——基于山東省L村的調查研究
摘要：文章分析了中國農村的土地調整與土地確權之間的矛盾,并在此基礎上探討農村土地制度公平與效率的實現路徑。通過案例分析和比較研究發現,農村土地調整得以實現是村民的公平倫理、村莊的老齡化和非農化、基層政府的模糊態度以及農民獲得土地的方式等多種因素綜合作用的結果。通過土地調整把土地集中流轉出去,能夠實現一定程度的規模經營,這是對通過土地確權實現規模經營進而提高效率之方案的替代,而后者在農村面臨公平性的巨大考驗。應該看到,在當前新型城鎮化的背景下,現有的土地調整模式在公平性方面仍然存在問題。因此,通過土地調整實現土地集中流轉,并建立起農村承包地的退出機制,能夠在農村土地制度方面實現公平與效率的平衡,從而促進城鄉協調發展。本研究強調在農村土地制度問題上不能只關注效率而忽視公平,這對當前的政策和研究領域都有重要意義。
農村土地問題歷來是關系我國政治、經濟和社會發展的重大問題, 既關系到廣大農民的生產生活, 又關系到國家的長治久安。在當前新型城鎮化的背景下, 各種新情況、新問題不斷涌現, 相關利益關系錯綜交織, 使農村土地問題顯得更為復雜和重要。而關于中國農村土地制度的改革發展路徑 (尤其是本文主要討論的家庭承包地問題) , 學者們也是眾說紛紜。比較主流的觀點認為, 農村土地應該走確權賦能的道路, 只有產權明晰、穩定, 才能解決農村土地過于細碎化的問題, 通過土地流轉實現規模經營進而提高農業生產效率, 這種觀點主張在農村土地問題上充分發揮市場機制的作用[1-7]。比這種觀點更為激進的觀點認為, 農村土地應該實行私有化或者是包括土地私有制在內的多種所有制并存, 因為在當前的農村土地集體所有制下, 不可能實現真正的確權賦能[8-9]。與上述兩種觀點對立的一種觀點反對農村土地的確權改革, 主張保留或恢復村集體調整、收回承包地的權力, 保護小農經濟, 實現耕者有其田[10-12]。另外一種相對謹慎的觀點認為, 農村土地確權雖然在未來會實現, 但是有意識地進行確權改革不一定會取得理想效果, 應該注重現有制度在相關行動者中的可信度[13]。而在目前我國的政策領域, 第一種觀點也就是土地確權的觀點占據了主導, 近年來中央出臺了若干關于農村土地確權的法律和政策。然而, 農村的現實卻與中央的政策和法律很不一致, 村莊內部關于土地調整的要求和壓力一直存在, 有些村莊的土地調整付諸實施, 為什么會出現這種情況呢?本文以山東省L村在2015年夏秋之交進行的一次土地調整并結合L村與其他村莊的比較來探討這一問題。
1、確權與調整的矛盾:農村承包地政策與現實的反差
20世紀80年代初農村家庭聯產承包責任制確立以后, 中央在農村承包地問題上的政策導向主要是致力于農地承包經營權的長期化、制度化和法律化, 簡單來說是經歷了從“15年不變”到“30年不變”再到“長久不變”的基本過程。1984年的中央一號文件 (即《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》) 提出, “延長土地承包期, 鼓勵農民增加投資, 培養地力, 實行集約經營。土地承包期一般應在十五年以上。”這是第一次以中央文件的形式規定了農村土地承包的承包期, 意在給農民以穩定的心理預期。到了20世紀90年代, 針對許多地區15年土地承包期即將到期的現實情況, 1993年11月中央公布了《中共中央、國務院關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》, 文件要求:“為了穩定土地承包關系, 鼓勵農民增加投入, 提高土地的生產率, 在原定的耕地承包期到期之后, 再延長三十年不變。”該文件還提出:“為避免承包耕地的頻繁變動, 防止耕地經營規模不斷被細分, 提倡在承包期內實行‘增人不增地、減人不減地’的辦法。”中央的這個文件解決了第一輪15年承包期到期后農村承包地的政策走向問題, 給農民吃了“定心丸”。各地陸續在20世紀90年代中后期進行了農地的“二輪承包”。此后, 中央的政策通過國家的法律進一步確立下來, 2002年8月頒布的《農村土地承包法》規定:“賦予農民長期而有保障的土地使用權”、“維護承包方的土地承包經營權, 不得非法變更、解除承包合同”、“耕地的承包期為三十年”、“承包期內, 發包方不得收回承包地”、“承包期內, 發包方不得調整承包地”。2007年3月頒布的《物權法》對上述內容進行了確認, 并明確將土地承包經營權界定為用益物權。
