農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)細(xì)分構(gòu)成了改革開放以來(lái)地權(quán)配置變動(dòng)的典型特征?？梢詮霓r(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)三項(xiàng)權(quán)利之間和各自內(nèi)部的行為特征差異角度，劃分這一特征的總體階段以及每一階段的具體內(nèi)容。而在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的背景之下，當(dāng)前農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革在地權(quán)變動(dòng)的角度，具有結(jié)構(gòu)細(xì)分的特征內(nèi)涵：其中農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)的分置，具有農(nóng)地使用權(quán)細(xì)分的內(nèi)容，為保證其有效性需要保障農(nóng)戶家庭在農(nóng)地要素使用中的主體經(jīng)營(yíng)地位；另外，分置之后的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)活化，則具有農(nóng)地處分權(quán)細(xì)分的內(nèi)容，為保證其有效性，需要注意農(nóng)地要素不同市場(chǎng)類別之間的相互關(guān)聯(lián)，即農(nóng)地處分方式的選擇問(wèn)題，尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中債權(quán)與物權(quán)方式的差異會(huì)影響農(nóng)地抵押的實(shí)現(xiàn)效果。最后，文章圍繞“如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)后續(xù)的有效配置?”主題，提出了相應(yīng)的政策建議。
一、問(wèn)題提出
改革開放以來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的管制放松，農(nóng)戶農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等結(jié)構(gòu)性權(quán)利的擁有與運(yùn)用，日益變得多樣與得到保護(hù)。但在此過(guò)程中，卻呈現(xiàn)出了典型的漸進(jìn)性。首先在權(quán)利束的種類之間，先是獲得農(nóng)地使用權(quán)與收益權(quán)，而后才是對(duì)農(nóng)地處分權(quán)的擁有。其次，在每一權(quán)利束的內(nèi)部，其具體的界定內(nèi)容與程度也是依次、結(jié)構(gòu)性的發(fā)生變動(dòng)。如農(nóng)地使用權(quán)中先是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的分離，而后變?yōu)橥恋爻邪鼨?quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置。農(nóng)地處分權(quán)中先是農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)的界定而后才是農(nóng)地抵押權(quán)的變革等等。
由此總的來(lái)說(shuō)，國(guó)家對(duì)農(nóng)戶所擁有地權(quán)的法律界定與實(shí)踐探索過(guò)程，是逐步改變著原先僵化且合一的地權(quán)結(jié)構(gòu)。表現(xiàn)出了學(xué)者們所總結(jié)的結(jié)構(gòu)細(xì)分特征，但現(xiàn)有研究并沒(méi)有將其作為一個(gè)獨(dú)立的視角，對(duì)所涉及的結(jié)構(gòu)細(xì)分概念缺乏深入界定的同時(shí)，對(duì)特征內(nèi)容的具體提煉與分析也存在不足。如產(chǎn)權(quán)作為使用資源的行為準(zhǔn)則，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)細(xì)分進(jìn)行何種概念界定，才能在內(nèi)容上既體現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的行為特征，又能在具體的歷史提煉中，兼顧農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)這三項(xiàng)權(quán)利在不同階段各自行為規(guī)則之間和內(nèi)部的細(xì)分內(nèi)容呢?此外，因?yàn)橥恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)，還有農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變動(dòng)可歸屬于地權(quán)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)范疇，為此地權(quán)的結(jié)構(gòu)細(xì)分分析，又是否能涵蓋當(dāng)前農(nóng)地“三權(quán)分置”改革下的地權(quán)變動(dòng)，甚至為之內(nèi)容上的有效實(shí)現(xiàn)提供理論上解讀與實(shí)踐指導(dǎo)。
正是基于上述考慮，本文將以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的變遷作為大的研究背景，分析其中的結(jié)構(gòu)細(xì)分特征以及在此之下的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革。以期借此豐富并深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。且需要說(shuō)明的是本文更為關(guān)注農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，所以我們采納完整的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)只需要包括農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地收益權(quán)和農(nóng)地處分權(quán)的觀點(diǎn)。因?yàn)橹黧w對(duì)產(chǎn)權(quán)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，在確保收益的行為基礎(chǔ)上，最終還是需要依靠自己使用資源，或者是處分給他人，抑或者是共同使用才能實(shí)現(xiàn)。即使用、收益和處分的三種行為，基本上已經(jīng)可以統(tǒng)一并涵蓋利用資源的所有行為。
