黨的十九大報(bào)告將“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度”確立為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大舉措，進(jìn)一步明確了土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)”分置這一長(zhǎng)遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性制度安排。如何將這一政策轉(zhuǎn)化成法律語(yǔ)言，就成了農(nóng)村土地承包法修改和中國(guó)民法典編纂中的重大問(wèn)題。
在農(nóng)村土地集體公有制之下，如何經(jīng)由農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的完善提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和效益，是農(nóng)村改革的永恒主題。在經(jīng)事實(shí)證明農(nóng)業(yè)集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)不符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本規(guī)律之后，從“包產(chǎn)到戶(hù)”“包干到戶(hù)”到“以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”“以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙重經(jīng)營(yíng)體制”，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度發(fā)生了重大改變，也帶來(lái)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的適度調(diào)整。由基層群眾創(chuàng)造出來(lái)的“兩權(quán)”分離觀念最終得到了農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法的確認(rèn)，其所反映的是“農(nóng)村土地、農(nóng)戶(hù)承包、承包農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)”這一所有與利用相分離的生產(chǎn)關(guān)系。
隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)和農(nóng)業(yè)分工分業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)日益普遍，必然引發(fā)承包地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的具體形式越來(lái)越趨于多樣化，出現(xiàn)了大量的非承包戶(hù)耕作承包地的情形，即“農(nóng)村土地、農(nóng)戶(hù)承包、非承包農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)”。現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能反映這一生產(chǎn)關(guān)系的改變。習(xí)近平總書(shū)記指出，“現(xiàn)在，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，把農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，這是我國(guó)農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。”這一“三權(quán)”分置改革思想被中央文件確定為農(nóng)村土地制度改革的基本指導(dǎo)思想。
“三權(quán)”分置政策所反映的農(nóng)地利用關(guān)系是承包農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)承包地的情形。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)約有37%的承包地發(fā)生了流轉(zhuǎn)。如此看來(lái)，“三權(quán)”分置不能完全反映我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)有的農(nóng)地利用關(guān)系。在大多數(shù)的情形之下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)仍然是“兩權(quán)”分離，即集體從其土地所有權(quán)為承包農(nóng)戶(hù)派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包農(nóng)戶(hù)借由“兩權(quán)”分離取得對(duì)農(nóng)地的用益物權(quán)，并形成長(zhǎng)期而有保障的土地承包關(guān)系。由此可見(jiàn)，在我國(guó)當(dāng)下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必然是“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置并存，農(nóng)村土地承包法修改和中國(guó)民法典編纂之時(shí)應(yīng)當(dāng)同時(shí)反映這兩種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。
“兩權(quán)”分離之下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為“土地所有權(quán)→土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。但就“三權(quán)”分置之下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，學(xué)界存在著不同的認(rèn)識(shí)。中央政策文件已經(jīng)逐步確立了“三權(quán)”之間的關(guān)系：土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。“三權(quán)”分置并非將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)肢解為兩種權(quán)利，而是從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。由此而決定，“三權(quán)”分置之下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)在法律上應(yīng)表達(dá)為“土地所有權(quán)→土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)→土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。其中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是現(xiàn)行法明定的一類(lèi)用益物權(quán)，“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置并存之下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)就由“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”等“三權(quán)”構(gòu)成。在立法和學(xué)說(shuō)還存在一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)直接把政策文件上的“土地所有權(quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”直接在法律上予以體現(xiàn)。由此而出現(xiàn)了，在“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置并存的背景之下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由四個(gè)權(quán)利組成，即“土地所有權(quán)+土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)+土地承包權(quán)+土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
在法律上反映“三權(quán)”分置思想，不宜直接將國(guó)家政策法律化，而應(yīng)契合法律體系的內(nèi)在邏輯將國(guó)家政策間接轉(zhuǎn)化為法律。從集體土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，土地所有權(quán)仍然是渾然一體的權(quán)利，其名稱(chēng)并未因派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而發(fā)生改變；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也仍然是渾然一體的權(quán)利，其名稱(chēng)也不因派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而發(fā)生改變。正如在派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，土地所有權(quán)的權(quán)能雖然發(fā)生變化，但法律上無(wú)須就土地所有權(quán)的剩余權(quán)能單獨(dú)規(guī)定其名稱(chēng)和內(nèi)容一樣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，法律上同樣無(wú)須就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剩余權(quán)能單獨(dú)規(guī)定其名稱(chēng)和內(nèi)容。如此看來(lái)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，法律上無(wú)須以土地承包權(quán)來(lái)反映承包農(nóng)戶(hù)的剩余權(quán)利。法律上只需就新生的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定即可。
