摘要：無論是農地占有、農地使用，還是經濟活動、村民自治，任何組織或個人都需要遵守相關法律法規。農村集體經濟組織是法治之下的自治單元，實質是村民小組。
農村集體經濟組織是怎樣一個組織？實質是什么？應起什么作用？政府又起什么作用？正確認識集體經濟組織，有利于消除目前的認識誤區，科學構建“三農”基本制度。
一、農地占有——集體土地往往被大部分集體經濟組織成員及部分非集體經濟組織成員依法占有
（一）集體土地實際被依法占有
集體土地本屬于全體而動態的集體經濟組織成員共同所有，實際被大部分集體經濟組織成員及部分非集體經濟組織成員依法占有。比如承包土地，現享有土地承包權的，主要限于第一輪土地發包時的集體經濟組織成員依法承包的并在第二輪延續承包關系的家庭，且擬在第三輪及以后土地發包中保持現有土地承包關系長久不變。然而，隨著我國新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的不斷發展，有近3億農民工在城鎮常住或落戶，有相當部分在將來也不愿返鄉；在30年甚至更長承包期里，有許多農民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機關事業單位職工、享受城鎮職工基本養老保險待遇、成為其他集體經濟組織成員。現行土地承包政策中“農民”的長久不變與現實中“農民”的變，導致既有相當部分享有土地承包權卻不屬于集體經濟組織成員，也有相當部分應該屬于集體經濟組織成員卻不能享有土地承包權。又如宅基地，集體經濟組織成員依其成員權，既可以依法申請取得宅基地使用權，也可以依法購買本集體經濟組織成員的住宅而連帶取得宅基地使用權。宅基地使用權還可依繼承權取得，除了集體經濟組織成員，非集體經濟組織成員也可因依法繼承住宅而連帶取得宅基地使用權。
（二）辯證看待集體土地被依法占有
1．土地承包權、宅基地取得權本應依法保障。土地承包權、宅基地取得權，既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、居民合法權益，也關乎糧食安全、農村發展、城鄉差距、社會穩定。它們也源于農村土地集體所有制，主要基于成員權、部分基于繼承權而取得。所以，土地承包權、宅基地取得權既不屬于村民自治范圍，也不屬于地方事權，而屬于中央事權，應由國家法律政策統一規范，并依法予以保障。否則，居民的土地承包權、宅基地取得權就有可能被集體經濟組織、村委會甚至地方政府收回或調整，容易導致耕者無田、居無定所，既會侵犯居民在農村的合法權益，也會偏離農村土地集體所有制，影響社會穩定。
2．現行土地承包制度、宅基地使用制度具有一定的合理性。農作物生長具有周期性，務農者只有具有穩定的土地承包政策預期才會加大地力投入、改善耕作養殖條件，因而，土地承包關系不宜頻繁調整。尤其是長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除，城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口工作推進不久，農民工及其家人需要較長時期來適應城鎮工作、生活環境。加上住宅所有權及其繼承權往往“綁架”了宅基地使用權。因此，常住或落戶城鎮的農民工在第二輪承包期里繼續享有土地承包權，繼續實行現行宅基地制度，既遵循了農業發展規律，尊重了農民留地意愿，保護了公民合法財產；又具有一定法理，符合時代背景，利于社會穩定。
3．現行土地承包政策存在的主要問題：盡管常住或落戶城鎮的農民工在第二輪承包期里繼續享有土地承包權具有一定合理性，但若在第三輪及以后仍保持現有土地承包關系長久不變，容易導致承包土地在事實上成為第二輪甚至第一輪土地發包時的集體經濟組織成員所有。這既與集體經濟組織成員共有集體土地的集體所有制實質相背離，也與耕者有其田的土地承包政策初衷相背離。增人不增地、減人不減地的家庭承包土地方式既容易增加人地不均、人地分離、人地不適、人去地在、有勞無地等人地矛盾，也容易產生粗放利用、土地撂荒、地力退化等用地問題。需要改革家庭承包土地為農民承包土地，即土地主要向從事農業生產經營的集體經濟組織成員發包。
