摘要：無(wú)論是農(nóng)地占有、農(nóng)地使用，還是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、村民自治，任何組織或個(gè)人都需要遵守相關(guān)法律法規(guī)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是法治之下的自治單元，實(shí)質(zhì)是村民小組。
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是怎樣一個(gè)組織？實(shí)質(zhì)是什么？應(yīng)起什么作用？政府又起什么作用？正確認(rèn)識(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織，有利于消除目前的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，科學(xué)構(gòu)建“三農(nóng)”基本制度。
一、農(nóng)地占有——集體土地往往被大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員及部分非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有
（一）集體土地實(shí)際被依法占有
集體土地本屬于全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同所有，實(shí)際被大部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員及部分非集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有。比如承包土地，現(xiàn)享有土地承包權(quán)的，主要限于第一輪土地發(fā)包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包的并在第二輪延續(xù)承包關(guān)系的家庭，且擬在第三輪及以后土地發(fā)包中保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變。然而，隨著我國(guó)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，有相當(dāng)部分在將來(lái)也不愿返鄉(xiāng)；在30年甚至更長(zhǎng)承包期里，有許多農(nóng)民生老病亡、遷入遷出，甚至有部分人員成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工、享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、成為其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員。現(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的長(zhǎng)久不變與現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變，導(dǎo)致既有相當(dāng)部分享有土地承包權(quán)卻不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員，也有相當(dāng)部分應(yīng)該屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員卻不能享有土地承包權(quán)。又如宅基地，集體經(jīng)濟(jì)組織成員依其成員權(quán)，既可以依法申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)，也可以依法購(gòu)買本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住宅而連帶取得宅基地使用權(quán)。宅基地使用權(quán)還可依繼承權(quán)取得，除了集體經(jīng)濟(jì)組織成員，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員也可因依法繼承住宅而連帶取得宅基地使用權(quán)。
（二）辯證看待集體土地被依法占有
1．土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)本應(yīng)依法保障。土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)，既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、居民合法權(quán)益，也關(guān)乎糧食安全、農(nóng)村發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。它們也源于農(nóng)村土地集體所有制，主要基于成員權(quán)、部分基于繼承權(quán)而取得。所以，土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)既不屬于村民自治范圍，也不屬于地方事權(quán)，而屬于中央事權(quán)，應(yīng)由國(guó)家法律政策統(tǒng)一規(guī)范，并依法予以保障。否則，居民的土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)就有可能被集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)甚至地方政府收回或調(diào)整，容易導(dǎo)致耕者無(wú)田、居無(wú)定所，既會(huì)侵犯居民在農(nóng)村的合法權(quán)益，也會(huì)偏離農(nóng)村土地集體所有制，影響社會(huì)穩(wěn)定。
2．現(xiàn)行土地承包制度、宅基地使用制度具有一定的合理性。農(nóng)作物生長(zhǎng)具有周期性，務(wù)農(nóng)者只有具有穩(wěn)定的土地承包政策預(yù)期才會(huì)加大地力投入、改善耕作養(yǎng)殖條件，因而，土地承包關(guān)系不宜頻繁調(diào)整。尤其是長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除，城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口工作推進(jìn)不久，農(nóng)民工及其家人需要較長(zhǎng)時(shí)期來(lái)適應(yīng)城鎮(zhèn)工作、生活環(huán)境。加上住宅所有權(quán)及其繼承權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)。因此，常住或落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工在第二輪承包期里繼續(xù)享有土地承包權(quán)，繼續(xù)實(shí)行現(xiàn)行宅基地制度，既遵循了農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，尊重了農(nóng)民留地意愿，保護(hù)了公民合法財(cái)產(chǎn)；又具有一定法理，符合時(shí)代背景，利于社會(huì)穩(wěn)定。