二、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的概念界定
盡管諸多學(xué)者已經(jīng)在研究中指出并使用了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的這個(gè)概念，在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，市場(chǎng)細(xì)分指的是根據(jù)消費(fèi)者購(gòu)買行為的差異性，而把一個(gè)總體市場(chǎng)劃分成若干個(gè)具有相同特征的子市場(chǎng)的過(guò)程，其中的關(guān)鍵就在于找到識(shí)別特征差異的細(xì)分變量。
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分這一概念強(qiáng)調(diào)的是，配置到農(nóng)戶主體的農(nóng)地權(quán)利，在權(quán)利束之間逐漸呈現(xiàn)特征差異（不同權(quán)利束之間的細(xì)分）。配置的每一類權(quán)利束自身內(nèi)部也逐漸呈現(xiàn)特征差異（單項(xiàng)權(quán)利束內(nèi)部的細(xì)分）的變動(dòng)過(guò)程。由于在本文中，農(nóng)地使用、收益和處分的三類行為差異，已經(jīng)提供了用于識(shí)別不同權(quán)利束之間特征變動(dòng)的細(xì)分變量。因此，只要再繼續(xù)找到識(shí)別單項(xiàng)權(quán)利束內(nèi)部特征變動(dòng)的細(xì)分變量之后，就能給出對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的進(jìn)一步清晰理解。
首先，農(nóng)地處分權(quán)指的是主體處置農(nóng)地的行為能力，而處置可以在空間上進(jìn)行，也可以在時(shí)間上進(jìn)行，如果說(shuō)農(nóng)地在空間上的處分主要依靠的是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的話，那么農(nóng)地抵押就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地要素在時(shí)間上處分的有效方式。如此，我們就可以根據(jù)這一處置時(shí)空的特征差異，將農(nóng)地處分權(quán)的內(nèi)容劃分為農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)與農(nóng)地抵押權(quán)，并將這一差異作為識(shí)別該項(xiàng)權(quán)利內(nèi)部特征變動(dòng)的細(xì)分變量；其次，農(nóng)地使用權(quán)指的是主體決策農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的行為能力，而行使這一行為能力的創(chuàng)設(shè)獲得者，受到集體組織成員身份的嚴(yán)格限制。因此，我們聯(lián)系身份限制，即我國(guó)制度環(huán)境下特有的承包權(quán)設(shè)定，根據(jù)農(nóng)地使用權(quán)是否與農(nóng)地承包權(quán)（成員權(quán)）相聯(lián)的這一差異，作為識(shí)別該項(xiàng)權(quán)利束內(nèi)部特征變動(dòng)的細(xì)分變量，將其具體細(xì)分為相聯(lián)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與純粹不相關(guān)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)；最后的農(nóng)地收益權(quán)，因?yàn)槠涫菓{借農(nóng)地使用或者處分而獲取天然孳息或者法定孳息的獲益行為權(quán)利，因此我們根據(jù)農(nóng)戶能否獨(dú)享農(nóng)地產(chǎn)出收益的差異，作為識(shí)別該項(xiàng)權(quán)利內(nèi)部特征變動(dòng)的細(xì)分變量，細(xì)分為獨(dú)享與非獨(dú)享的農(nóng)地收益權(quán)。
因此，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的概念，就可以從兩個(gè)層次進(jìn)行完整地理解：（1）第一層次是不同權(quán)利束之間的逐漸細(xì)分過(guò)程，即農(nóng)地權(quán)利束之間逐漸呈現(xiàn)特征差異的過(guò)程。此時(shí)權(quán)利束間的種類特征（即使用、收益與處分三者間的行為差異）就是細(xì)分變量；（2）第二層次是單項(xiàng)權(quán)利束內(nèi)部的逐漸細(xì)分過(guò)程，即農(nóng)地權(quán)利束各自內(nèi)部逐漸呈現(xiàn)特征差異的過(guò)程。此時(shí)，農(nóng)地使用權(quán)內(nèi)部是以使用權(quán)與承包權(quán)相聯(lián)程度作為識(shí)別特征變動(dòng)的細(xì)分變量，將其細(xì)分為相聯(lián)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與純粹不相關(guān)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)地處分權(quán)內(nèi)部是以農(nóng)地處分的時(shí)空差異作為識(shí)別特征變動(dòng)的細(xì)分變量，將其細(xì)分為農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)與農(nóng)地抵押權(quán)。農(nóng)地收益權(quán)內(nèi)部是以農(nóng)地收益是否獨(dú)享為識(shí)別特征變動(dòng)的細(xì)分變量，將其細(xì)分為獨(dú)享收益權(quán)與非獨(dú)享收益權(quán)。
三、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)變遷中的結(jié)構(gòu)細(xì)分
（一）已經(jīng)完成的第一階段結(jié)構(gòu)細(xì)分：1978—2012年
