——農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押改革的限制因素與路徑選擇
摘要：農(nóng)地抵押權(quán)能不足被認(rèn)為是農(nóng)民貸款難的主要原因。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)地抵押權(quán)能不足主要是由現(xiàn)行法律制度造成的制度障礙，在其指導(dǎo)下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革選擇了一條突破現(xiàn)行法律和土地制度的路徑。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)地抵押權(quán)能不足主要是由農(nóng)地特殊性、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性和農(nóng)民生計(jì)需要三大基礎(chǔ)性因素造成的市場(chǎng)缺陷。通過(guò)消除制度障礙、賦予農(nóng)地抵押權(quán)能并不能徹底解決市場(chǎng)內(nèi)在缺陷問(wèn)題，因此當(dāng)前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革并不能完全解決農(nóng)村金融問(wèn)題，強(qiáng)制推行會(huì)引發(fā)一定風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)村金融問(wèn)題解決需要真正回應(yīng)普通農(nóng)戶需求，適應(yīng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期存在的基本國(guó)情。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)村金融，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)
一、引言
長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村金融存在嚴(yán)重的“存多貸少”問(wèn)題，城市發(fā)展從農(nóng)村汲取“金融剩余”，農(nóng)村金融出現(xiàn)嚴(yán)重萎縮[1]（P65），導(dǎo)致農(nóng)村“失血”而資本匱乏。與此同時(shí)，我國(guó)農(nóng)村金融改革始終局限于農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行等金融部門內(nèi)部，由于受城市金融改革模式影響，這些改革對(duì)解決農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)貸款難問(wèn)題助益不大[2]。農(nóng)村金融改革滯后被認(rèn)為是導(dǎo)致農(nóng)民增收乏力和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資本不足的重要原因。
農(nóng)村金融改革要解決的關(guān)鍵問(wèn)題是使金融機(jī)構(gòu)與分散的小農(nóng)有效對(duì)接起來(lái)。一個(gè)被普遍接受的觀點(diǎn)認(rèn)為，造成二者脫鉤的根本原因是農(nóng)民缺乏有效抵押物[3]。在農(nóng)村信用環(huán)境難以短時(shí)期內(nèi)迅速改變的情況下，信用貸款的發(fā)展空間必然有限，所以當(dāng)務(wù)之急是賦予農(nóng)民有效抵押物，同時(shí)配合金融部門改革。農(nóng)民所掌握的資源中，土地和房屋被認(rèn)為是最佳抵押物。其中，土地由于具有可靠的安全性、持久的自償性、確定的增值性、證券化的流動(dòng)性等特征，被認(rèn)為是非常理想的信貸抵押品[4]。土地被認(rèn)為是“沉睡的資源”，一旦激活就可迸發(fā)出“驚人的貨幣財(cái)富”。
農(nóng)地（特指農(nóng)村耕地）抵押有效性不足被認(rèn)為是由產(chǎn)權(quán)權(quán)能缺陷造成的，它體現(xiàn)為土地所有權(quán)主體虛置、土地使用權(quán)不穩(wěn)、土地處置權(quán)殘缺以及土地收益權(quán)受限等四個(gè)方面[5]。所以，農(nóng)村金融改革除了金融機(jī)構(gòu)因應(yīng)農(nóng)村金融需求和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件而進(jìn)行的體制機(jī)制創(chuàng)新外，也需要通過(guò)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革賦予農(nóng)民的土地以更加充分完整的產(chǎn)權(quán)權(quán)能。
