摘要：研究目的:對農村集體經濟組織的本質進行辨析, 為農村土地資源管理與土地制度改革奠定基礎。研究方法:系統推論。研究結果:農村集體經濟組織的本質是農村社會經濟發展的“共同體”, 與股份制組織存在本質區別。研究結論:應正視農村集體經濟組織是維系中國農村經濟發展與社會穩定的“共同體”。在土地制度改革中, 要堅持集體所有制底線, 謹防形式上的“保留”;要改變農村集體經濟組織有法律地位無法人地位的現狀;要以完善成員權為重點加強農村集體經濟組織自身建設;要加強當前農戶個體與集體理性行為研究;經濟效益不應是農村土地使用制度改革的首要目標;要完善“生不增、死不減”政策。
1、問題的提出
農村集體土地所有權主體的虛化, 一直是制約中國農村土地資源利用與管理的“軟肋”, 并由此引發了一系列現實困境: (1) 土地征收的博弈主體異化。無論是宅基地, 還是農用地, 作為所有權主體的農村集體經濟組織, 才是與地方政府博弈的對象, 然而現實中卻變成了地方政府與農戶個體之間的博弈, 個別地方土地征收中甚至出現“違建越多補償越高”的怪圈。甚至不少農戶坐地要價, 形成了“一夜暴富”的土地食利者階層, 一夜之間成為了富裕的農民。這種被民間稱為“造富工程”的征地拆遷造就了獨特的農村“征二代”、“拆二代”, 并引發了一系列的社會不和諧現象, 一定程度上催生了農民盼征地暴富的心態, 威脅著耕地保護[1-2]。 (2) 土地增值收益分配不公。突出表現在因國家基礎設施的投入、土地用途管制的實施而實現的土地增值收益被個別人吞占, 村集體經濟組織僅得到了微乎其微的補償。城鄉結合部的一些農戶在集體土地上“種房”出租, 獨享城鎮化帶來的土地級差收益, 明顯侵占了集體的增值收益[3-4]。 (3) 農村集體土地制度改革的實施主體缺位。作為農村集體土地的法定所有者, 農村集體經濟組織理應成為農村集體土地制度改革的運行主體, 但現實中, 農村集體經濟組織卻難以勝任這一角色, 進而導致了一些地方的鄉鎮基層政府越俎代庖、忽略甚至凌駕村民意愿的現象。雖然有一些地方借助村民事務理事會來彌補現行農村集體經濟組織建設的弱化, 盡管村民理事會具有熟悉當地風俗、個人威望較高、協調能力強、善于運用“鄉規民約”等諸多優勢, 但仍顯得力不從心[5]。 (4) 市場運行委托主體缺失。在推進市場化改革進程中, 各地積極探索多種市場運行主體, 然而建立的“委托—代理”關系中卻遭遇委托主體缺失的尷尬[6]。 (5) 為村干部腐敗滋生提供了條件。村委會替代村集體經濟組織的事實, 客觀上為村委會干部謀取非法利益提供了尋租空間, 村干部腐敗時有發生:如在政府征地中, 有的與被征地農民共謀哄抬征地補償費用;在引進開發商中, 有的與開發商結成攻守聯盟, 侵占村民的合法利益。
改變農村集體土地所有權主體虛化的狀況, 不僅是加強農村土地資源利用與管理的內在要求, 也是深入推進農村經濟社會發展的現實需要。一是為全面建成小康社會, 實現共同富裕目標提供制度保障。農村集體所有制是中國社會主義公有制的一個重要形式, 是體現社會主義優越性、實現農民共同富裕的基石[7]。農村土地集體所有權擁有的制度優勢, 使得中國克服了土地私有制國家在農地使用上的種種弊病, 提高了農地的使用效率[8]。然而, 隨著土地確權工作的推進, 某種程度上加重了農民土地私有的心態, 使發展集體經濟的物質基礎和制度保障更加弱化, 導致“統分結合”基本農村雙層經營體制中的“統”更加形同虛設, 進而可能瓦解農民共同富裕的基石。二是農業可持續發展離不開村集體經濟組織。家庭農場、專業大戶、現代農業企業等新型農業經營主體把追求經濟效益作為首要目標, 在推進農村一二三產業融合發展、提高農產品競爭力、確保農產品質量安全、促進農業可持續發展方面, 卻存在一定的局限性, 這種局限性需要村集體經濟組織的協調。實踐中諸多成功的農村改革, 村集體經濟組織都發揮了不可替代的作用[9-10]。
