——大興安嶺南麓片區(qū)脫貧攻堅(jiān)調(diào)研與思考
大興安嶺南麓片區(qū)是全國(guó)14個(gè)集中連片特困區(qū)之一。農(nóng)業(yè)部作為大興安嶺南麓片區(qū)扶貧的牽頭聯(lián)系單位，去年7月在內(nèi)蒙古興安盟召開了“大興安嶺南麓片區(qū)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)部際聯(lián)席會(huì)議”，牽頭啟動(dòng)了中央多個(gè)部門參加的“片區(qū)脫貧攻堅(jiān)共同行動(dòng)”，確定了涵蓋100多項(xiàng)內(nèi)容的“脫貧攻堅(jiān)辦實(shí)事清單”，與33家中央單位共同建立了“片區(qū)脫貧攻堅(jiān)工作協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制”。在中央部門的大力支持和地方政府的共同努力下，片區(qū)脫貧攻堅(jiān)取得顯著成效。2016年內(nèi)蒙古興安盟、黑龍江齊齊哈爾、吉林白城農(nóng)村居民人均可支配收入分別達(dá)到8533元、12890元、8370元，比上年分別增長(zhǎng)8.4%、6.5%、8.7%。三盟市全年實(shí)現(xiàn)脫貧人口分別達(dá)到2.6萬人、6.7萬人、10.2萬人，年末貧困發(fā)生率分別下降到7.3%、5.8%、8.9%，分別比上年下降2.2個(gè)百分點(diǎn)、1.4個(gè)百分點(diǎn)、9.1個(gè)百分點(diǎn)。
認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署和片區(qū)部際聯(lián)席會(huì)議精神，全力推進(jìn)區(qū)域脫貧攻堅(jiān)
片區(qū)地方政府認(rèn)真貫徹落實(shí)中央精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略，根據(jù)“片區(qū)部際聯(lián)席會(huì)議”要求，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際采取了一系列有力舉措，扎實(shí)推進(jìn)區(qū)域脫貧攻堅(jiān)。
（一）加強(qiáng)政策引導(dǎo)。片區(qū)盟市和旗縣按照“片區(qū)部際聯(lián)席會(huì)議”要求，加強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)頂層設(shè)計(jì)和謀劃，進(jìn)一步完善政策措施，確保扶貧開發(fā)有序推進(jìn)。一是完善總體部署推進(jìn)政策。制定完善脫貧攻堅(jiān)指導(dǎo)意見、總體方案、行動(dòng)計(jì)劃等，對(duì)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)行再動(dòng)員再部署。二是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。制定完善特色產(chǎn)業(yè)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、品牌創(chuàng)建、庭院經(jīng)濟(jì)等政策，做到“一村一規(guī)劃，一戶一對(duì)策”。三是完善支持保護(hù)政策。制定實(shí)施財(cái)政傾斜、項(xiàng)目支撐、金融支持、稅收優(yōu)惠等支持政策，為脫貧攻堅(jiān)保駕護(hù)航。四是完善公共服務(wù)政策。制定實(shí)施醫(yī)療救助、教育扶持、生活保障等扶貧救助政策，完善兜底保障措施。
（二）突出產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)。一是發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。片區(qū)加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極調(diào)減玉米，依托資源和生態(tài)優(yōu)勢(shì)大力發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。興安盟去年、今年分別調(diào)減玉米200萬畝和270萬畝，大力發(fā)展高糖甜菜、雜糧雜豆、有機(jī)水稻、優(yōu)質(zhì)牛羊等特色產(chǎn)業(yè)，建設(shè)綠色食品標(biāo)準(zhǔn)化原料基地740萬畝。齊齊哈爾去年、今年分別調(diào)減玉米294萬畝、306萬畝，大力發(fā)展馬鈴薯、中草藥、食用菌、特色養(yǎng)殖等特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)貧困戶17282戶。白城去年、今年分別調(diào)減玉米142萬畝、110萬畝，大力發(fā)展辣椒、中藥材、燕麥、綠豆等特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)貧困人口人均增收3000元以上。二是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈條延伸。為增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)扶貧的可持續(xù)性，一方面努力打通種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)之間的聯(lián)系，形成“為養(yǎng)而種，以種促養(yǎng)”的生產(chǎn)格局；另一方面，積極打通生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)運(yùn)、銷售各環(huán)節(jié)，推進(jìn)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)加銷一體化發(fā)展。