從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)中的每一項(xiàng)權(quán)利來(lái)看，首先在農(nóng)地使用權(quán)方面，1982年的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》開始承認(rèn)家庭承包到戶的合法性，預(yù)示著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)開始分置，1984年將這一分置的時(shí)間改為15年，1993年又改為30年。同時(shí)，1993年憲法修正案又將其中關(guān)于人民公社的提法刪去，改為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。2003將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)寫進(jìn)了專門的《農(nóng)村土地承包法》，2004年國(guó)家合同定購(gòu)的生產(chǎn)干預(yù)取消。2007年《物權(quán)法》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定為用益物權(quán)。由此可以說(shuō)農(nóng)地使用權(quán)的第一次細(xì)分已經(jīng)完成，因?yàn)樵诶碚撋嫌靡嫖餀?quán)人可以抗?fàn)幩袡?quán)即自物權(quán)人，即土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已經(jīng)與所有權(quán)完全分置。所以以此特征內(nèi)容的變動(dòng)為依據(jù)，將1978年至2007年的這段時(shí)間，可作為農(nóng)地使用權(quán)第一次細(xì)分的重點(diǎn)時(shí)期，而之后至2013年，改革并沒(méi)有突破已完成的細(xì)分程度，故同樣可作為第一次細(xì)分的重點(diǎn)期。
其次，對(duì)于農(nóng)地收益權(quán)的細(xì)分而言，從承包到戶之始的“交夠國(guó)家的，留足集體的，剩下都是自己的”的收益權(quán)改革，到國(guó)家統(tǒng)購(gòu)（1985年）統(tǒng)銷（1993年）政策的取消，再到集體“三提五統(tǒng)”隨國(guó)家農(nóng)業(yè)稅廢除（2006年）而消失，可以說(shuō)在2007年之際農(nóng)戶的收益權(quán)已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了收益的獨(dú)享。所以以此特征內(nèi)容的變動(dòng)為依據(jù)，1978年至2007年這段時(shí)間，為農(nóng)地收益權(quán)一次性完成細(xì)分的重點(diǎn)時(shí)期。至今，雖然在征地補(bǔ)償、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上又有著涉及農(nóng)地收益的權(quán)利政策改革，但都不是對(duì)農(nóng)地產(chǎn)出的主動(dòng)分割，故而并不會(huì)影響生產(chǎn)主體對(duì)所產(chǎn)出物的獨(dú)享程度，所以2007年至今的這段時(shí)間仍可作為農(nóng)地收益權(quán)完整細(xì)分的重點(diǎn)期。
最后的農(nóng)地處分權(quán)，根據(jù)其內(nèi)涵在1995年之前農(nóng)戶并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上處分農(nóng)地的權(quán)利，1988年《民法通則》規(guī)定“土地不得買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”，1988年的憲法修正案和修訂的《土地管理法》才正式承認(rèn)了集體層面土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法權(quán)利[8]。1995年的《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》，才正式指出了農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵，即在堅(jiān)持集體所有制和原用途的條件下，農(nóng)戶可以通過(guò)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換和入股的形式流轉(zhuǎn)承包地，但仍然必須要經(jīng)過(guò)發(fā)包方即村集體的同意。直到2000之后，尤其是2003年的《農(nóng)村土地承包法》才進(jìn)一步明確了承包方農(nóng)戶作為流轉(zhuǎn)的主體地位，強(qiáng)調(diào)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的自愿和自主性（除轉(zhuǎn)讓外不需發(fā)包方同意）?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《物權(quán)法》的實(shí)施，才使得農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地的主體地位與自主權(quán)利才真正得到確立。但《農(nóng)村土地承包發(fā)》和《物權(quán)法》，還有其他法規(guī)政策仍然都嚴(yán)禁農(nóng)地抵押。由此，我們將1995年至2012年期間以農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)分離為特征的農(nóng)地處分權(quán)變動(dòng)，確定為農(nóng)地處分權(quán)的第一次細(xì)分。
同時(shí)，考慮到以上農(nóng)地權(quán)利束之間的細(xì)分變化，已經(jīng)滿足了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在權(quán)利束種類上的完整要求，即結(jié)構(gòu)細(xì)分特征的第一層次內(nèi)涵。故將1978年至2012年這段時(shí)間的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)配置變化，為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的第一階段，且已經(jīng)完成。
（二）正在進(jìn)行的第二階段結(jié)構(gòu)細(xì)分：2013年至今
十八屆三中全會(huì)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的配置改革帶來(lái)了深遠(yuǎn)意義：首先是在農(nóng)地使用權(quán)方面，全會(huì)之后國(guó)家逐漸將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”，確立為了深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向（在2015年的《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中得到了確認(rèn)）。因此，在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)具有相同理論內(nèi)涵的背景下，這一分置正是在前一次土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離的基礎(chǔ)上，進(jìn)行的又一次以農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為內(nèi)容的使用權(quán)變化。故以此作為細(xì)分農(nóng)地使用權(quán)再次變動(dòng)的特征依據(jù)，將2013年至今稱為農(nóng)地使用權(quán)的第二次細(xì)分，且正在進(jìn)行。
