摘要：研究目的:對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)進行辨析, 為農(nóng)村土地資源管理與土地制度改革奠定基礎(chǔ)。研究方法:系統(tǒng)推論。研究結(jié)果:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的“共同體”, 與股份制組織存在本質(zhì)區(qū)別。研究結(jié)論:應(yīng)正視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是維系中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的“共同體”。在土地制度改革中, 要堅持集體所有制底線, 謹防形式上的“保留”;要改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有法律地位無法人地位的現(xiàn)狀;要以完善成員權(quán)為重點加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身建設(shè);要加強當(dāng)前農(nóng)戶個體與集體理性行為研究;經(jīng)濟效益不應(yīng)是農(nóng)村土地使用制度改革的首要目標;要完善“生不增、死不減”政策。
1、問題的提出
農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的虛化, 一直是制約中國農(nóng)村土地資源利用與管理的“軟肋”, 并由此引發(fā)了一系列現(xiàn)實困境: (1) 土地征收的博弈主體異化。無論是宅基地, 還是農(nóng)用地, 作為所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織, 才是與地方政府博弈的對象, 然而現(xiàn)實中卻變成了地方政府與農(nóng)戶個體之間的博弈, 個別地方土地征收中甚至出現(xiàn)“違建越多補償越高”的怪圈。甚至不少農(nóng)戶坐地要價, 形成了“一夜暴富”的土地食利者階層, 一夜之間成為了富裕的農(nóng)民。這種被民間稱為“造富工程”的征地拆遷造就了獨特的農(nóng)村“征二代”、“拆二代”, 并引發(fā)了一系列的社會不和諧現(xiàn)象, 一定程度上催生了農(nóng)民盼征地暴富的心態(tài), 威脅著耕地保護[1-2]。 (2) 土地增值收益分配不公。突出表現(xiàn)在因國家基礎(chǔ)設(shè)施的投入、土地用途管制的實施而實現(xiàn)的土地增值收益被個別人吞占, 村集體經(jīng)濟組織僅得到了微乎其微的補償。城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些農(nóng)戶在集體土地上“種房”出租, 獨享城鎮(zhèn)化帶來的土地級差收益, 明顯侵占了集體的增值收益[3-4]。 (3) 農(nóng)村集體土地制度改革的實施主體缺位。作為農(nóng)村集體土地的法定所有者, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理應(yīng)成為農(nóng)村集體土地制度改革的運行主體, 但現(xiàn)實中, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織卻難以勝任這一角色, 進而導(dǎo)致了一些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府越俎代庖、忽略甚至凌駕村民意愿的現(xiàn)象。雖然有一些地方借助村民事務(wù)理事會來彌補現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)的弱化, 盡管村民理事會具有熟悉當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗、個人威望較高、協(xié)調(diào)能力強、善于運用“鄉(xiāng)規(guī)民約”等諸多優(yōu)勢, 但仍顯得力不從心[5]。 (4) 市場運行委托主體缺失。在推進市場化改革進程中, 各地積極探索多種市場運行主體, 然而建立的“委托—代理”關(guān)系中卻遭遇委托主體缺失的尷尬[6]。 (5) 為村干部腐敗滋生提供了條件。村委會替代村集體經(jīng)濟組織的事實, 客觀上為村委會干部謀取非法利益提供了尋租空間, 村干部腐敗時有發(fā)生:如在政府征地中, 有的與被征地農(nóng)民共謀哄抬征地補償費用;在引進開發(fā)商中, 有的與開發(fā)商結(jié)成攻守聯(lián)盟, 侵占村民的合法利益。
改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛化的狀況, 不僅是加強農(nóng)村土地資源利用與管理的內(nèi)在要求, 也是深入推進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。一是為全面建成小康社會, 實現(xiàn)共同富裕目標提供制度保障。農(nóng)村集體所有制是中國社會主義公有制的一個重要形式, 是體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性、實現(xiàn)農(nóng)民共同富裕的基石[7]。農(nóng)村土地集體所有權(quán)擁有的制度優(yōu)勢, 使得中國克服了土地私有制國家在農(nóng)地使用上的種種弊病, 提高了農(nóng)地的使用效率[8]。