本文介紹了農(nóng)村金融的歷史和現(xiàn)狀，分析了制約當(dāng)下農(nóng)村金融發(fā)展的矛盾所在，并對(duì)農(nóng)村金融未來(lái)如何突破矛盾實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展提出四項(xiàng)建議。
從20世紀(jì)五十年代開始，改善農(nóng)村金融服務(wù)一直是中國(guó)政府的重要政策目標(biāo)。無(wú)論是改革開放前的農(nóng)村信用社，還是新世紀(jì)的村鎮(zhèn)銀行，都是為實(shí)現(xiàn)這個(gè)政策目標(biāo)所創(chuàng)立的金融機(jī)構(gòu)。自2006年以來(lái)，政府積極推動(dòng)普惠金融發(fā)展，在支持成立了一萬(wàn)多家小額信貸公司的同時(shí)，還提出了諸如“三個(gè)不低于”“整治銀行收費(fèi)”等政策措施改善小微企業(yè)和涉農(nóng)企業(yè)的融資環(huán)境。但農(nóng)村融資難、融資貴的困難并未得到根本性的緩解。因此，2017年關(guān)于農(nóng)村工作的中央“一號(hào)文件”再次提出了增加供給、擴(kuò)大需求和支持創(chuàng)新等多方面的農(nóng)村金融改革措施。
農(nóng)村金融服務(wù)困難有許多客觀的原因，比如涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)民往往缺乏硬信息和可抵押資產(chǎn)，再加上通常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小、周期性強(qiáng)、不確定性大，因此它們很難達(dá)到傳統(tǒng)金融部門信用評(píng)估的要求。一些政策與制度如利率管制和銀行不良率考核等，也進(jìn)一步約束了金融機(jī)構(gòu)服務(wù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的能力，而過(guò)去執(zhí)行的旨在改善農(nóng)村金融服務(wù)的政策則多以行政性要求為主，往往是治標(biāo)不治本，甚至事與愿違。農(nóng)村金融的供給側(cè)改革應(yīng)該尊重金融的規(guī)律與市場(chǎng)的原則，從市場(chǎng)、社團(tuán)與技術(shù)邏輯三方面入手，讓更多的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體滿足信用評(píng)估的要求，享受商業(yè)可持續(xù)的金融服務(wù)。
歷史與現(xiàn)狀
將近四十年前開始的中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革最初是在農(nóng)村獲得成功的。在20世紀(jì)八十年代初，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大包干與農(nóng)產(chǎn)品提價(jià)這兩條政策措施使全國(guó)的糧食產(chǎn)量在短短的三年內(nèi)增加了50%，基本解決了中國(guó)人的溫飽問(wèn)題。農(nóng)村改革的成功，不但極大地鼓舞了城市經(jīng)濟(jì)改革的信心，也為城市改革提供了一些值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。與此形成對(duì)比的是，雖然農(nóng)村金融組織發(fā)生了一系列的變化，政府也采取許多政策措施，但農(nóng)村金融改革的目標(biāo)一直沒有能夠真正達(dá)到。
在改革開放之前，農(nóng)村金融的主要組織形式就是農(nóng)村信用社。農(nóng)村信用社名義上是農(nóng)民的合作組織，但無(wú)論看管理人員的產(chǎn)生還是金融決策的形成，農(nóng)村信用社從來(lái)都稱不上是典型意義上的合作金融。農(nóng)村信用社的主管部門一度也在農(nóng)業(yè)銀行與人民銀行之間交替。跟人民公社一樣，合作金融在中國(guó)的嘗試基本上是失敗的。亞洲金融危機(jī)期間，銀行的平均壞賬率達(dá)到了30%以上，信用社的問(wèn)題更加嚴(yán)重。政府在對(duì)商業(yè)銀行采取了一系列的改造措施之后，于2003年6月出臺(tái)了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，同時(shí)在八個(gè)省市首先推開改革試點(diǎn)，而改革的第一步就是政府注入大量的資金修補(bǔ)信用社的資產(chǎn)負(fù)債表。
