——基于山東省L村的調(diào)查研究
摘要：文章分析了中國農(nóng)村的土地調(diào)整與土地確權(quán)之間的矛盾,并在此基礎(chǔ)上探討農(nóng)村土地制度公平與效率的實(shí)現(xiàn)路徑。通過案例分析和比較研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)村土地調(diào)整得以實(shí)現(xiàn)是村民的公平倫理、村莊的老齡化和非農(nóng)化、基層政府的模糊態(tài)度以及農(nóng)民獲得土地的方式等多種因素綜合作用的結(jié)果。通過土地調(diào)整把土地集中流轉(zhuǎn)出去,能夠?qū)崿F(xiàn)一定程度的規(guī)模經(jīng)營,這是對通過土地確權(quán)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營進(jìn)而提高效率之方案的替代,而后者在農(nóng)村面臨公平性的巨大考驗(yàn)。應(yīng)該看到,在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的背景下,現(xiàn)有的土地調(diào)整模式在公平性方面仍然存在問題。因此,通過土地調(diào)整實(shí)現(xiàn)土地集中流轉(zhuǎn),并建立起農(nóng)村承包地的退出機(jī)制,能夠在農(nóng)村土地制度方面實(shí)現(xiàn)公平與效率的平衡,從而促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。本研究強(qiáng)調(diào)在農(nóng)村土地制度問題上不能只關(guān)注效率而忽視公平,這對當(dāng)前的政策和研究領(lǐng)域都有重要意義。
農(nóng)村土地問題歷來是關(guān)系我國政治、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重大問題, 既關(guān)系到廣大農(nóng)民的生產(chǎn)生活, 又關(guān)系到國家的長治久安。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的背景下, 各種新情況、新問題不斷涌現(xiàn), 相關(guān)利益關(guān)系錯(cuò)綜交織, 使農(nóng)村土地問題顯得更為復(fù)雜和重要。而關(guān)于中國農(nóng)村土地制度的改革發(fā)展路徑 (尤其是本文主要討論的家庭承包地問題) , 學(xué)者們也是眾說紛紜。比較主流的觀點(diǎn)認(rèn)為, 農(nóng)村土地應(yīng)該走確權(quán)賦能的道路, 只有產(chǎn)權(quán)明晰、穩(wěn)定, 才能解決農(nóng)村土地過于細(xì)碎化的問題, 通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 這種觀點(diǎn)主張?jiān)谵r(nóng)村土地問題上充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用[1-7]。比這種觀點(diǎn)更為激進(jìn)的觀點(diǎn)認(rèn)為, 農(nóng)村土地應(yīng)該實(shí)行私有化或者是包括土地私有制在內(nèi)的多種所有制并存, 因?yàn)樵诋?dāng)前的農(nóng)村土地集體所有制下, 不可能實(shí)現(xiàn)真正的確權(quán)賦能[8-9]。與上述兩種觀點(diǎn)對立的一種觀點(diǎn)反對農(nóng)村土地的確權(quán)改革, 主張保留或恢復(fù)村集體調(diào)整、收回承包地的權(quán)力, 保護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì), 實(shí)現(xiàn)耕者有其田[10-12]。另外一種相對謹(jǐn)慎的觀點(diǎn)認(rèn)為, 農(nóng)村土地確權(quán)雖然在未來會實(shí)現(xiàn), 但是有意識地進(jìn)行確權(quán)改革不一定會取得理想效果, 應(yīng)該注重現(xiàn)有制度在相關(guān)行動(dòng)者中的可信度[13]。而在目前我國的政策領(lǐng)域, 第一種觀點(diǎn)也就是土地確權(quán)的觀點(diǎn)占據(jù)了主導(dǎo), 近年來中央出臺了若干關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)的法律和政策。然而, 農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)卻與中央的政策和法律很不一致, 村莊內(nèi)部關(guān)于土地調(diào)整的要求和壓力一直存在, 有些村莊的土地調(diào)整付諸實(shí)施, 為什么會出現(xiàn)這種情況呢?本文以山東省L村在2015年夏秋之交進(jìn)行的一次土地調(diào)整并結(jié)合L村與其他村莊的比較來探討這一問題。
1、確權(quán)與調(diào)整的矛盾:農(nóng)村承包地政策與現(xiàn)實(shí)的反差
20世紀(jì)80年代初農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確立以后, 中央在農(nóng)村承包地問題上的政策導(dǎo)向主要是致力于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的長期化、制度化和法律化, 簡單來說是經(jīng)歷了從“15年不變”到“30年不變”再到“長久不變”的基本過程。1984年的中央一號文件 (即《中共中央關(guān)于一九八四年農(nóng)村工作的通知》) 提出, “延長土地承包期, 鼓勵(lì)農(nóng)民增加投資, 培養(yǎng)地力, 實(shí)行集約經(jīng)營。土地承包期一般應(yīng)在十五年以上。”這是第一次以中央文件的形式規(guī)定了農(nóng)村土地承包的承包期, 意在給農(nóng)民以穩(wěn)定的心理預(yù)期。到了20世紀(jì)90年代, 針對許多地區(qū)15年土地承包期即將到期的現(xiàn)實(shí)情況, 1993年11月中央公布了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》, 文件要求:“為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系, 鼓勵(lì)農(nóng)民增加投入, 提高土地的生產(chǎn)率, 在原定的耕地承包期到期之后, 再延長三十年不變。”該文件還提出:“為避免承包耕地的頻繁變動(dòng), 防止耕地經(jīng)營規(guī)模不斷被細(xì)分, 提倡在承包期內(nèi)實(shí)行‘增人不增地、減人不減地’的辦法。”中央的這個(gè)文件解決了第一輪15年承包期到期后農(nóng)村承包地的政策走向問題, 給農(nóng)民吃了“定心丸”。各地陸續(xù)在20世紀(jì)90年代中后期進(jìn)行了農(nóng)地的“二輪承包”。此后, 中央的政策通過國家的法律進(jìn)一步確立下來, 2002年8月頒布的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定:“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”、“維護(hù)承包方的土地承包經(jīng)營權(quán), 不得非法變更、解除承包合同”、“耕地的承包期為三十年”、“承包期內(nèi), 發(fā)包方不得收回承包地”、“承包期內(nèi), 發(fā)包方不得調(diào)整承包地”。2007年3月頒布的《物權(quán)法》對上述內(nèi)容進(jìn)行了確認(rèn), 并明確將土地承包經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)。
