣性障礙。目前剩余貧困人口,許多都比較安于現狀，“等靠要”思想慣性較大，缺乏脫貧內生動力。二是“找政府而不找市場”的交易慣性障礙。由于長期實行糧食托市收購政策，多數農民都習慣于把生產的糧食按照國家定價直接賣給政府或者政府指定的機構，不善于開展市場營銷，不注意打造品牌。國家實行玉米、大豆等產品價格市場化改革后，農民一時無所適從，出現農產品滯銷賣難現象。三是多年玉米主導的單一種植結構慣性障礙。片區多數旗縣主導作物是玉米，被稱為“鐵桿莊稼”，各地圍繞玉米生產形成了成熟的技術體系和完善的社會化服務體系。現在要進行玉米種植結構調整，從種植玉米轉產其他作物存在較大技術、成本、藥害門檻，面臨很大慣性障礙和挑戰。四是“重生產輕加工”的傳統生產慣性障礙。以前由于國家按定價敞開收購玉米，農民生產糧食后不愁銷路，形成了以生產和直接銷售為主的農業產業鏈，農產品加工業發展不足，產業鏈較短，龍頭企業較少，帶動能力較弱。
聚焦深度貧困和精準發力，上下協同推進片區脫貧任務如期完成
當前，片區脫貧攻堅進入了一個新階段，重點要聚焦深度貧困區域和深度貧困人口，突出精準發力，強化攻堅措施的針對性和有效性，上下協調，全力推進區域脫貧攻堅如期完成任務。
（一）認真貫徹落實中央決策部署，扎實推進深度貧困地區脫貧攻堅。深入學習貫徹習近平總書記主持召開的深度貧困地區脫貧攻堅座談會精神，結合本地實際，制定深度貧困地區脫貧攻堅實施方案，確定本地深度貧困標準、劃定本地深度貧困范圍、分類識別深度貧困人口、采取更加有效的針對性措施，確保如期完成脫貧目標。
（二）加快推進農業轉型升級，為脫貧攻堅提供堅實支撐。加快推農業供給側結構性改革，調整優化產業結構、產品結構和區域布局，大力發展綠色、有機特色產業。積極推進農業經營方式轉變，大力發展合作社等新型經營主體，增強扶貧帶動作用。大力發展農產品加工業，強化品牌創建和市場營銷，提升農業附加值。
（三）更加注重扶智扶能扶志，不斷增強脫貧攻堅內生動力。通過多種方式開展農民技能培訓，增強脫貧致富能力和信心。改進工作方法，引導、調動農民主動開展脫貧致富的積極性和內生動力。組織參觀學習和交流，促進思想觀念轉變，改變傳統思維慣性。
（四）多措并舉保收入，防止大規模因災致貧返貧。針對嚴重旱災對農民增收的影響，采取綜合措施促進農民增收。努力做到農業損失牧業補，大田損失庭院補，糧食損失政策補，災害損失保險補，生產損失務工補，避免大規模因災致貧返貧。
（五）加大幫扶支持力度，合力推進片區發展與脫貧攻堅。片區經濟社會發展和脫貧攻堅，離不開中央各部門和省直部門的支持與幫扶。中央部門要進一步加大對片區資金、項目支持力度，加大對片區引進龍頭企業和打造品牌的支持，加大培訓和交流學習支持力度。要進一步發揮好片區脫貧攻堅協調推進機制的作用，上下協同形成合力，確保如期完成片區脫貧攻堅目標。
作者系農業部產業政策與法規司副司長，中共內蒙古興安盟委委員，現掛職興安盟行政公署副盟長
中國鄉村發現網轉自：農民日報 2017年08月19日
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