——農地產權抵押改革的限制因素與路徑選擇
摘要：農地抵押權能不足被認為是農民貸款難的主要原因。主流觀點認為，農地抵押權能不足主要是由現行法律制度造成的制度障礙，在其指導下，農村產權改革選擇了一條突破現行法律和土地制度的路徑。調查發現，農地抵押權能不足主要是由農地特殊性、農業弱質性和農民生計需要三大基礎性因素造成的市場缺陷。通過消除制度障礙、賦予農地抵押權能并不能徹底解決市場內在缺陷問題，因此當前農村產權制度改革并不能完全解決農村金融問題，強制推行會引發一定風險。農村金融問題解決需要真正回應普通農戶需求，適應小農經濟長期存在的基本國情。
關鍵詞：農村產權制度改革，農村金融，土地承包經營權抵押，小農經濟
一、引言
長期以來，農村金融存在嚴重的“存多貸少”問題，城市發展從農村汲取“金融剩余”，農村金融出現嚴重萎縮[1]（P65），導致農村“失血”而資本匱乏。與此同時，我國農村金融改革始終局限于農村信用社和農業銀行等金融部門內部，由于受城市金融改革模式影響，這些改革對解決農戶和農村中小企業貸款難問題助益不大[2]。農村金融改革滯后被認為是導致農民增收乏力和農業現代化資本不足的重要原因。
農村金融改革要解決的關鍵問題是使金融機構與分散的小農有效對接起來。一個被普遍接受的觀點認為，造成二者脫鉤的根本原因是農民缺乏有效抵押物[3]。在農村信用環境難以短時期內迅速改變的情況下，信用貸款的發展空間必然有限，所以當務之急是賦予農民有效抵押物，同時配合金融部門改革。農民所掌握的資源中，土地和房屋被認為是最佳抵押物。其中，土地由于具有可靠的安全性、持久的自償性、確定的增值性、證券化的流動性等特征，被認為是非常理想的信貸抵押品[4]。土地被認為是“沉睡的資源”，一旦激活就可迸發出“驚人的貨幣財富”。
農地（特指農村耕地）抵押有效性不足被認為是由產權權能缺陷造成的，它體現為土地所有權主體虛置、土地使用權不穩、土地處置權殘缺以及土地收益權受限等四個方面[5]。所以，農村金融改革除了金融機構因應農村金融需求和農村經濟社會條件而進行的體制機制創新外，也需要通過農村產權改革賦予農民的土地以更加充分完整的產權權能。
事實上，各地實施的農村產權改革和農村金融改革確實普遍開展了農地產權抵押融資試驗。成渝地區作為國家統籌城鄉發展改革試驗區，自2010年起就開始相關探索。成都市先后出臺《成都市農村土地承包經營權抵押融資管理辦法（試行）》《成都市農村土地承包經營權抵押登記暫行辦法》等地方法規，開展土地承包經營權直接抵押貸款試點。重慶市也頒布《重慶市農村土地承包經營權、農村居民房屋及林權抵押融資管理辦法（試行）》，全面開展農村三權抵押貸款。不過，5年來的實踐效果似乎與決策者和媒體初衷差距頗大，比如成都試點5年來土地承包經營權抵押貸款總額僅2000萬元[6]。重慶市政府2011年提出2015年全市農村三權抵押貸款總額要達到1000億，后來又將目標推遲到2017年，截止2015年初僅完成685億元，其中絕大多數為開展較早相對成熟的林權抵押，而土地承包經營權抵押貸款非常少，占比應該只有3%左右?。實踐效果與政策預期還有一定的距離。
本文試圖解釋農村土地承包經營權抵押貸款的限制因素，在此基礎上反思和探討農地產權抵押改革的路徑選擇。有一種流傳甚廣，實際上似是而非的觀點認為，農地產權抵押的困境是制度性的，只要完成制度改革就能徹底解決問題。包括成渝地區在內的改革實踐并不完全支持上述觀點，所有進行改革試驗的地區都以地方法規的形式賦予了農地產權的抵押權能，但實踐結果表明農地產權抵押仍然面臨諸多困境，金融部門開展此類業務的積極性仍然非常低。我們需要在“制度”之外，探尋真正決定農地產權抵押有效性的因素。