三是提高產(chǎn)業(yè)組織化程度。各級(jí)政府大力培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變。興安盟發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)27家、農(nóng)民專業(yè)合作社2650家、家庭農(nóng)場(chǎng)500多個(gè)，初步形成了“扶龍頭、建基地、帶農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)化扶貧格局。齊齊哈爾培育合作社5858家，農(nóng)戶入社率達(dá)到83.8%，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)率達(dá)到80.7%，有效帶動(dòng)農(nóng)民增收。四是強(qiáng)化利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。片區(qū)各旗縣通過政府撮合、合同約定、強(qiáng)化維權(quán)、股份合作、項(xiàng)目支持、資金補(bǔ)貼等多種方式，幫助農(nóng)戶與合作社、龍頭企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織建立利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，形成利益共同體。五是發(fā)揮項(xiàng)目支撐帶動(dòng)作用。中央部際聯(lián)席會(huì)議成員單位和對(duì)口幫扶單位，在項(xiàng)目和資金安排上積極向片區(qū)傾斜。地方以抓好項(xiàng)目實(shí)施為契機(jī)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，有效帶動(dòng)農(nóng)民增收致富。
（三）創(chuàng)新扶貧模式。各地結(jié)合實(shí)際探索多種適宜的扶貧模式。興安盟探索了適合本地特點(diǎn)的五種產(chǎn)業(yè)扶貧模式：“龍頭”帶動(dòng)模式，通過農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)民專業(yè)合作社分別帶動(dòng)貧困戶2.2萬戶和2萬戶。園區(qū)集聚模式，按照“分散式貧困、集中式安置”的思路，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，帶動(dòng)貧困戶6000多戶。菜單幫扶模式，按照“政府出單、貧困戶點(diǎn)菜”的思路，帶動(dòng)貧困戶8000多戶。托管經(jīng)營(yíng)模式，對(duì)無勞動(dòng)能力的貧困戶，把牲畜或者農(nóng)機(jī)設(shè)備托管到合作社或企業(yè)，帶動(dòng)貧困戶1400多戶。合作共贏模式，通過股份合作、金融合作等，帶動(dòng)貧困戶年增收4000元以上。白城探索了自建經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、托管經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)受益等多種模式，全年落實(shí)產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目1442個(gè)，增收脫貧效果顯著。
（四）完善基礎(chǔ)設(shè)施。片區(qū)大力推進(jìn)農(nóng)村道路、電力、通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。興安盟每個(gè)旗縣投資20多億元，在農(nóng)村開展以“水、電、路、訊、房，保、教、文、衛(wèi)、商”為主要內(nèi)容的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村環(huán)境面貌發(fā)生巨大變化。白城實(shí)施貧困村人居環(huán)境改善8項(xiàng)重點(diǎn)工程，大力推進(jìn)農(nóng)村道路、電力、安全飲水等建設(shè)，全市1314個(gè)貧困屯中的88%實(shí)施了飲水安全工程。
（五）強(qiáng)化公共服務(wù)。片區(qū)貧困人口中六成以上為因病因殘因?qū)W致貧，加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)尤其重要。興安盟制定出臺(tái)了教育扶貧、健康扶貧、生活救助扶貧“三張網(wǎng)”。實(shí)施教育扶貧，對(duì)從學(xué)前教育到高等教育不同階段的教育扶貧對(duì)象，每人每年給予2000-10000元補(bǔ)助。實(shí)施健康扶貧，對(duì)醫(yī)保個(gè)人繳費(fèi)部分政府給予全額補(bǔ)貼；對(duì)長(zhǎng)期臥床特殊慢性病患者，在其家庭設(shè)立病床；政府出資為扶貧對(duì)象建立商業(yè)醫(yī)療補(bǔ)充保險(xiǎn)等。實(shí)施生活救助，對(duì)符合農(nóng)村低保條件的貧困人口，全部納入低保范圍，對(duì)未納入低保范圍的65歲以上殘疾貧困人口，每人每年給予2400元生活救助；實(shí)施住房保障，兩年完成易地扶貧搬遷15933人。齊齊哈爾、白城等也都實(shí)施了符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的社會(huì)保障政策。