其次，在政策導(dǎo)向中，分置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的目的還在于引導(dǎo)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，由此可見農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)細(xì)分也在進(jìn)一步深化，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例在地方政府大力推動(dòng)下于2013年底突破25%。更為關(guān)鍵的是，原來(lái)一直嚴(yán)禁的農(nóng)地抵押權(quán)開始允許進(jìn)行改革探索，提出“以落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)、賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利為出發(fā)點(diǎn)，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，穩(wěn)妥有序開展‘兩權(quán)’抵押貸款業(yè)務(wù)，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中長(zhǎng)期和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的資金投入，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)和模式”。因此，以2013年以來(lái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)與農(nóng)地抵押權(quán)的并重變動(dòng)，尤其是農(nóng)地抵押權(quán)的出現(xiàn)，將這一時(shí)期稱為農(nóng)地處分權(quán)的第二次細(xì)分，此外，考慮到農(nóng)地收益經(jīng)過(guò)農(nóng)業(yè)稅的取消改革，幾乎已經(jīng)被農(nóng)戶所獨(dú)享，所以將這一時(shí)期仍進(jìn)行農(nóng)地收益權(quán)完全獨(dú)享的細(xì)分提煉。
將2013年至今的這一時(shí)期，確定為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的第二階段，其中主要包括以農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為特征的農(nóng)地使用權(quán)二次細(xì)分，還有以農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)與農(nóng)地抵押權(quán)并重為特征的農(nóng)地處分權(quán)第二次細(xì)分。
四、結(jié)構(gòu)細(xì)分特征之下的農(nóng)地“三權(quán)分置”改革
農(nóng)地“三權(quán)分置”在2015年《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中被國(guó)家確立為深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向，要求落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行“三權(quán)分置”。核心之處，一是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)的分置，二是分置之后農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的活化。
（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的結(jié)構(gòu)細(xì)分內(nèi)涵
首先在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)地承包權(quán)的分置上，由于農(nóng)地承包權(quán)本身具有準(zhǔn)所有權(quán)性質(zhì)，加上農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)的內(nèi)涵一致，這使得上述兩權(quán)之間的所謂分置，甚至加上農(nóng)地所有權(quán)的三權(quán)分置，仍然只是屬于農(nóng)地使用權(quán)和農(nóng)地所有權(quán)的細(xì)分范疇，只不過(guò)這一次的細(xì)分是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)已經(jīng)分置的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的再次分置而已；其次，對(duì)于分置之后農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的活化，其自身必定需要借助農(nóng)地要素市場(chǎng)上的實(shí)際農(nóng)地處分才能實(shí)現(xiàn)，同時(shí)農(nóng)地處分權(quán)為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)配置提供權(quán)利的保證與行為的可能性，因?yàn)槿绻煌ㄟ^(guò)農(nóng)地在流轉(zhuǎn)與抵押兩要素市場(chǎng)上的流動(dòng)配置來(lái)活化農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么作為基礎(chǔ)與承包權(quán)的分置又有多少實(shí)際意義呢?由此也就對(duì)以農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)與抵押權(quán)并重為內(nèi)容的農(nóng)地處分權(quán)提出了內(nèi)在要求，即農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的活化正是對(duì)應(yīng)于農(nóng)地處分權(quán)的進(jìn)一步細(xì)分。