事實(shí)上，各地實(shí)施的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革和農(nóng)村金融改革確實(shí)普遍開展了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押融資試驗(yàn)。成渝地區(qū)作為國(guó)家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗(yàn)區(qū)，自2010年起就開始相關(guān)探索。成都市先后出臺(tái)《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押登記暫行辦法》等地方法規(guī)，開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款試點(diǎn)。重慶市也頒布《重慶市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村居民房屋及林權(quán)抵押融資管理辦法（試行）》，全面開展農(nóng)村三權(quán)抵押貸款。不過(guò)，5年來(lái)的實(shí)踐效果似乎與決策者和媒體初衷差距頗大，比如成都試點(diǎn)5年來(lái)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款總額僅2000萬(wàn)元[6]。重慶市政府2011年提出2015年全市農(nóng)村三權(quán)抵押貸款總額要達(dá)到1000億，后來(lái)又將目標(biāo)推遲到2017年，截止2015年初僅完成685億元，其中絕大多數(shù)為開展較早相對(duì)成熟的林權(quán)抵押，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款非常少，占比應(yīng)該只有3%左右?。實(shí)踐效果與政策預(yù)期還有一定的距離。
本文試圖解釋農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的限制因素，在此基礎(chǔ)上反思和探討農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押改革的路徑選擇。有一種流傳甚廣，實(shí)際上似是而非的觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押的困境是制度性的，只要完成制度改革就能徹底解決問(wèn)題。包括成渝地區(qū)在內(nèi)的改革實(shí)踐并不完全支持上述觀點(diǎn)，所有進(jìn)行改革試驗(yàn)的地區(qū)都以地方法規(guī)的形式賦予了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的抵押權(quán)能，但實(shí)踐結(jié)果表明農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押仍然面臨諸多困境，金融部門開展此類業(yè)務(wù)的積極性仍然非常低。我們需要在“制度”之外，探尋真正決定農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押有效性的因素。
二、農(nóng)地抵押權(quán)能實(shí)現(xiàn)的法律制度障礙
1、法律約束
現(xiàn)行法律被認(rèn)為是限制農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押的首要制度障礙。《物權(quán)法》第184 條和《擔(dān)保法》第37條均明確規(guī)定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵 押，《農(nóng)村土地承包法 》第32條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”，該法第49條又規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押得到了該法認(rèn)可，但最高法《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第15條規(guī)定，承包方以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行抵押或者抵償債務(wù)的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效。對(duì)因此造成的損失，當(dāng)事人有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。這條規(guī)定實(shí)際上又否定了前述法規(guī)中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)。雖然各地試點(diǎn)時(shí)均頒布地方法規(guī)賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以抵押權(quán)限，但依據(jù)高位法適用原則，國(guó)家制定的法律效應(yīng)高于地方性法規(guī)，一旦發(fā)生法律糾紛，地方性法規(guī)顯然無(wú)法提供合法支持。具體地，如果金融機(jī)構(gòu)辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)，難以辦理抵押登記，若是發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)也無(wú)權(quán)處置抵押物的，這是金融機(jī)構(gòu)不愿開展此類業(yè)務(wù)的重要考量因素，即金融抵押有違金融機(jī)構(gòu)三大經(jīng)營(yíng)原則之一的“安全性”原則[7]。
針對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押的法律限制，許多學(xué)者認(rèn)為這是城鄉(xiāng)土地權(quán)力不對(duì)等的表現(xiàn)，是對(duì)農(nóng)民權(quán)利的歧視和剝奪[8]。賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的關(guān)鍵，應(yīng)將包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等的處分權(quán)有條件地賦予農(nóng)戶，應(yīng)順應(yīng)客觀現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，及時(shí)研究修改《 擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資提供法律保障[9]。