3．現(xiàn)行土地承包政策存在的主要問(wèn)題：盡管常住或落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)民工在第二輪承包期里繼續(xù)享有土地承包權(quán)具有一定合理性，但若在第三輪及以后仍保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變，容易導(dǎo)致承包土地在事實(shí)上成為第二輪甚至第一輪土地發(fā)包時(shí)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有。這既與集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體土地的集體所有制實(shí)質(zhì)相背離，也與耕者有其田的土地承包政策初衷相背離。增人不增地、減人不減地的家庭承包土地方式既容易增加人地不均、人地分離、人地不適、人去地在、有勞無(wú)地等人地矛盾，也容易產(chǎn)生粗放利用、土地撂荒、地力退化等用地問(wèn)題。需要改革家庭承包土地為農(nóng)民承包土地，即土地主要向從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員發(fā)包。
4．現(xiàn)行宅基地制度存在的主要問(wèn)題：作為個(gè)體的或以戶為單位的集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地并不具有所有權(quán)，因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員在客觀上有進(jìn)有出，那么宅基地也應(yīng)有進(jìn)有退，但住宅所有權(quán)及其繼承權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)而使宅基地難以退回。尤其在近3億農(nóng)民工常住或落戶城鎮(zhèn)、有相當(dāng)部分已不再屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員的當(dāng)今，會(huì)導(dǎo)致相當(dāng)部分宅基地被閑置起來(lái)，這既與“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一基本國(guó)策要求不相符合，也與農(nóng)村土地集體所有制相背離，還與居者有其宅基地的政策初衷相背離。為破解住宅所有權(quán)及其繼承權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)而使一些宅基地閑置起來(lái)這一困境，可參照近年來(lái)重慶市的“地票”，探索宅基地有償退出制度改革——這并非對(duì)宅基地本身進(jìn)行補(bǔ)償，而是一種變通的制度安排。
二、農(nóng)地使用——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用地及農(nóng)村建設(shè)用地需要遵循用途管制原則
（一）對(duì)土地實(shí)行用途管制是世界通行做法
土地是有限的寶貴資源，是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會(huì)產(chǎn)生非常強(qiáng)的外部性，既會(huì)影響每個(gè)人的切身利益，也會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。因此，任一國(guó)家對(duì)土地利用都實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。土地利用必須按規(guī)劃分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用，尤其是要防止農(nóng)地被非法地非農(nóng)化、非糧化。如果要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)開發(fā)，就必須依法調(diào)整規(guī)劃，并按相關(guān)程序?qū)徟?。不按?guī)劃使用土地，必然會(huì)導(dǎo)致土地利用的無(wú)序和土地市場(chǎng)的混亂。當(dāng)然，政府為了公共利益，根據(jù)土地利用規(guī)劃，可依法征收集體土地。但其中的土地利用規(guī)劃應(yīng)符合全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，公共利益宜由中央政府嚴(yán)格界定。這既能避免地方政府為了局部利益或短期利益而隨意調(diào)整土地利用規(guī)劃、寬泛界定公共利益，還能促進(jìn)節(jié)約集約用地、倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。政府也根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，有計(jì)劃地開展退耕還林還草還湖、復(fù)墾閑置建設(shè)用地等，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。
（二）我國(guó)更有必要加強(qiáng)土地用途管制
人多地少、人均耕地更少的基本國(guó)情決定了我國(guó)必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，也決定了我國(guó)農(nóng)業(yè)更應(yīng)自力更生、更應(yīng)把飯碗牢牢掌握在自己手里。盡管一些農(nóng)業(yè)用地在加快推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必然被非農(nóng)化、非糧化，但非法地非農(nóng)化、非糧化是應(yīng)禁止的。一些農(nóng)業(yè)用地在違反全國(guó)土地利用總體規(guī)劃、全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)家土地征收制度等中被非農(nóng)化、非糧化，主要是由于用地規(guī)劃調(diào)整不夠規(guī)范、公共利益界定較為寬泛、地方政府監(jiān)管自身用地動(dòng)力不足、農(nóng)業(yè)比較效益低、種糧不如種經(jīng)濟(jì)作物收入高、誤將集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)作農(nóng)村土地所有者而侵犯居民在農(nóng)村的合法權(quán)益、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益與土地用途管制原則有時(shí)不能妥善平衡，等等。如果不從國(guó)家層面、不最嚴(yán)格地因地實(shí)策地加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地管制，就容易沖破耕地紅線、危及糧食安全甚至影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。當(dāng)前土地用途管制的重點(diǎn)，是防止非法地將農(nóng)地非農(nóng)化、非糧化，加大對(duì)違反規(guī)劃用地的懲處力度，不得損害地力，不得撂荒土地。比如農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房就不應(yīng)讓其合法化，主要是它不符合土地利用規(guī)劃，違背了農(nóng)村土地集體所有制。另外，可研究制定農(nóng)村住宅用于農(nóng)家樂(lè)、住房出租等經(jīng)營(yíng)時(shí)的稅收制度，擬將此類稅收專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展尤其是用于逐步縮小農(nóng)村之間的區(qū)域性差距。
