摘要：農(nóng)民工向城市的大規(guī)模遷移導致農(nóng)村空心化日益嚴重,而與此同時,農(nóng)村宅基地總體規(guī)模卻依然持續(xù)增長,既侵占了大量耕地,也造成農(nóng)村財富的巨大浪費。農(nóng)村空閑宅基地的退出既是我國當前推進農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實要求,也是實現(xiàn)耕地保護目標的根本途徑。然而,建立和完善農(nóng)村宅基地退出機制既面臨著法律和政策的限制,也缺乏對宅基地使用權(quán)退出行為的有效激勵,同時,放開對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的市場交易限制還可能引發(fā)其它諸多風險。科學推進農(nóng)村宅基地退出機制的建立,應完善農(nóng)村住宅及宅基地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記,在逐步放開農(nóng)村住宅和宅基地使用權(quán)入市限制的同時,停止對農(nóng)村新增宅基地的審批,并大幅提高農(nóng)村宅基地退出補償。
一、問題的提出
在土地私有條件下,宅基地所有權(quán)與房屋所有權(quán)一同交易,宅基地退出完全可以通過市場交易方式順利實現(xiàn)。我國憲法規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有。”在城市住房制度市場化改革之后,在保持土地所有權(quán)不變的前提下,允許城市國有土地使用權(quán)與住房所有權(quán)在市場中自由交易。在農(nóng)村,雖然宅基地歸集體所有,但我國在很長時間內(nèi)并沒有禁止農(nóng)民的房屋買賣行為。1963年,《中共中央關于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》確認了社員擁有買賣或租賃房屋的權(quán)利,“房屋出賣以后,宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主,但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊所有”。這實際上確立了農(nóng)村宅基地集體所有、無償取得、長期使用和農(nóng)民住宅私人所有、允許買賣的制度框架。
然而,這一制度在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施之后逐漸發(fā)生了變化。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)民改善住房條件的愿望高漲,農(nóng)村住宅占地規(guī)模急劇擴大,導致國家逐步強化對農(nóng)村宅基地的管理,并最終確立了農(nóng)村宅基地“一戶一宅”的分配原則。2004年,國土資源部在其下發(fā)的《關于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》中提出:“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地,面積不得超過省(區(qū)、市)規(guī)定的標準。”2008年1月,國務院《關于促進節(jié)約集約用地的通知》中進一步要求各地完善人均住宅面積等相關標準,清理歷史遺留的一戶多宅問題,并嚴防超面積占用宅基地和新的一戶多宅現(xiàn)象。2010年3月,《國土資源部關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》中規(guī)范了“一戶一宅”的內(nèi)涵,即“農(nóng)村居民一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標準的宅基地”。這一規(guī)定表明,“一戶一宅”并不是指一個家庭只能“擁有”一處住宅,而是指只能“申請”一處符合規(guī)定面積標準的宅基地。
“一戶一宅”原則并沒能遏制農(nóng)村宅基地擴張的勢頭。由于可以無償申請獲得宅基地,只要符合分家條件,農(nóng)民都會申請新宅基地。在現(xiàn)行農(nóng)村住房制度下,農(nóng)民很容易因繼承、婚姻等原因形成“一戶多宅”的現(xiàn)象。對于超過標準的宅基地或者多出的住宅,目前的措施只是要求在房屋改建或者重建時退出多出標準面積的宅基地,并不能避免“一戶多宅”的現(xiàn)象。由于房屋的市場價值通常遠高于建房成本,如果允許農(nóng)村住房入市交易,農(nóng)民都會想方設法建設更多的住宅,從而導致占用更多的耕地。為了避免這種情況,國家不得不采取限制農(nóng)村住宅交易的政策。早在1982年國務院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》中就規(guī)定:“嚴禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地。”但該條例并沒有禁止對住房的買賣。20世紀90年代末,國家開始限制買賣農(nóng)村住房和宅基地。1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》首次明確禁止農(nóng)民向城市居民出售住宅。