原先的農(nóng)村信用社被改造成了三類不同的機(jī)構(gòu)：重組之后的農(nóng)村信用聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，最近又計(jì)劃把所有的農(nóng)村合作銀行打造成農(nóng)村商業(yè)銀行。但改革并不徹底，農(nóng)村信用社保留了三級(jí)組織：基層信用社、縣聯(lián)社和省聯(lián)社。根據(jù)新的組織構(gòu)架，縣聯(lián)社是獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，省聯(lián)社的地位則十分尷尬，它既不持有下屬縣聯(lián)社的股權(quán)，也不是監(jiān)管部門，卻擁有縣聯(lián)社和農(nóng)村商業(yè)銀行的人事任命權(quán)。這樣的制度安排，為農(nóng)村金融的市場(chǎng)化改革制造了許多障礙。一些地方對(duì)省聯(lián)社的功能做了一些改革嘗試，有的進(jìn)一步直接成為縣聯(lián)社的股東，還有的則退一步僅僅提供數(shù)據(jù)平臺(tái)、資金集合等市場(chǎng)化的服務(wù)。
目前有四大類機(jī)構(gòu)提供農(nóng)村金融服務(wù)。第一類是政策性金融機(jī)構(gòu)即中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，主要提供糧油收購(gòu)貸款和農(nóng)村基建貸款。第二類是商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，除了農(nóng)村信用社、農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行于2007年成立了“‘三農(nóng)’金融事業(yè)部”，郵儲(chǔ)銀行也在2005年開始借貸試點(diǎn)。第三類是新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，包括大量的小額信貸公司、村鎮(zhèn)銀行和一些農(nóng)村資金互助組。第四類是非正規(guī)的機(jī)構(gòu)，比如民間借貸公司和數(shù)字金融平臺(tái)等。截至2015年12月末，批準(zhǔn)開業(yè)的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)共計(jì)3676家，其中農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社）共計(jì)2303家，新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)（村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社）共計(jì)1373家。
農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的增加，也明顯提升了農(nóng)村金融服務(wù)的規(guī)模。截至2014年末，涉農(nóng)貸款余額為23.6萬(wàn)億元，占各項(xiàng)貸款的比重為28.1%，同比增長(zhǎng)13%，按可比口徑較全年各項(xiàng)貸款增速高0.7個(gè)百分點(diǎn)。2007年創(chuàng)立涉農(nóng)貸款統(tǒng)計(jì)以來(lái)，涉農(nóng)貸款累計(jì)增長(zhǎng)285.9%，七年間年均增速為21.7%。但農(nóng)村金融服務(wù)覆蓋率仍然偏低。這其中的原因很多，向農(nóng)村提供貸款的農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)，主要為農(nóng)村的中小企業(yè)和專業(yè)大戶服務(wù)，很難覆蓋到普通農(nóng)戶，而新型機(jī)構(gòu)相對(duì)較少、市場(chǎng)份額又小，目前還是示范效應(yīng)為主。以現(xiàn)有商業(yè)銀行為主導(dǎo)組建村鎮(zhèn)銀行和貸款公司，商業(yè)銀行進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng)的目的是獲得經(jīng)營(yíng)特許價(jià)值，因而僅是國(guó)有金融資本的低效擴(kuò)張，由于成本太高、利潤(rùn)稀薄而沒有動(dòng)機(jī)為農(nóng)村提供更合適的金融服務(wù)。
根本矛盾