2、土地管理制度與土地集體所有制約束
除了法律直接禁止外，我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度和農(nóng)村土地集體所有制也限制了農(nóng)地的抵押權(quán)能。土地管理制度和土地集體所有制與一般法律不同，制度內(nèi)涵也并非完全由法律賦予。農(nóng)村土地集體所有制從根本上并非是法律設(shè)計(jì)的，而是我國(guó)社會(huì)主義革命的成果[10]，是“通過(guò)社會(huì)的政治活動(dòng)，通過(guò)土地改革和土地的社會(huì)主義改造活動(dòng)產(chǎn)生的”，這就決定了“它不僅僅是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也是一種政治的社會(huì)制度安排，是社會(huì)主義制度安排下的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。”[11]土地管理制度是國(guó)際通例，其核心就是土地必須按照規(guī)劃來(lái)使用，或者說(shuō)政府對(duì)土地用途實(shí)施管制，嚴(yán)格的土地管理制度對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)資源稟賦較差的國(guó)家尤其重要。正因?yàn)樯鲜鲋贫鹊膹?fù)雜性，使其對(duì)農(nóng)地抵押的限制不像法律規(guī)定那樣容易辨別。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，土地管理制度和農(nóng)村土地集體所有制限制了農(nóng)地的變現(xiàn)權(quán)能。變現(xiàn)是抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的必要條件，若無(wú)法變現(xiàn)或變現(xiàn)能力差，農(nóng)地抵押權(quán)實(shí)際上就是“空白支票”。只有可以變現(xiàn)且變現(xiàn)能力較強(qiáng)的抵押物才真正具有價(jià)值，進(jìn)而才值得金融部門接受抵押。土地管理制度對(duì)農(nóng)地變現(xiàn)權(quán)能的限制就是用途管制，即對(duì)農(nóng)地非農(nóng)使用的限制。農(nóng)村土地集體所有制對(duì)農(nóng)地變現(xiàn)權(quán)能的限制是對(duì)產(chǎn)權(quán)交易程序和主體的限制。具體的，用途管制制度嚴(yán)格限制農(nóng)地用途，農(nóng)地流轉(zhuǎn)交易不得改變農(nóng)業(yè)用途，不得做非農(nóng)使用。這就限制了農(nóng)地利用價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，土地用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所能實(shí)現(xiàn)的價(jià)值自然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于其非農(nóng)使用所能實(shí)現(xiàn)的價(jià)值。農(nóng)村土地集體所有制的限制則表現(xiàn)為，一是農(nóng)地流轉(zhuǎn)必須征得所有者——村社集體組織的同意，農(nóng)地二次流轉(zhuǎn)交易要征得發(fā)包方和承包方的一致同意，否則將違反合同法。須知金融機(jī)構(gòu)處置抵押物的重要方式之一就是將其二次流轉(zhuǎn)，但只要發(fā)包方或承包方一方不同意，二次流轉(zhuǎn)實(shí)際上就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。總之，用途管制和農(nóng)村土地集體所有制限制了農(nóng)地抵押權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，這兩條也是中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)的農(nóng)村土地制度改革不能突破的紅線。
現(xiàn)行法律是對(duì)上述制度的重要保障，修法放開農(nóng)地抵押自然會(huì)對(duì)這兩項(xiàng)制度產(chǎn)生影響。比如陳錫文就指出當(dāng)土地抵押可能引發(fā)高利貸和以抵押擔(dān)保為名的私下土地買賣，相關(guān)法律修改需要經(jīng)過(guò)審慎研究[12]。程郁也指出“為穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)限定抵押土地流轉(zhuǎn)后原則上不得變更土地用途，限制向非農(nóng)人口和企業(yè)流轉(zhuǎn)的比例”，應(yīng)制訂專門的農(nóng)業(yè)抵押貸款法，規(guī)范和約束承包戶、經(jīng)營(yíng)戶、貸款銀行等相關(guān)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，充分保障各自土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)及抵押權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)[13]。
