摘要：農(nóng)民工向城市的大規(guī)模遷移導(dǎo)致農(nóng)村空心化日益嚴(yán)重,而與此同時(shí),農(nóng)村宅基地總體規(guī)模卻依然持續(xù)增長(zhǎng),既侵占了大量耕地,也造成農(nóng)村財(cái)富的巨大浪費(fèi)。農(nóng)村空閑宅基地的退出既是我國(guó)當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實(shí)要求,也是實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)目標(biāo)的根本途徑。然而,建立和完善農(nóng)村宅基地退出機(jī)制既面臨著法律和政策的限制,也缺乏對(duì)宅基地使用權(quán)退出行為的有效激勵(lì),同時(shí),放開對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)交易限制還可能引發(fā)其它諸多風(fēng)險(xiǎn)。科學(xué)推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的建立,應(yīng)完善農(nóng)村住宅及宅基地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記,在逐步放開農(nóng)村住宅和宅基地使用權(quán)入市限制的同時(shí),停止對(duì)農(nóng)村新增宅基地的審批,并大幅提高農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償。
一、問題的提出
在土地私有條件下,宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)一同交易,宅基地退出完全可以通過(guò)市場(chǎng)交易方式順利實(shí)現(xiàn)。我國(guó)憲法規(guī)定:“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。”在城市住房制度市場(chǎng)化改革之后,在保持土地所有權(quán)不變的前提下,允許城市國(guó)有土地使用權(quán)與住房所有權(quán)在市場(chǎng)中自由交易。在農(nóng)村,雖然宅基地歸集體所有,但我國(guó)在很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)并沒有禁止農(nóng)民的房屋買賣行為。1963年,《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》確認(rèn)了社員擁有買賣或租賃房屋的權(quán)利,“房屋出賣以后,宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主,但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有”。這實(shí)際上確立了農(nóng)村宅基地集體所有、無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用和農(nóng)民住宅私人所有、允許買賣的制度框架。
然而,這一制度在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施之后逐漸發(fā)生了變化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,農(nóng)民改善住房條件的愿望高漲,農(nóng)村住宅占地規(guī)模急劇擴(kuò)大,導(dǎo)致國(guó)家逐步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村宅基地的管理,并最終確立了農(nóng)村宅基地“一戶一宅”的分配原則。2004年,國(guó)土資源部在其下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》中提出:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,面積不得超過(guò)省(區(qū)、市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。”2008年1月,國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》中進(jìn)一步要求各地完善人均住宅面積等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),清理歷史遺留的一戶多宅問題,并嚴(yán)防超面積占用宅基地和新的一戶多宅現(xiàn)象。2010年3月,《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》中規(guī)范了“一戶一宅”的內(nèi)涵,即“農(nóng)村居民一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地”。這一規(guī)定表明,“一戶一宅”并不是指一個(gè)家庭只能“擁有”一處住宅,而是指只能“申請(qǐng)”一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。
“一戶一宅”原則并沒能遏制農(nóng)村宅基地?cái)U(kuò)張的勢(shì)頭。由于可以無(wú)償申請(qǐng)獲得宅基地,只要符合分家條件,農(nóng)民都會(huì)申請(qǐng)新宅基地。在現(xiàn)行農(nóng)村住房制度下,農(nóng)民很容易因繼承、婚姻等原因形成“一戶多宅”的現(xiàn)象。對(duì)于超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地或者多出的住宅,目前的措施只是要求在房屋改建或者重建時(shí)退出多出標(biāo)準(zhǔn)面積的宅基地,并不能避免“一戶多宅”的現(xiàn)象。由于房屋的市場(chǎng)價(jià)值通常遠(yuǎn)高于建房成本,如果允許農(nóng)村住房入市交易,農(nóng)民都會(huì)想方設(shè)法建設(shè)更多的住宅,從而導(dǎo)致占用更多的耕地。為了避免這種情況,國(guó)家不得不采取限制農(nóng)村住宅交易的政策。早在1982年國(guó)務(wù)院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》中就規(guī)定:“嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地。”