（二）結(jié)構(gòu)細(xì)分內(nèi)涵之下農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的必要性
1.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置：農(nóng)業(yè)發(fā)展下的農(nóng)地使用權(quán)第二次細(xì)分
初衷只為改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的農(nóng)地承包到戶，使得“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”這一規(guī)定內(nèi)含農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人地均分，一方面由于農(nóng)地承包權(quán)這一成員資格權(quán)利的中介，使得農(nóng)地使用權(quán)處于與農(nóng)地所有權(quán)準(zhǔn)細(xì)分的狀態(tài)，另一方面在人多地少國(guó)情之下，這一法律規(guī)定實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致了農(nóng)地使用權(quán)的高度分散。雖然這在改革之初，還是給每一個(gè)農(nóng)戶帶來(lái)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高度激勵(lì)，從而在短短幾年之內(nèi)解決了人民公社幾十年吃不飽飯的生存困境，并促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的高速發(fā)展。但是隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，尤其是勞動(dòng)力要素等市場(chǎng)的逐步開放與完善，細(xì)碎且小規(guī)模的農(nóng)地生產(chǎn)模式越來(lái)越不能滿足市場(chǎng)的內(nèi)在要求，同時(shí)也不利于農(nóng)戶與市場(chǎng)的對(duì)接，尤其是這一產(chǎn)權(quán)狀態(tài)顯著影響了要素之間配置效率的改善。當(dāng)我們考察農(nóng)地生產(chǎn)的用工投入時(shí)間時(shí)，也可以發(fā)現(xiàn)就算是從事農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的勞動(dòng)力也處于未充分的就業(yè)狀態(tài)，即存在隱性失業(yè)[9]。所以，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)地要素的流動(dòng)，改善要素配置，關(guān)鍵就在于剝離出農(nóng)地使用權(quán)身上附加的保障屬性，即實(shí)現(xiàn)農(nóng)地使用權(quán)與所有權(quán)的完全細(xì)分，而這一點(diǎn)無(wú)疑需要通過(guò)以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分置為內(nèi)容的農(nóng)地使用權(quán)的第二次細(xì)分才能完成。
2.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)活化：農(nóng)業(yè)發(fā)展下的農(nóng)地處分權(quán)第二次細(xì)分
此處基于一個(gè)理論模型，簡(jiǎn)要說(shuō)明農(nóng)地流轉(zhuǎn)與農(nóng)地抵押兩要素市場(chǎng)并重對(duì)于處分農(nóng)地的重要性，當(dāng)然這一重要性也源于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。假定存在A和B兩種配置狀態(tài)下的農(nóng)地生產(chǎn)，其中B代表的是經(jīng)過(guò)了流轉(zhuǎn)配置之后的農(nóng)地產(chǎn)出水平，因而使得其整體高于A代表未經(jīng)流轉(zhuǎn)配置的農(nóng)地產(chǎn)出水平。同時(shí)根據(jù)產(chǎn)出規(guī)律，兩者的邊際增長(zhǎng)率都遵從先遞增后遞減的變化。且存在兩種貸款的利率水平r1和r2（r1>r2），由于從利率的角度，農(nóng)地抵押最重要的作用在降低經(jīng)營(yíng)主體獲取貸款時(shí)給付的利率水平[10]，于是不妨假設(shè)r2為允許農(nóng)地抵押時(shí)農(nóng)業(yè)金融市場(chǎng)上借貸的利率水平，r1則是禁止農(nóng)地抵押時(shí)的利率水平。在這兩種借貸的利率水平之下，E和F分別表示A所示的農(nóng)地生產(chǎn)在r1和r2利率下于T1、T2時(shí)刻依次往前貼現(xiàn)組成的產(chǎn)值軌跡。同理G和H分別表示B曲線所示的農(nóng)地生產(chǎn)，在r1和r2利率水平下于T1、T2時(shí)刻依次往前貼現(xiàn)組成的產(chǎn)出軌跡，其中T1<T3<T2<T4。
當(dāng)農(nóng)地可用于抵押時(shí)，由于利率水平的降低（表現(xiàn)為產(chǎn)值貼現(xiàn)曲線的曲率變得平緩），農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的貼現(xiàn)值都會(huì)變大，即農(nóng)業(yè)長(zhǎng)時(shí)間的投資經(jīng)營(yíng)變更為可能和有益（表現(xiàn)在對(duì)應(yīng)的產(chǎn)出時(shí)間上T4>T3和T2>T1）。于是，在實(shí)現(xiàn)A向B農(nóng)地配置水平轉(zhuǎn)變之后，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的抵押功能，就成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在必然選擇。所以，農(nóng)地抵押權(quán)的界定與實(shí)施，將成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢(shì)。同時(shí)在理論上卻仍然存在這樣一種情況，即雖然F代表的利率水平要小于H曲線表示的利率水平，但是由于B曲線表示的農(nóng)地配置更優(yōu)，從而導(dǎo)致投資回報(bào)的成果，即貼現(xiàn)值還要大一些，盡管后者投資經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的時(shí)間還要長(zhǎng)于前者（T2>T3）。由此可見，在農(nóng)地處分權(quán)細(xì)分的過(guò)程中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)會(huì)對(duì)農(nóng)地抵押產(chǎn)生影響，即農(nóng)地抵押能在多大程度上促進(jìn)農(nóng)業(yè)的有效發(fā)展，還受到農(nóng)地流轉(zhuǎn)配置狀況的影響。