二、農地抵押權能實現的法律制度障礙
1、法律約束
現行法律被認為是限制農地產權抵押的首要制度障礙。《物權法》第184 條和《擔保法》第37條均明確規定耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。對于農村土地承包經營權的抵 押，《農村土地承包法 》第32條規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法進行轉包、出租、互換、轉讓或其他方式流轉”，該法第49條又規定，通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉，即土地承包經營權抵押得到了該法認可，但最高法《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條規定，承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。對因此造成的損失，當事人有過錯的，應當承擔相應的民事責任。這條規定實際上又否定了前述法規中土地承包經營權的抵押權。雖然各地試點時均頒布地方法規賦予土地承包經營權以抵押權限，但依據高位法適用原則，國家制定的法律效應高于地方性法規，一旦發生法律糾紛，地方性法規顯然無法提供合法支持。具體地，如果金融機構辦理土地承包經營權抵押貸款業務，難以辦理抵押登記，若是發生違約風險，金融機構也無權處置抵押物的，這是金融機構不愿開展此類業務的重要考量因素，即金融抵押有違金融機構三大經營原則之一的“安全性”原則[7]。
針對農地產權抵押的法律限制，許多學者認為這是城鄉土地權力不對等的表現，是對農民權利的歧視和剝奪[8]。賦予農民更加完整的土地財產權是維護農民土地權益的關鍵，應將包括轉讓、出租、入股、抵押等的處分權有條件地賦予農戶，應順應客觀現實的發展，及時研究修改《 擔保法》、《物權法》、《農村土地承包法》等法律法規，為農村土地承包經營權抵押融資提供法律保障[9]。
2、土地管理制度與土地集體所有制約束
除了法律直接禁止外，我國現行土地管理制度和農村土地集體所有制也限制了農地的抵押權能。土地管理制度和土地集體所有制與一般法律不同，制度內涵也并非完全由法律賦予。農村土地集體所有制從根本上并非是法律設計的，而是我國社會主義革命的成果[10]，是“通過社會的政治活動，通過土地改革和土地的社會主義改造活動產生的”，這就決定了“它不僅僅是一種財產權利，也是一種政治的社會制度安排，是社會主義制度安排下的財產權利。”[11]土地管理制度是國際通例，其核心就是土地必須按照規劃來使用，或者說政府對土地用途實施管制，嚴格的土地管理制度對于我國這樣一個資源稟賦較差的國家尤其重要。正因為上述制度的復雜性，使其對農地抵押的限制不像法律規定那樣容易辨別。簡單來說，土地管理制度和農村土地集體所有制限制了農地的變現權能。變現是抵押權實現的必要條件，若無法變現或變現能力差，農地抵押權實際上就是“空白支票”。只有可以變現且變現能力較強的抵押物才真正具有價值，進而才值得金融部門接受抵押。土地管理制度對農地變現權能的限制就是用途管制，即對農地非農使用的限制。農村土地集體所有制對農地變現權能的限制是對產權交易程序和主體的限制。具體的，用途管制制度嚴格限制農地用途，農地流轉交易不得改變農業用途，不得做非農使用。這就限制了農地利用價值的實現，農業是弱質產業，土地用作農業生產所能實現的價值自然遠遠低于其非農使用所能實現的價值。農村土地集體所有制的限制則表現為，一是農地流轉必須征得所有者——村社集體組織的同意，農地二次流轉交易要征得發包方和承包方的一致同意，否則將違反合同法。須知金融機構處置抵押物的重要方式之一就是將其二次流轉，但只要發包方或承包方一方不同意，二次流轉實際上就無法實現。總之，用途管制和農村土地集體所有制限制了農地抵押權能的充分實現。實際上，這兩條也是中央反復強調的農村土地制度改革不能突破的紅線。