但該條例并沒有禁止對(duì)住房的買賣。20世紀(jì)90年代末,國(guó)家開始限制買賣農(nóng)村住房和宅基地。1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》首次明確禁止農(nóng)民向城市居民出售住宅。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》進(jìn)一步禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村宅基地。這就從農(nóng)村和城市兩個(gè)方面限制了農(nóng)村住宅和宅基地的交易行為,既不準(zhǔn)農(nóng)民賣,也禁止城鎮(zhèn)居民買。很顯然,這些規(guī)定在一定程度上侵犯了農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)權(quán),既限制了其市場(chǎng)交易范圍,更影響了農(nóng)村住房?jī)r(jià)格,使農(nóng)民的住房財(cái)產(chǎn)價(jià)值不能得到充分體現(xiàn)。然而,這些規(guī)定其實(shí)在很大程度上是國(guó)家不得已而為之。一方面,政府希望保留農(nóng)民無(wú)償申請(qǐng)宅基地的權(quán)利,以保障農(nóng)民的居住權(quán);另一方面,政府又要實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地的目標(biāo)。如果一方面允許農(nóng)村宅基地自由入市,另一方面又沒有關(guān)上耕地轉(zhuǎn)為宅基地的大門,那么耕地保護(hù)的目標(biāo)便無(wú)從談起。隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn),城市擴(kuò)張占用了大量耕地,而與此同時(shí),農(nóng)村人口向城市的大規(guī)模遷移并沒有帶來(lái)農(nóng)村宅基地占地規(guī)模的同步減少。在農(nóng)村,一方面是農(nóng)村勞動(dòng)力的大規(guī)模遷移帶來(lái)的農(nóng)村住宅閑置,“空心村”成為中西部農(nóng)村的普遍現(xiàn)象,另一方面,隨著農(nóng)民收入的提高,農(nóng)村建房規(guī)模仍在繼續(xù)擴(kuò)大。這樣,數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工在城市工作、生活,需要在城市租住或購(gòu)買住房,而他們?cè)谵r(nóng)村的住宅大量閑置,形成了新型兩棲占地現(xiàn)象。雖然這種現(xiàn)象背后的原因復(fù)雜,但以下兩方面無(wú)疑是最為關(guān)鍵的因素。一是農(nóng)民工難以在城市真正扎根,還需要保留農(nóng)村住房及農(nóng)地權(quán)益作為最后的保障;二是由于無(wú)法獲得公平的價(jià)值回報(bào),農(nóng)民工缺乏自愿退出農(nóng)村宅基地及住宅的有效激勵(lì)。推進(jìn)農(nóng)民工自愿有償退出宅基地,既是維護(hù)農(nóng)地安全紅線的根本保障,也是促進(jìn)農(nóng)民工向市民化轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。
二、建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的價(jià)值分析
農(nóng)村人口向城市遷移是城市化進(jìn)程中的必然趨勢(shì)。這一進(jìn)程不僅有利于提高農(nóng)村人均耕地面積,促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng),更重要的是,人口遷移將直接導(dǎo)致農(nóng)村住宅需求的下降,而農(nóng)村宅基地復(fù)耕無(wú)疑是城市化進(jìn)程中農(nóng)村耕地增長(zhǎng)的基本途徑。由于城市人均建設(shè)用地面積遠(yuǎn)低于農(nóng)村,城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換會(huì)產(chǎn)生某種“耕地增長(zhǎng)效應(yīng)”。然而,由于我國(guó)尚未建立有效的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制,這種“增長(zhǎng)效應(yīng)”并未出現(xiàn)。除此之外,建立有效的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制至少還有以下四方面的功能。
(一)有利于解決農(nóng)村嚴(yán)重的住房空置問題
近年來(lái),農(nóng)村人口向城市流動(dòng)的速度明顯加快。從1990年到2000年的十年間,我國(guó)城鎮(zhèn)化率從26.44%上升到36.22%,平均每年上升0.978個(gè)百分點(diǎn)。而從2000年到2010年的十年間,城鎮(zhèn)化率從36.22%上升到49.68%,平均每年上升約1.35個(gè)百分點(diǎn)。[1](與此相伴的是,農(nóng)村空心村的發(fā)展和農(nóng)村住房空置率的急劇上升。2009年中國(guó)社科院發(fā)布的《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書》顯示,農(nóng)村村民的住房空置率已經(jīng)高達(dá)30%左右。[2] 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部曾經(jīng)對(duì)2749個(gè)鄉(xiāng)村展開過(guò)調(diào)查,結(jié)果顯示,45%的村中有被遺棄的宅基地與舊房。[3](有學(xué)者調(diào)查發(fā)現(xiàn),在河南省平輿縣,經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村莊的空戶率達(dá)到30%,較貧困的村莊達(dá)到20~25%。[4] 宅基地的大批閑置既浪費(fèi)了我國(guó)寶貴的土地資源,也降低了土地資源的利用效率。采取有效措施推進(jìn)農(nóng)村宅基地退出,既是治理農(nóng)村“空心村”的迫切需要,也為農(nóng)村空閑宅基地復(fù)耕為耕地提供了現(xiàn)實(shí)可能。