三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押的市場(chǎng)不足及其根源
1、農(nóng)地抵押實(shí)踐中的市場(chǎng)不足
正是因?yàn)榕卸ㄖ贫日系K是限制農(nóng)地抵押權(quán)能的主要因素，所以地方政府的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革全都圍繞破解這一制度障礙展開。前述成渝地區(qū)就是通過(guò)地方性法規(guī)的形式，賦予了農(nóng)地抵押權(quán)能，一定程度上突破了法律和制度限制。2011年農(nóng)業(yè)部啟動(dòng)新一輪農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，其中，湖南沅陵等6個(gè)試驗(yàn)區(qū)重點(diǎn)開展農(nóng)村金融改革試驗(yàn)，湖北武漢等4個(gè)試驗(yàn)區(qū)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革試驗(yàn)，上述地區(qū)做法與成渝地區(qū)大同小異。但正如前文所述，成渝地區(qū)的試驗(yàn)效果其實(shí)并不是十分理想，雖然既有地方法規(guī)授權(quán)，又有政府財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，但金融機(jī)構(gòu)主動(dòng)接受土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的積極性仍然很低。筆者與所在研究團(tuán)隊(duì)于2014年底至2015年初對(duì)中部某農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)（S市）的相關(guān)試驗(yàn)進(jìn)行了為期半個(gè)多月的實(shí)地調(diào)研?，系統(tǒng)收集了該地區(qū)2009年以來(lái)全部農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資案例，并與相關(guān)主體（包括貸款方、金融機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)政府部門負(fù)責(zé)人以及基層干部群眾等）進(jìn)行了廣泛訪談，認(rèn)識(shí)到農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押的實(shí)踐邏輯與政策設(shè)計(jì)相距甚遠(yuǎn)，而決定農(nóng)地抵押權(quán)能不足的因素也并非法律制度障礙，而是另有原因。
S市開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革以來(lái)，廣義的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款數(shù)量很多，但與成渝地區(qū)類似，其中大多數(shù)是運(yùn)行多年相對(duì)成熟的林權(quán)抵押貸款，而真正用土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押貸款的數(shù)量并不多，我們共收集到S市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押案例11例，具體情況見(jiàn)下表：
表1.S市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款情況
S市土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款有這樣幾個(gè)特點(diǎn)：一是貸款主體全是新型經(jīng)營(yíng)主體，其中又以農(nóng)業(yè)企業(yè)居多，沒(méi)有普通農(nóng)戶。二是授信額度普遍較低，僅新原生態(tài)旅游有限公司獲得了3000萬(wàn)元授信，后文會(huì)揭示其真實(shí)原因。三是從事種養(yǎng)殖業(yè)的新型經(jīng)營(yíng)主體普遍經(jīng)營(yíng)情況不佳，極容易發(fā)生還款風(fēng)險(xiǎn)。四是抵押物大多并非純粹的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是由業(yè)主房產(chǎn)、地上設(shè)施以及業(yè)主信用狀況、經(jīng)營(yíng)情況等綜合評(píng)估而授信。五是多數(shù)貸款業(yè)務(wù)都是由政府推動(dòng)，而非經(jīng)營(yíng)主體與金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為。
S市政府先后出臺(tái)多份推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資的地方性法規(guī)，試點(diǎn)期間還給予政府財(cái)政貼息。盡管如此，當(dāng)?shù)卮笮蜕虡I(yè)銀行還是無(wú)一開展此類業(yè)務(wù)，幾乎全部由地方性的農(nóng)商銀行和村鎮(zhèn)銀行承擔(dān)，其中又以農(nóng)商行為主。按照一般的解釋，這應(yīng)該是由農(nóng)地抵押的法律風(fēng)險(xiǎn)造成的，但在實(shí)際調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)其實(shí)真正起決定作用的還是由農(nóng)地特殊性、農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性和農(nóng)民生計(jì)需要三大基礎(chǔ)性因素合力造成的農(nóng)地抵押的市場(chǎng)不足。