現行法律是對上述制度的重要保障，修法放開農地抵押自然會對這兩項制度產生影響。比如陳錫文就指出當土地抵押可能引發高利貸和以抵押擔保為名的私下土地買賣，相關法律修改需要經過審慎研究[12]。程郁也指出“為穩定農業生產與農村社會的穩定，應當限定抵押土地流轉后原則上不得變更土地用途，限制向非農人口和企業流轉的比例”，應制訂專門的農業抵押貸款法，規范和約束承包戶、經營戶、貸款銀行等相關主體之間的權利義務關系，充分保障各自土地承包權、經營權及抵押權的充分實現[13]。
三、農地產權抵押的市場不足及其根源
1、農地抵押實踐中的市場不足
正是因為判定制度障礙是限制農地抵押權能的主要因素，所以地方政府的農村產權改革全都圍繞破解這一制度障礙展開。前述成渝地區就是通過地方性法規的形式，賦予了農地抵押權能，一定程度上突破了法律和制度限制。2011年農業部啟動新一輪農村改革試驗區建設，其中，湖南沅陵等6個試驗區重點開展農村金融改革試驗，湖北武漢等4個試驗區開展農村產權改革試驗，上述地區做法與成渝地區大同小異。但正如前文所述，成渝地區的試驗效果其實并不是十分理想，雖然既有地方法規授權，又有政府財政的風險分擔，但金融機構主動接受土地承包經營權抵押貸款的積極性仍然很低。筆者與所在研究團隊于2014年底至2015年初對中部某農村改革試驗區（S市）的相關試驗進行了為期半個多月的實地調研?，系統收集了該地區2009年以來全部農村產權抵押融資案例，并與相關主體（包括貸款方、金融機構、涉農政府部門負責人以及基層干部群眾等）進行了廣泛訪談，認識到農地產權抵押的實踐邏輯與政策設計相距甚遠，而決定農地抵押權能不足的因素也并非法律制度障礙，而是另有原因。
S市開展農村產權改革以來，廣義的農村產權抵押貸款數量很多，但與成渝地區類似，其中大多數是運行多年相對成熟的林權抵押貸款，而真正用土地承包經營權直接抵押貸款的數量并不多，我們共收集到S市土地承包經營權抵押案例11例，具體情況見下表：
表1.S市土地承包經營權抵押貸款情況
S市土地承包經營權抵押貸款有這樣幾個特點：一是貸款主體全是新型經營主體，其中又以農業企業居多，沒有普通農戶。二是授信額度普遍較低，僅新原生態旅游有限公司獲得了3000萬元授信，后文會揭示其真實原因。三是從事種養殖業的新型經營主體普遍經營情況不佳，極容易發生還款風險。四是抵押物大多并非純粹的土地承包經營權，而是由業主房產、地上設施以及業主信用狀況、經營情況等綜合評估而授信。五是多數貸款業務都是由政府推動，而非經營主體與金融機構的市場行為。
S市政府先后出臺多份推動土地承包經營權抵押融資的地方性法規，試點期間還給予政府財政貼息。盡管如此，當地大型商業銀行還是無一開展此類業務，幾乎全部由地方性的農商銀行和村鎮銀行承擔，其中又以農商行為主。按照一般的解釋，這應該是由農地抵押的法律風險造成的，但在實際調查中，我們發現其實真正起決定作用的還是由農地特殊性、農業弱質性和農民生計需要三大基礎性因素合力造成的農地抵押的市場不足。
2、農地抵押市場不足的根源