2008年10月, 《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出:“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權, 現有土地承包關系要保持穩定并長久不變。”土地承包關系“長久不變”的提法在中央文件中正式出現。事實上, “長久不變”的提法也經歷了長期的醞釀過程。1998年, 時任中共中央總書記江澤民在安徽小崗村考察時提出:土地承包30年不變, 30年以后也沒有必要再變。這可以看作是“長久不變”政策思路的淵源。2006年, 時任國務院總理溫家寶在“兩會”的記者招待會上就農村土地制度問題做了“15年不變, 30年不變, 就是說永遠不變”的回答。正是有了之前的這些鋪墊, 黨的十七屆三中全會最終把穩定農地承包關系的政策明確為“長久不變”[1], 黨的十八屆三中全會再次對這一政策進行了確認。2014年11月24日, 國務院公布了《不動產登記暫行條例》, 其中規定農村土地的承包經營權也是一項需要登記的不動產權利。中央政府出臺這一條例是為了更好地實現對包括農村土地的承包經營權在內的各項不動產權利的確權, 使產權更加明晰, 從而更好地保障不動產所有者占有、使用、收益、處分等各項合法權利。總之, 中央把農地承包經營權長期化、制度化、法律化的政策導向意在穩定農民的心理預期, 一是調動農民對土地進行長期投資的積極性, 防止掠奪性的經營方式;二是推動農村土地流轉, 逐步實現規模經營, 解決農村土地過于細碎化的問題, 提高農業生產率。
可以看出, 中央在農村承包地問題上從“15年不變”到“30年不變”再到“長久不變”的政策變遷意在進一步穩定農村的土地承包關系, 并禁止村集體對農戶的承包地進行重新分配, 即實行“增人不增地、減人不減地”的辦法, 這從法律或政策層面剝奪了以后出生村民的集體成員權利[15]。特別是自2008年以來, 中央推動了包括農民承包地在內的農村集體土地的確權登記頒證工作, 地方政府給農戶頒發了《中華人民共和國農村土地承包經營權證》, 從而使他們的土地權益獲得更堅實的保障。然而, 由于各種原因, 農村的現實情況與上述政策和法律并不一致, 很多地區的農村還是不斷地進行土地調整。從相關調查來看, 農村土地在第一個15年承包期內, 有近1/3的農村地區進行過土地大調整, 1/3以上農村地區經常進行土地“小調整”[11]。2005年基于全國17個省1773個村的調查結果也表明, 自實施土地家庭承包經營制度以來, 被調查村進行過土地調整的次數的中位數為2次, 74.7%的被調查村至少進行過一次土地調整, 55%的村進行過2次或2次以上的土地調整, 3.7%的村進行過9次或9次以上的土地調整。二輪承包之后仍有32.8%的村進行過土地調整, 其中73.2%的調整主要是因為人口變化, 13.7%的調整主要是因為征地[16]。
與各地不斷進行土地調整密切相關的是農民對土地承包經營權長期不變的態度。20世紀90年代的調查顯示, 62%的被訪農戶不贊成30年內不再調地, 而且越是在傳統農區比例越高;81%的被訪農戶不贊成新增人口不再分配給土地的做法[17]。到2008年, 基于6個省119個村2200多個農戶的調查結果顯示, 認為“土地承包期限30年不變”合理的被訪者只占32.01%, 對該政策持保留態度的被訪者卻高達62.79%;認為“家里增加人口不給土地”政策合理的被訪者占28.98%, 認為不合理的高達61.98%[18]。而從1987年開始試驗“增人不增地、減人不減地”政策的貴州省湄潭縣, 仍有93%的當地被調查農民同意按人口進行土地再分配[5]。這表明雖然中央出臺了穩定農地承包經營權的政策, 但農民對這一政策的理解和認知與中央的意圖并不一致。當前, 仍然有很多村莊不時進行各種形式的土地調整, 山東省L村就在2015年夏秋之交進行了一次土地大調整。
2、L村的承包地調整:緣由和過程
L村位于山東省中北部沿海平原區, 既是一個自然村, 也是一個行政村, 糧食作物以小麥、玉米為主, 冬小麥與夏玉米一年兩季輪作, 經濟作物以蘋果為主。L村的土地分為兩類, 一是圍莊地, 不但離村莊較近, 而且有較好的水利條件 (引黃濟青水利工程從該村北面通過) ;二是北洼地, 離村莊較遠, 水利條件也較差。根據2015年調地之前最近的一次土地測量, L村有承包地面積186.4畝 (其中圍莊地107.9畝, 北洼地78.5畝) ;另外有蘋果園面積90畝左右, 以及5畝左右普通農地, 由村集體承包給個人經營。據本次土地調整之前的人口統計, L村有73戶, 戶籍人口209人, 其中2人為空掛戶口, 不享受土地和其他福利的分配權, 所以本次有資格分配土地的人數為207人。L村雖然規模不大, 但是該村本次土地調整也反映了我國農村土地制度中一些普遍存在的問題, 下文以對該村的實地調研 (特別是深度訪談) 來說明。
2.1 L村此次土地調整的緣由
(1) L村實行的“增人增地但減人不減地”的辦法難以為繼。與全國大多數村莊一樣, L村也在20世紀90年代中后期 (確切地說是1996年) 進行了“二輪土地承包”。L村把全村土地分成兩份, 一份為各戶承包的人口地, 另一份為機動地。當時L村每人分得人口地0.64畝, 預留機動地65畝左右。與其他村莊不同的是, L村在機動地上實行“增人增地但減人不減地”的辦法。
“人家外莊是兩份地, 一份不動, 只那一份動, 兩三年一調。咱沒有機動地 (意思是機動地很少) , 你留出機動地來就很少了, 本來地塊就小, 聯合 (收割機) 都不想來, 再留機動地更不行了, 機械化使用不上。” (ZYF 20150714)
也就是說, 當地的多數村莊通過調整機動地來應對人口的增減變化, 增人的增地, 減人的減地, 而L村則通過預留的機動地給增加的人口增地, 減少的人口并沒有減地, 當預留的機動地還有剩余時就將其承包出去。可以預見, 在這種方法下, L村預留的機動地會隨著時間的變化越來越少, 直至沒有多余的土地分配給新增加的人口。以至于到了2015年預留的機動地都分完以后, 該村的支部書記把自家的承包地給了新增加人口的農戶。