(二)有助于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利
土地是農(nóng)村最珍貴的資源,住宅是農(nóng)民最重要的財(cái)富。由于農(nóng)村住宅市場(chǎng)受到嚴(yán)格限制,農(nóng)民缺乏將住房和宅基地使用權(quán)所內(nèi)涵的經(jīng)濟(jì)價(jià)值變現(xiàn)的途徑。當(dāng)農(nóng)民從農(nóng)村遷移到城市,面對(duì)城市高企的房?jī)r(jià),大多數(shù)外來(lái)農(nóng)民工感到無(wú)能為力。雖然其在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)有著巨大的潛在市場(chǎng)價(jià)值,但由于其不能實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn),也就不能將其潛在價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)槭找?成為農(nóng)村村民進(jìn)城就業(yè)和定居的資本。[5] 現(xiàn)實(shí)的狀況是,放棄宅基地則意味著得不到任何回報(bào),市場(chǎng)化交易又受到國(guó)家政策的限制。目前,農(nóng)村住宅交易主要集中在城市周邊,但這種交易并不受國(guó)家的保護(hù)。合法的農(nóng)村住房交易僅限于農(nóng)村集體成員內(nèi)部的交易,這不僅會(huì)嚴(yán)重降低住宅和宅基地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,而且由于購(gòu)買者具有無(wú)償申請(qǐng)宅基地的資格,即使能夠交易,宅基地使用權(quán)的價(jià)值也無(wú)法在交易價(jià)格中得到體現(xiàn)。
(三)有利于保障土地使用權(quán)物權(quán)公平
我國(guó)法律將土地所有權(quán)分為國(guó)家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩類,并分別賦予這兩類所有權(quán)不同的權(quán)利,形成了我國(guó)特有的二元土地制度體系。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定,“所有權(quán)人對(duì)自己的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。但這種權(quán)利并沒有在農(nóng)村住宅所有權(quán)和宅基地使用權(quán)上得到充分體現(xiàn)。同樣是擁有房屋所有權(quán)和土地使用權(quán),國(guó)家允許城市住宅自由交易,農(nóng)村住宅交易卻受到嚴(yán)格限制。購(gòu)買城市住宅可以申請(qǐng)抵押貸款,而法律卻明確規(guī)定農(nóng)村住宅不得抵押。顯然,這有違物權(quán)的公平性。賦予農(nóng)村宅基地自由交易權(quán)或者建立起公平的農(nóng)村宅基地退出渠道,使農(nóng)民充分享有農(nóng)村宅基地所蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,有利于促進(jìn)城市和農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)公平。
(四)有利于避免農(nóng)民工兩棲占地,促進(jìn)城市化進(jìn)程
兩棲占地形成的主要原因是農(nóng)村居民在城市就業(yè)并遷居城市之后,同時(shí)保留農(nóng)村宅基地和住房所導(dǎo)致的。從各國(guó)城市化進(jìn)程的實(shí)踐來(lái)看,進(jìn)城農(nóng)民兩棲占地是普遍現(xiàn)象。起初,農(nóng)民工也許并沒有打算在城市定居,或者他們尚不具備在城市定居的條件,因此,保留農(nóng)村的住宅和土地對(duì)他們而言是一種必需的保障。只有當(dāng)他們能夠真正融入城市生活,他們才會(huì)選擇徹底離開農(nóng)村。當(dāng)前農(nóng)民家庭兩棲占地規(guī)模龐大主要有兩個(gè)方面的原因。一是面對(duì)高房?jī)r(jià)、社會(huì)保障缺失和城市戶籍準(zhǔn)入限制,農(nóng)民工難以真正融入城市;二是農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地和住房無(wú)法入市交易,也缺乏有效的退出路徑。前一因素導(dǎo)致農(nóng)民不敢放棄宅基地,后一因素導(dǎo)致農(nóng)民即使能夠融入城市,也不愿退出農(nóng)村宅基地。如果農(nóng)民工能夠獲得宅基地退出的價(jià)值回報(bào),不僅可以大大減少兩棲占地的規(guī)模,也有利于農(nóng)民工更快地融入城市生活。
三、我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出的主要途徑與探索
我國(guó)缺乏有效的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制并不是說(shuō)我國(guó)不存在農(nóng)村宅基地退出行為,實(shí)際上,我國(guó)農(nóng)村宅基地退出以多種方式在各地普遍存在。這些方式大多是國(guó)家基于控制農(nóng)村宅基地規(guī)模而做出的制度規(guī)范和政策探索,但政策目標(biāo)似乎并未實(shí)現(xiàn)。
(一)宅基地使用權(quán)交易