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》進一步禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地。這就從農(nóng)村和城市兩個方面限制了農(nóng)村住宅和宅基地的交易行為,既不準農(nóng)民賣,也禁止城鎮(zhèn)居民買。很顯然,這些規(guī)定在一定程度上侵犯了農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán),既限制了其市場交易范圍,更影響了農(nóng)村住房價格,使農(nóng)民的住房財產(chǎn)價值不能得到充分體現(xiàn)。然而,這些規(guī)定其實在很大程度上是國家不得已而為之。一方面,政府希望保留農(nóng)民無償申請宅基地的權(quán)利,以保障農(nóng)民的居住權(quán);另一方面,政府又要實現(xiàn)保護耕地的目標。如果一方面允許農(nóng)村宅基地自由入市,另一方面又沒有關上耕地轉(zhuǎn)為宅基地的大門,那么耕地保護的目標便無從談起。隨著我國工業(yè)化、城市化的快速推進,城市擴張占用了大量耕地,而與此同時,農(nóng)村人口向城市的大規(guī)模遷移并沒有帶來農(nóng)村宅基地占地規(guī)模的同步減少。在農(nóng)村,一方面是農(nóng)村勞動力的大規(guī)模遷移帶來的農(nóng)村住宅閑置,“空心村”成為中西部農(nóng)村的普遍現(xiàn)象,另一方面,隨著農(nóng)民收入的提高,農(nóng)村建房規(guī)模仍在繼續(xù)擴大。這樣,數(shù)以億計的農(nóng)民工在城市工作、生活,需要在城市租住或購買住房,而他們在農(nóng)村的住宅大量閑置,形成了新型兩棲占地現(xiàn)象。雖然這種現(xiàn)象背后的原因復雜,但以下兩方面無疑是最為關鍵的因素。一是農(nóng)民工難以在城市真正扎根,還需要保留農(nóng)村住房及農(nóng)地權(quán)益作為最后的保障;二是由于無法獲得公平的價值回報,農(nóng)民工缺乏自愿退出農(nóng)村宅基地及住宅的有效激勵。推進農(nóng)民工自愿有償退出宅基地,既是維護農(nóng)地安全紅線的根本保障,也是促進農(nóng)民工向市民化轉(zhuǎn)化的關鍵環(huán)節(jié)之一。
二、建立農(nóng)村宅基地退出機制的價值分析
農(nóng)村人口向城市遷移是城市化進程中的必然趨勢。這一進程不僅有利于提高農(nóng)村人均耕地面積,促進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營,更重要的是,人口遷移將直接導致農(nóng)村住宅需求的下降,而農(nóng)村宅基地復耕無疑是城市化進程中農(nóng)村耕地增長的基本途徑。由于城市人均建設用地面積遠低于農(nóng)村,城市化進程中的城鄉(xiāng)建設用地轉(zhuǎn)換會產(chǎn)生某種“耕地增長效應”。然而,由于我國尚未建立有效的農(nóng)村宅基地退出機制,這種“增長效應”并未出現(xiàn)。除此之外,建立有效的農(nóng)村宅基地退出機制至少還有以下四方面的功能。
(一)有利于解決農(nóng)村嚴重的住房空置問題
近年來,農(nóng)村人口向城市流動的速度明顯加快。從1990年到2000年的十年間,我國城鎮(zhèn)化率從26.44%上升到36.22%,平均每年上升0.978個百分點。而從2000年到2010年的十年間,城鎮(zhèn)化率從36.22%上升到49.68%,平均每年上升約1.35個百分點。[1](與此相伴的是,農(nóng)村空心村的發(fā)展和農(nóng)村住房空置率的急劇上升。2009年中國社科院發(fā)布的《農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》顯示,農(nóng)村村民的住房空置率已經(jīng)高達30%左右。[2] 國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部曾經(jīng)對2749個鄉(xiāng)村展開過調(diào)查,結(jié)果顯示,45%的村中有被遺棄的宅基地與舊房。[3](有學者調(diào)查發(fā)現(xiàn),在河南省平輿縣,經(jīng)濟較為發(fā)達的村莊的空戶率達到30%,較貧困的村莊達到20~25%。[4] 宅基地的大批閑置既浪費了我國寶貴的土地資源,也降低了土地資源的利用效率。采取有效措施推進農(nóng)村宅基地退出,既是治理農(nóng)村“空心村”的迫切需要,也為農(nóng)村空閑宅基地復耕為耕地提供了現(xiàn)實可能。
(二)有助于保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利