基于上述分析, 加強農村集體經濟組織建設、改變農村集體土地產權主體界定不清現象的社會呼聲一直高漲[11-20], 而筆者認為, 辨清及明晰農村集體經濟組織的本質則是加強農村集體經濟組織建設的前提。
2、“共同體”與“共有體”的內涵辨析
作為農村集體土地法定所有者, 農村集體經濟組織是“共同體”還是“共有體”, 不僅影響著農村集體經濟組織的自身建設, 也決定著農村土地資源利用與管理的改革走向。當前, 人們對農村承包地“生不增、死不減”政策存在較大爭論[21-23], 其中一個重要緣由就是對農村集體經濟組織的本質屬性存在認識上的差異:堅持“生不增、死不減”政策的, 把農村集體經濟組織視為“共有體”, 對集體土地承包經營權按某個時點進行一次性份額分割, 以家庭為單位進行固化, 其法律依據是《農村土地承包法》第26條“承包期內, 發包方不得收回承包地”和第27條“承包期內, 發包方不得調整承包地”;而反對者, 則把農村集體經濟組織視為“共同體”, 認為集體土地承包經營權應考慮“共同體”成員的實際變化, 保障每個成員對共有財產有平等的權利, 其法律依據同樣來自于《農村土地承包法》中的第5條“農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地。任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”, 新增的集體成員應得到承包權的保障, 成員的離開或去世, 權利就應隨之消失。
而在法律和社會實踐中, “共同體”與“共有體”是集體所有的兩種典型形式, 是與《物權法》中的“共同共有”和“按份共有”相對應。根據中國有關現行法律及法理, “共同共有”往往是基于身份關系組合或法律上擬制而產生, 在身份關系沒有被消滅之前往往是一個完整的權利組合, 一致對外, 對外是一個權利主體, 以集體的名義行使權利和履行義務。
“共同體”和“共有體”存在明顯的區別。“共同體”偏向于社會學和政治學概念, 單個主體子權利的存在依賴于“共同體”的存在, 單個主體對權利不分各自份額, 在共同關系存續期間也不能要求分割, 只有在“共同體”解散或消亡時才協商確定各自的權利份額;單個主體對共有有平等的所有權, 經平等協商進行管理、支配和處分;同時單個主體對共有財產也承擔均等義務, 對外負連帶責任。而“共有體”偏向于經濟學概念, 是共有人按各自份額對同一權利享有所有權, 各共有人有確定的份額, 其按份分享權益, 分擔義務;對共有財產的管理, 由共有人協商進行, 在意見不一時, 按多數份額的意見進行管理, 但不得損害其他人的利益;對共有財產除協商處分外, 各共有人對自己的份額可以出賣、贈與, 并可繼承, 但在出賣時, 其他共有人有優先購買權。
中國現在的農村集體經濟組織由人民公社時期的“三級所有、隊為基礎”演變而來, 與原生產隊、生產大隊以及人民公社相對應又可分別對應分為小組級、村級 (多為行政村) 和鄉鎮級集體經濟組織。實踐中一般又稱之為經濟合作社、經濟聯合社和經濟聯合總社等。《物權法》規定, 農民集體所有的不動產和動產, 屬于本集體成員集體所有。對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等, 屬于村農民集體所有的, 由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權;分別屬于村內兩個以上農民集體所有的, 由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權;屬于鄉鎮農民集體所有的, 由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。因此, 按照現行法律規定, 農村集體經濟組織是農村集體資產管理的主體, 依法代表全體成員行使農村土地等集體資產的所有權。在對農村土地等集體資產進行確權時, 要嚴格按照產權歸屬確定所有權主體, 不能打亂原集體經濟組織農民集體所有的界限。由此, 我們可以推斷, 農村集體經濟組織是基于一定范圍內農民集體的組織, 其體現的是中國政策和法律規定擬制的身份“共同體”。