然而, 隨著土地確權(quán)工作的推進, 某種程度上加重了農(nóng)民土地私有的心態(tài), 使發(fā)展集體經(jīng)濟的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障更加弱化, 導(dǎo)致“統(tǒng)分結(jié)合”基本農(nóng)村雙層經(jīng)營體制中的“統(tǒng)”更加形同虛設(shè), 進而可能瓦解農(nóng)民共同富裕的基石。二是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展離不開村集體經(jīng)濟組織。家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體把追求經(jīng)濟效益作為首要目標, 在推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、提高農(nóng)產(chǎn)品競爭力、確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展方面, 卻存在一定的局限性, 這種局限性需要村集體經(jīng)濟組織的協(xié)調(diào)。實踐中諸多成功的農(nóng)村改革, 村集體經(jīng)濟組織都發(fā)揮了不可替代的作用[9-10]。
基于上述分析, 加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)、改變農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體界定不清現(xiàn)象的社會呼聲一直高漲[11-20], 而筆者認為, 辨清及明晰農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)則是加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)的前提。
2、“共同體”與“共有體”的內(nèi)涵辨析
作為農(nóng)村集體土地法定所有者, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是“共同體”還是“共有體”, 不僅影響著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的自身建設(shè), 也決定著農(nóng)村土地資源利用與管理的改革走向。當(dāng)前, 人們對農(nóng)村承包地“生不增、死不減”政策存在較大爭論[21-23], 其中一個重要緣由就是對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)屬性存在認識上的差異:堅持“生不增、死不減”政策的, 把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織視為“共有體”, 對集體土地承包經(jīng)營權(quán)按某個時點進行一次性份額分割, 以家庭為單位進行固化, 其法律依據(jù)是《農(nóng)村土地承包法》第26條“承包期內(nèi), 發(fā)包方不得收回承包地”和第27條“承包期內(nèi), 發(fā)包方不得調(diào)整承包地”;而反對者, 則把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織視為“共同體”, 認為集體土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)考慮“共同體”成員的實際變化, 保障每個成員對共有財產(chǎn)有平等的權(quán)利, 其法律依據(jù)同樣來自于《農(nóng)村土地承包法》中的第5條“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利”, 新增的集體成員應(yīng)得到承包權(quán)的保障, 成員的離開或去世, 權(quán)利就應(yīng)隨之消失。
而在法律和社會實踐中, “共同體”與“共有體”是集體所有的兩種典型形式, 是與《物權(quán)法》中的“共同共有”和“按份共有”相對應(yīng)。根據(jù)中國有關(guān)現(xiàn)行法律及法理, “共同共有”往往是基于身份關(guān)系組合或法律上擬制而產(chǎn)生, 在身份關(guān)系沒有被消滅之前往往是一個完整的權(quán)利組合, 一致對外, 對外是一個權(quán)利主體, 以集體的名義行使權(quán)利和履行義務(wù)。
“共同體”和“共有體”存在明顯的區(qū)別。“共同體”偏向于社會學(xué)和政治學(xué)概念, 單個主體子權(quán)利的存在依賴于“共同體”的存在, 單個主體對權(quán)利不分各自份額, 在共同關(guān)系存續(xù)期間也不能要求分割, 只有在“共同體”解散或消亡時才協(xié)商確定各自的權(quán)利份額;單個主體對共有有平等的所有權(quán), 經(jīng)平等協(xié)商進行管理、支配和處分;同時單個主體對共有財產(chǎn)也承擔(dān)均等義務(wù), 對外負連帶責(zé)任。而“共有體”偏向于經(jīng)濟學(xué)概念, 是共有人按各自份額對同一權(quán)利享有所有權(quán), 各共有人有確定的份額, 其按份分享權(quán)益, 分擔(dān)義務(wù);對共有財產(chǎn)的管理, 由共有人協(xié)商進行, 在意見不一時, 按多數(shù)份額的意見進行管理, 但不得損害其他人的利益;對共有財產(chǎn)除協(xié)商處分外, 各共有人對自己的份額可以出賣、贈與, 并可繼承, 但在出賣時, 其他共有人有優(yōu)先購買權(quán)。