雖然國(guó)家并沒有完全禁止農(nóng)村住宅的買賣,但我國(guó)法律禁止單純的農(nóng)村宅基地交易行為,宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移需隨著房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。早在1981年,國(guó)務(wù)院在《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》中就規(guī)定,社員只擁有宅基地使用權(quán),“不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓”宅基地。農(nóng)民只能通過(guò)申請(qǐng)無(wú)償取得農(nóng)村宅基地,對(duì)于那些不具有申請(qǐng)條件的居民,購(gòu)買他人的宅基地同樣不合法。但這一規(guī)定未能有效杜絕農(nóng)村宅基地的交易行為。在一些農(nóng)村進(jìn)行沿路沿街開發(fā)過(guò)程中,為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)收益,鄉(xiāng)村干部往往不顧法律規(guī)定的“一戶一宅”原則和“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地”的規(guī)定,將農(nóng)村宅基地進(jìn)行市場(chǎng)交易。當(dāng)然,不管銷售對(duì)象是否具有購(gòu)買權(quán)利,當(dāng)農(nóng)村居民進(jìn)行房屋交易的時(shí)候,實(shí)際上就包含了宅基地使用權(quán)交易。黨的十七屆三中全會(huì)提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的目標(biāo),逐步使農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“在符合規(guī)劃的前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益”[6] 。雖然城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)仍未建立起來(lái),但放開農(nóng)村建設(shè)用地包括宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓交易無(wú)疑是今后繼續(xù)努力的一個(gè)方向。
(二)宅基地?fù)Q房
宅基地?fù)Q房是在中央關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策出臺(tái)以后,一些地方政府試圖通過(guò)農(nóng)村建設(shè)用地?fù)Q取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)而采取的政策措施。2005年10月,國(guó)土資源部在《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)工作的意見》中提出將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤,為建設(shè)用地緊張的東部地區(qū)擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模找到了一條新路。所謂“宅基地?fù)Q房”,是指“按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn),農(nóng)民以宅基地?fù)Q取小城鎮(zhèn)的住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有宅基地統(tǒng)一組織整理復(fù)耕,實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡”[7] 。可以看出,宅基地?fù)Q房的“制度創(chuàng)新”是地方政府在中央政府實(shí)施的建設(shè)用地指標(biāo)制度約束下的變通選擇,由此,地方政府?dāng)U大了可自主支配的土地資源。
(三)宅基地置換與宅基地復(fù)耕
為了減少農(nóng)民宅基地占地規(guī)模,引導(dǎo)農(nóng)民適當(dāng)集中居住,推進(jìn)“空心村”治理和舊村改造,2010年3月國(guó)土資源部在《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》中提出,有條件的地方可根據(jù)規(guī)劃,通過(guò)撤并整合,推進(jìn)“空心村”治理和舊村改造,逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民點(diǎn)向小城鎮(zhèn)、中心村有序地集中。這實(shí)際上是引導(dǎo)農(nóng)民通過(guò)宅基地置換逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民集中居住,以便節(jié)約更多農(nóng)村建設(shè)用地。宅基地置換和老舊宅基地復(fù)耕正是在這一背景下產(chǎn)生并發(fā)展起來(lái)的。2006年,國(guó)土資源部在《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》中明確要求,要“堅(jiān)持建新拆舊,積極推進(jìn)廢棄地和宅基地復(fù)墾整理”。宅基地置換旨在逐步引導(dǎo)農(nóng)民適度集中居住,而對(duì)“空心村”進(jìn)行整治,對(duì)原宅基地進(jìn)行復(fù)耕則是旨在確保耕地?cái)?shù)量不減少。雖然宅基地置換意味著原宅基地的退出,但農(nóng)村宅基地總量并沒有減少。
(四)宅基地收回
宅基地收回是指集體有權(quán)無(wú)償收回廢棄的宅基地或者各類不符合國(guó)家政策要求的宅基地,其主要針對(duì)以下幾種情況。一是停止使用的宅基地。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定,“因撤銷、遷移等原因而停止使用的土地,經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回土地使用權(quán)”。二是非法獲得的宅基地。《土地管理法》規(guī)定,未經(jīng)批準(zhǔn)占用土地或以欺騙手段騙取批準(zhǔn)而占用土地建設(shè)住宅,“由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地”。三是閑置宅基地。1995年3月《國(guó)家土地管理局關(guān)于印發(fā)〈確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定〉的通知》(以下簡(jiǎn)稱《若干規(guī)定》)規(guī)定了對(duì)閑置宅基地的處理方式,即“房屋坍塌或拆除后兩年以上仍未恢復(fù)使用的土地,由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上人民政府收回土地使用權(quán)”。四是非農(nóng)業(yè)戶口居民宅基地。《若干規(guī)定》第四十八條規(guī)定,“非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)原在農(nóng)村的宅基地……房屋拆除后沒有批準(zhǔn)重建的,土地使用權(quán)由集體收回”。五是超出標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。對(duì)于超出各省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地,《若干規(guī)定》認(rèn)為“可暫時(shí)確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”,但應(yīng)在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)面積的數(shù)量。以后出現(xiàn)分戶建房、房屋拆遷、改建、翻建等情況時(shí),其超出標(biāo)準(zhǔn)的宅基地需退還集體。