三、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)——依法保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)及參與其他經(jīng)濟(jì)事務(wù)權(quán)利
（一）依法保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)
（1）承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由所有權(quán)、承包權(quán)派生而來(lái)，因此，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)嚴(yán)格遵守農(nóng)村土地集體所有制、土地承包制度。比如流轉(zhuǎn)土地的只能是流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，而不是承包權(quán)，更不是所有權(quán)；若有轉(zhuǎn)讓土地的，也只能是轉(zhuǎn)讓承包權(quán)，且只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行；否則，就與集體所有制相違背。如果說(shuō)土地承包制度改革尚有探討余地，那么農(nóng)村土地集體所有制改革則沒有一點(diǎn)探討余地。另外，經(jīng)營(yíng)承包土地還應(yīng)堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)用、合理用地、保護(hù)耕地等原則，不得損害地力、撂荒土地。
（2）承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于私法范疇，主要通過(guò)合同或市場(chǎng)交易而形成民事法律關(guān)系，本質(zhì)上屬于市場(chǎng)行為。因此，在承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上，應(yīng)著力于放活。比如在經(jīng)營(yíng)主體上，既可以自己耕種經(jīng)營(yíng)，也可以流轉(zhuǎn)給他人耕種經(jīng)營(yíng)；在經(jīng)營(yíng)形式上，既可以家庭經(jīng)營(yíng)，也可以合作經(jīng)營(yíng)、股權(quán)化經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等；在經(jīng)營(yíng)內(nèi)容上，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)扶持政策引導(dǎo)下，可以根據(jù)資源稟賦、農(nóng)業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)供求等情況自主決定。任何組織或個(gè)人都無(wú)權(quán)干涉其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。賦予農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，是由自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相結(jié)合的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律所決定了的，也是縱觀幾千年農(nóng)業(yè)發(fā)展史、環(huán)顧世界農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、總結(jié)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)而得出的一條基本經(jīng)驗(yàn)。
（二）依法保護(hù)農(nóng)民參與其他經(jīng)濟(jì)事務(wù)權(quán)利
目前的重點(diǎn)之一，是嚴(yán)防假借創(chuàng)辦集體經(jīng)濟(jì)名義而侵蝕農(nóng)民合法權(quán)益。為此要求：（1）尊重農(nóng)民意愿。在流轉(zhuǎn)土地推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推行產(chǎn)業(yè)化或股權(quán)化經(jīng)營(yíng)、籌資籌勞建設(shè)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)事務(wù)中，需要充分尊重集體經(jīng)濟(jì)組織成員意愿。不強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)土地，不強(qiáng)迫退出土地，不強(qiáng)迫籌資籌勞，不強(qiáng)迫參與合作經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)之類事務(wù)。不愿參加的不參加，愿參加的則參加，參加后也可以依法或依合同的規(guī)定而自愿退出。（2）實(shí)行民主決策。發(fā)展專業(yè)合作社，宜在進(jìn)退自由的基礎(chǔ)上實(shí)行一人一票的民主議決機(jī)制。（3）財(cái)務(wù)公開透明。發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)或集體經(jīng)濟(jì)，其財(cái)務(wù)收支應(yīng)是公開透明的，其財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)應(yīng)是容易被查詢、被監(jiān)督的。
四、村民自治——村民以村民小組會(huì)議為主要平臺(tái)依法行使村務(wù)決策、管理、監(jiān)督權(quán)利
集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在遵守相關(guān)政策法規(guī)之下在村內(nèi)自治的社會(huì)組織，其前提是依法，其主要特性是自我組織。
（一）村民在法治中自治