“沒有地了, 光補補了多少了!四方里半方, 洼里一方, 一個半方沒夠分的, 不夠了, LHM (村支書一家) 貢獻了8口人的地……補了給添人口的、媳婦過來的、從外邊遷入的。” (LXZ20150716)
因此, 在預留的機動地全部分配完以后, L村原來實行的“增人增地但減人不減地”辦法難以為繼, 這是促使L村進行土地調整的直接動因。
(2) 自二輪土地承包以來, L村的人口增減經歷了很大的變化。人口減少以死亡、考大學和女兒出嫁為主, 人口增加則以出生、媳婦嫁入和原遷出人口回遷為主, 人口增減變化估計接近一百人。L村給增加的人口分配土地先從圍莊地開始, 然后是北洼地。在二輪承包后的一段時期內, 新增加的人口不但及時分配到了土地, 而且是位置、水利條件較好的圍莊地, 此時大家基本上沒什么矛盾。后來, 圍莊地分完之后, 新增加的人口就只能分到北洼地了, 這時一些人開始有怨言, 而隨著時間推移出現的人地比例變化讓這些怨言有了更充分的理由。由于L村實行“增人增地但減人不減地”的辦法, 不可避免地出現了很多家庭人口減少但土地不減少的現象, 有些看上去還比較突出, 比如村里文書會計一戶, 只有夫妻兩口人, 但卻種著九口人的地。類似情況遭到許多村民 (特別是家庭人口增加的) 非議, 他們認為這種現象非常不合理。隨著時間的推移, 私下的非議逐漸向正式的反對演變, 近幾年已有多人找到村支部書記反映這個問題, 要求調整土地。但是村支部書記出于選舉的考慮沒有進行調整, 以至于后來有村民把此事上告到了政府部門。
“這次分地定了, 本來可能還分不了, 因為LHW不同意, 雖然很多人去找了書記, 但是會計是實權派, 會計不同意支書也沒辦法……但是后來有人告了, 至少是告到縣里, 也可能是地區, 鎮上干部找LHW談話, 直接和他說‘你愿意干就干, 不愿意干就不干’。不干 (會計) 的話, 一年一萬七千就掙不到了, 肯定愿意干。” (LHF20150707)
在這個博弈的過程中, 村里一些人口減少的農戶也或公開或隱晦地表達了不想重新調整土地的觀點, 但是村民所持的村莊公平標準仍然發揮著重要作用, 村民的上告也得到了當地基層政府的支持, 在這種內外壓力下L村的土地調整就不可避免了。
(3) 在L村醞釀土地調整的整個過程中, 還有兩類人群起到了推動作用。
一是年齡相對較大的人, 特別是70歲以上的老年人。
“現在村里多數是主張重新分地了, 有些年紀大的人自己不想種了, 想承包出去, LHC、LHY、LTY都不想種了。” (SCX 20150608)
二是那些在縣城或附近城鎮有穩定工作甚至定居的家庭也希望進行土地調整。
“現在種地不合算, 都是50歲以上的在種, 40歲的都撇了不種, LQW把地讓他爺 (父親) 種著, 一家去打工, 在DJW (地名) 搞裝修。還有幾個真正種地的?!……LHQ北洼的那塊給了我, 莊東還種著八九分地, 說不定過了年就不要了。WZE在廠里干活一個月3000多, 一年3萬多, 種地的話還要請假, 請假一天就扣你100多, 種著一畝地全年收入才1000塊錢, 耽誤10個工夫就不合算了。農民種地不算工夫, 把工夫一算就完了。” (LHM20130803)
這兩部分人雖然差別很大, 但是共同之處是都不再想耕種土地了, 家庭條件也還可以, 而自己耕種費時費力, 他們中的一些人已經將土地自發流轉給了親朋好友耕種。因此, 他們都希望將自己的承包地流轉出去, 而在不調整土地情況下的自發流轉收益較小, 只有通過重新調整土地, 愿意將土地流轉出去的村民的土地才能集中起來, 從而形成規模效應, 在進行土地流轉時才能獲得更高的收益。
2.2 L村此次土地調整的過程
正是上述幾個因素的結合促成了L村在2015年夏秋之交進行了承包地的重新調整。進行土地調整的決定通過以后, L村土地調整的實際過程歷時一個月, 具體分為確定公布土地調整方案、丈量土地、村民選擇是否進行土地流轉、人口公示、抓鬮分地五個步驟。
第一步, L村于2015年7月初公布了“L村秋季土地調整路線”, 確定了本次土地調整的具體方案, 共包括九個方面。
第二步, 7月14日, 村委會成員和黨員代表對圍莊和北洼的承包地面積進行了丈量, 結果是圍莊地107.9畝, 北洼地78.5畝。
第三步, 7月16日, 村民就自己種植還是進行流轉進行選擇, 簽字確認。因為L村的地分為兩塊, 所以共分成四類進行簽字:同意圍莊地土地流轉的戶、同意北洼地土地流轉的戶、同意圍莊地自己種植的戶、同意北洼地自己種植的戶。村民進行選擇并簽字后的結果為同意圍莊地土地流轉的為58人, 同意北洼地土地流轉的為171人、同意圍莊地自己種植的為149人、同意北洼地自己種植的為36人。這一步驟還有一個附帶作用, 就是通過村民簽字來確定有資格分配土地的總人口數, 結果為207人 (如表1所示) 。
表1 L村2015年土地調整、土地流轉的基本情況