在“四權(quán)”構(gòu)造之下，以土地承包權(quán)來(lái)表達(dá)承包農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后的剩余權(quán)利，將會(huì)面臨幾大困境。其一，法律上應(yīng)就土地承包權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容作出明確規(guī)定，但土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式豐富多樣，承包農(nóng)戶(hù)派生出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)也就各有不同，其剩余權(quán)利當(dāng)然存在差異，這就給法律上抽象土地承包權(quán)的內(nèi)容帶來(lái)了一定的困難；其二，如將土地承包權(quán)解釋為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法享有的承包土地的權(quán)利”，則土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使了土地承包權(quán)之后的結(jié)果，一旦本集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，此種意義上的土地承包權(quán)即失去意義，并未傳導(dǎo)至土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之中，也就是說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中并不包含此種意義上的土地承包權(quán)，也無(wú)從分解或派生出此種意義的土地承包權(quán)；其三，在承包農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情況下，要為經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證，還要為承包農(nóng)戶(hù)保有的土地承包權(quán)再行登記頒證，增加了登記機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)，已經(jīng)推行的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記頒證工作即應(yīng)改變。而在“三權(quán)”構(gòu)造之下，原承包農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿和權(quán)證只需記載土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一權(quán)利負(fù)擔(dān)即可，無(wú)須重新就土地承包權(quán)登記頒證；其四，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐，已經(jīng)為廣大農(nóng)村基層干部、群眾所熟知，將流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)之后的剩余權(quán)利改為土地承包權(quán)，在一定程度上影響了農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)制的長(zhǎng)久預(yù)期，基層干部、群眾也不易理解。總之，“四權(quán)”構(gòu)造增加了修法的難度和制度變遷成本。
“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置并存的情形之下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)也是由“三權(quán)”構(gòu)成。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的分化在一定程度上體現(xiàn)著農(nóng)地生產(chǎn)要素功能和社會(huì)保障功能的沖突，體現(xiàn)著效率和公平兩大價(jià)值的平衡。在“兩權(quán)”分離之下，集體土地所有權(quán)派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。這一分離發(fā)生于集體與農(nóng)戶(hù)之間，是農(nóng)戶(hù)與集體之間農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的重新配置，置重的是農(nóng)地的社會(huì)保障功能，強(qiáng)調(diào)農(nóng)地在本集體成員之間的公平分配，如此形成了“以生存保障為基礎(chǔ)，以社會(huì)公平的價(jià)值理念為目標(biāo)”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，并通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性賦權(quán)，激發(fā)農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)積極性，極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。在“三權(quán)”分置之下，在集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，是承包農(nóng)戶(hù)和其他經(jīng)營(yíng)主體之間農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的重新配置，同時(shí)分割土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，承包農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不因派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而發(fā)生改變，被賦予嚴(yán)格的身份屬性，在一定程度上堅(jiān)守了農(nóng)戶(hù)“不失地”的改革底線，體現(xiàn)著承包地的社會(huì)保障功能；同時(shí)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)成為脫逸身份屬性的市場(chǎng)化權(quán)利，其自由流轉(zhuǎn)解決承包地的拋荒、適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)以及抵押融資等問(wèn)題。
綜上，在“三權(quán)”構(gòu)造之下，集體土地所有權(quán)因派生出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其功能集中體現(xiàn)在增強(qiáng)生產(chǎn)服務(wù)、協(xié)調(diào)管理和資產(chǎn)積累等方面。承包農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是兼具保障功能和財(cái)產(chǎn)屬性的用益物權(quán)，其取得和享有以權(quán)利人具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份為前提，同時(shí)反映“兩權(quán)”分離和“三權(quán)”分置之下承包農(nóng)戶(hù)利用農(nóng)村土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的權(quán)利，只不過(guò)“三權(quán)”分置之下，承包農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而使權(quán)利行使受到限制，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)因期限屆滿(mǎn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同被認(rèn)定無(wú)效或被解除等原因而消滅之時(shí)，恢復(fù)至土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的圓滿(mǎn)狀態(tài)。經(jīng)營(yíng)主體取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，不再具有身份屬性，經(jīng)由登記，權(quán)利主體形成較為穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)預(yù)期，可以以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，也可以再次流轉(zhuǎn)其土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《法制日?qǐng)?bào)》2018年12月26日第12版
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