農地特殊性是由其自然屬性和制度屬性決定的。農地自然屬性中一個重要特點就是其不可移動性，這就導致其不同于資本、勞動這兩大流動性強的生產要素，農地的區位條件對其生產條件、使用用途，進而對其可交易性產生了決定性影響。現實中，只有那些先天具有區位優越性的地塊才會有形成自發交易，或者政府出資進行基礎設施建設和土地整理改善其自然條件，否則，許多農地并不具有進入公開市場交易的條件，迄今為止，S市發生的農地流轉都是在該市區位條件較好的平原地區，山區丘陵地區的農地流轉規模非常小。農地的第二個重要的自然屬性其實也可以稱之為資源稟賦屬性，即人多地少的基本國情。人多地少決定了我國的土地占有狀況必然規模細小，這是東亞地區普遍存在的情況。土地規模細小加上土地集體所有制下的土地均分制度，造成農地經濟效益低下，抵押價值極為有限。S市所有的農地抵押案例均是規模經營主體也印證了這一點。制度屬性主要是由土地用途管制制度決定的，而與土地集體所有制關系不大，特別是在“三權分置，放活經營權”的政策改革后。我們已經說過，土地用途管制是世界通例，在我國這樣一個資源稟賦很差的國家更是具有現實必要性。用途管制決定了農地不可隨意進行非農使用，這就限定了農地交易對象必須在從事農業的主體之間進行，也限定了農地必須繼續從事農業生產，而受農業弱質性影響，農地農用必然是高風險低收益的，對于農業企業和規模經營主體來說尤其如此。因此，受自然屬性和制度屬性影響，農地難以實現理論預設的自由交易，進而也就是限制了其市場化程度。
農業弱質性是一個基本共識。農業的自然風險和市場風險很高，而農產品附加值卻比較低，農業生產過程涉及自然因素、成本控制、勞動監管、質量管控等一系列問題，其中很多因素是不可控的，生產流程全面實現標準化控制基本沒有可能。另外，農業生產受自然節律影響，投資回報周期非常長，更加重了風險的不可控性。S市發生農地抵押貸款行為的經營主體中，無一例從事大田作物種植，全部是從事蔬菜種植或禽畜養殖，其中從事蔬菜種植者多數都擁有規模可觀的設施蔬菜大棚，生產過程中的科技要素投入比傳統農戶高得多。盡管如此，上述規模經營主體的經營狀況卻十分不穩定， 自然風險和市場風險往往交替出現，讓經營者應對不及，難以翻身。
乾坤農業發展有限公司，老總主業是房地產開發，2007年在S市某縣流轉5000畝土地從事蘆筍種植?，但蘆筍市場行情不佳，該公司從2010年開始改種其他蔬菜，并在政府財政支持下發展上千畝設施大棚，但蔬菜行情波動太大，連年虧損。2010年該公司以1500畝土地承包經營權抵押貸款，銀行放貸時綜合考察了業主其他產業經營狀況，加上老總的房產，再加上地方政府打造示范典型的行政壓力，給予其1000萬元貸款。2013年5月貸款到期，但直到我們調查時，乾坤農業仍然沒有還款。該縣農商行負責人坦言，這筆貸款已基本淪為壞賬。
類似乾坤農業公司的情況在S市乃至全國都非常普遍，案例10中的新原生態旅游有限公司盡管從事的是風險較低的農業休閑旅游，但經營10年來依然處于投資期，尚未盈利，完全靠該公司的房地產開發業務和政府財政支持貼補。農業弱質性對從事家庭經營的普通農戶影響程度相對要小，這也是家庭經營成為世界主流的農業經營模式的根本原因，但對農業企業等規模經營主體來說，其影響往往是致命的。因此，對金融機構來說，像從事農業規模經營的經營主體貸款就是一件非常不理性的事情。從S市已發生的貸款案例來看，金融機構對那些純粹從事農業經營的合作社和家庭農場的授信額度都比較低，無論其用于抵押的土地規模有多大，且三個成功案例都是政府試點，是行政力量推動的結果，現實中，合作社和家庭農場的貸款難問題依然普遍存在。那些授信額度較高的農業企業，無一例外都是有其他產業支撐，或者業主有房產等其他變現度高的抵押物④。而對剛剛流轉的土地，在沒有設施投入的情況下，銀行是不會辦理貸款業務的。只有等業主進行相應的投入且具備一定生產能力之后，才具有抵押的條件。換句話說，農地本身并不具有抵押價值，而農業弱質性對農地抵押的市場化程度影響更是關鍵性，甚至是決定性。可以設想，即使賦予農地以充分完整的抵押權能，也并不能改變農業弱質性的現實，不能降低金融部門貸款給農業經營主體的風險程度，因此其效果必然是非常有限的。