(五)征地拆遷
工業(yè)化的發(fā)展、城市規(guī)模的拓展、大型基礎(chǔ)設(shè)施工程的建設(shè)都需要大量的土地,這些土地大多來(lái)自農(nóng)村集體用地,其中包括農(nóng)村宅基地。新中國(guó)成立以來(lái),出臺(tái)了一系列政策和法律對(duì)征地拆遷事宜包括相關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范,主要有《政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》(1953年12月5日)、《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》(1957年10月18日)、《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》(1982年5月4日)、《中華人民共和國(guó)土地管理法》(1986年6月25日)、《中華人民共和國(guó)土地管理法》(1998年8月29日)、《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》(1998年12月27日)、《中華人民共和國(guó)土地管理法》(2004年8月28日),以及國(guó)土資源部下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見〉的通知》(2004年11月3日)等。目前,因城市擴(kuò)張而進(jìn)行的征地拆遷一般以就地安置、房屋置換等方式解決農(nóng)民住房問題,因修建大型工程而進(jìn)行的征地拆遷則主要采用現(xiàn)金補(bǔ)償和移民搬遷等方式,這都會(huì)涉及原宅基地的退出。
上述農(nóng)村宅基地退出方式主要是關(guān)于某一特殊情形下的農(nóng)民宅基地退出的問題,并不涉及在城市化高速發(fā)展進(jìn)程中,數(shù)以億計(jì)的進(jìn)城務(wù)工人員在農(nóng)村的宅基地如何退出的問題。特別是對(duì)于那些遠(yuǎn)離城市、缺乏宅基地需求市場(chǎng)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村而言,當(dāng)?shù)剞r(nóng)民仍缺乏退出宅基地的有效途徑。
四、建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的主要障礙與風(fēng)險(xiǎn)
宅基地退出意味著農(nóng)村建設(shè)用地的減少,宅基地復(fù)耕則意味著耕地的增加,這無(wú)疑是當(dāng)前城市化快速發(fā)展背景下保障農(nóng)地和糧食安全的不二選擇。建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制,引導(dǎo)和鼓勵(lì)轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民退出宅基地,已成為政府推進(jìn)城市化進(jìn)程的重要任務(wù)。然而,在當(dāng)前的制度環(huán)境下,建立農(nóng)村宅基地退出機(jī)制仍面臨著較多的障礙和風(fēng)險(xiǎn)。
(一)農(nóng)村宅基地退出面臨著法律和政策的限制
為了確保耕地18億畝紅線不被突破,我國(guó)實(shí)施了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,其核心是限制耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地,主要途徑除了建立嚴(yán)格的建設(shè)用地審批制度之外,還建立了嚴(yán)格限制農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)交易的制度規(guī)范。一是嚴(yán)格限制農(nóng)村宅基地對(duì)外轉(zhuǎn)讓。不僅禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”,而且禁止農(nóng)民將住宅向城市居民出售。如果農(nóng)村村民將住宅出租、出售或贈(zèng)與他人,將無(wú)權(quán)申請(qǐng)新宅基地。為了防止農(nóng)村宅基地使用權(quán)外流,法律還同時(shí)剝奪了農(nóng)村住宅、宅基地抵押、擔(dān)保的功能。二是將農(nóng)村其它建設(shè)用地僅限于本集體及其農(nóng)民使用,而不得對(duì)外出讓。我國(guó)《土地管理法》規(guī)定,“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。除非興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、興辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)等,可經(jīng)批準(zhǔn)使用集體土地,其它建設(shè)均禁止使用集體土地。上述規(guī)定將農(nóng)村宅基地交易、轉(zhuǎn)讓局限于農(nóng)民集體內(nèi)部,導(dǎo)致農(nóng)民難以通過(guò)市場(chǎng)交易方式實(shí)現(xiàn)宅基地退出。
(二)農(nóng)村宅基地退出難以獲得足額經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償