2、農(nóng)地抵押市場(chǎng)不足的根源
農(nóng)地特殊性是由其自然屬性和制度屬性決定的。農(nóng)地自然屬性中一個(gè)重要特點(diǎn)就是其不可移動(dòng)性，這就導(dǎo)致其不同于資本、勞動(dòng)這兩大流動(dòng)性強(qiáng)的生產(chǎn)要素，農(nóng)地的區(qū)位條件對(duì)其生產(chǎn)條件、使用用途，進(jìn)而對(duì)其可交易性產(chǎn)生了決定性影響。現(xiàn)實(shí)中，只有那些先天具有區(qū)位優(yōu)越性的地塊才會(huì)有形成自發(fā)交易，或者政府出資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地整理改善其自然條件，否則，許多農(nóng)地并不具有進(jìn)入公開市場(chǎng)交易的條件，迄今為止，S市發(fā)生的農(nóng)地流轉(zhuǎn)都是在該市區(qū)位條件較好的平原地區(qū)，山區(qū)丘陵地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模非常小。農(nóng)地的第二個(gè)重要的自然屬性其實(shí)也可以稱之為資源稟賦屬性，即人多地少的基本國(guó)情。人多地少?zèng)Q定了我國(guó)的土地占有狀況必然規(guī)模細(xì)小，這是東亞地區(qū)普遍存在的情況。土地規(guī)模細(xì)小加上土地集體所有制下的土地均分制度，造成農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益低下，抵押價(jià)值極為有限。S市所有的農(nóng)地抵押案例均是規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體也印證了這一點(diǎn)。制度屬性主要是由土地用途管制制度決定的，而與土地集體所有制關(guān)系不大，特別是在“三權(quán)分置，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策改革后。我們已經(jīng)說(shuō)過(guò)，土地用途管制是世界通例，在我國(guó)這樣一個(gè)資源稟賦很差的國(guó)家更是具有現(xiàn)實(shí)必要性。用途管制決定了農(nóng)地不可隨意進(jìn)行非農(nóng)使用，這就限定了農(nóng)地交易對(duì)象必須在從事農(nóng)業(yè)的主體之間進(jìn)行，也限定了農(nóng)地必須繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而受農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性影響，農(nóng)地農(nóng)用必然是高風(fēng)險(xiǎn)低收益的，對(duì)于農(nóng)業(yè)企業(yè)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)尤其如此。因此，受自然屬性和制度屬性影響，農(nóng)地難以實(shí)現(xiàn)理論預(yù)設(shè)的自由交易，進(jìn)而也就是限制了其市場(chǎng)化程度。
農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性是一個(gè)基本共識(shí)。農(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)很高，而農(nóng)產(chǎn)品附加值卻比較低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程涉及自然因素、成本控制、勞動(dòng)監(jiān)管、質(zhì)量管控等一系列問(wèn)題，其中很多因素是不可控的，生產(chǎn)流程全面實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化控制基本沒(méi)有可能。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然節(jié)律影響，投資回報(bào)周期非常長(zhǎng)，更加重了風(fēng)險(xiǎn)的不可控性。S市發(fā)生農(nóng)地抵押貸款行為的經(jīng)營(yíng)主體中，無(wú)一例從事大田作物種植，全部是從事蔬菜種植或禽畜養(yǎng)殖，其中從事蔬菜種植者多數(shù)都擁有規(guī)模可觀的設(shè)施蔬菜大棚，生產(chǎn)過(guò)程中的科技要素投入比傳統(tǒng)農(nóng)戶高得多。盡管如此，上述規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)狀況卻十分不穩(wěn)定， 自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)往往交替出現(xiàn)，讓經(jīng)營(yíng)者應(yīng)對(duì)不及，難以翻身。