農民生計需要是一個既容易被忽視也容易被誤解的基礎性因素。說其容易被忽視，是因為在許多研究中，不會考慮農民生計需要對農地抵押市場化程度的影響，而說其容易被誤解，則主要表現為許多人將其視為農民的觀念落后保守，是需要通過宣傳教育加以改造的對象。生計需要表現為在半工半耕生計模式下，農民對土地功能的認知與利用方式上的決策和行為邏輯。農民中以半工半耕為生計方式的仍然占絕對多數， 對這些普通農戶來說，半工半耕中的“半耕”即農業生產是保底性質的，而非創造財富的來源，因此，家庭經營范圍內的農業生產對資金的需求其實并不大，而其他生活和消費需求依靠農民自家財富積累和社會網絡的資金互助完全可以應對，并無貸款需求。
“大部分農民不會去抵押貸款。現在想抵押貸款的很少，一些承包大戶和在外經商的人愿意抵押貸款。我才不去貸款，貸款還不了，丟人又丟雞！我還不了不說，還給兒子、女兒落下債務！誰會拿房子土地去抵押呢？”
“20%的農戶想抵押貸款，有這樣的需求，都是做生意的和一些種田大戶。不管是宅基地、房屋，還是經營權證，都可以抵押貸款。真正的農民不愿意貸款太多，但是會絕對還。”
作為農業生產載體的土地，對農民來說自然主要發揮著社會保障功能。不少學者認識到土地社會保障功能的重要性[14]，并認為隨著國家社會保障體系的完善和農民經濟收入增加，土地的社保功能會弱化。且不論這種觀點不乏對國情和我國經濟發展階段的誤解，單從如下方面來看，這種觀點也是對土地社會保障功能過分簡單化的認識：土地的社會保障功能不是純粹經濟收入意義上的，更有社會性和價值性，農民通過在土地上直接勞動所能生產出來的價值是全方位的，對于被城市工商業排擠出來的中老年農民，這種復合價值是非常必要的。無論國家社保體系如何完善，經濟如何發展，對于仍然生活在農村的農民來說，土地提供的復合價值生產這一保障功能都是不會改變也不應改變的。現有土地制度是契合農民的生計需求的，盡管還有值得完善之處，完善的方向是更加便利地發揮其保底功能，而非相反。調查中，許多農民和基層干部都表達了這種看法：
“抵押風險極大。農民賠了怎么辦？土地被銀行拿走，農民連個站的地方都沒有。不知道中央是怎么想的。我認為將土地確權、抵押推向市場，是加劇貧富差距。”
“土地是農民的命根子！如今農村最大的問題是土地分配問題，地多、地少、無地戶。”
“保護集體土地，保護個人利益，政府想要盤活農村資產，加快抵押融資，將農民推向市場，但是，政府將農民推向市場又退出之后，農民怎么辦？”
很明顯，真正具有抵押貸款需求的不是普通農民，而是農業企業等新型經營主體。他們對土地的功能需求與普通農民完全不同，他們將土地視為單一的財產資源，因此有將其拿去抵押貸款的動力。但必須清醒的將其與絕大多數普通農民區分開來，否則就要誤解農地產權抵押市場化的可能性。從新型經營主體來看，農地抵押的市場化具有大量的需求方，然而從普通農民來看，農地抵押的市場需求其實是非常小的。