3、農村集體經濟組織的“共同體”本質特征
之所以說農村集體經濟組織的本質屬性是“共同體”, 主要是因為農村集體經濟組織具有以下兩個本質特征。
3.1 農村集體經濟組織是農村經濟社會發展的“生命共同體”
追根溯源, 中國農村集體經濟組織起源于20世紀50年代的農業合作化運動, 是以村落為單元, 在一定農村地域范圍內, 農民將各自所有的生產資料交由集體所有, 集體負責組織農業生產經營, 成員集體勞動、各盡所能、按勞分配的社會主義的農業經濟組織[24]。在歷史變遷中, 農村集體經濟組織沿襲了傳統的村落歷史脈絡, 村民與村落的發展和農村集體經濟組織的興衰榮辱與共, 使農村集體經濟組織成為了中國農村社會發展的基本“生命共同體”。
3.1.1 農村集體經濟組織具有地域與血緣的先天性特征
農村集體經濟組織是以一定鄉村區域為基礎形成的, 且成員主體為區域范圍內世居農業人口及其繁衍的子孫后代, 表現出鮮明的地域性與血緣關系特征。一個農村集體經濟組織成員在特定的地域范圍內, 以集體所有方式擁有土地權利, 每個集體成員都平等地享有集體所有權, 公平地實現利益, 但土地又不可實際分割為每一個成員所有, 這也是中國傳統公平價值在集體所有權上的體現[25]。以地域與血緣關系為基礎構建的信任關系, 讓人們能為共同的利益而相互合作, 成為一個對內協同、對外抵御的利益共同體, 成員個體的發展離不開集體組織的依托, 集體組織的興旺也取決于全體成員的共同努力, 個體與組織是一個相互不可分割的有機整體。
3.1.2 以生存保障為基礎的組織功能形成農村集體經濟組織的封閉性
農村集體經濟組織依土地的集體所有權而存在, 不同集體土地所有權主體相應形成各自的農村集體經濟組織。而集體所有權為功能性的概念, 是以財產目的為中心建立, 旨在將一定的財產保留在一定范圍的共同體內部, 使其服務于團體的共同利益[26], 尤其是成員不分份額地以集體所有方式擁有集體土地權利是為了保障每個成員公平地享有土地以保障生存與發展[27], 且生存保障功能具有不可代替性。這種以生存保障為基礎的組織需求, 帶來了農村集體經濟組織的封閉性特征, 只有獲取了集體成員權, 才能平等地分享該集體經濟組織的各項權利, 包括直接的物權, 對集體所有的動產和不動產的占有、使用、收益的權利, 以及物權派生的管理權利, 對集體財產進行管理決策的權利[28]。為了防止更多的人來分享有限的土地資源而可能危及自身的生存保障, 農村集體經濟組織會本能地表現出排他性, 盡量地排斥外來人口的加入。
3.1.3 農村集體經濟組織處于不斷的變化之中
盡管具備地域性和封閉性, 但農村集體經濟組織并不是一成不變的, 也表現出不斷成長的生命發展特征。一方面, 成員組成不斷變化, 除了原有成員的生老病死外, 也會有各種各樣的成員的遷出與遷入, 成員數量與結構在不斷變化;另一方面, 集體組織的資產也在變化, 雖然區域土地面積沒有變化, 但隨著人們對土地資源的開發利用, 特別是土地利用條件的改善和土地利用結構的優化, 如土地開發、復墾形成的新增耕地, 高標準農田建設促進單位產能的提升, 交通水利等基礎的完善, 使土地資源對集體成員的生存保障功能呈不斷提升趨勢。農村集體經濟組織的不斷動態變化, 決定了組織成員難以實現對集體資產進行分割。
3.2 農村集體經濟組織與股份制經濟組織存在本質區別
作為中國特色的法定組織, 農村集體經濟組織具有特定的民事主體特征, 不僅具有不同于其他一般民事主體, 而且也與股份制經濟組織存在本質上的區別。
3.2.1 成員身份不同