我國(guó)《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)歸為“用益物權(quán)”。《物權(quán)法》第一百一十七條規(guī)定,“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。然而,在“宅基地使用權(quán)”一章卻規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。”沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)人擁有“收益”的權(quán)利。由于我國(guó)農(nóng)村住房銷售受到嚴(yán)格限制,除非在城市周邊地區(qū),一般并不存在農(nóng)村住宅交易市場(chǎng)。在農(nóng)村住宅遭遇拆遷進(jìn)行補(bǔ)償時(shí),宅基地的價(jià)值也基本上得不到體現(xiàn)。目前我國(guó)農(nóng)村住宅拆遷補(bǔ)償主要有兩種方式:一是實(shí)物補(bǔ)償,即所謂的“拆一補(bǔ)一”,按原住宅面積補(bǔ)償相等的面積;二是貨幣補(bǔ)償,即對(duì)原住宅進(jìn)行估價(jià)補(bǔ)償,并在其他地方重新分配宅基地建房。可見,這兩種方式都沒有考慮到農(nóng)村宅基地所蘊(yùn)含的價(jià)值。在一些地方實(shí)施的“雙退出”改革中(即退出承包地和退出宅基地),對(duì)于宅基地的補(bǔ)償同樣很低。以洛陽(yáng)為例,退出宅基地的補(bǔ)償僅為5000元。[8] 在宅基地退出補(bǔ)償極低的情況下,農(nóng)民在權(quán)衡利弊得失之后,理性的選擇必然是保留農(nóng)村宅基地。
(三)鼓勵(lì)農(nóng)村宅基地退出可能威脅農(nóng)民住房權(quán)益
對(duì)農(nóng)村住房和宅基地的交易、抵押設(shè)置法律障礙不僅僅是出于保護(hù)耕地的考慮,同時(shí)也是為了確保農(nóng)民能夠獲得基本的住房保障,以免因?yàn)檗r(nóng)民銷售、抵押住房而失去最基本的棲身之所。2010年3月《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》中強(qiáng)調(diào)要依法保障農(nóng)民宅基地的取得權(quán)。“農(nóng)民申請(qǐng)宅基地的,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村應(yīng)及時(shí)進(jìn)行受理審查,對(duì)符合申請(qǐng)條件,且經(jīng)公示無(wú)異議的,應(yīng)及時(shí)按程序上報(bào)。縣(市)人民政府對(duì)符合宅基地申請(qǐng)條件的,必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)批準(zhǔn),不得拖延和拒絕……切實(shí)維護(hù)農(nóng)民依法取得宅基地的正當(dāng)權(quán)益。”符合條件的農(nóng)村居民通過(guò)申請(qǐng)無(wú)償獲取宅基地,用以建造住宅和附屬設(shè)施,從而確保“居者有其屋”。雖然保障水平較低,但保證了農(nóng)村居民最基本的住房權(quán)。如果允許乃至鼓勵(lì)農(nóng)民退出宅基地,則很可能會(huì)威脅農(nóng)民的基本住房權(quán)益。
(四)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由交易可能激勵(lì)農(nóng)民占用更多宅基地
農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)的建立將促進(jìn)農(nóng)村宅基地以交易、轉(zhuǎn)讓等方式退出,但這種交易必然推動(dòng)農(nóng)村宅基地市場(chǎng)價(jià)值的顯現(xiàn),從而推高農(nóng)村住房?jī)r(jià)格。在農(nóng)村宅基地?zé)o償申請(qǐng)的大門關(guān)上之前,農(nóng)村宅基地價(jià)值的凸顯自然會(huì)激勵(lì)農(nóng)村居民申請(qǐng)和占有更多的宅基地。即便《土地管理法》規(guī)定了“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)”,當(dāng)面對(duì)眾多無(wú)家可歸的農(nóng)民時(shí),政府能否堅(jiān)持這項(xiàng)規(guī)定令人懷疑。重慶開縣國(guó)土房管局進(jìn)行的問卷調(diào)查結(jié)果顯示,193份問卷里有20%的農(nóng)村村民擔(dān)憂,隨著放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),會(huì)增加對(duì)宅基地的需求,從而不利于耕地的保護(hù)。[9](耕地保護(hù)其實(shí)是政府至今仍未放開農(nóng)村住房交易市場(chǎng)的最重要原因。
(五)農(nóng)村住房的自由交易還會(huì)對(duì)城市房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展產(chǎn)生不利影響
農(nóng)村宅基地退出有兩種主要方式。一是通過(guò)市場(chǎng)交易、轉(zhuǎn)讓等方式退出,這時(shí),農(nóng)村住宅所有權(quán)與宅基地使用權(quán)同時(shí)交易,雖然權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移,但農(nóng)村宅基地的總量并沒有減少;二是農(nóng)村宅基地通過(guò)復(fù)耕轉(zhuǎn)變?yōu)楦?從而減少農(nóng)村建設(shè)用地總量。在第一種方式下,農(nóng)村住宅入市交易,其價(jià)值通過(guò)市場(chǎng)供求關(guān)系得以顯現(xiàn),至少會(huì)產(chǎn)生兩方面的重大影響。其一,原來(lái)因制度約束而掩蓋的農(nóng)村住宅價(jià)值必將隨著限制的解除而得以釋放,從而大幅提高農(nóng)村住房的市場(chǎng)價(jià)格,特別是城市周邊農(nóng)村住房的價(jià)格;其二,由于大量農(nóng)村閑置住房入市,城市居民購(gòu)房又多了一種選擇。隨著公路、地鐵等交通設(shè)施的改善,對(duì)于城市上班族而言,市郊農(nóng)村較遠(yuǎn)的距離和市中心高昂的房?jī)r(jià)之間,克服距離遠(yuǎn)所帶來(lái)的困難顯然更容易一些。這樣,農(nóng)村住房入市必將對(duì)城市的高房?jī)r(jià)產(chǎn)生巨大沖擊。要知道,城市房?jī)r(jià)構(gòu)成中的很大部分來(lái)自地價(jià)和各種稅費(fèi),而這些成本對(duì)于農(nóng)村的住房而言是不存在的。實(shí)際上,地方政府之所以賣力打擊“小產(chǎn)權(quán)房”,與其影響城市房?jī)r(jià)進(jìn)而影響到城市政府土地出讓收益緊密相關(guān)。