所以總的來(lái)說(shuō)，當(dāng)前對(duì)農(nóng)地要素的處分具有從農(nóng)地流轉(zhuǎn)向農(nóng)地抵押并重發(fā)展的必要性，這也是催生農(nóng)地處分權(quán)第二次細(xì)分（以農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)和農(nóng)地抵押權(quán)并重為內(nèi)容）的內(nèi)在原因。
（三）結(jié)構(gòu)細(xì)分內(nèi)涵之下農(nóng)地“三權(quán)分置”有效實(shí)現(xiàn)
1.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效分置
從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分能否促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，關(guān)鍵在于保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素使用的經(jīng)濟(jì)效率。而在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的這一政策內(nèi)容上，因?yàn)橘x予其細(xì)分內(nèi)涵的農(nóng)地使用權(quán)，強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)地生產(chǎn)中的決策權(quán)利，而作為客體的農(nóng)地生產(chǎn)，因其典型的自然特征（季節(jié)性、連續(xù)性、以自然生命適應(yīng)自然生命等），使得農(nóng)地生產(chǎn)需要極強(qiáng)的靈活性與主動(dòng)性。這就使得要想保障細(xì)分中的農(nóng)地使用權(quán)價(jià)值，其產(chǎn)權(quán)主體對(duì)農(nóng)地生產(chǎn)的組織安排，必須要能符合農(nóng)地等生產(chǎn)要素的上述自然特征，同時(shí)主體自身還要具備自我實(shí)施的行為意愿與能力。否則在生產(chǎn)過(guò)程中為了充分使用生產(chǎn)要素，不僅要面對(duì)收集與處理農(nóng)地生產(chǎn)的諸多信息，還要對(duì)經(jīng)營(yíng)主體付出巨大的監(jiān)督與委托代理成本。但對(duì)于農(nóng)戶這一特殊的生產(chǎn)組織單位而言，一方面因其內(nèi)在的家庭文化與特殊的組織特征，使得此主體能較為可行的符合農(nóng)地生產(chǎn)特點(diǎn)，如針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性，農(nóng)戶能對(duì)家庭勞動(dòng)力在性別和兼業(yè)化程度等方面進(jìn)行靈活的自主分工。同時(shí)，家庭消費(fèi)和收入最大化的雙重內(nèi)生動(dòng)機(jī)，也使得農(nóng)戶的生產(chǎn)行為具有自我實(shí)施的特征。
于是，當(dāng)我們以農(nóng)業(yè)要素生產(chǎn)特性所需求的上述農(nóng)地使用權(quán)主體特征，來(lái)看待農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置之時(shí)，便可以發(fā)現(xiàn)這樣的內(nèi)在邏輯：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由于人地均分，使得農(nóng)地使用權(quán)處于準(zhǔn)細(xì)分狀態(tài)，農(nóng)地要素的配置十分分散，因此需要改變農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)合一的僵化狀態(tài)，提高農(nóng)地要素的配置效率。但由于農(nóng)地承包權(quán)的主體被嚴(yán)格限定于集體內(nèi)部的農(nóng)戶身份，而使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦與承包權(quán)發(fā)生實(shí)質(zhì)上的分置，就容易導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體發(fā)生變更，以致農(nóng)地使用權(quán)的經(jīng)營(yíng)主體不再是以農(nóng)戶的家庭經(jīng)營(yíng)為主，這一適宜決策農(nóng)業(yè)要素經(jīng)營(yíng)的主體變動(dòng)，便可能容易導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素生產(chǎn)效率的降低。更何況在農(nóng)地的流轉(zhuǎn)之中，更易發(fā)生資本排斥農(nóng)戶、企業(yè)排斥農(nóng)戶等現(xiàn)象[?？梢娫趯?shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有效分置的過(guò)程中，需要注重農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在分置結(jié)果上的兩難，即經(jīng)營(yíng)權(quán)分置雖然利于提升農(nóng)地要素的配置效率，但也可能降低農(nóng)地要素的使用生產(chǎn)效率。
所以，為了有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置，需要在此過(guò)程中注意保障農(nóng)地要素使用中農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位。
2.農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效活化