農村集體經濟組織與股份制經濟組織的成員身份有著明顯的區別, 農村集體經濟組織成員主要來自于原有成員的自然繁衍, 外來人口要加入必須經過村民代表大會或獲得2/3成員的同意;而股份制經濟組織只要擁有一定的股份就可獲得成員權。兩種組織的成員權也表現出明顯的區別:農村集體經濟組織成員權由相關法律賦予的一種集政治、經濟、民商事和社會關系相結合的綜合性權利[29], 不僅擁有土地承包經營權、宅基地使用權、征地款分配等具體權利, 以及相應的生存與發展等諸多權能, 還有相應的村務管理的參與權或表決權, 同時還承擔著維持村莊共同利益、保護村社傳統文化的社會責任, 且不分出生先后, 不分貢獻大小, 不分有無財產投入等, 其成員資格都一律平等;而股份制組織成員權強調經濟成員權, 且由約定的章程來確定, 是一種典型的契約, 重大決策應股東大會來決定, 成員的權能大小主要取決于股權的多少。在部分沿海經濟發達地區, 開展了農村集體經濟的股權改革, 實現了股權的固化, 使集體經濟組織成員身份與股東身份產生了分離, 出現了因股東身份的多樣化和成員身份的多樣化, 對農村集體經濟組織固有成員權的行使提出了一系列挑戰[30]。
3.2.2 所擁有的資產產權屬性不同
股份制組織所擁有的資產包括原始資產及其增值, 其中原始資產來源各股份成員的各類形式的集資, 其產權屬性就是私有, 其資產的處置可由股東大會決策;農村集體經濟組織所擁有的資產并非來源于成員的出資, 而是區域范圍內的土地資源, 是在先天形成的基礎上, 經過歷代村民的開發、利用與改造而形成的, 其產權屬性是集體公有, 是全體集體成員不可分割地共同占有, 不能具體量化為每個成員的份額, 也不能像企業一樣進行破產, 更不可能通過成員決定來解散, 即集體財產不存在最終分配的可能, 成員對集體經濟組織不享有剩余索取權[31], 雖然農村集體經濟組織表現出“內公外私”雙重合約的特征[32], 在集體組織內部, 土地資產權是每個成員共同擁有的公權, 土地資源的利用應由集體成員依照民主方式決定, 對外村集體組織可作為一個私有主體, 開展相應資產運行的談判, 但資產的處置受到諸如《憲法》、《村民委員會自治法》等法律法規的約束, 這也是實現社會主義集體所有制的根本要求。
3.2.3 倫理基礎不同
農村集體經濟組織依土地的集體所有權而存在, 與股份制組織的私有制存在完全不同的倫理基礎。作為集體所有制, 農村集體經濟組織是對特定的、不可分的財產的實際占有, 并將集體財產保留在組織內部, 保障共同體財產為集體成員享有, 服務于集體的共同利益, 成員相對確定但不是完全不變, 隨著成員權的取得而自然享有權利, 也因成員權的喪失而失去權利, 集體的共同利益不僅包括團體既有成員的利益, 也應包括未來的潛在成員的利益。集體成員對集體財產享有參與共同經營管理和利用的權利, 但原則上成員個體利益必須服從于共同體整體的利益實現, 且在享有對土地資源利用、收益的權利同時, 應承擔相應保護的義務, 確保土地資源為子孫后代永續利用。而股份制經濟組織強調的是人對物的支配或者財產歸屬, 以追求經濟效益為絕對目標以追求經濟效益為第一目標, 且資產支配與使用完全服從于股東大會的主觀意志。
4、結論與討論
中國農村集體經濟組織, 與按份共有的股份制公司有著本質區別, 已成為了農村社會經濟發展的基本“生命共同體”, 是維系中國廣大農村社會穩定的經濟基礎和組織保證, 在全面建成小康社會、實現共同富裕的戰略目標中, 發揮著重要的基礎性作用, 每個集體經濟組織的強大、村落的繁榮, 才是全體農民的共同富裕。土地作為維系集體經濟組織的核心紐帶, 在開展土地資源利用與管理的改革中, 必須充分尊重這個客觀事實, 把有利于加強農村集體經濟組織建設作為農村土地使用制度改革的一項基本原則。