土地是農(nóng)村最珍貴的資源,住宅是農(nóng)民最重要的財富。由于農(nóng)村住宅市場受到嚴格限制,農(nóng)民缺乏將住房和宅基地使用權(quán)所內(nèi)涵的經(jīng)濟價值變現(xiàn)的途徑。當農(nóng)民從農(nóng)村遷移到城市,面對城市高企的房價,大多數(shù)外來農(nóng)民工感到無能為力。雖然其在農(nóng)村的宅基地使用權(quán)有著巨大的潛在市場價值,但由于其不能實現(xiàn)流轉(zhuǎn),也就不能將其潛在價值轉(zhuǎn)變?yōu)槭找?成為農(nóng)村村民進城就業(yè)和定居的資本。[5] 現(xiàn)實的狀況是,放棄宅基地則意味著得不到任何回報,市場化交易又受到國家政策的限制。目前,農(nóng)村住宅交易主要集中在城市周邊,但這種交易并不受國家的保護。合法的農(nóng)村住房交易僅限于農(nóng)村集體成員內(nèi)部的交易,這不僅會嚴重降低住宅和宅基地的經(jīng)濟價值,而且由于購買者具有無償申請宅基地的資格,即使能夠交易,宅基地使用權(quán)的價值也無法在交易價格中得到體現(xiàn)。
(三)有利于保障土地使用權(quán)物權(quán)公平
我國法律將土地所有權(quán)分為國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩類,并分別賦予這兩類所有權(quán)不同的權(quán)利,形成了我國特有的二元土地制度體系。我國《物權(quán)法》規(guī)定,“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。但這種權(quán)利并沒有在農(nóng)村住宅所有權(quán)和宅基地使用權(quán)上得到充分體現(xiàn)。同樣是擁有房屋所有權(quán)和土地使用權(quán),國家允許城市住宅自由交易,農(nóng)村住宅交易卻受到嚴格限制。購買城市住宅可以申請抵押貸款,而法律卻明確規(guī)定農(nóng)村住宅不得抵押。顯然,這有違物權(quán)的公平性。賦予農(nóng)村宅基地自由交易權(quán)或者建立起公平的農(nóng)村宅基地退出渠道,使農(nóng)民充分享有農(nóng)村宅基地所蘊含的經(jīng)濟價值,有利于促進城市和農(nóng)村建設用地使用權(quán)的物權(quán)公平。
(四)有利于避免農(nóng)民工兩棲占地,促進城市化進程
兩棲占地形成的主要原因是農(nóng)村居民在城市就業(yè)并遷居城市之后,同時保留農(nóng)村宅基地和住房所導致的。從各國城市化進程的實踐來看,進城農(nóng)民兩棲占地是普遍現(xiàn)象。起初,農(nóng)民工也許并沒有打算在城市定居,或者他們尚不具備在城市定居的條件,因此,保留農(nóng)村的住宅和土地對他們而言是一種必需的保障。只有當他們能夠真正融入城市生活,他們才會選擇徹底離開農(nóng)村。當前農(nóng)民家庭兩棲占地規(guī)模龐大主要有兩個方面的原因。一是面對高房價、社會保障缺失和城市戶籍準入限制,農(nóng)民工難以真正融入城市;二是農(nóng)民工在農(nóng)村的宅基地和住房無法入市交易,也缺乏有效的退出路徑。前一因素導致農(nóng)民不敢放棄宅基地,后一因素導致農(nóng)民即使能夠融入城市,也不愿退出農(nóng)村宅基地。如果農(nóng)民工能夠獲得宅基地退出的價值回報,不僅可以大大減少兩棲占地的規(guī)模,也有利于農(nóng)民工更快地融入城市生活。
三、我國當前農(nóng)村宅基地退出的主要途徑與探索
我國缺乏有效的農(nóng)村宅基地退出機制并不是說我國不存在農(nóng)村宅基地退出行為,實際上,我國農(nóng)村宅基地退出以多種方式在各地普遍存在。這些方式大多是國家基于控制農(nóng)村宅基地規(guī)模而做出的制度規(guī)范和政策探索,但政策目標似乎并未實現(xiàn)。
(一)宅基地使用權(quán)交易
雖然國家并沒有完全禁止農(nóng)村住宅的買賣,但我國法律禁止單純的農(nóng)村宅基地交易行為,宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移需隨著房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移。早在1981年,國務院在《關于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》中就規(guī)定,社員只擁有宅基地使用權(quán),“不準出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓”宅基地。農(nóng)民只能通過申請無償取得農(nóng)村宅基地,對于那些不具有申請條件的居民,購買他人的宅基地同樣不合法。但這一規(guī)定未能有效杜絕農(nóng)村宅基地的交易行為。在一些農(nóng)村進行沿路沿街開發(fā)過程中,為了獲得更多的經(jīng)濟收益,鄉(xiāng)村干部往往不顧法律規(guī)定的“一戶一宅”原則和“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”的規(guī)定,將農(nóng)村宅基地進行市場交易。當然,不管銷售對象是否具有購買權(quán)利,當農(nóng)村居民進行房屋交易的時候,實際上就包含了宅基地使用權(quán)交易。黨的十七屆三中全會提出了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的目標,逐步使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地“在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”[6] 。雖然城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場仍未建立起來,但放開農(nóng)村建設用地包括宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓交易無疑是今后繼續(xù)努力的一個方向。