2008年10月, 《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出:“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán), 現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”土地承包關(guān)系“長久不變”的提法在中央文件中正式出現(xiàn)。事實(shí)上, “長久不變”的提法也經(jīng)歷了長期的醞釀過程。1998年, 時(shí)任中共中央總書記江澤民在安徽小崗村考察時(shí)提出:土地承包30年不變, 30年以后也沒有必要再變。這可以看作是“長久不變”政策思路的淵源。2006年, 時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶在“兩會”的記者招待會上就農(nóng)村土地制度問題做了“15年不變, 30年不變, 就是說永遠(yuǎn)不變”的回答。正是有了之前的這些鋪墊, 黨的十七屆三中全會最終把穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系的政策明確為“長久不變”[1], 黨的十八屆三中全會再次對這一政策進(jìn)行了確認(rèn)。2014年11月24日, 國務(wù)院公布了《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》, 其中規(guī)定農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)也是一項(xiàng)需要登記的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利。中央政府出臺這一條例是為了更好地實(shí)現(xiàn)對包括農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的確權(quán), 使產(chǎn)權(quán)更加明晰, 從而更好地保障不動(dòng)產(chǎn)所有者占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)合法權(quán)利。總之, 中央把農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)長期化、制度化、法律化的政策導(dǎo)向意在穩(wěn)定農(nóng)民的心理預(yù)期, 一是調(diào)動(dòng)農(nóng)民對土地進(jìn)行長期投資的積極性, 防止掠奪性的經(jīng)營方式;二是推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn), 逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營, 解決農(nóng)村土地過于細(xì)碎化的問題, 提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。
可以看出, 中央在農(nóng)村承包地問題上從“15年不變”到“30年不變”再到“長久不變”的政策變遷意在進(jìn)一步穩(wěn)定農(nóng)村的土地承包關(guān)系, 并禁止村集體對農(nóng)戶的承包地進(jìn)行重新分配, 即實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的辦法, 這從法律或政策層面剝奪了以后出生村民的集體成員權(quán)利[15]。特別是自2008年以來, 中央推動(dòng)了包括農(nóng)民承包地在內(nèi)的農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記頒證工作, 地方政府給農(nóng)戶頒發(fā)了《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證》, 從而使他們的土地權(quán)益獲得更堅(jiān)實(shí)的保障。然而, 由于各種原因, 農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況與上述政策和法律并不一致, 很多地區(qū)的農(nóng)村還是不斷地進(jìn)行土地調(diào)整。從相關(guān)調(diào)查來看, 農(nóng)村土地在第一個(gè)15年承包期內(nèi), 有近1/3的農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行過土地大調(diào)整, 1/3以上農(nóng)村地區(qū)經(jīng)常進(jìn)行土地“小調(diào)整”[11]。2005年基于全國17個(gè)省1773個(gè)村的調(diào)查結(jié)果也表明, 自實(shí)施土地家庭承包經(jīng)營制度以來, 被調(diào)查村進(jìn)行過土地調(diào)整的次數(shù)的中位數(shù)為2次, 74.7%的被調(diào)查村至少進(jìn)行過一次土地調(diào)整, 55%的村進(jìn)行過2次或2次以上的土地調(diào)整, 3.7%的村進(jìn)行過9次或9次以上的土地調(diào)整。二輪承包之后仍有32.8%的村進(jìn)行過土地調(diào)整, 其中73.2%的調(diào)整主要是因?yàn)槿丝谧兓? 13.7%的調(diào)整主要是因?yàn)檎鞯豙16]。
與各地不斷進(jìn)行土地調(diào)整密切相關(guān)的是農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變的態(tài)度。20世紀(jì)90年代的調(diào)查顯示, 62%的被訪農(nóng)戶不贊成30年內(nèi)不再調(diào)地, 而且越是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)比例越高;81%的被訪農(nóng)戶不贊成新增人口不再分配給土地的做法[17]。到2008年, 基于6個(gè)省119個(gè)村2200多個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查結(jié)果顯示, 認(rèn)為“土地承包期限30年不變”合理的被訪者只占32.01%, 對該政策持保留態(tài)度的被訪者卻高達(dá)62.79%;認(rèn)為“家里增加人口不給土地”政策合理的被訪者占28.98%, 認(rèn)為不合理的高達(dá)61.98%[18]。而從1987年開始試驗(yàn)“增人不增地、減人不減地”政策的貴州省湄潭縣, 仍有93%的當(dāng)?shù)乇徽{(diào)查農(nóng)民同意按人口進(jìn)行土地再分配[5]。這表明雖然中央出臺了穩(wěn)定農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的政策, 但農(nóng)民對這一政策的理解和認(rèn)知與中央的意圖并不一致。當(dāng)前, 仍然有很多村莊不時(shí)進(jìn)行各種形式的土地調(diào)整, 山東省L村就在2015年夏秋之交進(jìn)行了一次土地大調(diào)整。
2、L村的承包地調(diào)整:緣由和過程