乾坤農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，老總主業(yè)是房地產(chǎn)開發(fā)，2007年在S市某縣流轉(zhuǎn)5000畝土地從事蘆筍種植?，但蘆筍市場(chǎng)行情不佳，該公司從2010年開始改種其他蔬菜，并在政府財(cái)政支持下發(fā)展上千畝設(shè)施大棚，但蔬菜行情波動(dòng)太大，連年虧損。2010年該公司以1500畝土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，銀行放貸時(shí)綜合考察了業(yè)主其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況，加上老總的房產(chǎn)，再加上地方政府打造示范典型的行政壓力，給予其1000萬(wàn)元貸款。2013年5月貸款到期，但直到我們調(diào)查時(shí)，乾坤農(nóng)業(yè)仍然沒(méi)有還款。該縣農(nóng)商行負(fù)責(zé)人坦言，這筆貸款已基本淪為壞賬。
類似乾坤農(nóng)業(yè)公司的情況在S市乃至全國(guó)都非常普遍，案例10中的新原生態(tài)旅游有限公司盡管從事的是風(fēng)險(xiǎn)較低的農(nóng)業(yè)休閑旅游，但經(jīng)營(yíng)10年來(lái)依然處于投資期，尚未盈利，完全靠該公司的房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)和政府財(cái)政支持貼補(bǔ)。農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性對(duì)從事家庭經(jīng)營(yíng)的普通農(nóng)戶影響程度相對(duì)要小，這也是家庭經(jīng)營(yíng)成為世界主流的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的根本原因，但對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，其影響往往是致命的。因此，對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，像從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)主體貸款就是一件非常不理性的事情。從S市已發(fā)生的貸款案例來(lái)看，金融機(jī)構(gòu)對(duì)那些純粹從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)的授信額度都比較低，無(wú)論其用于抵押的土地規(guī)模有多大，且三個(gè)成功案例都是政府試點(diǎn)，是行政力量推動(dòng)的結(jié)果，現(xiàn)實(shí)中，合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)的貸款難問(wèn)題依然普遍存在。那些授信額度較高的農(nóng)業(yè)企業(yè)，無(wú)一例外都是有其他產(chǎn)業(yè)支撐，或者業(yè)主有房產(chǎn)等其他變現(xiàn)度高的抵押物④。而對(duì)剛剛流轉(zhuǎn)的土地，在沒(méi)有設(shè)施投入的情況下，銀行是不會(huì)辦理貸款業(yè)務(wù)的。只有等業(yè)主進(jìn)行相應(yīng)的投入且具備一定生產(chǎn)能力之后，才具有抵押的條件。換句話說(shuō)，農(nóng)地本身并不具有抵押價(jià)值，而農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性對(duì)農(nóng)地抵押的市場(chǎng)化程度影響更是關(guān)鍵性，甚至是決定性。可以設(shè)想，即使賦予農(nóng)地以充分完整的抵押權(quán)能，也并不能改變農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的現(xiàn)實(shí)，不能降低金融部門貸款給農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)程度，因此其效果必然是非常有限的。
農(nóng)民生計(jì)需要是一個(gè)既容易被忽視也容易被誤解的基礎(chǔ)性因素。說(shuō)其容易被忽視，是因?yàn)樵谠S多研究中，不會(huì)考慮農(nóng)民生計(jì)需要對(duì)農(nóng)地抵押市場(chǎng)化程度的影響，而說(shuō)其容易被誤解，則主要表現(xiàn)為許多人將其視為農(nóng)民的觀念落后保守，是需要通過(guò)宣傳教育加以改造的對(duì)象。生計(jì)需要表現(xiàn)為在半工半耕生計(jì)模式下，農(nóng)民對(duì)土地功能的認(rèn)知與利用方式上的決策和行為邏輯。農(nóng)民中以半工半耕為生計(jì)方式的仍然占絕對(duì)多數(shù)， 對(duì)這些普通農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，半工半耕中的“半耕”即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是保底性質(zhì)的，而非創(chuàng)造財(cái)富的來(lái)源，因此，家庭經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)資金的需求其實(shí)并不大，而其他生活和消費(fèi)需求依靠農(nóng)民自家財(cái)富積累和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的資金互助完全可以應(yīng)對(duì)，并無(wú)貸款需求。
“大部分農(nóng)民不會(huì)去抵押貸款。現(xiàn)在想抵押貸款的很少，一些承包大戶和在外經(jīng)商的人愿意抵押貸款。我才不去貸款，貸款還不了，丟人又丟雞！我還不了不說(shuō)，還給兒子、女兒落下債務(wù)！誰(shuí)會(huì)拿房子土地去抵押呢？”