第四步, 7月21日, 進行人口公示。7月20號的戶口遷入截止期過后, 由村會計在7月21日書寫“L村土地調整人口公示”, 將每戶有資格分配土地的人口數張榜公布, 公示期3天, 接受全體村民監督。
第五步, 公示期過后, L村在7月底進行了抓鬮分地。首先是分別測定兩塊地人均分到的面積, 結果為圍莊地每人實際分得0.512畝, 北洼地每人實際分得0.37畝, 兩塊地根據每人應得面積各分為207份, 每人一份 (如表1所示) 。然后進行兩次抓鬮確定各戶承包地的方位, 第一次分為土地流轉戶和自己種植戶兩個鬮, 由同意自己種植的戶出一位代表抓鬮選地, 剩余的地則為同意土地流轉一方的;第二次是在自己種植的戶之間抓鬮選地, 有的是單戶自己抓鬮, 有的則是幾戶聯合算一個鬮 (幾戶定鬮) , 幾戶把承包地連在一起有利于他們的互助協作。在第二次抓鬮的過程中出現了不同于以往的新情況, 以前是同一家族的承包地都合在一起 (即作為一個鬮) , 這次則不然, 有些親兄弟的承包地也不在一起了。之所以出現這種情況, 一是因為兄弟之間可能有矛盾;二是因為市場化、機械化的發展基本解決了以前一家一戶不能解決的問題, 大家不需要在一起互相幫助了, 這是更為根本的原因, 反映了農村社會關系的變化。
土地調整完成后, L村在2015年8月對同意土地流轉戶的承包地進行了競價流轉。結果大約65畝北洼地的經營權被附近村的一村民競得, 價格為每畝每年720斤小麥;大約30畝圍莊地的經營權被另一附近村的村民競得, 價格為每畝每年821斤小麥, 并且都是提前一年支付來年的承包費。 (LHW20151030)
2015年秋收結束以后, 流轉出去的土地由新的業主進行經營, 繼續種植的戶則在新的承包地上進行耕種。至此, L村的本次土地調整全部完成, 而下一次土地調整是五年以后。從整個過程來看, L村通過土地調整將不愿繼續耕種農戶的承包地集中起來, 再由村集體統一將其流轉出去, 在一定程度上解決了土地過于細碎化的問題, 即通過土地調整和土地流轉實現了一定程度的規模經營。當然, 這種規模經營的效果還需進一步檢視。此外, L村的土地流轉充分尊重了村民的意愿, 不同意流轉的繼續自己耕種, 同意流轉的由村集體統一進行流轉, 村集體很好地發揮了服務者的作用。
3、農村承包地調整何以可能?
從1996年二輪土地承包到現在, 顯然還不到中央規定的30年時間, 雖然村莊內部也有反對聲音, 但是L村還是在2015年夏秋之交進行了一次承包地的大調整。為何L村能夠置中央“30年不變”甚至“長久不變”的政策于不顧而進行土地調整呢?這種情況是由于L村的特殊性決定的還是反映了普遍的現象?如果是普遍現象, 這種現象背后的原因是什么?如果是L村的特殊性使然, 那么L村與其他村莊的區別在哪里?對這些問題的回答關系到農村土地制度乃至農村社會治理的現實狀況和未來走向。
應該看到, L村的土地調整并非孤例, 前文所述一些學者的調查研究說明了這一現象的普遍存在, 而L村附近村莊的情況也是很好的證明。
D村是當地一個人口3510人、耕地面積5510畝的富裕村莊, 二輪承包以來該村實行“五年一小調、十年一大調”的方法調整土地。和L村一樣, D村也在2015年秋收前后對承包地進行了一次大調整, 7月份的一段訪談如下:
“俺這兒是五年一動, 只調機動地, 10年就大動一回, 只小調的話待上10年就很零星, 連添帶減的。這里打算統一統一, 村里集體往外包, 種地的還那個種法, 留個大片……今回是全部分……這兒有三分之一不要地的, 1200口人”。 (GSJ20150718)
結果, 該村在此次土地調整后, 除預留了五六百畝的機動地外, 占其余承包地面積46%的土地流轉了出去, 承包期為10年, 10年以后重新進行大調整, 而預留的機動地則是5年進行一次小調整。 (GXM20151112)
而當地其他大多數村莊也有人口地和機動地兩部分, 人口地不動, 機動地五年一調整, 即實行“大片不動, 小塊調整”的方法。但是, 近年來這些村莊內要求對土地進行大調整的呼聲越來越強烈, 同時反對大調整的力量也很強大, 所以進行土地大調整的村莊還不多。
比如, 在人口2670人、耕地面積6470畝的G村, 土地大調整的阻力很大。
“老 (死) 了人的, 戶口出去的, 占著就占著, 多了人的一年給800塊錢……這也不大對付 (不合理) 吧!……打說30年不動分了三遍了, 這一遍是直接分不動了。一些一包30年、20年的, 人家這個不動, ……分人家的人口地人家不讓, ……那些有人的 (有關系的) 、當官的, 有些弄上好幾十畝的, 人家不讓廢合同……無非就是等著上邊一下子實行個政策, 地全都收上來, 連人口地豁到一塊, 不然的話不好辦, 凈些渣子頭 (地痞) 。” (SCF20150711)
人口1750人、耕地面積2380畝的X村, 目前也很難進行土地大調整。
“ (俺村) 一個人一畝地, 還沒動, 到今年有20年了。有五年一動的, ……不動的地占80%, 二級地是調田。俺去年才調了, 五年一調的。大調臨時還辦不了。C村都沒辦成, 好幾回了都沒辦成 (沒能調整) 。” (SSJ20150712)
可見, 雖然目前這些村還沒有進行土地大調整, 但是這種要求一直存在, 而且隨著時間的推移和人口的變化會越來越強烈。如何解釋這一現象呢?