城鄉(xiāng)二元體制是中國(guó)在特殊歷史條件下形成的具有中國(guó)特色的制度安排，在這種體制下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化做出了巨大貢獻(xiàn)，在金融層面更是如此。據(jù)測(cè)算，2014年，我國(guó)農(nóng)村金融缺口達(dá)3.05萬(wàn)億元， “三農(nóng)”金融有效供給嚴(yán)重不足，但農(nóng)村資金還源源不斷地流出。研究表明，改革開放以來(lái)，農(nóng)村資金通過(guò)財(cái)政和信貸兩個(gè)渠道向農(nóng)外行業(yè)流出：1978－2012年，財(cái)政渠道農(nóng)村凈流出資金達(dá)5.2萬(wàn)億元，年均凈流出0.1萬(wàn)億元；通過(guò)農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行和中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行從農(nóng)村凈流出的資金規(guī)模達(dá)7.3萬(wàn)億元。相比較而言，1991年-2000年10年的全國(guó)財(cái)政收入才7.32萬(wàn)億元。
農(nóng)村資金外流，并不是現(xiàn)在才出現(xiàn)的。在20世紀(jì)五十年代，我國(guó)城市重工業(yè)化建設(shè)的資金就來(lái)自于農(nóng)村。具體的政策機(jī)制是農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度。每年初，國(guó)家確定農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷指標(biāo)，政府的相關(guān)部門就按照國(guó)家計(jì)劃和國(guó)家收購(gòu)價(jià)格向農(nóng)民收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，然后在城市按國(guó)家銷售價(jià)格向企業(yè)與居民銷售農(nóng)產(chǎn)品。政府通過(guò)人為壓低農(nóng)產(chǎn)品的收購(gòu)價(jià)格，壓低城市工業(yè)的生產(chǎn)成本，從而形成城鄉(xiāng)價(jià)格的“剪刀差”，而被人為壓低的那部分成本就可以被看作是農(nóng)村對(duì)城市工業(yè)的資金貢獻(xiàn)。這個(gè)貢獻(xiàn)是政府通過(guò)價(jià)格扭曲機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，可以算一個(gè)準(zhǔn)財(cái)政渠道。
但今天的農(nóng)村資金流失主要是通過(guò)金融渠道實(shí)現(xiàn)的，與改革前的流失不一樣，起碼不是無(wú)償流失。比如在2015年，存款類金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村吸收的總存款達(dá)到12萬(wàn)億元多，而全部涉農(nóng)貸款卻只有5萬(wàn)億元，也就是說(shuō)有大約7萬(wàn)億元的凈流出。如何看待農(nóng)村資金流失？多數(shù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)專家認(rèn)為這相當(dāng)于城市對(duì)農(nóng)村的資金剝削。不過(guò)在我們同意這個(gè)結(jié)論之前可能需要考慮兩個(gè)方面的因素：第一，銀行貸存比下降是普遍現(xiàn)象，2016年底的貸存比為0.69，存款余額為151萬(wàn)億元，但不能由此下結(jié)論說(shuō)中國(guó)經(jīng)濟(jì)流失了47萬(wàn)億元資金；第二，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度超過(guò)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，所以農(nóng)村生產(chǎn)要素進(jìn)入城市，是很正常的現(xiàn)象。我們往往認(rèn)為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)城是件好事，卻對(duì)資金進(jìn)城現(xiàn)象焦慮萬(wàn)分。