（六）健全保障機(jī)制。一是完善責(zé)任制。片區(qū)盟市、旗縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了由黨政一把手任組長(zhǎng)、多個(gè)相關(guān)部門參加的領(lǐng)導(dǎo)小組，層層簽訂責(zé)任書，構(gòu)建了市縣鄉(xiāng)村四級(jí)脫貧攻堅(jiān)組織體系和責(zé)任體系。二是建立包聯(lián)機(jī)制。興安盟按照“一村一策一部門、一戶一法一干部”的原則，建立了盟、旗、鄉(xiāng)、村四級(jí)書記和幫扶干部包聯(lián)機(jī)制，選派704個(gè)駐村工作隊(duì)，1.4萬名干部與貧困戶“一對(duì)一”結(jié)對(duì)幫扶。齊齊哈爾、白城也都實(shí)現(xiàn)了包聯(lián)幫扶全覆蓋。三是強(qiáng)化督查考核機(jī)制。片區(qū)盟市都制定了駐村第一書記及幫扶工作隊(duì)管理、督查督導(dǎo)和考核辦法，加強(qiáng)對(duì)包聯(lián)部門、幫扶工作隊(duì)、駐村第一書記的跟蹤督查和考核，并強(qiáng)化督查結(jié)果運(yùn)用。四是完善部門對(duì)口幫扶機(jī)制。片區(qū)盟市、旗縣充分利用大興安嶺南麓片區(qū)部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、省直部門對(duì)口幫扶機(jī)制，加強(qiáng)與中央各部門、省直各部門對(duì)接聯(lián)絡(luò)，建立緊密協(xié)作幫扶機(jī)制，積極爭(zhēng)取資金、項(xiàng)目支持。
脫貧攻堅(jiān)任務(wù)依然艱巨，農(nóng)民增收形勢(shì)不容樂觀
雖然片區(qū)脫貧攻堅(jiān)取得明顯成效，但脫貧任務(wù)依然艱巨，災(zāi)害等因素嚴(yán)重挑戰(zhàn)農(nóng)民增收，必須清醒認(rèn)識(shí)片區(qū)脫貧攻堅(jiān)新形勢(shì)。
（一）貧困人口依然較多。齊齊哈爾仍有未脫貧人口12.32萬人、白城有9.9萬人、興安盟有8.1萬人。剩余貧困人口中，深度和相對(duì)深度貧困人口占比多。2016年初白城對(duì)貧困人口進(jìn)行了“三個(gè)星級(jí)”的分類定貧，其中三星級(jí)重度貧困戶3.2萬人，二星級(jí)中度貧困戶4.8萬人，一星級(jí)輕度貧困戶12.1萬人；當(dāng)年脫貧10.2萬人，主要是一星級(jí)輕度貧困人口脫貧，二三星級(jí)中重度貧困人口很少脫貧。興安盟現(xiàn)有貧困人口中少數(shù)民族占46%，小學(xué)及以下文化程度者占67%，增收致富能力較弱。
（二）增收形勢(shì)不容樂觀。從片區(qū)農(nóng)民收入構(gòu)成看，主要收入來源是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)性收入。2016年興安盟農(nóng)民人均可支配收入中家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比達(dá)60.2%，比全國(guó)高21.8個(gè)百分點(diǎn)。吉林白城農(nóng)民收入中家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比達(dá)75.6%。黑龍江齊齊哈爾農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)性收入占比為50%。家庭經(jīng)營(yíng)性收入的增長(zhǎng)嚴(yán)重受制于氣候?yàn)?zāi)害。去年，片區(qū)遇到前所未有的大旱，農(nóng)業(yè)出現(xiàn)不同程度欠收，加上玉米價(jià)格改革導(dǎo)致玉米價(jià)格下降了30%以上，二者疊加對(duì)農(nóng)民增收影響較大，興安盟去年農(nóng)業(yè)損失超過30億元。今年，旱情較去年更為嚴(yán)重，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)和脫貧攻堅(jiān)遇到了前所未有的挑戰(zhàn)。興安盟今年春播期間降水量比常年偏少6-8成，1600多萬畝耕地和3246萬畝草場(chǎng)受旱，933萬頭（只）牲畜受災(zāi)。齊齊哈爾降水量4月份比常年少83%，5月份少55%，受旱面積達(dá)到1085.4萬畝。白城今天春播期間，全市降水量比常年少45%。據(jù)預(yù)測(cè)，今年干旱給農(nóng)民增加生產(chǎn)成本人均370元以上，減產(chǎn)影響收入一成以上。
（三）慣性障礙日漸凸顯。目前脫貧攻堅(jiān)面臨的慣性障礙日益突出。一是“等靠要”的思想慣性障礙。目前剩余貧困人口,許多都比較安于現(xiàn)狀，“等靠要”思想慣性較大，缺乏脫貧內(nèi)生動(dòng)力。二是“找政府而不找市場(chǎng)”的交易慣性障礙。由于長(zhǎng)期實(shí)行糧食托市收購(gòu)政策，多數(shù)農(nóng)民都習(xí)慣于把生產(chǎn)的糧食按照國(guó)家定價(jià)直接賣給政府或者政府指定的機(jī)構(gòu)，不善于開展市場(chǎng)營(yíng)銷，不注意打造品牌。國(guó)家實(shí)行玉米、大豆等產(chǎn)品價(jià)格市場(chǎng)化改革后，農(nóng)民一時(shí)無所適從，出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品滯銷賣難現(xiàn)象。三是多年玉米主導(dǎo)的單一種植結(jié)構(gòu)慣性障礙。