(二)宅基地換房
宅基地換房是在中央關于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策出臺以后,一些地方政府試圖通過農(nóng)村建設用地換取城鎮(zhèn)建設用地指標而采取的政策措施。2005年10月,國土資源部在《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》中提出將城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤,為建設用地緊張的東部地區(qū)擴大城鎮(zhèn)規(guī)模找到了一條新路。所謂“宅基地換房”,是指“按照規(guī)定的置換標準,農(nóng)民以宅基地換取小城鎮(zhèn)的住宅,遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有宅基地統(tǒng)一組織整理復耕,實現(xiàn)耕地占補平衡”[7] 。可以看出,宅基地換房的“制度創(chuàng)新”是地方政府在中央政府實施的建設用地指標制度約束下的變通選擇,由此,地方政府擴大了可自主支配的土地資源。
(三)宅基地置換與宅基地復耕
為了減少農(nóng)民宅基地占地規(guī)模,引導農(nóng)民適當集中居住,推進“空心村”治理和舊村改造,2010年3月國土資源部在《關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》中提出,有條件的地方可根據(jù)規(guī)劃,通過撤并整合,推進“空心村”治理和舊村改造,逐步實現(xiàn)農(nóng)村居民點向小城鎮(zhèn)、中心村有序地集中。這實際上是引導農(nóng)民通過宅基地置換逐步實現(xiàn)農(nóng)村居民集中居住,以便節(jié)約更多農(nóng)村建設用地。宅基地置換和老舊宅基地復耕正是在這一背景下產(chǎn)生并發(fā)展起來的。2006年,國土資源部在《關于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設的通知》中明確要求,要“堅持建新拆舊,積極推進廢棄地和宅基地復墾整理”。宅基地置換旨在逐步引導農(nóng)民適度集中居住,而對“空心村”進行整治,對原宅基地進行復耕則是旨在確保耕地數(shù)量不減少。雖然宅基地置換意味著原宅基地的退出,但農(nóng)村宅基地總量并沒有減少。
(四)宅基地收回
宅基地收回是指集體有權(quán)無償收回廢棄的宅基地或者各類不符合國家政策要求的宅基地,其主要針對以下幾種情況。一是停止使用的宅基地。我國《土地管理法》規(guī)定,“因撤銷、遷移等原因而停止使用的土地,經(jīng)原批準用地的人民政府批準后,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以收回土地使用權(quán)”。二是非法獲得的宅基地。《土地管理法》規(guī)定,未經(jīng)批準占用土地或以欺騙手段騙取批準而占用土地建設住宅,“由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地”。三是閑置宅基地。1995年3月《國家土地管理局關于印發(fā)〈確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定〉的通知》(以下簡稱《若干規(guī)定》)規(guī)定了對閑置宅基地的處理方式,即“房屋坍塌或拆除后兩年以上仍未恢復使用的土地,由當?shù)乜h級以上人民政府收回土地使用權(quán)”。四是非農(nóng)業(yè)戶口居民宅基地。《若干規(guī)定》第四十八條規(guī)定,“非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)原在農(nóng)村的宅基地……房屋拆除后沒有批準重建的,土地使用權(quán)由集體收回”。五是超出標準的宅基地。對于超出各省規(guī)定標準的宅基地,《若干規(guī)定》認為“可暫時確定其集體土地建設用地使用權(quán)”,但應在土地登記卡和土地證書內(nèi)注明超過標準面積的數(shù)量。以后出現(xiàn)分戶建房、房屋拆遷、改建、翻建等情況時,其超出標準的宅基地需退還集體。
(五)征地拆遷