L村位于山東省中北部沿海平原區(qū), 既是一個(gè)自然村, 也是一個(gè)行政村, 糧食作物以小麥、玉米為主, 冬小麥與夏玉米一年兩季輪作, 經(jīng)濟(jì)作物以蘋果為主。L村的土地分為兩類, 一是圍莊地, 不但離村莊較近, 而且有較好的水利條件 (引黃濟(jì)青水利工程從該村北面通過) ;二是北洼地, 離村莊較遠(yuǎn), 水利條件也較差。根據(jù)2015年調(diào)地之前最近的一次土地測量, L村有承包地面積186.4畝 (其中圍莊地107.9畝, 北洼地78.5畝) ;另外有蘋果園面積90畝左右, 以及5畝左右普通農(nóng)地, 由村集體承包給個(gè)人經(jīng)營。據(jù)本次土地調(diào)整之前的人口統(tǒng)計(jì), L村有73戶, 戶籍人口209人, 其中2人為空掛戶口, 不享受土地和其他福利的分配權(quán), 所以本次有資格分配土地的人數(shù)為207人。L村雖然規(guī)模不大, 但是該村本次土地調(diào)整也反映了我國農(nóng)村土地制度中一些普遍存在的問題, 下文以對該村的實(shí)地調(diào)研 (特別是深度訪談) 來說明。
2.1 L村此次土地調(diào)整的緣由
(1) L村實(shí)行的“增人增地但減人不減地”的辦法難以為繼。與全國大多數(shù)村莊一樣, L村也在20世紀(jì)90年代中后期 (確切地說是1996年) 進(jìn)行了“二輪土地承包”。L村把全村土地分成兩份, 一份為各戶承包的人口地, 另一份為機(jī)動(dòng)地。當(dāng)時(shí)L村每人分得人口地0.64畝, 預(yù)留機(jī)動(dòng)地65畝左右。與其他村莊不同的是, L村在機(jī)動(dòng)地上實(shí)行“增人增地但減人不減地”的辦法。
“人家外莊是兩份地, 一份不動(dòng), 只那一份動(dòng), 兩三年一調(diào)。咱沒有機(jī)動(dòng)地 (意思是機(jī)動(dòng)地很少) , 你留出機(jī)動(dòng)地來就很少了, 本來地塊就小, 聯(lián)合 (收割機(jī)) 都不想來, 再留機(jī)動(dòng)地更不行了, 機(jī)械化使用不上。” (ZYF 20150714)
也就是說, 當(dāng)?shù)氐亩鄶?shù)村莊通過調(diào)整機(jī)動(dòng)地來應(yīng)對人口的增減變化, 增人的增地, 減人的減地, 而L村則通過預(yù)留的機(jī)動(dòng)地給增加的人口增地, 減少的人口并沒有減地, 當(dāng)預(yù)留的機(jī)動(dòng)地還有剩余時(shí)就將其承包出去。可以預(yù)見, 在這種方法下, L村預(yù)留的機(jī)動(dòng)地會隨著時(shí)間的變化越來越少, 直至沒有多余的土地分配給新增加的人口。以至于到了2015年預(yù)留的機(jī)動(dòng)地都分完以后, 該村的支部書記把自家的承包地給了新增加人口的農(nóng)戶。
“沒有地了, 光補(bǔ)補(bǔ)了多少了!四方里半方, 洼里一方, 一個(gè)半方?jīng)]夠分的, 不夠了, LHM (村支書一家) 貢獻(xiàn)了8口人的地……補(bǔ)了給添人口的、媳婦過來的、從外邊遷入的。” (LXZ20150716)
因此, 在預(yù)留的機(jī)動(dòng)地全部分配完以后, L村原來實(shí)行的“增人增地但減人不減地”辦法難以為繼, 這是促使L村進(jìn)行土地調(diào)整的直接動(dòng)因。
(2) 自二輪土地承包以來, L村的人口增減經(jīng)歷了很大的變化。人口減少以死亡、考大學(xué)和女兒出嫁為主, 人口增加則以出生、媳婦嫁入和原遷出人口回遷為主, 人口增減變化估計(jì)接近一百人。L村給增加的人口分配土地先從圍莊地開始, 然后是北洼地。在二輪承包后的一段時(shí)期內(nèi), 新增加的人口不但及時(shí)分配到了土地, 而且是位置、水利條件較好的圍莊地, 此時(shí)大家基本上沒什么矛盾。后來, 圍莊地分完之后, 新增加的人口就只能分到北洼地了, 這時(shí)一些人開始有怨言, 而隨著時(shí)間推移出現(xiàn)的人地比例變化讓這些怨言有了更充分的理由。由于L村實(shí)行“增人增地但減人不減地”的辦法, 不可避免地出現(xiàn)了很多家庭人口減少但土地不減少的現(xiàn)象, 有些看上去還比較突出, 比如村里文書會計(jì)一戶, 只有夫妻兩口人, 但卻種著九口人的地。類似情況遭到許多村民 (特別是家庭人口增加的) 非議, 他們認(rèn)為這種現(xiàn)象非常不合理。隨著時(shí)間的推移, 私下的非議逐漸向正式的反對演變, 近幾年已有多人找到村支部書記反映這個(gè)問題, 要求調(diào)整土地。但是村支部書記出于選舉的考慮沒有進(jìn)行調(diào)整, 以至于后來有村民把此事上告到了政府部門。
“這次分地定了, 本來可能還分不了, 因?yàn)長HW不同意, 雖然很多人去找了書記, 但是會計(jì)是實(shí)權(quán)派, 會計(jì)不同意支書也沒辦法……但是后來有人告了, 至少是告到縣里, 也可能是地區(qū), 鎮(zhèn)上干部找LHW談話, 直接和他說‘你愿意干就干, 不愿意干就不干’。不干 (會計(jì)) 的話, 一年一萬七千就掙不到了, 肯定愿意干。” (LHF20150707)
在這個(gè)博弈的過程中, 村里一些人口減少的農(nóng)戶也或公開或隱晦地表達(dá)了不想重新調(diào)整土地的觀點(diǎn), 但是村民所持的村莊公平標(biāo)準(zhǔn)仍然發(fā)揮著重要作用, 村民的上告也得到了當(dāng)?shù)鼗鶎诱闹С? 在這種內(nèi)外壓力下L村的土地調(diào)整就不可避免了。
(3) 在L村醞釀土地調(diào)整的整個(gè)過程中, 還有兩類人群起到了推動(dòng)作用。
一是年齡相對較大的人, 特別是70歲以上的老年人。
“現(xiàn)在村里多數(shù)是主張重新分地了, 有些年紀(jì)大的人自己不想種了, 想承包出去, LHC、LHY、LTY都不想種了。” (SCX 20150608)
二是那些在縣城或附近城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作甚至定居的家庭也希望進(jìn)行土地調(diào)整。
“現(xiàn)在種地不合算, 都是50歲以上的在種, 40歲的都撇了不種, LQW把地讓他爺 (父親) 種著, 一家去打工, 在DJW (地名) 搞裝修。還有幾個(gè)真正種地的?!……LHQ北洼的那塊給了我, 莊東還種著八九分地, 說不定過了年就不要了。WZE在廠里干活一個(gè)月3000多, 一年3萬多, 種地的話還要請假, 請假一天就扣你100多, 種著一畝地全年收入才1000塊錢, 耽誤10個(gè)工夫就不合算了。農(nóng)民種地不算工夫, 把工夫一算就完了。” (LHM20130803)
這兩部分人雖然差別很大, 但是共同之處是都不再想耕種土地了, 家庭條件也還可以, 而自己耕種費(fèi)時(shí)費(fèi)力, 他們中的一些人已經(jīng)將土地自發(fā)流轉(zhuǎn)給了親朋好友耕種。因此, 他們都希望將自己的承包地流轉(zhuǎn)出去, 而在不調(diào)整土地情況下的自發(fā)流轉(zhuǎn)收益較小, 只有通過重新調(diào)整土地, 愿意將土地流轉(zhuǎn)出去的村民的土地才能集中起來, 從而形成規(guī)模效應(yīng), 在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)才能獲得更高的收益。
2.2 L村此次土地調(diào)整的過程
正是上述幾個(gè)因素的結(jié)合促成了L村在2015年夏秋之交進(jìn)行了承包地的重新調(diào)整。進(jìn)行土地調(diào)整的決定通過以后, L村土地調(diào)整的實(shí)際過程歷時(shí)一個(gè)月, 具體分為確定公布土地調(diào)整方案、丈量土地、村民選擇是否進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、人口公示、抓鬮分地五個(gè)步驟。
第一步, L村于2015年7月初公布了“L村秋季土地調(diào)整路線”, 確定了本次土地調(diào)整的具體方案, 共包括九個(gè)方面。
第二步, 7月14日, 村委會成員和黨員代表對圍莊和北洼的承包地面積進(jìn)行了丈量, 結(jié)果是圍莊地107.9畝, 北洼地78.5畝。