(1) 堅持集體所有制底線的不突破, 謹防形式上的“保留”。農村集體所有制是維持農村集體經濟組織的制度基石, 始終堅持農村土地集體所有制的根本地位, 也是中央反復強調的農村土地制度改革的基本原則, 但這種不突破不能只停留在形式上。部分地方在農村土地確權先行試點中, 提出“承包權發包之后新增人口不再是集體組織成員”、“確權之后的征地按照‘征誰補誰’的原則進行”[33], 這與私有化的實質沒什么差別, 村集體組織所有權主體完全變成了“虛權”, 也徹底終止了農村集體經濟組織的發包權和新增成員的承包權, 這有悖于集體所有制的內在要求。
(2) 改變農村集體經濟組織有法律地位無法人地位的現狀。雖然《憲法》等相關法律明確了農村集體經濟組織的法律地位, 但對集體經濟組織的法人地位缺乏明確規定。改革開放以來, 中國農村集體經濟組織并沒有隨著經濟的發展而得到加強, 除部分經濟發達地區外, 大部分地方村集體經濟組織有名無實, 這也是農村集體經濟日益弱化的重要原因。隨著農村各項制度改革的深化, 相關權益的經濟表現日益顯化, 對明確集體經濟組織法人地位的要求更加迫切。農村集體經濟組織具有明顯的地域性、封閉性和生存保障性等特征, 與一般的法人組織、公益性組織均存在較大的區別, 因此應在頂層法律設計上明確農村集體經濟組織的特殊法人地位。
(3) 以完善成員權為重點加強農村集體經濟組織自身建設。成員權是農村集體經濟組織運行的核心問題, 特別是現實中村集體經濟組織成員權的“含金量”在日益增加, 人們對成員權的關注度也在與日俱增。應在留給村集體經濟組織一定自治空間的基礎上, 就集體經濟組織成員權的獲取、喪失以及應擁有的權利、義務進行系統地規定, 同時對農村集體經濟組織特性、組織結構作明確規定, 并采取相應措施加強農村集體經濟組織自身建設, 使之能真正勝任村集體經濟管理與經營的職責, 并發揮出相應的農村基層社會的管理與服務功能。
(4) 加強當前農戶個體與集體理性行為的研究。改革開放以來, 中國社會經濟取得了長足發展, 總體上已進入了以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的發展階段, 進入了著力破除城鄉二元結構, 城鎮化、工業化、信息化和農業現代化“四化”同步推進, 形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。特別隨著農村勞動力的流動, 農戶的生計資本不斷分化, 土地不再是絕大多數農民的主要生計依賴。面對當前的新形勢, 如何分析農戶個體與集體的理性行為, 從而繼續維持村集體組織大家庭和保護傳統的村社文化, 追求集體利益最大化, 是一項迫切需要研究的重要課題。
(5) 經濟效益不應是農村土地使用制度改革的首要目標。以土地為依托的生存保障功能是維系中國農村社會穩定的一項根本制度。在目前城鎮進程中農民市民化并不很暢通的背景下, 農村土地的生存保障依然占據主導作用, 這在經濟欠發達的中西部地區尤其突出。因此, 各地在開展農村土地使用制度改革時, 不宜把經濟效益放在首位, 特別是不能借增強農民城鎮化資金能力的理由, 急于對集體的全部財產按份額進行分割。
(6) 完善“生不增、死不減”政策。不可否認, “生不增、死不減”政策對于穩定耕地承包關系、促進承包經營者增加對耕地經營的投入、提高耕地利用成效具有積極意義, 但與“任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利”的法律規定是相違背的, 這也導致不少家庭成員新增較多的農戶, “血戰到底”也要獲得承包地的現實現象的大量存在。因此, 應尊重客觀現實需求, 完善“生不增、死不減”政策, 允許各地堅持“大穩定、小調整”的原則下, 發揮村民自治的功能, 確保村民對土地的基本生存功能的擁有, 這在中西部地區經濟欠發達地區尤其重要。為了防止借調整之名侵害農民利益, 則應通過完善相應的村集體經濟組織規章制度建設來強化監管。
中國鄉村發現網轉自：《中國土地科學》 2017
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