(1) 與農村居民所持的公平倫理密切相關。由于農村土地實行集體所有制, 因此在農民心目中, 作為集體組織的一員, 獲得他那一份土地的權利具有很強的正當性和合理性。而類似于L村出現的“兩口人種九口人地”的現象則被認為是非常不合理的, 這也正是上文提及的雖然中央一直致力于穩定農地承包關系而很多農民仍然不認可這一政策的原因所在。在當前中國大部分農村地區, 隨著生產的發展和農民溫飽問題的基本解決, 農民對土地所持的態度雖然不再是斯科特所講的“安全第一”的生存倫理[20], 然而也是一種帶有明顯“平均主義”傾向的公平倫理。由于中國的農村社會在很大程度上仍然是熟人組成的共同體, 所以農民的這種公平倫理能夠發揮重要作用。加之2006年農業稅被取消后, 農民種田不但不用再交“皇糧國稅”, 而且可以獲得種糧補貼, 農村土地的價值得以提升。在這種情況下, 人少地多的戶特別是比例比較懸殊的戶在農村社區中會面臨很大的輿論壓力。這是類似于L村這樣的村莊能夠進行土地調整的根本動因。
(2) 與農民所持的公平標準相關的是農地制度演變過程中農民獲得土地的方式。1949年以后, 中國的農地制度經歷了一個從土地改革確立農地私有制, 到合作化和集體化再到改革后的包產到戶和家庭承包經營的演變過程, 而這一切的起點無疑是1950年的土地改革。農民通過土地改革獲得了土地所有權, 但是農民的這種土地所有權并不穩固, 因為“這種私有制不是產權市場長期自發交易的產物, 也不是國家僅僅對產權交易施加某些限制的結晶, 而是國家組織大規模群眾階級斗爭直接重新分配原有土地產權的結果”[22]。后來的包干到戶、包產到戶和家庭承包經營可以說是農村的一次新“土地改革”, 與1950年的土地改革類似, 1978年后的新“土地改革”同樣沒有賦予農民穩固的土地產權。而相關實證調查也顯示, 有17.62%的受訪農戶認為承包地所有權屬于個人, 而認為承包地所有權屬于國家和村集體的分別占41.91%和29.57%。可見, 從農地制度的歷史進程來看, 農民對土地的產權要求從源頭上就比較弱, 不但國家可以輕易收回這種權利, 不同境況的農民也可以對這種權利提出不同的要求, 正如人口增加的農戶要求調整土地的情況。
(3) 一些村莊的土地調整之所以能夠成為現實, 還與基層政府對待此事的態度有很大關系。當前中國的很多村莊存在著不同意調整土地的村民和要求調整土地的村民兩個陣營, 前者多數是人口減少的家庭, 他們的依據是“30年不變”的政策, 而后者多數是人口增加的家庭, 他們依據的是農村土地集體所有制和村莊內部的公平倫理。這兩種意見不可避免地存在沖突, 并很有可能超出村莊的范圍而達到鄉鎮、市縣甚至更高一級政府, 這就是關于農村承包地“調”與“不調”兩難困境導致的村民上訪或群體性事件問題[24]。如前所述, 為了給相關村干部施加壓力進而調整土地, L村相關村民采取了向基層政府上訪的方式, 而面對村民的上訪, 當地基層政府站在了上訪村民這一邊, 對相關村干部提出批評并要求盡快進行土地調整。可見, 基層政府在解決此類糾紛時注意到了農村社區的公平倫理, 而且考慮到上級政府的考核壓力, 基層政府更多地是遵循所謂“不出事邏輯”[25], 而國家“30年不變”、“長久不變”的法律和政策則似乎顯得沒有那么緊迫和重要。因此, 基層政府在農村承包地“調”與“不調”上的這種態度使一些村莊的土地調整具有了現實可能性。
(4) 土地調整能否進行還與每個村莊的內部結構特點有密切的關系。一方面, 這與村莊的人口年齡狀況即老齡化程度有一定的關系。一般說來, 在類似山東省中北部這樣生活水平較高的地區, 隨著年齡的增長, 農民自己耕種土地的意愿會逐漸降低。如果說60周歲至70周歲的老年人還能自己耕種土地的話, 70周歲以上的老年人就有些勉為其難了, 如有機會他們更傾向于將土地流轉出去。本文研究的L村有60周歲及以上的老年人56人, 65周歲及以上老年人30人, 分別占總人口的26.8%和14.4%, 都高于2014年底全國15.5%和10.1%的老齡化率;此外, L村70周歲及以上老年人有23人, 占總人口的11%。另一方面, 土地調整能否實現與村莊的非農化程度密切相關。隨著非農化水平的提高, 越來越多的村民基本脫離甚至完全脫離農業, 這些人希望通過土地調整將土地集中流轉出去, 進而獲得更高的土地流轉收益。