五、構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機(jī)制的政策選擇
農(nóng)村宅基地退出對(duì)于實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地權(quán)益、減少農(nóng)村宅基地閑置、促進(jìn)耕地保護(hù)等具有極為重要的價(jià)值,但宅基地退出既面臨著諸多阻礙,也面臨著重大風(fēng)險(xiǎn),需要謹(jǐn)慎推進(jìn),并做好相關(guān)配套政策措施的落實(shí)。
(一)完善農(nóng)戶住宅及宅基地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記
產(chǎn)權(quán)登記既是一種權(quán)利證明,也是一種權(quán)利公示。作為權(quán)利證明,產(chǎn)權(quán)登記將某人對(duì)于某物的權(quán)利給予官方的、權(quán)威性的證明。作為權(quán)利公示,產(chǎn)權(quán)登記將特定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系公之于世,起到宣示的作用,有助于澄清權(quán)利關(guān)系,便利社會(huì)監(jiān)督。有學(xué)者指出,農(nóng)村宅基地是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán),根據(jù)我國(guó)的物權(quán)法,其公示方式應(yīng)為登記,沒有經(jīng)過(guò)登記將不會(huì)產(chǎn)生效力或者不得對(duì)抗善意第三人。在城市,其土地使用權(quán)與城鎮(zhèn)居民的房產(chǎn)采取的是強(qiáng)制登記的制度,而在農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村村民對(duì)宅基地使用權(quán)和自己的房產(chǎn)可以選擇不登記,這就很難在不動(dòng)產(chǎn)登記簿中找到有些宅基地使用權(quán)及其房產(chǎn)的權(quán)屬。[10] 在農(nóng)村住宅不入市交易的情況下,不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記似乎影響不大。一旦農(nóng)村住宅入市交易,未進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記就無(wú)法提供產(chǎn)權(quán)關(guān)系證明,產(chǎn)權(quán)交易也就很難完成。另一方面,對(duì)農(nóng)村住宅和宅基地進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記也是政府加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的有效手段。雖然農(nóng)戶取得宅基地必須經(jīng)過(guò)申請(qǐng)、審核、批準(zhǔn)等程序,這一過(guò)程能夠使政府掌握特定住宅和宅基地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,但由于農(nóng)村住宅實(shí)行非強(qiáng)制登記政策,政府對(duì)許多農(nóng)村老宅的產(chǎn)權(quán)關(guān)系信息并沒有充分掌握,這種產(chǎn)權(quán)信息缺失進(jìn)而導(dǎo)致違建住宅難以得到處理。據(jù)北京某鎮(zhèn)的自查結(jié)果顯示,“‘超批多占戶’占57%,‘私搭亂建戶’占8.3%,‘建新不拆舊戶’占3.5%,各項(xiàng)違規(guī)累計(jì)所占面積達(dá)宅基地總面積的59%”[11] 。同時(shí),農(nóng)村住宅產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰也為農(nóng)村住房審批的違法行為提供了土壤。農(nóng)村宅基地一直以來(lái)都是通過(guò)單一的行政審批來(lái)進(jìn)行配置的[12] ,由于缺乏合理的監(jiān)督與管理機(jī)制,在審批過(guò)程中,以權(quán)謀私、不按法律規(guī)定的程序和原則進(jìn)行審批的現(xiàn)象屢見不鮮,進(jìn)一步助長(zhǎng)了部分村民私搭亂建的行為。
(二)逐步放開農(nóng)戶住宅和宅基地入市限制
盡管農(nóng)村建設(shè)用地入市可能導(dǎo)致耕地占用的壓力增大,并對(duì)城市高房?jī)r(jià)產(chǎn)生一定的沖擊,但其正面效應(yīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其帶來(lái)的不利影響。放開農(nóng)村住宅和宅基地入市限制至少會(huì)產(chǎn)生以下四個(gè)方面的功能。一是促進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)。進(jìn)城務(wù)工人員難以在城鎮(zhèn)落戶的最大障礙是經(jīng)濟(jì)門檻,城市里的高房?jī)r(jià)成了眾多農(nóng)民工落戶城市的攔路虎。如果農(nóng)村住宅能夠入市交易,至少能夠?yàn)檫M(jìn)城家庭落戶城鎮(zhèn)提供一筆不菲的經(jīng)濟(jì)支持。二是降低城市外來(lái)人口落戶成本。在農(nóng)村住宅入市之后,城市的高房?jī)r(jià)必將受到較大沖擊。這雖然會(huì)影響到城市政府的土地出讓收入,但對(duì)于沒有住房的外來(lái)人口而言無(wú)疑是極大的利好。即使仍然買不起市內(nèi)住宅,購(gòu)買市郊的農(nóng)村住宅也是不錯(cuò)的選擇。三是有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和繁榮。農(nóng)村住宅入市能夠在一定程度上解決農(nóng)村的空心村問題,住房銷售的收入可推動(dòng)農(nóng)村財(cái)富的增長(zhǎng),同時(shí)外來(lái)工作人口的加入也將在一定程度上推動(dòng)農(nóng)村商業(yè)和其他服務(wù)業(yè)的發(fā)展,從而提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力。四是降低城市居民生活壓力。城市房?jī)r(jià)不僅對(duì)外來(lái)人口是沉重的壓力,對(duì)本市居民同樣是沉重負(fù)擔(dān)。農(nóng)村住宅入市帶來(lái)的城市房?jī)r(jià)企穩(wěn)或下跌,無(wú)疑有利于緩解城市居民的生活壓力。