4．現行宅基地制度存在的主要問題：作為個體的或以戶為單位的集體經濟組織成員對宅基地并不具有所有權，因此，集體經濟組織成員在客觀上有進有出，那么宅基地也應有進有退，但住宅所有權及其繼承權往往“綁架”了宅基地使用權而使宅基地難以退回。尤其在近3億農民工常住或落戶城鎮、有相當部分已不再屬于集體經濟組織成員的當今，會導致相當部分宅基地被閑置起來，這既與“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”這一基本國策要求不相符合，也與農村土地集體所有制相背離，還與居者有其宅基地的政策初衷相背離。為破解住宅所有權及其繼承權“綁架”宅基地使用權而使一些宅基地閑置起來這一困境，可參照近年來重慶市的“地票”，探索宅基地有償退出制度改革——這并非對宅基地本身進行補償，而是一種變通的制度安排。
二、農地使用——農業生產經營用地及農村建設用地需要遵循用途管制原則
（一）對土地實行用途管制是世界通行做法
土地是有限的寶貴資源，是人類經濟活動的重要生產資料、居住生活的重要載體。土地利用會產生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區的經濟社會發展，甚至會影響一個國家的長遠利益。因此，任一國家對土地利用都實行嚴格的用途管制。土地利用必須按規劃分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用，尤其是要防止農地被非法地非農化、非糧化。如果要對農村土地進行非農業建設開發，就必須依法調整規劃，并按相關程序審批。不按規劃使用土地，必然會導致土地利用的無序和土地市場的混亂。當然，政府為了公共利益，根據土地利用規劃，可依法征收集體土地。但其中的土地利用規劃應符合全國土地利用總體規劃，公共利益宜由中央政府嚴格界定。這既能避免地方政府為了局部利益或短期利益而隨意調整土地利用規劃、寬泛界定公共利益，還能促進節約集約用地、倒逼經濟轉型升級。政府也根據土地利用總體規劃，有計劃地開展退耕還林還草還湖、復墾閑置建設用地等，以促進農業可持續發展。
（二）我國更有必要加強土地用途管制
人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度，也決定了我國農業更應自力更生、更應把飯碗牢牢掌握在自己手里。盡管一些農業用地在加快推進工業化、城鎮化進程中必然被非農化、非糧化，但非法地非農化、非糧化是應禁止的。一些農業用地在違反全國土地利用總體規劃、全國農業發展規劃、國家土地征收制度等中被非農化、非糧化，主要是由于用地規劃調整不夠規范、公共利益界定較為寬泛、地方政府監管自身用地動力不足、農業比較效益低、種糧不如種經濟作物收入高、誤將集體經濟組織當作農村土地所有者而侵犯居民在農村的合法權益、保護農民土地權益與土地用途管制原則有時不能妥善平衡，等等。如果不從國家層面、不最嚴格地因地實策地加強農業用地管制，就容易沖破耕地紅線、危及糧食安全甚至影響經濟社會的持續健康發展。當前土地用途管制的重點，是防止非法地將農地非農化、非糧化，加大對違反規劃用地的懲處力度，不得損害地力，不得撂荒土地。比如農村小產權房就不應讓其合法化，主要是它不符合土地利用規劃，違背了農村土地集體所有制。另外，可研究制定農村住宅用于農家樂、住房出租等經營時的稅收制度，擬將此類稅收專項用于農業農村發展尤其是用于逐步縮小農村之間的區域性差距。
三、經濟活動——依法保護農民生產經營自主權及參與其他經濟事務權利
（一）依法保護農民生產經營自主權
（1）承包土地經營權由所有權、承包權派生而來，因此，農民從事農業生產經營應嚴格遵守農村土地集體所有制、土地承包制度。比如流轉土地的只能是流轉土地的經營權，而不是承包權，更不是所有權；若有轉讓土地的，也只能是轉讓承包權，且只能在本集體經濟組織內進行；否則，就與集體所有制相違背。如果說土地承包制度改革尚有探討余地，那么農村土地集體所有制改革則沒有一點探討余地。另外，經營承包土地還應堅持農地農用、合理用地、保護耕地等原則，不得損害地力、撂荒土地。
（2）承包土地經營權屬于私法范疇，主要通過合同或市場交易而形成民事法律關系，本質上屬于市場行為。因此，在承包土地經營權上，應著力于放活。比如在經營主體上，既可以自己耕種經營，也可以流轉給他人耕種經營；在經營形式上，既可以家庭經營，也可以合作經營、股權化經營、產業化經營等；在經營內容上，農業生產經營者在農業發展規劃、農業扶持政策引導下，可以根據資源稟賦、農業技術、市場供求等情況自主決定。任何組織或個人都無權干涉其生產經營自主權。賦予農民生產經營自主權，是由自然再生產和經濟再生產相結合的農業生產經營規律所決定了的，也是縱觀幾千年農業發展史、環顧世界農業經營模式、總結我國農業經營經驗教訓而得出的一條基本經驗。