從前述農(nóng)地處分的理論模型可知，目前農(nóng)地處分權(quán)的細(xì)分原因在于促進(jìn)農(nóng)地要素市場(chǎng)的發(fā)展，其細(xì)分關(guān)鍵也在于和農(nóng)地要素市場(chǎng)的良性互動(dòng)。而在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)活化的這一政策內(nèi)容上，由于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被創(chuàng)設(shè)之時(shí)處于合一的狀態(tài)，所以分置之后的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)活化，必須要在農(nóng)地要素市場(chǎng)上被加以處分才能實(shí)現(xiàn)，否則單單在法律上通過(guò)文本對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行分置的行為本身，并沒(méi)有多少所謂活化的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。但由于農(nóng)地要素市場(chǎng)可以分為農(nóng)地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)與農(nóng)地的抵押市場(chǎng)，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中的部分活化（處分）方式卻并不利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)地抵押這一要素市場(chǎng)上的活化（處分）。如初始農(nóng)地承包戶在流轉(zhuǎn)市場(chǎng)通過(guò)出租農(nóng)地這一方式，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分與活化，但是這一方式的債權(quán)屬性卻并不利于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)后續(xù)的物權(quán)抵押。
因此，為了活化分置之后的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要在要素市場(chǎng)上處分農(nóng)地，但在目前的法律環(huán)境之下，通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行的活化，因該市場(chǎng)內(nèi)部存在債權(quán)與物權(quán)方式的選擇差異，而會(huì)對(duì)后續(xù)抵押的活化產(chǎn)生不同的影響。所以在實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有效活化的過(guò)程中，需要注意農(nóng)地處分方式的選擇問(wèn)題，尤其是需要協(xié)調(diào)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在要素流轉(zhuǎn)與抵押市場(chǎng)上的活化。
五、簡(jiǎn)要結(jié)論與政策建議
（一）簡(jiǎn)要結(jié)論
改革開放以來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的變遷呈現(xiàn)出了典型的結(jié)構(gòu)細(xì)分特征，首先，從農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)三項(xiàng)行為權(quán)利之間變動(dòng)的過(guò)程入手，可以將1978年至2012年劃分為結(jié)構(gòu)細(xì)分特征的第一階段，將2013年至今劃分為結(jié)構(gòu)細(xì)分特征的第二階段。此外，從農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)三權(quán)權(quán)利各自內(nèi)部行為差異的變動(dòng)角度，第一階段農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)細(xì)分內(nèi)容主要包括以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與農(nóng)地所有權(quán)分置為特征內(nèi)容的農(nóng)地使用權(quán)第一次細(xì)分，以稅費(fèi)改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)地收益完全獨(dú)享為特征內(nèi)容的農(nóng)地收益權(quán)完全細(xì)分，同時(shí)還有以農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)分離為特征內(nèi)容的農(nóng)地處分權(quán)第一次細(xì)分。而目前第二階段的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分則主要包括以農(nóng)地承包權(quán)與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為特征內(nèi)容的農(nóng)地使用權(quán)第二次細(xì)分，還有以農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)和農(nóng)地抵押權(quán)并重為特征內(nèi)容的農(nóng)地處分權(quán)第二次細(xì)分。
目前，以農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)活化為核心政策內(nèi)容的農(nóng)地“三權(quán)分置”，在促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的意義上具有內(nèi)在合理性。其中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置和農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的活化，在地權(quán)變動(dòng)的角度，分別具有著農(nóng)地使用權(quán)第二次細(xì)分和農(nóng)地處分權(quán)第二次細(xì)分的特征內(nèi)涵。同時(shí)，在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的背景下，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)分置的有效性，需要保障農(nóng)戶家庭在農(nóng)地要素使用中的主體經(jīng)營(yíng)地位。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)活化的有效性，需要注意農(nóng)地要素不同市場(chǎng)類別之間的相互關(guān)聯(lián)，即農(nóng)地處分方式的選擇問(wèn)題，尤其是農(nóng)地流轉(zhuǎn)中債權(quán)與物權(quán)方式的差異會(huì)影響農(nóng)地抵押的實(shí)現(xiàn)效果。
（二）政策建議：如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)后續(xù)的有效配置?