本文研究的L村所處的地區經濟比較發達, 周邊既有制鹽及相關產業, 也有工業園區, 還有大型國有企業和民營企業, 為當地居民提供了大量的非農就業機會。L村完全脫離農業的家庭有10戶, 占全村除12戶70周歲以上老年人以外的其他61戶居民的16.4%, 其他兼業農戶收入的大部分也來自于農業之外。總體來看, L村家庭純收入的90%以上來自于承包地以外的收入。事實上, 在此次土地調整之前, L村中已有多戶脫離農業的家庭將自己的承包地流轉給同族或親戚耕種, 但這種流轉的收益相對較低, 所以他們希望通過重新調整土地實現土地的集中規模流轉, 從而獲得更高的收益, 而此后的事實也證明了這一點。相反, 相關實證研究表明, 家庭農業收入占家庭總收入的比例越高, 他們就越會傾向于贊成中央穩定地權的政策[24]。可見, 村莊老齡化和非農化的發展, 再結合市場的力量, 給農村土地調整帶來了強大的推動力。
需要提及的是, 在中國城市化加速發展的背景下, 農村的非農化是一個全國性的普遍現象, 但是各地對土地調整的要求和壓力卻是不同的, 如何解釋這種差異呢?通過對L村所在的山東省中北部地區與該省南部地區的比較, 能夠發現其中的一些原因。筆者在魯南T縣的調查中發現, 雖然也存在土地調整的要求, 但是該縣多數村莊沒有進行土地調整, 甚至土地小調整也沒有。究其原因, 魯南地區與L村所在的魯中北部地區在經濟發展水平特別是工業化水平方面存在較大的差距, 魯南地區的農民在當地沒有足夠的非農就業機會, 但是他們必然會去尋求其他的非農就業機會 (即到外地打工) 。也就是說, 雖然兩地農村都呈現出明顯的非農化, 但是表現形式卻大不相同, 魯南地區的非農化表現為“離土又離鄉”, 而L村所在的魯中北部地區則表現為“離土不離鄉”。一般說來, “離土又離鄉”的村民越多, 離開村莊的時間越長, 他們對村莊公共事務的關心也就越少, 加之他們收入的絕大部分來自于農地以外, 土地調整與否對他們來說也就顯得無關緊要了。而在當前意在穩定地權的法律和政策環境下, 沒有足夠的內部壓力, 村莊的土地調整是很難實現的。可見, 在某種程度上, 在像L村這樣相對傳統的村莊, 村民之間的社會聯系還比較密切, 村莊的公平倫理和其他輿論、道德規范還能發揮很大作用;而在魯南地區, 村民與村莊之間、村民與村民之間的聯系日益松弛, 村莊傳統規范的約束力越來越弱, 想達成一致行動就非常困難了。
4、土地調整與土地確權的目標:公平與效率的平衡
一般來說, 農村土地調整還是不調整, 是一個有關公平與效率的問題, 根據村莊的人口變動適時進行土地調整能實現公平;而土地產權的穩定能夠實現長期合理經營和規模經營進而提高效率[26,27], 這也是中央提出“30年不變”乃至“長久不變”政策的初衷。應該看到, 效率和公平是農村土地制度不容回避而應著力追求的兩大價值, 然而兩者之間又不可避免地存在沖突。因此, 農村土地制度的設計, 不管是土地調整還是土地確權, 都應從實現公平與效率之平衡的理念出發, 而不能顧此失彼。
一方面, 就效率而言, 在中國快速工業化和城市化的背景下, 通過土地流轉實現規模經營是提高農業生產效率的不二選擇, 因此政府應在尊重民意的基礎上推動土地流轉的發展, 減少土地流轉的交易成本。目前, 主流觀點認為土地調整是土地流轉的阻礙因素, 要推動土地流轉就要進行土地確權。然而, 從L村等村的土地調整情況來看, 通過土地調整把不想繼續耕種家庭的承包地集中起來, 再由村集體統一將其流轉出去, 在一定程度上解決了土地過于細碎化的問題, 即通過土地調整實現土地集中流轉進而實現了一定程度的規模經營。實現規模經營后, 機械化使用的效果是既省工又省力, 大大提高了勞動效率。換句話說, 土地調整并不總是土地流轉的障礙, 在一定條件下反而能成為土地流轉的促進因素。相反, 從L村及其他地區的情況來看, 土地流轉本身與土地確權到戶的改革之間并不存在必然聯系, 土地流轉在確權改革之前已普遍發生, 土地確權改革的動力來自于地方政府的土地財政和經營城市的需要, 更多地是政府行為而非市場行為[28]。
需要注意的是, 不管是L村5年的承包期還是D村10年的承包期, 都顯得有些短, 影響了承包者的投資力度, 但是時間太長又會影響公平。 (GXM20151112)