（二）依法保護農民參與其他經濟事務權利
目前的重點之一，是嚴防假借創辦集體經濟名義而侵蝕農民合法權益。為此要求：（1）尊重農民意愿。在流轉土地推進農業適度規模經營、推行產業化或股權化經營、籌資籌勞建設村內基礎設施等經濟事務中，需要充分尊重集體經濟組織成員意愿。不強迫流轉土地，不強迫退出土地，不強迫籌資籌勞，不強迫參與合作經濟、集體經濟之類事務。不愿參加的不參加，愿參加的則參加，參加后也可以依法或依合同的規定而自愿退出。（2）實行民主決策。發展專業合作社，宜在進退自由的基礎上實行一人一票的民主議決機制。（3）財務公開透明。發展合作經濟或集體經濟，其財務收支應是公開透明的，其財務數據應是容易被查詢、被監督的。
四、村民自治——村民以村民小組會議為主要平臺依法行使村務決策、管理、監督權利
集體經濟組織是集體經濟組織成員在遵守相關政策法規之下在村內自治的社會組織，其前提是依法，其主要特性是自我組織。
（一）村民在法治中自治
村民在自治中，需要遵守國家有關農業農村方面的政策法規，比如集體所有制、土地承包制度、宅基地使用制度、土地征收制度、集體收益分配制度、集體經濟組織成員資格認定基準等。而且，集體經濟組織成員共有集體資源決定了他們能平等參與村內公共事務管理，而村民平等參與村內公共事務管理要求他們共有集體資源。因此，要讓集體經濟組織成員平等參與村內公共事務管理，并嚴格遵守民主決策程序，以依法保護集體經濟組織成員的合法權益。
（二）法治之下的村民自治
集體經濟組織是以它自身為地理邊界的一個自治單元。村民自治鼓勵村民積極參與村民小組會議，積極商議村內公共事務，依法開展村內公共事務，充分發揮村民的主體作用；它實行一人一票制，要求選舉產生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上，只能享有一票的決策權，而不能享有一票否決權或最后決策權；它也要求村民在參與村務中不斷提高議事能力，既維護自己的合法權益，又促進社會主義新農村建設，并為參與更大范圍的公共治理創造主體條件。
五、農村集體經濟組織實質是村民小組
（一）農村集體經濟組織本可被村民小組替代
集體經濟組織并非經濟實體，比如人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會性、開放性，組織運行上實行民主制度而非公司制度，不納稅不繳費，不能破產，不能將土地轉讓給村外任何組織或個人，要成立法人其財產應從集體資源資產中獨立出來。另外，嚴格意義上的農村集體經濟在現階段難以實現。這是因為，發展農村集體經濟既受限于村民所有現狀又受限于村民自治實踐，農業生產經營規律也決定了農業生產經營適宜家庭經營而不適宜集體經營。再有，村民參與管理的村務除了“經濟”還有“社會”“文化”“生態”“黨建”等。其實，集體經濟組織在產權上尤其是土地產權上只具有地理邊界區分功能；村民小組也同樣具有此項功能，并同時具有集體經濟組織其他功能。因此，村民小組比農村集體經濟組織更具豐富內涵，農村集體經濟組織可被村民小組替代。
（二）政府對集體經濟組織成員的應有作用
鑒于農業生產效率不高、農業比較效益低、農業風險較大、農村經濟社會發展普遍落后，農村集體經濟組織成員在現代社會既不能自給自足也不宜自給自足。因此，農業農村的持續健康發展，除了集體經濟組織成員自力更生以外，既離不開政府的積極引導、大力扶持，也離不開市場提供的農業社會化服務。政府往往出臺農業發展規劃，以讓農產品及一些涉農工業原料供給的總量、結構、質量不斷滿足人民群眾和經濟社會發展的需求；通過完善財政支農政策、創新金融支農政策、完善農業用地政策、健全農產品市場調控政策等加大強農惠農富農政策的支持力度；加強農村道路、農田水利、土地整治、環境整治等農業基礎設施建設；提供義務教育、醫療衛生、體育文化、養老保險、醫療保險、危房改造、社會救助等農村基本公共服務。同時，積極鼓勵一些專業大戶、農業企業或涉農企業提供農業生產經營或加工方面的社會化服務。通過自身、政府、市場三方努力，共同發展現代農業，共同建設新農村，既走出一條具有中國特色農業現代化道路來，又走出一條具有中國特色社會主義新農村道路來。
參考文獻略
(作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會)
(掃一掃，更多精彩內容！)