“20%的農(nóng)戶想抵押貸款，有這樣的需求，都是做生意的和一些種田大戶。不管是宅基地、房屋，還是經(jīng)營(yíng)權(quán)證，都可以抵押貸款。真正的農(nóng)民不愿意貸款太多，但是會(huì)絕對(duì)還。”
作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)載體的土地，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)自然主要發(fā)揮著社會(huì)保障功能。不少學(xué)者認(rèn)識(shí)到土地社會(huì)保障功能的重要性[14]，并認(rèn)為隨著國(guó)家社會(huì)保障體系的完善和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增加，土地的社保功能會(huì)弱化。且不論這種觀點(diǎn)不乏對(duì)國(guó)情和我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的誤解，單從如下方面來(lái)看，這種觀點(diǎn)也是對(duì)土地社會(huì)保障功能過(guò)分簡(jiǎn)單化的認(rèn)識(shí)：土地的社會(huì)保障功能不是純粹經(jīng)濟(jì)收入意義上的，更有社會(huì)性和價(jià)值性，農(nóng)民通過(guò)在土地上直接勞動(dòng)所能生產(chǎn)出來(lái)的價(jià)值是全方位的，對(duì)于被城市工商業(yè)排擠出來(lái)的中老年農(nóng)民，這種復(fù)合價(jià)值是非常必要的。無(wú)論國(guó)家社保體系如何完善，經(jīng)濟(jì)如何發(fā)展，對(duì)于仍然生活在農(nóng)村的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土地提供的復(fù)合價(jià)值生產(chǎn)這一保障功能都是不會(huì)改變也不應(yīng)改變的。現(xiàn)有土地制度是契合農(nóng)民的生計(jì)需求的，盡管還有值得完善之處，完善的方向是更加便利地發(fā)揮其保底功能，而非相反。調(diào)查中，許多農(nóng)民和基層干部都表達(dá)了這種看法：
“抵押風(fēng)險(xiǎn)極大。農(nóng)民賠了怎么辦？土地被銀行拿走，農(nóng)民連個(gè)站的地方都沒(méi)有。不知道中央是怎么想的。我認(rèn)為將土地確權(quán)、抵押推向市場(chǎng)，是加劇貧富差距。”
“土地是農(nóng)民的命根子！如今農(nóng)村最大的問(wèn)題是土地分配問(wèn)題，地多、地少、無(wú)地戶。”
“保護(hù)集體土地，保護(hù)個(gè)人利益，政府想要盤活農(nóng)村資產(chǎn)，加快抵押融資，將農(nóng)民推向市場(chǎng)，但是，政府將農(nóng)民推向市場(chǎng)又退出之后，農(nóng)民怎么辦？”
很明顯，真正具有抵押貸款需求的不是普通農(nóng)民，而是農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體。他們對(duì)土地的功能需求與普通農(nóng)民完全不同，他們將土地視為單一的財(cái)產(chǎn)資源，因此有將其拿去抵押貸款的動(dòng)力。但必須清醒的將其與絕大多數(shù)普通農(nóng)民區(qū)分開來(lái)，否則就要誤解農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押市場(chǎng)化的可能性。從新型經(jīng)營(yíng)主體來(lái)看，農(nóng)地抵押的市場(chǎng)化具有大量的需求方，然而從普通農(nóng)民來(lái)看，農(nóng)地抵押的市場(chǎng)需求其實(shí)是非常小的。
要真正激活農(nóng)地的抵押權(quán)能，必須改變上述三大基礎(chǔ)性因素，形成一個(gè)完備的市場(chǎng)。為此，根本上是要降低農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度，進(jìn)而減少農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模集中，改變土地用途管制制度，還要寄希望于土地市場(chǎng)真正活躍起來(lái)，從而提高土地抵押價(jià)值，其中，減少農(nóng)民是前提。減少農(nóng)民有兩種方式，一是等著這一結(jié)果隨著城市化進(jìn)程而自然出現(xiàn)（且不考慮中間發(fā)生經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，以及未來(lái)仍將有數(shù)億農(nóng)民留在農(nóng)村），但這個(gè)過(guò)程注定是非常漫長(zhǎng)的。二是打破這一自然過(guò)程，讓農(nóng)民迅速將土地等資源變現(xiàn)，帶著這些財(cái)富進(jìn)城。一些理論家和決策者似乎鐘情于后一種做法，卻忽視了人為推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。更吊詭的是，賦予農(nóng)地抵押權(quán)能本意是為解決農(nóng)民的貸款難問(wèn)題，推動(dòng)農(nóng)民致富和農(nóng)業(yè)發(fā)展，可要激活農(nóng)地的抵押價(jià)值前提確實(shí)減少農(nóng)民，改革的服務(wù)對(duì)象反過(guò)來(lái)成了改革對(duì)象，目的被置換成了手段，這樣一來(lái)，放開農(nóng)地抵押貸款來(lái)服務(wù)農(nóng)民的政策訴求就變得非常詭異了。