第三步, 7月16日, 村民就自己種植還是進(jìn)行流轉(zhuǎn)進(jìn)行選擇, 簽字確認(rèn)。因?yàn)長村的地分為兩塊, 所以共分成四類進(jìn)行簽字:同意圍莊地土地流轉(zhuǎn)的戶、同意北洼地土地流轉(zhuǎn)的戶、同意圍莊地自己種植的戶、同意北洼地自己種植的戶。村民進(jìn)行選擇并簽字后的結(jié)果為同意圍莊地土地流轉(zhuǎn)的為58人, 同意北洼地土地流轉(zhuǎn)的為171人、同意圍莊地自己種植的為149人、同意北洼地自己種植的為36人。這一步驟還有一個(gè)附帶作用, 就是通過村民簽字來確定有資格分配土地的總?cè)丝跀?shù), 結(jié)果為207人 (如表1所示) 。
表1 L村2015年土地調(diào)整、土地流轉(zhuǎn)的基本情況
第四步, 7月21日, 進(jìn)行人口公示。7月20號的戶口遷入截止期過后, 由村會計(jì)在7月21日書寫“L村土地調(diào)整人口公示”, 將每戶有資格分配土地的人口數(shù)張榜公布, 公示期3天, 接受全體村民監(jiān)督。
第五步, 公示期過后, L村在7月底進(jìn)行了抓鬮分地。首先是分別測定兩塊地人均分到的面積, 結(jié)果為圍莊地每人實(shí)際分得0.512畝, 北洼地每人實(shí)際分得0.37畝, 兩塊地根據(jù)每人應(yīng)得面積各分為207份, 每人一份 (如表1所示) 。然后進(jìn)行兩次抓鬮確定各戶承包地的方位, 第一次分為土地流轉(zhuǎn)戶和自己種植戶兩個(gè)鬮, 由同意自己種植的戶出一位代表抓鬮選地, 剩余的地則為同意土地流轉(zhuǎn)一方的;第二次是在自己種植的戶之間抓鬮選地, 有的是單戶自己抓鬮, 有的則是幾戶聯(lián)合算一個(gè)鬮 (幾戶定鬮) , 幾戶把承包地連在一起有利于他們的互助協(xié)作。在第二次抓鬮的過程中出現(xiàn)了不同于以往的新情況, 以前是同一家族的承包地都合在一起 (即作為一個(gè)鬮) , 這次則不然, 有些親兄弟的承包地也不在一起了。之所以出現(xiàn)這種情況, 一是因?yàn)樾值苤g可能有矛盾;二是因?yàn)槭袌龌C(jī)械化的發(fā)展基本解決了以前一家一戶不能解決的問題, 大家不需要在一起互相幫助了, 這是更為根本的原因, 反映了農(nóng)村社會關(guān)系的變化。
土地調(diào)整完成后, L村在2015年8月對同意土地流轉(zhuǎn)戶的承包地進(jìn)行了競價(jià)流轉(zhuǎn)。結(jié)果大約65畝北洼地的經(jīng)營權(quán)被附近村的一村民競得, 價(jià)格為每畝每年720斤小麥;大約30畝圍莊地的經(jīng)營權(quán)被另一附近村的村民競得, 價(jià)格為每畝每年821斤小麥, 并且都是提前一年支付來年的承包費(fèi)。 (LHW20151030)
2015年秋收結(jié)束以后, 流轉(zhuǎn)出去的土地由新的業(yè)主進(jìn)行經(jīng)營, 繼續(xù)種植的戶則在新的承包地上進(jìn)行耕種。至此, L村的本次土地調(diào)整全部完成, 而下一次土地調(diào)整是五年以后。從整個(gè)過程來看, L村通過土地調(diào)整將不愿繼續(xù)耕種農(nóng)戶的承包地集中起來, 再由村集體統(tǒng)一將其流轉(zhuǎn)出去, 在一定程度上解決了土地過于細(xì)碎化的問題, 即通過土地調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了一定程度的規(guī)模經(jīng)營。當(dāng)然, 這種規(guī)模經(jīng)營的效果還需進(jìn)一步檢視。此外, L村的土地流轉(zhuǎn)充分尊重了村民的意愿, 不同意流轉(zhuǎn)的繼續(xù)自己耕種, 同意流轉(zhuǎn)的由村集體統(tǒng)一進(jìn)行流轉(zhuǎn), 村集體很好地發(fā)揮了服務(wù)者的作用。
3、農(nóng)村承包地調(diào)整何以可能?
從1996年二輪土地承包到現(xiàn)在, 顯然還不到中央規(guī)定的30年時(shí)間, 雖然村莊內(nèi)部也有反對聲音, 但是L村還是在2015年夏秋之交進(jìn)行了一次承包地的大調(diào)整。為何L村能夠置中央“30年不變”甚至“長久不變”的政策于不顧而進(jìn)行土地調(diào)整呢?這種情況是由于L村的特殊性決定的還是反映了普遍的現(xiàn)象?如果是普遍現(xiàn)象, 這種現(xiàn)象背后的原因是什么?如果是L村的特殊性使然, 那么L村與其他村莊的區(qū)別在哪里?對這些問題的回答關(guān)系到農(nóng)村土地制度乃至農(nóng)村社會治理的現(xiàn)實(shí)狀況和未來走向。
應(yīng)該看到, L村的土地調(diào)整并非孤例, 前文所述一些學(xué)者的調(diào)查研究說明了這一現(xiàn)象的普遍存在, 而L村附近村莊的情況也是很好的證明。
D村是當(dāng)?shù)匾粋€(gè)人口3510人、耕地面積5510畝的富裕村莊, 二輪承包以來該村實(shí)行“五年一小調(diào)、十年一大調(diào)”的方法調(diào)整土地。和L村一樣, D村也在2015年秋收前后對承包地進(jìn)行了一次大調(diào)整, 7月份的一段訪談如下:
“俺這兒是五年一動(dòng), 只調(diào)機(jī)動(dòng)地, 10年就大動(dòng)一回, 只小調(diào)的話待上10年就很零星, 連添帶減的。這里打算統(tǒng)一統(tǒng)一, 村里集體往外包, 種地的還那個(gè)種法, 留個(gè)大片……今回是全部分……這兒有三分之一不要地的, 1200口人”。 (GSJ20150718)
結(jié)果, 該村在此次土地調(diào)整后, 除預(yù)留了五六百畝的機(jī)動(dòng)地外, 占其余承包地面積46%的土地流轉(zhuǎn)了出去, 承包期為10年, 10年以后重新進(jìn)行大調(diào)整, 而預(yù)留的機(jī)動(dòng)地則是5年進(jìn)行一次小調(diào)整。 (GXM20151112)
而當(dāng)?shù)仄渌蠖鄶?shù)村莊也有人口地和機(jī)動(dòng)地兩部分, 人口地不動(dòng), 機(jī)動(dòng)地五年一調(diào)整, 即實(shí)行“大片不動(dòng), 小塊調(diào)整”的方法。但是, 近年來這些村莊內(nèi)要求對土地進(jìn)行大調(diào)整的呼聲越來越強(qiáng)烈, 同時(shí)反對大調(diào)整的力量也很強(qiáng)大, 所以進(jìn)行土地大調(diào)整的村莊還不多。
比如, 在人口2670人、耕地面積6470畝的G村, 土地大調(diào)整的阻力很大。
“老 (死) 了人的, 戶口出去的, 占著就占著, 多了人的一年給800塊錢……這也不大對付 (不合理) 吧!……打說30年不動(dòng)分了三遍了, 這一遍是直接分不動(dòng)了。一些一包30年、20年的, 人家這個(gè)不動(dòng), ……分人家的人口地人家不讓, ……那些有人的 (有關(guān)系的) 、當(dāng)官的, 有些弄上好幾十畝的, 人家不讓廢合同……無非就是等著上邊一下子實(shí)行個(gè)政策, 地全都收上來, 連人口地豁到一塊, 不然的話不好辦, 凈些渣子頭 (地痞) 。” (SCF20150711)
人口1750人、耕地面積2380畝的X村, 目前也很難進(jìn)行土地大調(diào)整。
“ (俺村) 一個(gè)人一畝地, 還沒動(dòng), 到今年有20年了。有五年一動(dòng)的, ……不動(dòng)的地占80%, 二級地是調(diào)田。俺去年才調(diào)了, 五年一調(diào)的。大調(diào)臨時(shí)還辦不了。C村都沒辦成, 好幾回了都沒辦成 (沒能調(diào)整) 。” (SSJ20150712)
可見, 雖然目前這些村還沒有進(jìn)行土地大調(diào)整, 但是這種要求一直存在, 而且隨著時(shí)間的推移和人口的變化會越來越強(qiáng)烈。如何解釋這一現(xiàn)象呢?