村民在自治中，需要遵守國(guó)家有關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村方面的政策法規(guī)，比如集體所有制、土地承包制度、宅基地使用制度、土地征收制度、集體收益分配制度、集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)等。而且，集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體資源決定了他們能平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，而村民平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理要求他們共有集體資源。因此，要讓集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，并嚴(yán)格遵守民主決策程序，以依法保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。
（二）法治之下的村民自治
集體經(jīng)濟(jì)組織是以它自身為地理邊界的一個(gè)自治單元。村民自治鼓勵(lì)村民積極參與村民小組會(huì)議，積極商議村內(nèi)公共事務(wù)，依法開展村內(nèi)公共事務(wù)，充分發(fā)揮村民的主體作用；它實(shí)行一人一票制，要求選舉產(chǎn)生的村民小組組長(zhǎng)或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議上，只能享有一票的決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)；它也要求村民在參與村務(wù)中不斷提高議事能力，既維護(hù)自己的合法權(quán)益，又促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，并為參與更大范圍的公共治理創(chuàng)造主體條件。
五、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)質(zhì)是村民小組
（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織本可被村民小組替代
集體經(jīng)濟(jì)組織并非經(jīng)濟(jì)實(shí)體，比如人員組成上具有成員性、派生性而不具有社會(huì)性、開放性，組織運(yùn)行上實(shí)行民主制度而非公司制度，不納稅不繳費(fèi)，不能破產(chǎn)，不能將土地轉(zhuǎn)讓給村外任何組織或個(gè)人，要成立法人其財(cái)產(chǎn)應(yīng)從集體資源資產(chǎn)中獨(dú)立出來(lái)。另外，嚴(yán)格意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在現(xiàn)階段難以實(shí)現(xiàn)。這是因?yàn)?，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)既受限于村民所有現(xiàn)狀又受限于村民自治實(shí)踐，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律也決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)適宜家庭經(jīng)營(yíng)而不適宜集體經(jīng)營(yíng)。再有，村民參與管理的村務(wù)除了“經(jīng)濟(jì)”還有“社會(huì)”“文化”“生態(tài)”“黨建”等。其實(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織在產(chǎn)權(quán)上尤其是土地產(chǎn)權(quán)上只具有地理邊界區(qū)分功能；村民小組也同樣具有此項(xiàng)功能，并同時(shí)具有集體經(jīng)濟(jì)組織其他功能。因此，村民小組比農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更具豐富內(nèi)涵，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可被村民小組替代。
（二）政府對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的應(yīng)有作用
鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展普遍落后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在現(xiàn)代社會(huì)既不能自給自足也不宜自給自足。因此，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的持續(xù)健康發(fā)展，除了集體經(jīng)濟(jì)組織成員自力更生以外，既離不開政府的積極引導(dǎo)、大力扶持，也離不開市場(chǎng)提供的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。政府往往出臺(tái)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以讓農(nóng)產(chǎn)品及一些涉農(nóng)工業(yè)原料供給的總量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量不斷滿足人民群眾和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求；通過(guò)完善財(cái)政支農(nóng)政策、創(chuàng)新金融支農(nóng)政策、完善農(nóng)業(yè)用地政策、健全農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控政策等加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的支持力度；加強(qiáng)農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、土地整治、環(huán)境整治等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；提供義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育文化、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、危房改造、社會(huì)救助等農(nóng)村基本公共服務(wù)。同時(shí)，積極鼓勵(lì)一些專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)或涉農(nóng)企業(yè)提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或加工方面的社會(huì)化服務(wù)。通過(guò)自身、政府、市場(chǎng)三方努力，共同發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，共同建設(shè)新農(nóng)村，既走出一條具有中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路來(lái)，又走出一條具有中國(guó)特色社會(huì)主義新農(nóng)村道路來(lái)。
參考文獻(xiàn)略
(作者單位：重慶市綦江區(qū)發(fā)展和改革委員會(huì))
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