但問(wèn)題是農(nóng)村確實(shí)存在資金缺口。一方面農(nóng)村向城市輸出資金，另一方面農(nóng)村金融服務(wù)供給不足，這確實(shí)有點(diǎn)令人困惑。理解這個(gè)現(xiàn)象，可能需要回到發(fā)展普惠金融的初衷。金融業(yè)存在一個(gè)“二八法則”，即通常高端20%的客戶提供80%的市場(chǎng)份額。剩下的80%的客戶，包括小微企業(yè)、低收入群體和農(nóng)民，往往因?yàn)橐?guī)模小、數(shù)據(jù)不全和抵押資產(chǎn)缺乏而無(wú)法達(dá)到傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的信用評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。這是一個(gè)世界性的現(xiàn)象，這也是聯(lián)合國(guó)在2005年推動(dòng)小額信貸年的時(shí)候提出發(fā)展普惠金融的主要原因。
但在我國(guó)小微和涉農(nóng)企業(yè)融資難的問(wèn)題可能更加突出。比如，金融機(jī)構(gòu)的信貸決策仍然存在明顯的產(chǎn)權(quán)歧視，通常如果給國(guó)有企業(yè)發(fā)放貸款出現(xiàn)問(wèn)題，比較容易解釋清楚；而如果給民營(yíng)企業(yè)發(fā)放貸款出現(xiàn)問(wèn)題，貸款員經(jīng)常會(huì)首先被追查是否存在利益輸送的問(wèn)題。再比如，雖然央行已經(jīng)完全取消了對(duì)銀行存貸款利率浮動(dòng)區(qū)間的限制，但商業(yè)銀行仍然無(wú)法完全按市場(chǎng)規(guī)律定價(jià)，這樣就會(huì)降低對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的小微和涉農(nóng)企業(yè)貸款的空間。另外，自亞洲金融危機(jī)以來(lái)，商業(yè)銀行普遍實(shí)施比較嚴(yán)格的不良率考核制度，這個(gè)考核也會(huì)明顯遏制銀行發(fā)放小微和涉農(nóng)貸款的意愿。
改革的方向
應(yīng)該說(shuō)，近年來(lái)政府還是做了許多努力，盡力改善小微和涉農(nóng)企業(yè)融資難、融資貴的問(wèn)題。比如在2010年2月銀監(jiān)會(huì)首先推出“兩個(gè)不低于”的政策，要求對(duì)小微企業(yè)貸款投放，增速不低于全部貸款增速，增量不低于上年。2015年3月，銀監(jiān)會(huì)又將上述政策擴(kuò)充為“三個(gè)不低于”的要求，努力實(shí)現(xiàn)小微企業(yè)貸款增速不低于各項(xiàng)貸款平均增速，小微企業(yè)貸款戶數(shù)不低于上年同期戶數(shù)，小微企業(yè)申貸獲得率不低于上年同期水平。與此同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委和銀監(jiān)會(huì)多次聯(lián)合整治各種銀行收費(fèi)，一些監(jiān)管部門甚至明確提出小微貸款利率上浮不能超過(guò)30%。央行也一度多次執(zhí)行定向?qū)捤烧撸档娃r(nóng)村商業(yè)銀行和信用社的存款準(zhǔn)備金率。
可惜這些政策沒有取得預(yù)期的效果。歸根到底，小微與涉農(nóng)企業(yè)融資難的一個(gè)重要原因，是它們風(fēng)險(xiǎn)大同時(shí)很難達(dá)到傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)信用評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)。要讓金融機(jī)構(gòu)給這些企業(yè)提供貸款，要么貸款利率必須高到能夠覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，要么金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新信用評(píng)估的方法，沒有第三條路可走。需要放棄的是行政策略，即靠行政命令讓金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)小微和涉農(nóng)企業(yè)的貸款，同時(shí)還不許提高利率。這樣的政策在短期內(nèi)也許會(huì)見到一定的成效，但很難長(zhǎng)期持續(xù)，而且因?yàn)檫`背市場(chǎng)規(guī)律，很可能在利潤(rùn)率和不良率方面產(chǎn)生負(fù)面的后果。