流轉地的承包者能否合理利用土地、防止掠奪式經營也是一個有待考察的問題。但是在城市化、村莊人口老齡化和非農化的大背景下, 土地流轉是大勢所趨, 而掠奪式經營問題則需要通過其他的制度、規范加以避免。在此意義上, L村等村通過土地調整實現土地集中流轉和規模經營的方式對現行政策提出了挑戰, 或者說是提供了某種替代性路徑, 即不只是土地確權能實現規模經營, 土地調整同樣能達到這一目的。因此, 政府在制定相關土地政策時應當充分考慮和尊重這種“民間智慧”。而且, L村的土地調整和土地流轉是在最大限度地尊重村民意愿的基礎上開展的, 這是地方政府在推動此項工作時應該堅持的基本原則。此外, 相關政府部門應密切關注土地流轉后的糧食生產問題。如前所述, “規模報酬遞減”是農村土地實現規模經營過程中很有可能發生的一種現象, 雖難以避免但不能聽之任之, 政府應該采取措施盡量縮短和降低這一“遞減”過程的周期和幅度。從這方面來說, 防止大規模的資本下鄉, 堅持小規模家庭農場的農業經營主體地位是一個基本方向[10-12,15,29], 政府應從法律政策層面大力扶持小規模家庭農場的發展。
另一方面, 就公平而言, 政府決策應該考慮到村莊人口不斷變動的事實, 允許通過適時的土地調整應對人口的增減, 這是農村土地集體所有制下實現相對公平的重要條件, 而土地確權改革基本忽視了村莊人口的變動性, 從而也就把公平問題排除在外了。可以想象, 如果不適時進行土地調整, 就會出現類似L村的“兩口人種九口人地”的現象, 在村民的公平倫理還能發揮重要作用的條件下, 上述現象將在村莊內部面臨嚴重的公平性質疑。在這種情況下, 土地“調”與“不調”的矛盾會一直存在并可能激化進而影響到村莊治理, 而目前的土地確權政策不但對此無能為力, 反而會成為村莊中某些人用來謀利的工具。此外, 目前的土地確權還面臨著一系列的現實問題, 比如土地承包經營權的繼承問題, 法律在這方面還沒有觸及, 但這是一個已經出現并日益凸顯的問題[5]。而根據人口變動適時進行土地調整能夠回應村莊內部的公平訴求, 從而避免可能出現的村莊治理危機。當然, 農村土地制度的公平并不是絕對的, 公平的訴求也需要考慮效率的得失, 所以農村的土地調整特別是大調整不能過于頻繁, 筆者認為, 15年左右進行一次土地大調整比較合理。
進一步講, “增人增地、減人減地”的土地調整方式能夠在多大程度上實現相對公平呢?目前看來, “增人增地、減人減地”的唯一標準就是戶口, 戶口在村里的就可以分得土地, 戶口遷出的則分不到。但正如前文所述, 隨著非農化進程的加快, 戶口留在農村但完全脫離農業的家庭越來越多, 他們中有些已在縣城或城鎮購買了住房, 其工作和生活方式已經實現了城市化, 但是仍然保留著農村的承包地, 如何看待這種“離村不棄地”的現象呢?對這些“離村不棄地者”而言, 這是他們在現有制度下理性選擇的結果, 他們可以從中獲益, 有時候這種利益還非常大;對仍然生活在村莊中的家庭而言, 某種程度上他們的權益受到了影響, 因為“離村不棄地者”已基本不在村莊居住, 對村莊公共事務也很少盡力, 屬于“搭便車者”, 由此造成的成本不可避免地轉嫁到了生活在村莊中的家庭上;而對整個國家和社會而言, 如果大量人口處在這種“離村不棄地”的狀態, 城市剝削農村的二元結構持續存在, 新型城鎮化目標的實現將遙遙無期, 不利于經濟社會的全面協調發展。事實上, 對于已在城市或城鎮實現安居樂業的“離村不棄地者”而言, 土地已經失去了社會保障的功能, 在這種情況下仍然保留其在農村的承包地就顯得不甚合理了。因此, 在農村土地問題上, 我們既要關注城郊和城中村的農民[2,3], 也要關心進城農民工[15]和留村務農的農民[11,12], 同時也不能忽視已在城鎮安居樂業的“離村不棄地者”。
上述“離村不棄地”現象之所以存在, 最關鍵的原因是缺少農村承包地的退出機制, 而建立農村承包地的退出機制是實現村莊內部相對公平的必要環節, 這是相關政府部門應該密切關注的重大問題。如果缺乏相應的激勵機制, “離村不棄地者”不會自動放棄承包地[27], 所以核心就在于建立放棄農村承包地激勵機制, 這就需要通過土地制度、戶籍制度和社會保障制度等方面的綜合改革來實現[31]。筆者認為, 是否放棄承包地的標準還是需要由戶口來定, 即放棄承包地的家庭由農業戶口轉為非農業戶口, 他們將獲得同城居民的社會保障待遇, 特別是在醫療、城市低保、子女就學等方面。