(1) 與農(nóng)村居民所持的公平倫理密切相關(guān)。由于農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制, 因此在農(nóng)民心目中, 作為集體組織的一員, 獲得他那一份土地的權(quán)利具有很強(qiáng)的正當(dāng)性和合理性。而類似于L村出現(xiàn)的“兩口人種九口人地”的現(xiàn)象則被認(rèn)為是非常不合理的, 這也正是上文提及的雖然中央一直致力于穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系而很多農(nóng)民仍然不認(rèn)可這一政策的原因所在。在當(dāng)前中國大部分農(nóng)村地區(qū), 隨著生產(chǎn)的發(fā)展和農(nóng)民溫飽問題的基本解決, 農(nóng)民對土地所持的態(tài)度雖然不再是斯科特所講的“安全第一”的生存?zhèn)惱韀20], 然而也是一種帶有明顯“平均主義”傾向的公平倫理。由于中國的農(nóng)村社會在很大程度上仍然是熟人組成的共同體, 所以農(nóng)民的這種公平倫理能夠發(fā)揮重要作用。加之2006年農(nóng)業(yè)稅被取消后, 農(nóng)民種田不但不用再交“皇糧國稅”, 而且可以獲得種糧補(bǔ)貼, 農(nóng)村土地的價(jià)值得以提升。在這種情況下, 人少地多的戶特別是比例比較懸殊的戶在農(nóng)村社區(qū)中會面臨很大的輿論壓力。這是類似于L村這樣的村莊能夠進(jìn)行土地調(diào)整的根本動(dòng)因。
(2) 與農(nóng)民所持的公平標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)的是農(nóng)地制度演變過程中農(nóng)民獲得土地的方式。1949年以后, 中國的農(nóng)地制度經(jīng)歷了一個(gè)從土地改革確立農(nóng)地私有制, 到合作化和集體化再到改革后的包產(chǎn)到戶和家庭承包經(jīng)營的演變過程, 而這一切的起點(diǎn)無疑是1950年的土地改革。農(nóng)民通過土地改革獲得了土地所有權(quán), 但是農(nóng)民的這種土地所有權(quán)并不穩(wěn)固, 因?yàn)椤斑@種私有制不是產(chǎn)權(quán)市場長期自發(fā)交易的產(chǎn)物, 也不是國家僅僅對產(chǎn)權(quán)交易施加某些限制的結(jié)晶, 而是國家組織大規(guī)模群眾階級斗爭直接重新分配原有土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)果”[22]。后來的包干到戶、包產(chǎn)到戶和家庭承包經(jīng)營可以說是農(nóng)村的一次新“土地改革”, 與1950年的土地改革類似, 1978年后的新“土地改革”同樣沒有賦予農(nóng)民穩(wěn)固的土地產(chǎn)權(quán)。而相關(guān)實(shí)證調(diào)查也顯示, 有17.62%的受訪農(nóng)戶認(rèn)為承包地所有權(quán)屬于個(gè)人, 而認(rèn)為承包地所有權(quán)屬于國家和村集體的分別占41.91%和29.57%。可見, 從農(nóng)地制度的歷史進(jìn)程來看, 農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)要求從源頭上就比較弱, 不但國家可以輕易收回這種權(quán)利, 不同境況的農(nóng)民也可以對這種權(quán)利提出不同的要求, 正如人口增加的農(nóng)戶要求調(diào)整土地的情況。
(3) 一些村莊的土地調(diào)整之所以能夠成為現(xiàn)實(shí), 還與基層政府對待此事的態(tài)度有很大關(guān)系。當(dāng)前中國的很多村莊存在著不同意調(diào)整土地的村民和要求調(diào)整土地的村民兩個(gè)陣營, 前者多數(shù)是人口減少的家庭, 他們的依據(jù)是“30年不變”的政策, 而后者多數(shù)是人口增加的家庭, 他們依據(jù)的是農(nóng)村土地集體所有制和村莊內(nèi)部的公平倫理。這兩種意見不可避免地存在沖突, 并很有可能超出村莊的范圍而達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、市縣甚至更高一級政府, 這就是關(guān)于農(nóng)村承包地“調(diào)”與“不調(diào)”兩難困境導(dǎo)致的村民上訪或群體性事件問題[24]。如前所述, 為了給相關(guān)村干部施加壓力進(jìn)而調(diào)整土地, L村相關(guān)村民采取了向基層政府上訪的方式, 而面對村民的上訪, 當(dāng)?shù)鼗鶎诱驹诹松显L村民這一邊, 對相關(guān)村干部提出批評并要求盡快進(jìn)行土地調(diào)整。可見, 基層政府在解決此類糾紛時(shí)注意到了農(nóng)村社區(qū)的公平倫理, 而且考慮到上級政府的考核壓力, 基層政府更多地是遵循所謂“不出事邏輯”[25], 而國家“30年不變”、“長久不變”的法律和政策則似乎顯得沒有那么緊迫和重要。因此, 基層政府在農(nóng)村承包地“調(diào)”與“不調(diào)”上的這種態(tài)度使一些村莊的土地調(diào)整具有了現(xiàn)實(shí)可能性。
(4) 土地調(diào)整能否進(jìn)行還與每個(gè)村莊的內(nèi)部結(jié)構(gòu)特點(diǎn)有密切的關(guān)系。一方面, 這與村莊的人口年齡狀況即老齡化程度有一定的關(guān)系。一般說來, 在類似山東省中北部這樣生活水平較高的地區(qū), 隨著年齡的增長, 農(nóng)民自己耕種土地的意愿會逐漸降低。如果說60周歲至70周歲的老年人還能自己耕種土地的話, 70周歲以上的老年人就有些勉為其難了, 如有機(jī)會他們更傾向于將土地流轉(zhuǎn)出去。本文研究的L村有60周歲及以上的老年人56人, 65周歲及以上老年人30人, 分別占總?cè)丝诘?6.8%和14.4%, 都高于2014年底全國15.5%和10.1%的老齡化率;此外, L村70周歲及以上老年人有23人, 占總?cè)丝诘?1%。另一方面, 土地調(diào)整能否實(shí)現(xiàn)與村莊的非農(nóng)化程度密切相關(guān)。隨著非農(nóng)化水平的提高, 越來越多的村民基本脫離甚至完全脫離農(nóng)業(yè), 這些人希望通過土地調(diào)整將土地集中流轉(zhuǎn)出去, 進(jìn)而獲得更高的土地流轉(zhuǎn)收益。本文研究的L村所處的地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá), 周邊既有制鹽及相關(guān)產(chǎn)業(yè), 也有工業(yè)園區(qū), 還有大型國有企業(yè)和民營企業(yè), 為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┝舜罅康姆寝r(nóng)就業(yè)機(jī)會。L村完全脫離農(nóng)業(yè)的家庭有10戶, 占全村除12戶70周歲以上老年人以外的其他61戶居民的16.4%, 其他兼業(yè)農(nóng)戶收入的大部分也來自于農(nóng)業(yè)之外。總體來看, L村家庭純收入的90%以上來自于承包地以外的收入。事實(shí)上, 在此次土地調(diào)整之前, L村中已有多戶脫離農(nóng)業(yè)的家庭將自己的承包地流轉(zhuǎn)給同族或親戚耕種, 但這種流轉(zhuǎn)的收益相對較低, 所以他們希望通過重新調(diào)整土地實(shí)現(xiàn)土地的集中規(guī)模流轉(zhuǎn), 從而獲得更高的收益, 而此后的事實(shí)也證明了這一點(diǎn)。相反, 相關(guān)實(shí)證研究表明, 家庭農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入的比例越高, 他們就越會傾向于贊成中央穩(wěn)定地權(quán)的政策[24]。可見, 村莊老齡化和非農(nóng)化的發(fā)展, 再結(jié)合市場的力量, 給農(nóng)村土地調(diào)整帶來了強(qiáng)大的推動(dòng)力。