要真正激活農地的抵押權能，必須改變上述三大基礎性因素，形成一個完備的市場。為此，根本上是要降低農民對土地的依賴程度，進而減少農民，實現土地的規模集中，改變土地用途管制制度，還要寄希望于土地市場真正活躍起來，從而提高土地抵押價值，其中，減少農民是前提。減少農民有兩種方式，一是等著這一結果隨著城市化進程而自然出現（且不考慮中間發生經濟波動，以及未來仍將有數億農民留在農村），但這個過程注定是非常漫長的。二是打破這一自然過程，讓農民迅速將土地等資源變現，帶著這些財富進城。一些理論家和決策者似乎鐘情于后一種做法，卻忽視了人為推動農民進城的風險問題。更吊詭的是，賦予農地抵押權能本意是為解決農民的貸款難問題，推動農民致富和農業發展，可要激活農地的抵押價值前提確實減少農民，改革的服務對象反過來成了改革對象，目的被置換成了手段，這樣一來，放開農地抵押貸款來服務農民的政策訴求就變得非常詭異了。
總之，許多人以為放開法律限制，農地抵押市場就會被激活，就能釋放出驚人的貨幣財富。他們預設了一個理想的農地抵押市場的存在，實際上這個市場存在先天不足，而且，其市場不足主要的不是由法律限制造成的，而是其內生缺陷。在形塑農地抵押市場的三大基礎因素中，農民生計需要或許會隨著經濟發展而有所改變（但會相當漫長），但農地特殊性和農業弱質性很難改變。從這個意義上，激活或者培育農地抵押市場在某種意義上說有點無的放矢。
四、結語：農地產權抵押改革的路徑選擇
通過產權制度改革賦予農地抵押權能是否就是解決農村金融問題的主要選擇呢？本文基于S市農地抵押的實踐經驗對此提出了一些疑問。事實上，這個問題又可拆解為兩個層面，一是產權制度是否是限制農地抵押權能的決定因素？換句話說，賦予農地以制度上的抵押權，是否就能夠激活農地抵押市場呢？S市的經驗表明，盡管地方性法規對產權制度做了突破，但并未徹底改變農地抵押有效性不足的困境，這便暴露出決定農地抵押有效性的關鍵因素其實是其內生性的市場缺陷。有學者亦曾指出產權制度與農地抵押價值之間沒有必然關系，如果農地沒有抵押價值, 即使政策允許, 金融機構也不會接受其作為抵押物。 因此，“物權化或私有化的產權制度既不是農地成為抵押品的必要條件也不是充分條件。”[15] “土地抵押有助于農民獲得信貸，但并不是農村金融市場發展的決定因素”[16] 。國際經驗也并不支持上述論點，以日本為例，日本《民法》規定農戶在擁有不動產（包括農地和林地）所有權前提下，均可向金融機構申請抵押貸款，也可以到主管部門辦理抵押登記業務。即，在實行土地私有制的日本，農地和林地均享有制度上的抵押權能。但在實踐中，土地抵押貸款僅占1%左右，而且其中以農地辦理的抵押貸款主要是由由農協辦理的，金融機構普遍不愿接受此類抵押物，其根源便是農林地的流動性及變現性較差[17]。
這就引出了該問題的另外一個層面，即農村金融問題的解決是否只能選擇抵押貸款的形式？與我國國情相似的日韓地區提供的經驗是，農地抵押貸款發揮的作用很小，農村金融問題的解決要靠其他金融形式，比如韓國采取的是互助金融模式，而非主要依靠商業性金融機構[18]。日韓兩國的經驗提供了在市場化的農地抵押貸款之外的農村金融模式。我們應該反思為何農地抵押貸款主導了農村金融改革的思路，而非探索其他更加符合國情的方式。正如陳錫文所說，“解決農民貸款難問題，不能總是盯在農民作為生存之本的小塊承包地和宅基地上，而應當在完善農村金融體系、創新農村金融產品及服務方式上主動做文章”[19]。總之，在探索解決農村金融問題的道路上，要更加創新思路和更加結合國情，要在確保農村穩定的前提下進行體制機制創新。
注釋及參考文獻：略
中國鄉村發現網轉自：《求實》2017年第5期
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