中國現(xiàn)在的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織由人民公社時期的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”演變而來, 與原生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊以及人民公社相對應(yīng)又可分別對應(yīng)分為小組級、村級 (多為行政村) 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織。實踐中一般又稱之為經(jīng)濟合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社和經(jīng)濟聯(lián)合總社等。《物權(quán)法》規(guī)定, 農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn), 屬于本集體成員集體所有。對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等, 屬于村農(nóng)民集體所有的, 由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的, 由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的, 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。因此, 按照現(xiàn)行法律規(guī)定, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的主體, 依法代表全體成員行使農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)的所有權(quán)。在對農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)進行確權(quán)時, 要嚴格按照產(chǎn)權(quán)歸屬確定所有權(quán)主體, 不能打亂原集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的界限。由此, 我們可以推斷, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是基于一定范圍內(nèi)農(nóng)民集體的組織, 其體現(xiàn)的是中國政策和法律規(guī)定擬制的身份“共同體”。
3、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的“共同體”本質(zhì)特征
之所以說農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的本質(zhì)屬性是“共同體”, 主要是因為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有以下兩個本質(zhì)特征。
3.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的“生命共同體”
追根溯源, 中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織起源于20世紀50年代的農(nóng)業(yè)合作化運動, 是以村落為單元, 在一定農(nóng)村地域范圍內(nèi), 農(nóng)民將各自所有的生產(chǎn)資料交由集體所有, 集體負責(zé)組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營, 成員集體勞動、各盡所能、按勞分配的社會主義的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織[24]。在歷史變遷中, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沿襲了傳統(tǒng)的村落歷史脈絡(luò), 村民與村落的發(fā)展和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的興衰榮辱與共, 使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成為了中國農(nóng)村社會發(fā)展的基本“生命共同體”。
3.1.1 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有地域與血緣的先天性特征
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是以一定鄉(xiāng)村區(qū)域為基礎(chǔ)形成的, 且成員主體為區(qū)域范圍內(nèi)世居農(nóng)業(yè)人口及其繁衍的子孫后代, 表現(xiàn)出鮮明的地域性與血緣關(guān)系特征。一個農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員在特定的地域范圍內(nèi), 以集體所有方式擁有土地權(quán)利, 每個集體成員都平等地享有集體所有權(quán), 公平地實現(xiàn)利益, 但土地又不可實際分割為每一個成員所有, 這也是中國傳統(tǒng)公平價值在集體所有權(quán)上的體現(xiàn)[25]。以地域與血緣關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)建的信任關(guān)系, 讓人們能為共同的利益而相互合作, 成為一個對內(nèi)協(xié)同、對外抵御的利益共同體, 成員個體的發(fā)展離不開集體組織的依托, 集體組織的興旺也取決于全體成員的共同努力, 個體與組織是一個相互不可分割的有機整體。
3.1.2 以生存保障為基礎(chǔ)的組織功能形成農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的封閉性