1.繼續(xù)放松農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制，堅(jiān)持農(nóng)戶在地權(quán)結(jié)構(gòu)配置上的主體地位
作為界定行為規(guī)范的準(zhǔn)則，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)實(shí)施的有效性對(duì)產(chǎn)權(quán)主體自身提出了內(nèi)在要求。建國(guó)以來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)也表明，當(dāng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)處于國(guó)家嚴(yán)格的管制之下時(shí)，總會(huì)給農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民的生活帶來(lái)不可忽視的負(fù)面影響。相反，當(dāng)農(nóng)戶獲得的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)內(nèi)容越來(lái)越豐富完整，同時(shí)借助排他性的可實(shí)施性不斷增強(qiáng)之時(shí)，農(nóng)業(yè)發(fā)展和自身的生活水平乃至國(guó)家層面的綜合收益也將同樣得到持續(xù)改善。究其原因就在于農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的掌控與行使，可以有效降低農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在行使過(guò)程中的產(chǎn)權(quán)公共域，從而降低租值耗散的程度。
由此，本文首先提出“繼續(xù)放松農(nóng)地產(chǎn)權(quán)管制，堅(jiān)持農(nóng)戶在地權(quán)結(jié)構(gòu)配置上的主體地位”這一原則性政策建議。同時(shí)，從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)細(xì)分的角度，提出兩項(xiàng)具體的操作性建議：（1）延長(zhǎng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)年限?？紤]到目前城鎮(zhèn)化率至少還有30年的增長(zhǎng)空間，因此建議將《農(nóng)村土地承包法》第二十條中“耕地的承包期為三十年”修改為“耕地的承包期為五十年”。同時(shí)，加快實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記頒證，另外，對(duì)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)不建議在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)創(chuàng)設(shè)之時(shí)，頒發(fā)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，而建議在需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)與抵押之際，另行頒發(fā)；（2）修改相關(guān)法律、法規(guī)，逐步探索和放開承包地抵押，允許農(nóng)地使用權(quán)抵押。將《擔(dān)保法》中第三十四條“下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：……（五）抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)”修改為“下列財(cái)產(chǎn)可以抵押：……（五）抵押人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的耕地、荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地使用權(quán)”。同時(shí)，將《擔(dān)保法》第三十七條和《物權(quán)法》第一百八十四條“耕地、宅基地、自留地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”修改為“耕地等集體所有的土地使用權(quán)抵押不得改變當(dāng)前的土地承包關(guān)系，并且抵押不得超過(guò)當(dāng)前承包關(guān)系的剩余年限，否則視為無(wú)效”。
2.漸進(jìn)性的探索農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)農(nóng)地要素市場(chǎng)交易的形式活化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)
由于信息成本的存在不可能對(duì)所有屬性的價(jià)值進(jìn)行完全界定，因此產(chǎn)權(quán)制度總是存在變動(dòng)的空間，即產(chǎn)權(quán)的公共域。于是各行為主體面對(duì)未得到有效界定的價(jià)值變化時(shí)，基于自身的成本收益分析，就會(huì)競(jìng)相展開對(duì)產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域內(nèi)租金的分享。因此，可以將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的價(jià)值分為遺留產(chǎn)權(quán)公共領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性租金和界定清晰的壟斷性租金這兩部分。對(duì)前者的攫取過(guò)程，本身也是資源配置與權(quán)利劃分這兩者被同時(shí)博弈確定的過(guò)程，只不過(guò)由于信息的有限性、環(huán)境的不確定性以及演化中文化傳統(tǒng)與情感方式對(duì)人類行為種種限定等等原因，使得這個(gè)過(guò)程不是一次最優(yōu)完成的。所以為了保證制度不陷入鎖定效應(yīng)，就需要不斷保證農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革與變遷過(guò)程中的試錯(cuò)性，實(shí)行漸進(jìn)性的制度改革探索，不求改革的一步到位，而在于確保改革的累積效應(yīng)能保證農(nóng)民生活和農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的持續(xù)增長(zhǎng)。
因此，本研究接著提出“漸進(jìn)性的探索農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，通過(guò)農(nóng)地要素市場(chǎng)交易的形式活化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)”的這一原則性政策建議。具體而言，目前的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)該抓住農(nóng)業(yè)模式和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的機(jī)會(huì)，繼續(xù)放松對(duì)農(nóng)地要素市場(chǎng)的管制，加大力度賦予不同地區(qū)改革實(shí)驗(yàn)權(quán)，并且要及時(shí)總結(jié)歸納實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。深化農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素的一體化發(fā)展。此外，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，尤其推進(jìn)以農(nóng)地流轉(zhuǎn)權(quán)和農(nóng)地抵押權(quán)為核心的處分權(quán)細(xì)分改革。在具體的改革過(guò)程中，不要偏好特定的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)形式，即不要強(qiáng)制性推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革，關(guān)鍵是要給予農(nóng)戶主體自由選擇的行為能力與空間，通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)交易的演化過(guò)程，推動(dòng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的細(xì)分，選擇不同界定程度的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)類型（不同的產(chǎn)權(quán)制度類型），形成多元的制度演化路徑，最終過(guò)渡到農(nóng)地交易的自由市場(chǎng)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2017年第1期
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