片區(qū)多數(shù)旗縣主導(dǎo)作物是玉米，被稱為“鐵桿莊稼”，各地圍繞玉米生產(chǎn)形成了成熟的技術(shù)體系和完善的社會(huì)化服務(wù)體系。現(xiàn)在要進(jìn)行玉米種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，從種植玉米轉(zhuǎn)產(chǎn)其他作物存在較大技術(shù)、成本、藥害門檻，面臨很大慣性障礙和挑戰(zhàn)。四是“重生產(chǎn)輕加工”的傳統(tǒng)生產(chǎn)慣性障礙。以前由于國(guó)家按定價(jià)敞開收購(gòu)玉米，農(nóng)民生產(chǎn)糧食后不愁銷路，形成了以生產(chǎn)和直接銷售為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展不足，產(chǎn)業(yè)鏈較短，龍頭企業(yè)較少，帶動(dòng)能力較弱。
聚焦深度貧困和精準(zhǔn)發(fā)力，上下協(xié)同推進(jìn)片區(qū)脫貧任務(wù)如期完成
當(dāng)前，片區(qū)脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入了一個(gè)新階段，重點(diǎn)要聚焦深度貧困區(qū)域和深度貧困人口，突出精準(zhǔn)發(fā)力，強(qiáng)化攻堅(jiān)措施的針對(duì)性和有效性，上下協(xié)調(diào)，全力推進(jìn)區(qū)域脫貧攻堅(jiān)如期完成任務(wù)。
（一）認(rèn)真貫徹落實(shí)中央決策部署，扎實(shí)推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記主持召開的深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)精神，結(jié)合本地實(shí)際，制定深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)實(shí)施方案，確定本地深度貧困標(biāo)準(zhǔn)、劃定本地深度貧困范圍、分類識(shí)別深度貧困人口、采取更加有效的針對(duì)性措施，確保如期完成脫貧目標(biāo)。
（二）加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，為脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)實(shí)支撐。加快推農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，大力發(fā)展綠色、有機(jī)特色產(chǎn)業(yè)。積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展合作社等新型經(jīng)營(yíng)主體，增強(qiáng)扶貧帶動(dòng)作用。大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，強(qiáng)化品牌創(chuàng)建和市場(chǎng)營(yíng)銷，提升農(nóng)業(yè)附加值。
（三）更加注重扶智扶能扶志，不斷增強(qiáng)脫貧攻堅(jiān)內(nèi)生動(dòng)力。通過多種方式開展農(nóng)民技能培訓(xùn)，增強(qiáng)脫貧致富能力和信心。改進(jìn)工作方法，引導(dǎo)、調(diào)動(dòng)農(nóng)民主動(dòng)開展脫貧致富的積極性和內(nèi)生動(dòng)力。組織參觀學(xué)習(xí)和交流，促進(jìn)思想觀念轉(zhuǎn)變，改變傳統(tǒng)思維慣性。
（四）多措并舉保收入，防止大規(guī)模因?yàn)?zāi)致貧返貧。針對(duì)嚴(yán)重旱災(zāi)對(duì)農(nóng)民增收的影響，采取綜合措施促進(jìn)農(nóng)民增收。努力做到農(nóng)業(yè)損失牧業(yè)補(bǔ)，大田損失庭院補(bǔ)，糧食損失政策補(bǔ)，災(zāi)害損失保險(xiǎn)補(bǔ)，生產(chǎn)損失務(wù)工補(bǔ)，避免大規(guī)模因?yàn)?zāi)致貧返貧。
（五）加大幫扶支持力度，合力推進(jìn)片區(qū)發(fā)展與脫貧攻堅(jiān)。片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)，離不開中央各部門和省直部門的支持與幫扶。中央部門要進(jìn)一步加大對(duì)片區(qū)資金、項(xiàng)目支持力度，加大對(duì)片區(qū)引進(jìn)龍頭企業(yè)和打造品牌的支持，加大培訓(xùn)和交流學(xué)習(xí)支持力度。要進(jìn)一步發(fā)揮好片區(qū)脫貧攻堅(jiān)協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制的作用，上下協(xié)同形成合力，確保如期完成片區(qū)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。
作者系農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司副司長(zhǎng)，中共內(nèi)蒙古興安盟委委員，現(xiàn)掛職興安盟行政公署副盟長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：農(nóng)民日?qǐng)?bào) 2017年08月19日
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