(三)停止對(duì)農(nóng)村新增宅基地的審批
放開農(nóng)村住宅和宅基地入市限制必然要求停止對(duì)農(nóng)村新增宅基地的審批。如果一方面允許農(nóng)村住宅入市交易,另一方面允許沒有宅基地的農(nóng)村家庭申請(qǐng)宅基地,必然導(dǎo)致耕地被大量占用。《土地管理法》關(guān)于“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)”的規(guī)定,能不能解決這一問題呢?答案是否定的。在我國(guó)“一戶一宅”原則下,申請(qǐng)新宅基地的最主要原因是“分戶”,即孩子長(zhǎng)大分家才有機(jī)會(huì)申請(qǐng)新宅基地,孩子的孩子長(zhǎng)大后分家再申請(qǐng)新宅基地。即使農(nóng)民賣掉自家住宅,他的孩子仍有權(quán)利申請(qǐng)宅基地,孩子再賣掉住宅,他的孫子依然有權(quán)利申請(qǐng)宅基地。這樣,農(nóng)村宅基地將不斷擴(kuò)張。因此,放開農(nóng)村住宅和宅基地入市限制必然要求停止對(duì)農(nóng)村新增宅基地的審批。問題是,停止農(nóng)村新增宅基地審批之后,如何解決農(nóng)村面臨的新增宅基地需求?應(yīng)該說(shuō),停止農(nóng)村新增宅基地審批對(duì)于需要新增宅基地的個(gè)別家庭而言肯定會(huì)產(chǎn)生不利影響,但從全國(guó)的情況來(lái)看,隨著城市化的快速推進(jìn),農(nóng)村人口大量減少是未來(lái)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì),農(nóng)村宅基地過(guò)剩問題已經(jīng)出現(xiàn)并將日益嚴(yán)重。在這種情況下,個(gè)別家庭的新增宅基地需求完全可以通過(guò)市場(chǎng)途徑加以解決。有人可能會(huì)質(zhì)疑停止對(duì)農(nóng)村新增宅基地審批可能產(chǎn)生的公平性問題,即為什么早期集體成員可以無(wú)償申請(qǐng)宅基地,而現(xiàn)在的集體成員只能購(gòu)買宅基地,這是否意味著集體成員權(quán)的不公平?其實(shí),早期的無(wú)償申請(qǐng)并不完全公平,一些多子家庭獲得了更多的宅基地,侵犯了多女家庭的權(quán)利。從另一角度來(lái)看,無(wú)償申請(qǐng)宅基地時(shí)期,宅基地幾乎不能交易,其價(jià)值不能變現(xiàn)。而現(xiàn)在購(gòu)買宅基地使用權(quán),購(gòu)買者擁有了自由交易的權(quán)利,實(shí)際上等于買來(lái)一筆財(cái)富。對(duì)于購(gòu)買者來(lái)說(shuō),也就談不上不公平。當(dāng)然,為了促進(jìn)農(nóng)村居民適當(dāng)集中居住,在停止新增宅基地審批的同時(shí),應(yīng)允許農(nóng)民進(jìn)行宅基地置換。
(四)大幅提高農(nóng)戶宅基地退出補(bǔ)償
農(nóng)戶住宅和宅基地入市交易提供了一種方便的農(nóng)村宅基地退出方式,但對(duì)于絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)而言,這種方式只是為“退出”提供了一種微乎其微的可能性。因?yàn)槌顺鞘兄苓呣r(nóng)村或經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、有大量外來(lái)務(wù)工人員的東部農(nóng)村外,即使允許農(nóng)村住宅上市交易,由于不存在買方市場(chǎng),很難通過(guò)交易退出農(nóng)村宅基地。在當(dāng)前農(nóng)村大量住宅閑置、“空心村”現(xiàn)象日益嚴(yán)重的背景下,住宅交易(除非以成本價(jià)銷售)的可能性較小。在這種情況下,如何才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出呢?當(dāng)前,農(nóng)民之所以不愿意退出農(nóng)村閑置的住宅和宅基地,一是因?yàn)闊o(wú)法銷售,二是因?yàn)榉艞壸》亢驼匾膊荒艿玫窖a(bǔ)償或者補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)極低(如河南洛陽(yáng)的案例)。在沒有銷售市場(chǎng)的農(nóng)村推進(jìn)宅基地退出,唯一的辦法是對(duì)自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶給予較高補(bǔ)償,使農(nóng)民在宅基地閑置的情況下愿意退出宅基地,復(fù)耕為耕地,或由集體收回賣給需求宅基地的家庭。農(nóng)民退出宅基地的補(bǔ)償款從何而來(lái)呢?這需要從建設(shè)用地的供需市場(chǎng)來(lái)尋求解決方案。在國(guó)家禁止對(duì)農(nóng)村新增建設(shè)用地審批的情況下,建設(shè)用地指標(biāo)將成為珍稀資源。這樣國(guó)家就可以通過(guò)設(shè)置“建設(shè)用地指標(biāo)交易平臺(tái)”的方式實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的供需平衡。隨著城市化的發(fā)展,城市所需的建設(shè)用地指標(biāo)可以從農(nóng)村宅基地退出所增加的建設(shè)用地指標(biāo)中得到滿足。隨著建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格的上升,一方面能夠極大地提高宅基地退出補(bǔ)償,另一方面也對(duì)用地方產(chǎn)生壓力,迫使其節(jié)約使用建設(shè)用地,提高土地的利用效率。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)(漢文版)》2016年05期
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