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依土地的集體所有權(quán)而存在, 不同集體土地所有權(quán)主體相應(yīng)形成各自的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。而集體所有權(quán)為功能性的概念, 是以財產(chǎn)目的為中心建立, 旨在將一定的財產(chǎn)保留在一定范圍的共同體內(nèi)部, 使其服務(wù)于團體的共同利益[26], 尤其是成員不分份額地以集體所有方式擁有集體土地權(quán)利是為了保障每個成員公平地享有土地以保障生存與發(fā)展[27], 且生存保障功能具有不可代替性。這種以生存保障為基礎(chǔ)的組織需求, 帶來了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的封閉性特征, 只有獲取了集體成員權(quán), 才能平等地分享該集體經(jīng)濟組織的各項權(quán)利, 包括直接的物權(quán), 對集體所有的動產(chǎn)和不動產(chǎn)的占有、使用、收益的權(quán)利, 以及物權(quán)派生的管理權(quán)利, 對集體財產(chǎn)進行管理決策的權(quán)利[28]。為了防止更多的人來分享有限的土地資源而可能危及自身的生存保障, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織會本能地表現(xiàn)出排他性, 盡量地排斥外來人口的加入。
3.1.3 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織處于不斷的變化之中
盡管具備地域性和封閉性, 但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不是一成不變的, 也表現(xiàn)出不斷成長的生命發(fā)展特征。一方面, 成員組成不斷變化, 除了原有成員的生老病死外, 也會有各種各樣的成員的遷出與遷入, 成員數(shù)量與結(jié)構(gòu)在不斷變化;另一方面, 集體組織的資產(chǎn)也在變化, 雖然區(qū)域土地面積沒有變化, 但隨著人們對土地資源的開發(fā)利用, 特別是土地利用條件的改善和土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化, 如土地開發(fā)、復(fù)墾形成的新增耕地, 高標準農(nóng)田建設(shè)促進單位產(chǎn)能的提升, 交通水利等基礎(chǔ)的完善, 使土地資源對集體成員的生存保障功能呈不斷提升趨勢。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的不斷動態(tài)變化, 決定了組織成員難以實現(xiàn)對集體資產(chǎn)進行分割。
3.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與股份制經(jīng)濟組織存在本質(zhì)區(qū)別
作為中國特色的法定組織, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有特定的民事主體特征, 不僅具有不同于其他一般民事主體, 而且也與股份制經(jīng)濟組織存在本質(zhì)上的區(qū)別。
3.2.1 成員身份不同
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與股份制經(jīng)濟組織的成員身份有著明顯的區(qū)別, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員主要來自于原有成員的自然繁衍, 外來人口要加入必須經(jīng)過村民代表大會或獲得2/3成員的同意;而股份制經(jīng)濟組織只要擁有一定的股份就可獲得成員權(quán)。兩種組織的成員權(quán)也表現(xiàn)出明顯的區(qū)別:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)由相關(guān)法律賦予的一種集政治、經(jīng)濟、民商事和社會關(guān)系相結(jié)合的綜合性權(quán)利[29], 不僅擁有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、征地款分配等具體權(quán)利, 以及相應(yīng)的生存與發(fā)展等諸多權(quán)能, 還有相應(yīng)的村務(wù)管理的參與權(quán)或表決權(quán), 同時還承擔(dān)著維持村莊共同利益、保護村社傳統(tǒng)文化的社會責(zé)任, 且不分出生先后, 不分貢獻大小, 不分有無財產(chǎn)投入等, 其成員資格都一律平等;而股份制組織成員權(quán)強調(diào)經(jīng)濟成員權(quán), 且由約定的章程來確定, 是一種典型的契約, 重大決策應(yīng)股東大會來決定, 成員的權(quán)能大小主要取決于股權(quán)的多少。在部分沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū), 開展了農(nóng)村集體經(jīng)濟的股權(quán)改革, 實現(xiàn)了股權(quán)的固化, 使集體經(jīng)濟組織成員身份與股東身份產(chǎn)生了分離, 出現(xiàn)了因股東身份的多樣化和成員身份的多樣化, 對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織固有成員權(quán)的行使提出了一系列挑戰(zhàn)[30]。
3.2.2 所擁有的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)屬性不同