需要提及的是, 在中國城市化加速發(fā)展的背景下, 農(nóng)村的非農(nóng)化是一個(gè)全國性的普遍現(xiàn)象, 但是各地對土地調(diào)整的要求和壓力卻是不同的, 如何解釋這種差異呢?通過對L村所在的山東省中北部地區(qū)與該省南部地區(qū)的比較, 能夠發(fā)現(xiàn)其中的一些原因。筆者在魯南T縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn), 雖然也存在土地調(diào)整的要求, 但是該縣多數(shù)村莊沒有進(jìn)行土地調(diào)整, 甚至土地小調(diào)整也沒有。究其原因, 魯南地區(qū)與L村所在的魯中北部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平特別是工業(yè)化水平方面存在較大的差距, 魯南地區(qū)的農(nóng)民在當(dāng)?shù)貨]有足夠的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會, 但是他們必然會去尋求其他的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會 (即到外地打工) 。也就是說, 雖然兩地農(nóng)村都呈現(xiàn)出明顯的非農(nóng)化, 但是表現(xiàn)形式卻大不相同, 魯南地區(qū)的非農(nóng)化表現(xiàn)為“離土又離鄉(xiāng)”, 而L村所在的魯中北部地區(qū)則表現(xiàn)為“離土不離鄉(xiāng)”。一般說來, “離土又離鄉(xiāng)”的村民越多, 離開村莊的時(shí)間越長, 他們對村莊公共事務(wù)的關(guān)心也就越少, 加之他們收入的絕大部分來自于農(nóng)地以外, 土地調(diào)整與否對他們來說也就顯得無關(guān)緊要了。而在當(dāng)前意在穩(wěn)定地權(quán)的法律和政策環(huán)境下, 沒有足夠的內(nèi)部壓力, 村莊的土地調(diào)整是很難實(shí)現(xiàn)的。可見, 在某種程度上, 在像L村這樣相對傳統(tǒng)的村莊, 村民之間的社會聯(lián)系還比較密切, 村莊的公平倫理和其他輿論、道德規(guī)范還能發(fā)揮很大作用;而在魯南地區(qū), 村民與村莊之間、村民與村民之間的聯(lián)系日益松弛, 村莊傳統(tǒng)規(guī)范的約束力越來越弱, 想達(dá)成一致行動(dòng)就非常困難了。
4、土地調(diào)整與土地確權(quán)的目標(biāo):公平與效率的平衡
一般來說, 農(nóng)村土地調(diào)整還是不調(diào)整, 是一個(gè)有關(guān)公平與效率的問題, 根據(jù)村莊的人口變動(dòng)適時(shí)進(jìn)行土地調(diào)整能實(shí)現(xiàn)公平;而土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定能夠?qū)崿F(xiàn)長期合理經(jīng)營和規(guī)模經(jīng)營進(jìn)而提高效率[26,27], 這也是中央提出“30年不變”乃至“長久不變”政策的初衷。應(yīng)該看到, 效率和公平是農(nóng)村土地制度不容回避而應(yīng)著力追求的兩大價(jià)值, 然而兩者之間又不可避免地存在沖突。因此, 農(nóng)村土地制度的設(shè)計(jì), 不管是土地調(diào)整還是土地確權(quán), 都應(yīng)從實(shí)現(xiàn)公平與效率之平衡的理念出發(fā), 而不能顧此失彼。
一方面, 就效率而言, 在中國快速工業(yè)化和城市化的背景下, 通過土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的不二選擇, 因此政府應(yīng)在尊重民意的基礎(chǔ)上推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展, 減少土地流轉(zhuǎn)的交易成本。目前, 主流觀點(diǎn)認(rèn)為土地調(diào)整是土地流轉(zhuǎn)的阻礙因素, 要推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)就要進(jìn)行土地確權(quán)。然而, 從L村等村的土地調(diào)整情況來看, 通過土地調(diào)整把不想繼續(xù)耕種家庭的承包地集中起來, 再由村集體統(tǒng)一將其流轉(zhuǎn)出去, 在一定程度上解決了土地過于細(xì)碎化的問題, 即通過土地調(diào)整實(shí)現(xiàn)土地集中流轉(zhuǎn)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了一定程度的規(guī)模經(jīng)營。實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營后, 機(jī)械化使用的效果是既省工又省力, 大大提高了勞動(dòng)效率。換句話說, 土地調(diào)整并不總是土地流轉(zhuǎn)的障礙, 在一定條件下反而能成為土地流轉(zhuǎn)的促進(jìn)因素。相反, 從L村及其他地區(qū)的情況來看, 土地流轉(zhuǎn)本身與土地確權(quán)到戶的改革之間并不存在必然聯(lián)系, 土地流轉(zhuǎn)在確權(quán)改革之前已普遍發(fā)生, 土地確權(quán)改革的動(dòng)力來自于地方政府的土地財(cái)政和經(jīng)營城市的需要, 更多地是政府行為而非市場行為[28]。
需要注意的是, 不管是L村5年的承包期還是D村10年的承包期, 都顯得有些短, 影響了承包者的投資力度, 但是時(shí)間太長又會影響公平。 (GXM20151112)