應(yīng)對(duì)之道是采取市場(chǎng)、社團(tuán)與技術(shù)的策略，市場(chǎng)策略是指讓市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中發(fā)揮決定性作用，利率自由浮動(dòng)，充分反映供求關(guān)系與風(fēng)險(xiǎn)水平。為什么一些小額貸款公司的小微與涉農(nóng)業(yè)務(wù)做得比銀行好，其中一個(gè)原因就在于銀行受到更加嚴(yán)格的利率管制。社團(tuán)策略是指金融機(jī)構(gòu)用軟信息替代硬信息做信用評(píng)估，比如考察企業(yè)家的人品與社會(huì)關(guān)系等，中和農(nóng)信和泰隆銀行在這方面都積累了有效的經(jīng)驗(yàn)。而技術(shù)策略則主要指利用移動(dòng)終端和大數(shù)據(jù)分析降低成本，支持金融交易，這就是當(dāng)前轟轟烈烈的數(shù)字金融行業(yè)，螞蟻金服和京東金融都在農(nóng)村做有益的嘗試。
根據(jù)上面的分析，我們提出如下政策建議。第一，農(nóng)村金融要遵循市場(chǎng)的原則，盡快真正實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化，任何金融交易都要讓利率能夠覆蓋風(fēng)險(xiǎn)。放棄政府對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行政性要求，同時(shí)也應(yīng)該增加不良考核的靈活性，如果銀行增加涉農(nóng)企業(yè)貸款，不良率必然會(huì)有所增加。只要利率足夠高同時(shí)銀行提高撥備，不會(huì)顯著增加銀行的風(fēng)險(xiǎn)。
第二，金融機(jī)構(gòu)也應(yīng)該創(chuàng)新信用評(píng)估辦法，讓更多的涉農(nóng)企業(yè)滿足信用評(píng)估的基本要求。對(duì)于缺乏硬信息和抵押資產(chǎn)的涉農(nóng)企業(yè)，既可以通過(guò)改革土地產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)地和宅基地成為抵押資產(chǎn)，也可對(duì)農(nóng)業(yè)動(dòng)產(chǎn)實(shí)行評(píng)估，甚至充分利用軟信息判斷主要借款人的人品和信用狀況。如果央行或其它官方、民間機(jī)構(gòu)能夠加大建立覆蓋面廣、有效性強(qiáng)的征信體系，對(duì)農(nóng)村金融服務(wù)也可以提供十分關(guān)鍵的支持。
第三，積極利用數(shù)字技術(shù)特別是移動(dòng)終端和大數(shù)據(jù)分析支持農(nóng)村金融發(fā)展。農(nóng)村金融交易難做，除了風(fēng)險(xiǎn)大和缺乏硬信息、抵押資產(chǎn)，還存在獲客成本和盡調(diào)成本高的問(wèn)題。近年快速發(fā)展的數(shù)字金融為解決這個(gè)問(wèn)題指出了一個(gè)方向，北京大學(xué)數(shù)字普惠金融指數(shù)在2011年的平均值為40，到2015年已經(jīng)上升到220，增長(zhǎng)450%。更重要的是，從2011年到2015年，國(guó)內(nèi)地級(jí)市之間的差距明顯縮小，變異系數(shù)從0.47下降到0.10。政府應(yīng)該鼓勵(lì)傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)和互聯(lián)網(wǎng)金融公司積極利用數(shù)字技術(shù)推動(dòng)農(nóng)村金融。
第四，完成農(nóng)村信用社的改革，取消“省聯(lián)社”這一級(jí)非行政、非經(jīng)濟(jì)的機(jī)構(gòu)，較少不必要的扭曲。下屬信用社和農(nóng)村商業(yè)銀行的管理可以由董事會(huì)負(fù)責(zé)，監(jiān)管的責(zé)任則應(yīng)該由銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)。與此同時(shí)，盡可能減少行政性的政策。而對(duì)于一些十分重要但又無(wú)法承受市場(chǎng)化融資成本的涉農(nóng)企業(yè)和農(nóng)戶，政府可以通過(guò)直接提供財(cái)政專項(xiàng)撥款、補(bǔ)貼利差、財(cái)政擔(dān)保以及政策性金融手段予以支持，但不應(yīng)作為行政任務(wù)強(qiáng)加給商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)。
作者簡(jiǎn)介：北京大學(xué)數(shù)字金融研究中心主任黃益平，北京大學(xué)國(guó)家發(fā)展研究院碩士研究生傅秋子
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《清華金融評(píng)論》2017年7月刊
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