股份制組織所擁有的資產(chǎn)包括原始資產(chǎn)及其增值, 其中原始資產(chǎn)來源各股份成員的各類形式的集資, 其產(chǎn)權(quán)屬性就是私有, 其資產(chǎn)的處置可由股東大會決策;農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所擁有的資產(chǎn)并非來源于成員的出資, 而是區(qū)域范圍內(nèi)的土地資源, 是在先天形成的基礎(chǔ)上, 經(jīng)過歷代村民的開發(fā)、利用與改造而形成的, 其產(chǎn)權(quán)屬性是集體公有, 是全體集體成員不可分割地共同占有, 不能具體量化為每個成員的份額, 也不能像企業(yè)一樣進行破產(chǎn), 更不可能通過成員決定來解散, 即集體財產(chǎn)不存在最終分配的可能, 成員對集體經(jīng)濟組織不享有剩余索取權(quán)[31], 雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟組織表現(xiàn)出“內(nèi)公外私”雙重合約的特征[32], 在集體組織內(nèi)部, 土地資產(chǎn)權(quán)是每個成員共同擁有的公權(quán), 土地資源的利用應(yīng)由集體成員依照民主方式?jīng)Q定, 對外村集體組織可作為一個私有主體, 開展相應(yīng)資產(chǎn)運行的談判, 但資產(chǎn)的處置受到諸如《憲法》、《村民委員會自治法》等法律法規(guī)的約束, 這也是實現(xiàn)社會主義集體所有制的根本要求。
3.2.3 倫理基礎(chǔ)不同
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依土地的集體所有權(quán)而存在, 與股份制組織的私有制存在完全不同的倫理基礎(chǔ)。作為集體所有制, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是對特定的、不可分的財產(chǎn)的實際占有, 并將集體財產(chǎn)保留在組織內(nèi)部, 保障共同體財產(chǎn)為集體成員享有, 服務(wù)于集體的共同利益, 成員相對確定但不是完全不變, 隨著成員權(quán)的取得而自然享有權(quán)利, 也因成員權(quán)的喪失而失去權(quán)利, 集體的共同利益不僅包括團體既有成員的利益, 也應(yīng)包括未來的潛在成員的利益。集體成員對集體財產(chǎn)享有參與共同經(jīng)營管理和利用的權(quán)利, 但原則上成員個體利益必須服從于共同體整體的利益實現(xiàn), 且在享有對土地資源利用、收益的權(quán)利同時, 應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)保護的義務(wù), 確保土地資源為子孫后代永續(xù)利用。而股份制經(jīng)濟組織強調(diào)的是人對物的支配或者財產(chǎn)歸屬, 以追求經(jīng)濟效益為絕對目標以追求經(jīng)濟效益為第一目標, 且資產(chǎn)支配與使用完全服從于股東大會的主觀意志。
4、結(jié)論與討論
中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織, 與按份共有的股份制公司有著本質(zhì)區(qū)別, 已成為了農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的基本“生命共同體”, 是維系中國廣大農(nóng)村社會穩(wěn)定的經(jīng)濟基礎(chǔ)和組織保證, 在全面建成小康社會、實現(xiàn)共同富裕的戰(zhàn)略目標中, 發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用, 每個集體經(jīng)濟組織的強大、村落的繁榮, 才是全體農(nóng)民的共同富裕。土地作為維系集體經(jīng)濟組織的核心紐帶, 在開展土地資源利用與管理的改革中, 必須充分尊重這個客觀事實, 把有利于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)作為農(nóng)村土地使用制度改革的一項基本原則。
(1) 堅持集體所有制底線的不突破, 謹防形式上的“保留”。農(nóng)村集體所有制是維持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的制度基石, 始終堅持農(nóng)村土地集體所有制的根本地位, 也是中央反復(fù)強調(diào)的農(nóng)村土地制度改革的基本原則, 但這種不突破不能只停留在形式上。部分地方在農(nóng)村土地確權(quán)先行試點中, 提出“承包權(quán)發(fā)包之后新增人口不再是集體組織成員”、“確權(quán)之后的征地按照‘征誰補誰’的原則進行”[33], 這與私有化的實質(zhì)沒什么差別, 村集體組織所有權(quán)主體完全變成了“虛權(quán)”, 也徹底終止了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的發(fā)包權(quán)和新增成員的承包權(quán), 這有悖于集體所有制的內(nèi)在要求。