流轉(zhuǎn)地的承包者能否合理利用土地、防止掠奪式經(jīng)營也是一個(gè)有待考察的問題。但是在城市化、村莊人口老齡化和非農(nóng)化的大背景下, 土地流轉(zhuǎn)是大勢所趨, 而掠奪式經(jīng)營問題則需要通過其他的制度、規(guī)范加以避免。在此意義上, L村等村通過土地調(diào)整實(shí)現(xiàn)土地集中流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的方式對現(xiàn)行政策提出了挑戰(zhàn), 或者說是提供了某種替代性路徑, 即不只是土地確權(quán)能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營, 土地調(diào)整同樣能達(dá)到這一目的。因此, 政府在制定相關(guān)土地政策時(shí)應(yīng)當(dāng)充分考慮和尊重這種“民間智慧”。而且, L村的土地調(diào)整和土地流轉(zhuǎn)是在最大限度地尊重村民意愿的基礎(chǔ)上開展的, 這是地方政府在推動(dòng)此項(xiàng)工作時(shí)應(yīng)該堅(jiān)持的基本原則。此外, 相關(guān)政府部門應(yīng)密切關(guān)注土地流轉(zhuǎn)后的糧食生產(chǎn)問題。如前所述, “規(guī)模報(bào)酬遞減”是農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營過程中很有可能發(fā)生的一種現(xiàn)象, 雖難以避免但不能聽之任之, 政府應(yīng)該采取措施盡量縮短和降低這一“遞減”過程的周期和幅度。從這方面來說, 防止大規(guī)模的資本下鄉(xiāng), 堅(jiān)持小規(guī)模家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體地位是一個(gè)基本方向[10-12,15,29], 政府應(yīng)從法律政策層面大力扶持小規(guī)模家庭農(nóng)場的發(fā)展。
另一方面, 就公平而言, 政府決策應(yīng)該考慮到村莊人口不斷變動(dòng)的事實(shí), 允許通過適時(shí)的土地調(diào)整應(yīng)對人口的增減, 這是農(nóng)村土地集體所有制下實(shí)現(xiàn)相對公平的重要條件, 而土地確權(quán)改革基本忽視了村莊人口的變動(dòng)性, 從而也就把公平問題排除在外了。可以想象, 如果不適時(shí)進(jìn)行土地調(diào)整, 就會出現(xiàn)類似L村的“兩口人種九口人地”的現(xiàn)象, 在村民的公平倫理還能發(fā)揮重要作用的條件下, 上述現(xiàn)象將在村莊內(nèi)部面臨嚴(yán)重的公平性質(zhì)疑。在這種情況下, 土地“調(diào)”與“不調(diào)”的矛盾會一直存在并可能激化進(jìn)而影響到村莊治理, 而目前的土地確權(quán)政策不但對此無能為力, 反而會成為村莊中某些人用來謀利的工具。此外, 目前的土地確權(quán)還面臨著一系列的現(xiàn)實(shí)問題, 比如土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題, 法律在這方面還沒有觸及, 但這是一個(gè)已經(jīng)出現(xiàn)并日益凸顯的問題[5]。而根據(jù)人口變動(dòng)適時(shí)進(jìn)行土地調(diào)整能夠回應(yīng)村莊內(nèi)部的公平訴求, 從而避免可能出現(xiàn)的村莊治理危機(jī)。當(dāng)然, 農(nóng)村土地制度的公平并不是絕對的, 公平的訴求也需要考慮效率的得失, 所以農(nóng)村的土地調(diào)整特別是大調(diào)整不能過于頻繁, 筆者認(rèn)為, 15年左右進(jìn)行一次土地大調(diào)整比較合理。
進(jìn)一步講, “增人增地、減人減地”的土地調(diào)整方式能夠在多大程度上實(shí)現(xiàn)相對公平呢?目前看來, “增人增地、減人減地”的唯一標(biāo)準(zhǔn)就是戶口, 戶口在村里的就可以分得土地, 戶口遷出的則分不到。但正如前文所述, 隨著非農(nóng)化進(jìn)程的加快, 戶口留在農(nóng)村但完全脫離農(nóng)業(yè)的家庭越來越多, 他們中有些已在縣城或城鎮(zhèn)購買了住房, 其工作和生活方式已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了城市化, 但是仍然保留著農(nóng)村的承包地, 如何看待這種“離村不棄地”的現(xiàn)象呢?對這些“離村不棄地者”而言, 這是他們在現(xiàn)有制度下理性選擇的結(jié)果, 他們可以從中獲益, 有時(shí)候這種利益還非常大;對仍然生活在村莊中的家庭而言, 某種程度上他們的權(quán)益受到了影響, 因?yàn)椤半x村不棄地者”已基本不在村莊居住, 對村莊公共事務(wù)也很少盡力, 屬于“搭便車者”, 由此造成的成本不可避免地轉(zhuǎn)嫁到了生活在村莊中的家庭上;而對整個(gè)國家和社會而言, 如果大量人口處在這種“離村不棄地”的狀態(tài), 城市剝削農(nóng)村的二元結(jié)構(gòu)持續(xù)存在, 新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)將遙遙無期, 不利于經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。事實(shí)上, 對于已在城市或城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)的“離村不棄地者”而言, 土地已經(jīng)失去了社會保障的功能, 在這種情況下仍然保留其在農(nóng)村的承包地就顯得不甚合理了。因此, 在農(nóng)村土地問題上, 我們既要關(guān)注城郊和城中村的農(nóng)民[2,3], 也要關(guān)心進(jìn)城農(nóng)民工[15]和留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民[11,12], 同時(shí)也不能忽視已在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)的“離村不棄地者”。
上述“離村不棄地”現(xiàn)象之所以存在, 最關(guān)鍵的原因是缺少農(nóng)村承包地的退出機(jī)制, 而建立農(nóng)村承包地的退出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)村莊內(nèi)部相對公平的必要環(huán)節(jié), 這是相關(guān)政府部門應(yīng)該密切關(guān)注的重大問題。如果缺乏相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制, “離村不棄地者”不會自動(dòng)放棄承包地[27], 所以核心就在于建立放棄農(nóng)村承包地激勵(lì)機(jī)制, 這就需要通過土地制度、戶籍制度和社會保障制度等方面的綜合改革來實(shí)現(xiàn)[31]。筆者認(rèn)為, 是否放棄承包地的標(biāo)準(zhǔn)還是需要由戶口來定, 即放棄承包地的家庭由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口, 他們將獲得同城居民的社會保障待遇, 特別是在醫(yī)療、城市低保、子女就學(xué)等方面。同時(shí), 要設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn), 即滿足一定條件的家庭必須放棄農(nóng)村土地, 轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。在這方面, 目前的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定:“承包期內(nèi), 承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市, 轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的, 應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的, 發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地”。