同時, 要設定一個標準, 即滿足一定條件的家庭必須放棄農村土地, 轉為非農業戶口。在這方面, 目前的《農村土地承包法》規定:“承包期內, 承包方全家遷入設區的市, 轉為非農業戶口的, 應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的, 發包方可以收回承包的耕地和草地”。但是, 設區市的標準顯然太高了, 應降低這個標準, 在縣城 (經濟發達地區為城鎮) 及以上購買住房的就應該獲得非農業戶口, 享受同城居民的社會保障待遇, 同時放棄他們在農村的承包地。而留村務農的農民獲得由這種退出機制釋放出的承包地[12,15], 從而保障這些“真正農民”的農地承包經營權, 并幫助扶持他們逐步成為新型農民和專業農戶[32]。通過上述綜合配套改革, 建立農村承包地的退出機制, 實現農村土地制度的相對公平和城鄉關系的協調發展。由此可見, 在當前新型城鎮化的背景下, 農村土地制度的相關問題不是農村自身而是需要城鄉協調來解決。
5、結語
當前, 農村內部土地調整的要求和現實與中央強調土地確權的法律政策之間存在著明顯的矛盾, 而農村內部反對土地調整的主張無疑進一步加劇了這種矛盾甚至導致農村內部的沖突, 基層政府在其中扮演的角色也很尷尬。從現實情況看, 有些村莊之所以能夠進行土地調整主要有四點原因:一是在農村土地集體所有制下, 作為村集體組織成員的村民, 在某種程度上持有“平均主義”傾向的公平倫理, 這是進行土地調整根本動因;二是村莊內部老齡化和非農化進程的加速推進, 特別是非農化表現為“離土不離鄉”的形式時, 很多村民不想再親自耕種土地, 而是主張通過土地調整進而實現土地集中流轉, 這是進行土地調整的強大推動力;三是從農民獲得土地的方式看, 農民的承包地是通過國家政策由村集體進行分配的, 導致農民對土地的產權要求從源頭上就比較弱, 這為進行土地調整提供了歷史可能性;四是基層政府在土地調整問題上持模糊態度, 在面對相關利益訴求時遵循的是“不出事邏輯”, 這為進行土地調整提供了現實可能性。因此, 有些村莊的土地調整得以實現是上述多種因素共同作用的結果。需要指出的是, 上述因素并不能構成土地調整得以實現的充分條件, 所以在L村所在的地區, 很多村莊還沒有進行土地大調整, 雖然各村面臨的上述因素基本相似。但是, 具備了上述條件, 村莊內部對土地調整的壓力和要求就會非常之大, 加之其他村莊的示范效應, 如果再發生某件導火索事件, 土地調整就很容易變為現實, 這也是L村所在地區的村莊明顯比魯南T縣的村莊更易發生土地調整的原因所在。而魯南地區村莊的土地調整之所以難以實現是因為隨著大量村民的外出打工, 大家對此事漠不關心, 導致中央的相關政策被村莊的某些人利用。
L村等村在土地調整后進行了土地的集中流轉, 從而實現了一定程度的規模經營, 這也促使我們重新考慮土地調整會導致效率低下的觀點。這種情況下, 我們必須認真審視“30年不變”乃至“長久不變”的土地確權思路。目前看來, 這種“一刀切式”的土地確權方案顯然并不符合農村的實際, 它忽略了帶有平均主義傾向的公平倫理在村民心中的重要性, 而其從效率出發的論據也被事實證明有可以替代的方案。目前我們的農村土地制度改革思路在某種程度上把土地確權神化了, 似乎只有實現土地確權才能解決農村土地的相關問題。事實上, 正如有學者所分析的, 中國的土地確權是曲折復雜、無意的經濟發展的結果, 而不是經濟發展的必要條件, 更不是社會設計的工程;在農村土地問題上, 重要的不是制度的形式, 而是制度在社會中是如何起作用的[13]。所以, 國家在制定相關法律和政策時必須考慮到公平倫理在村莊治理中的重要作用。在這方面, L村等村在土地調整中的公平性還需提高, 當然這是村莊自身所無法解決的, 是需要從總體上進行土地制度、戶籍制度和社會保障制度等方面的綜合配套改革, 建立起農村承包地的退出機制, 從而實現更加公平的農村土地分配和城鄉協調發展。相比目前的土地確權方案, 通過土地調整實現土地集中流轉, 并建立農村承包地的退出機制, 更符合當前中國農村的現實, 更能夠在農村土地制度方面實現公平與效率的平衡。
作者單位：浙江理工大學法政學院
中國鄉村發現網轉自：公共管理學報2017年01期
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