(2) 改變農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有法律地位無法人地位的現(xiàn)狀。雖然《憲法》等相關(guān)法律明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位, 但對集體經(jīng)濟組織的法人地位缺乏明確規(guī)定。改革開放以來, 中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并沒有隨著經(jīng)濟的發(fā)展而得到加強, 除部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)外, 大部分地方村集體經(jīng)濟組織有名無實, 這也是農(nóng)村集體經(jīng)濟日益弱化的重要原因。隨著農(nóng)村各項制度改革的深化, 相關(guān)權(quán)益的經(jīng)濟表現(xiàn)日益顯化, 對明確集體經(jīng)濟組織法人地位的要求更加迫切。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有明顯的地域性、封閉性和生存保障性等特征, 與一般的法人組織、公益性組織均存在較大的區(qū)別, 因此應(yīng)在頂層法律設(shè)計上明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特殊法人地位。
(3) 以完善成員權(quán)為重點加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身建設(shè)。成員權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行的核心問題, 特別是現(xiàn)實中村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的“含金量”在日益增加, 人們對成員權(quán)的關(guān)注度也在與日俱增。應(yīng)在留給村集體經(jīng)濟組織一定自治空間的基礎(chǔ)上, 就集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的獲取、喪失以及應(yīng)擁有的權(quán)利、義務(wù)進行系統(tǒng)地規(guī)定, 同時對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特性、組織結(jié)構(gòu)作明確規(guī)定, 并采取相應(yīng)措施加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自身建設(shè), 使之能真正勝任村集體經(jīng)濟管理與經(jīng)營的職責(zé), 并發(fā)揮出相應(yīng)的農(nóng)村基層社會的管理與服務(wù)功能。
(4) 加強當(dāng)前農(nóng)戶個體與集體理性行為的研究。改革開放以來, 中國社會經(jīng)濟取得了長足發(fā)展, 總體上已進入了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展階段, 進入了著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu), 城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步推進, 形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。特別隨著農(nóng)村勞動力的流動, 農(nóng)戶的生計資本不斷分化, 土地不再是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生計依賴。面對當(dāng)前的新形勢, 如何分析農(nóng)戶個體與集體的理性行為, 從而繼續(xù)維持村集體組織大家庭和保護傳統(tǒng)的村社文化, 追求集體利益最大化, 是一項迫切需要研究的重要課題。
(5) 經(jīng)濟效益不應(yīng)是農(nóng)村土地使用制度改革的首要目標。以土地為依托的生存保障功能是維系中國農(nóng)村社會穩(wěn)定的一項根本制度。在目前城鎮(zhèn)進程中農(nóng)民市民化并不很暢通的背景下, 農(nóng)村土地的生存保障依然占據(jù)主導(dǎo)作用, 這在經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)尤其突出。因此, 各地在開展農(nóng)村土地使用制度改革時, 不宜把經(jīng)濟效益放在首位, 特別是不能借增強農(nóng)民城鎮(zhèn)化資金能力的理由, 急于對集體的全部財產(chǎn)按份額進行分割。
(6) 完善“生不增、死不減”政策。不可否認, “生不增、死不減”政策對于穩(wěn)定耕地承包關(guān)系、促進承包經(jīng)營者增加對耕地經(jīng)營的投入、提高耕地利用成效具有積極意義, 但與“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利”的法律規(guī)定是相違背的, 這也導(dǎo)致不少家庭成員新增較多的農(nóng)戶, “血戰(zhàn)到底”也要獲得承包地的現(xiàn)實現(xiàn)象的大量存在。因此, 應(yīng)尊重客觀現(xiàn)實需求, 完善“生不增、死不減”政策, 允許各地堅持“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則下, 發(fā)揮村民自治的功能, 確保村民對土地的基本生存功能的擁有, 這在中西部地區(qū)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤其重要。為了防止借調(diào)整之名侵害農(nóng)民利益, 則應(yīng)通過完善相應(yīng)的村集體經(jīng)濟組織規(guī)章制度建設(shè)來強化監(jiān)管。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國土地科學(xué)》 2017
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