但是, 設(shè)區(qū)市的標(biāo)準(zhǔn)顯然太高了, 應(yīng)降低這個(gè)標(biāo)準(zhǔn), 在縣城 (經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)為城鎮(zhèn)) 及以上購買住房的就應(yīng)該獲得非農(nóng)業(yè)戶口, 享受同城居民的社會保障待遇, 同時(shí)放棄他們在農(nóng)村的承包地。而留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民獲得由這種退出機(jī)制釋放出的承包地[12,15], 從而保障這些“真正農(nóng)民”的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán), 并幫助扶持他們逐步成為新型農(nóng)民和專業(yè)農(nóng)戶[32]。通過上述綜合配套改革, 建立農(nóng)村承包地的退出機(jī)制, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度的相對公平和城鄉(xiāng)關(guān)系的協(xié)調(diào)發(fā)展。由此可見, 在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化的背景下, 農(nóng)村土地制度的相關(guān)問題不是農(nóng)村自身而是需要城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)來解決。
5、結(jié)語
當(dāng)前, 農(nóng)村內(nèi)部土地調(diào)整的要求和現(xiàn)實(shí)與中央強(qiáng)調(diào)土地確權(quán)的法律政策之間存在著明顯的矛盾, 而農(nóng)村內(nèi)部反對土地調(diào)整的主張無疑進(jìn)一步加劇了這種矛盾甚至導(dǎo)致農(nóng)村內(nèi)部的沖突, 基層政府在其中扮演的角色也很尷尬。從現(xiàn)實(shí)情況看, 有些村莊之所以能夠進(jìn)行土地調(diào)整主要有四點(diǎn)原因:一是在農(nóng)村土地集體所有制下, 作為村集體組織成員的村民, 在某種程度上持有“平均主義”傾向的公平倫理, 這是進(jìn)行土地調(diào)整根本動(dòng)因;二是村莊內(nèi)部老齡化和非農(nóng)化進(jìn)程的加速推進(jìn), 特別是非農(nóng)化表現(xiàn)為“離土不離鄉(xiāng)”的形式時(shí), 很多村民不想再親自耕種土地, 而是主張通過土地調(diào)整進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地集中流轉(zhuǎn), 這是進(jìn)行土地調(diào)整的強(qiáng)大推動(dòng)力;三是從農(nóng)民獲得土地的方式看, 農(nóng)民的承包地是通過國家政策由村集體進(jìn)行分配的, 導(dǎo)致農(nóng)民對土地的產(chǎn)權(quán)要求從源頭上就比較弱, 這為進(jìn)行土地調(diào)整提供了歷史可能性;四是基層政府在土地調(diào)整問題上持模糊態(tài)度, 在面對相關(guān)利益訴求時(shí)遵循的是“不出事邏輯”, 這為進(jìn)行土地調(diào)整提供了現(xiàn)實(shí)可能性。因此, 有些村莊的土地調(diào)整得以實(shí)現(xiàn)是上述多種因素共同作用的結(jié)果。需要指出的是, 上述因素并不能構(gòu)成土地調(diào)整得以實(shí)現(xiàn)的充分條件, 所以在L村所在的地區(qū), 很多村莊還沒有進(jìn)行土地大調(diào)整, 雖然各村面臨的上述因素基本相似。但是, 具備了上述條件, 村莊內(nèi)部對土地調(diào)整的壓力和要求就會非常之大, 加之其他村莊的示范效應(yīng), 如果再發(fā)生某件導(dǎo)火索事件, 土地調(diào)整就很容易變?yōu)楝F(xiàn)實(shí), 這也是L村所在地區(qū)的村莊明顯比魯南T縣的村莊更易發(fā)生土地調(diào)整的原因所在。而魯南地區(qū)村莊的土地調(diào)整之所以難以實(shí)現(xiàn)是因?yàn)殡S著大量村民的外出打工, 大家對此事漠不關(guān)心, 導(dǎo)致中央的相關(guān)政策被村莊的某些人利用。
L村等村在土地調(diào)整后進(jìn)行了土地的集中流轉(zhuǎn), 從而實(shí)現(xiàn)了一定程度的規(guī)模經(jīng)營, 這也促使我們重新考慮土地調(diào)整會導(dǎo)致效率低下的觀點(diǎn)。這種情況下, 我們必須認(rèn)真審視“30年不變”乃至“長久不變”的土地確權(quán)思路。目前看來, 這種“一刀切式”的土地確權(quán)方案顯然并不符合農(nóng)村的實(shí)際, 它忽略了帶有平均主義傾向的公平倫理在村民心中的重要性, 而其從效率出發(fā)的論據(jù)也被事實(shí)證明有可以替代的方案。目前我們的農(nóng)村土地制度改革思路在某種程度上把土地確權(quán)神化了, 似乎只有實(shí)現(xiàn)土地確權(quán)才能解決農(nóng)村土地的相關(guān)問題。事實(shí)上, 正如有學(xué)者所分析的, 中國的土地確權(quán)是曲折復(fù)雜、無意的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果, 而不是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要條件, 更不是社會設(shè)計(jì)的工程;在農(nóng)村土地問題上, 重要的不是制度的形式, 而是制度在社會中是如何起作用的[13]。所以, 國家在制定相關(guān)法律和政策時(shí)必須考慮到公平倫理在村莊治理中的重要作用。在這方面, L村等村在土地調(diào)整中的公平性還需提高, 當(dāng)然這是村莊自身所無法解決的, 是需要從總體上進(jìn)行土地制度、戶籍制度和社會保障制度等方面的綜合配套改革, 建立起農(nóng)村承包地的退出機(jī)制, 從而實(shí)現(xiàn)更加公平的農(nóng)村土地分配和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。相比目前的土地確權(quán)方案, 通過土地調(diào)整實(shí)現(xiàn)土地集中流轉(zhuǎn), 并建立農(nóng)村承包地的退出機(jī)制, 更符合當(dāng)前中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí), 更能夠在農(nóng)村土地制度方面實(shí)現(xiàn)公平與效率的平衡。
作者單位：浙江理工大學(xué)法政學(xué)院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：公共管理學(xué)報(bào)2017年01期
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