總之，許多人以為放開法律限制，農(nóng)地抵押市場(chǎng)就會(huì)被激活，就能釋放出驚人的貨幣財(cái)富。他們預(yù)設(shè)了一個(gè)理想的農(nóng)地抵押市場(chǎng)的存在，實(shí)際上這個(gè)市場(chǎng)存在先天不足，而且，其市場(chǎng)不足主要的不是由法律限制造成的，而是其內(nèi)生缺陷。在形塑農(nóng)地抵押市場(chǎng)的三大基礎(chǔ)因素中，農(nóng)民生計(jì)需要或許會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而有所改變（但會(huì)相當(dāng)漫長(zhǎng)），但農(nóng)地特殊性和農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性很難改變。從這個(gè)意義上，激活或者培育農(nóng)地抵押市場(chǎng)在某種意義上說(shuō)有點(diǎn)無(wú)的放矢。
四、結(jié)語(yǔ)：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)抵押改革的路徑選擇
通過(guò)產(chǎn)權(quán)制度改革賦予農(nóng)地抵押權(quán)能是否就是解決農(nóng)村金融問(wèn)題的主要選擇呢？本文基于S市農(nóng)地抵押的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)此提出了一些疑問(wèn)。事實(shí)上，這個(gè)問(wèn)題又可拆解為兩個(gè)層面，一是產(chǎn)權(quán)制度是否是限制農(nóng)地抵押權(quán)能的決定因素？換句話說(shuō)，賦予農(nóng)地以制度上的抵押權(quán)，是否就能夠激活農(nóng)地抵押市場(chǎng)呢？S市的經(jīng)驗(yàn)表明，盡管地方性法規(guī)對(duì)產(chǎn)權(quán)制度做了突破，但并未徹底改變農(nóng)地抵押有效性不足的困境，這便暴露出決定農(nóng)地抵押有效性的關(guān)鍵因素其實(shí)是其內(nèi)生性的市場(chǎng)缺陷。有學(xué)者亦曾指出產(chǎn)權(quán)制度與農(nóng)地抵押價(jià)值之間沒(méi)有必然關(guān)系，如果農(nóng)地沒(méi)有抵押價(jià)值, 即使政策允許, 金融機(jī)構(gòu)也不會(huì)接受其作為抵押物。 因此，“物權(quán)化或私有化的產(chǎn)權(quán)制度既不是農(nóng)地成為抵押品的必要條件也不是充分條件。”[15] “土地抵押有助于農(nóng)民獲得信貸，但并不是農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展的決定因素”[16] 。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也并不支持上述論點(diǎn)，以日本為例，日本《民法》規(guī)定農(nóng)戶在擁有不動(dòng)產(chǎn)（包括農(nóng)地和林地）所有權(quán)前提下，均可向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)抵押貸款，也可以到主管部門辦理抵押登記業(yè)務(wù)。即，在實(shí)行土地私有制的日本，農(nóng)地和林地均享有制度上的抵押權(quán)能。但在實(shí)踐中，土地抵押貸款僅占1%左右，而且其中以農(nóng)地辦理的抵押貸款主要是由由農(nóng)協(xié)辦理的，金融機(jī)構(gòu)普遍不愿接受此類抵押物，其根源便是農(nóng)林地的流動(dòng)性及變現(xiàn)性較差[17]。
這就引出了該問(wèn)題的另外一個(gè)層面，即農(nóng)村金融問(wèn)題的解決是否只能選擇抵押貸款的形式？與我國(guó)國(guó)情相似的日韓地區(qū)提供的經(jīng)驗(yàn)是，農(nóng)地抵押貸款發(fā)揮的作用很小，農(nóng)村金融問(wèn)題的解決要靠其他金融形式，比如韓國(guó)采取的是互助金融模式，而非主要依靠商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)[18]。日韓兩國(guó)的經(jīng)驗(yàn)提供了在市場(chǎng)化的農(nóng)地抵押貸款之外的農(nóng)村金融模式。我們應(yīng)該反思為何農(nóng)地抵押貸款主導(dǎo)了農(nóng)村金融改革的思路，而非探索其他更加符合國(guó)情的方式。正如陳錫文所說(shuō)，“解決農(nóng)民貸款難問(wèn)題，不能總是盯在農(nóng)民作為生存之本的小塊承包地和宅基地上，而應(yīng)當(dāng)在完善農(nóng)村金融體系、創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品及服務(wù)方式上主動(dòng)做文章”[19]。總之，在探索解決農(nóng)村金融問(wèn)題的道路上，要更加創(chuàng)新思路和更加結(jié)合國(guó)情，要在確保農(nóng)村穩(wěn)定的前提下進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新。
注釋及參考文獻(xiàn)：略
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求實(shí)》2017年第5期
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