工業(yè)化的發(fā)展、城市規(guī)模的拓展、大型基礎設施工程的建設都需要大量的土地,這些土地大多來自農(nóng)村集體用地,其中包括農(nóng)村宅基地。新中國成立以來,出臺了一系列政策和法律對征地拆遷事宜包括相關補償標準進行規(guī)范,主要有《政務院關于國家建設征用土地辦法》(1953年12月5日)、《國家建設征用土地辦法》(1957年10月18日)、《國家建設征用土地條例》(1982年5月4日)、《中華人民共和國土地管理法》(1986年6月25日)、《中華人民共和國土地管理法》(1998年8月29日)、《中華人民共和國土地管理法實施條例》(1998年12月27日)、《中華人民共和國土地管理法》(2004年8月28日),以及國土資源部下發(fā)的《關于印發(fā)〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》(2004年11月3日)等。目前,因城市擴張而進行的征地拆遷一般以就地安置、房屋置換等方式解決農(nóng)民住房問題,因修建大型工程而進行的征地拆遷則主要采用現(xiàn)金補償和移民搬遷等方式,這都會涉及原宅基地的退出。
上述農(nóng)村宅基地退出方式主要是關于某一特殊情形下的農(nóng)民宅基地退出的問題,并不涉及在城市化高速發(fā)展進程中,數(shù)以億計的進城務工人員在農(nóng)村的宅基地如何退出的問題。特別是對于那些遠離城市、缺乏宅基地需求市場的偏遠農(nóng)村而言,當?shù)剞r(nóng)民仍缺乏退出宅基地的有效途徑。
四、建立農(nóng)村宅基地退出機制的主要障礙與風險
宅基地退出意味著農(nóng)村建設用地的減少,宅基地復耕則意味著耕地的增加,這無疑是當前城市化快速發(fā)展背景下保障農(nóng)地和糧食安全的不二選擇。建立農(nóng)村宅基地退出機制,引導和鼓勵轉(zhuǎn)移就業(yè)農(nóng)民退出宅基地,已成為政府推進城市化進程的重要任務。然而,在當前的制度環(huán)境下,建立農(nóng)村宅基地退出機制仍面臨著較多的障礙和風險。
(一)農(nóng)村宅基地退出面臨著法律和政策的限制
為了確保耕地18億畝紅線不被突破,我國實施了最嚴格的耕地保護制度,其核心是限制耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地,主要途徑除了建立嚴格的建設用地審批制度之外,還建立了嚴格限制農(nóng)村建設用地市場交易的制度規(guī)范。一是嚴格限制農(nóng)村宅基地對外轉(zhuǎn)讓。不僅禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”,而且禁止農(nóng)民將住宅向城市居民出售。如果農(nóng)村村民將住宅出租、出售或贈與他人,將無權(quán)申請新宅基地。為了防止農(nóng)村宅基地使用權(quán)外流,法律還同時剝奪了農(nóng)村住宅、宅基地抵押、擔保的功能。二是將農(nóng)村其它建設用地僅限于本集體及其農(nóng)民使用,而不得對外出讓。我國《土地管理法》規(guī)定,“任何單位和個人進行建設,需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地”。除非興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅、興辦鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施和公益事業(yè)等,可經(jīng)批準使用集體土地,其它建設均禁止使用集體土地。上述規(guī)定將農(nóng)村宅基地交易、轉(zhuǎn)讓局限于農(nóng)民集體內(nèi)部,導致農(nóng)民難以通過市場交易方式實現(xiàn)宅基地退出。
(二)農(nóng)村宅基地退出難以獲得足額經(jīng)濟補償
我國《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)歸為“用益物權(quán)”。《物權(quán)法》第一百一十七條規(guī)定,“用益物權(quán)人對他人所有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn),依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”。然而,在“宅基地使用權(quán)”一章卻規(guī)定:“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利。”沒有規(guī)定宅基地使用權(quán)人擁有“收益”的權(quán)利。由于我國農(nóng)村住房銷售受到嚴格限制,除非在城市周邊地區(qū),一般并不存在農(nóng)村住宅交易市場。在農(nóng)村住宅遭遇拆遷進行補償時,宅基地的價值也基本上得不到體現(xiàn)。目前我國農(nóng)村住宅拆遷補償主要有兩種方式:一是實物補償,即所謂的“拆一補一”,按原住宅面積補償相等的面積;二是貨幣補償,即對原住宅進行估價補償,并在其他地方重新分配宅基地建房。可見,這兩種方式都沒有考慮到農(nóng)村宅基地所蘊含的價值。在一些地方實施的“雙退出”改革中(即退出承包地和退出宅基地),對于宅基地的補償同樣很低。以洛陽為例,退出宅基地的補償僅為5000元。[8] 在宅基地退出補償極低的情況下,農(nóng)民在權(quán)衡利弊得失之后,理性的選擇必然是保留農(nóng)村宅基地。
(三)鼓勵農(nóng)村宅基地退出可能威脅農(nóng)民住房權(quán)益
對農(nóng)村住房和宅基地的交易、抵押設置法律障礙不僅僅是出于保護耕地的考慮,同時也是為了確保農(nóng)民能夠獲得基本的住房保障,以免因為農(nóng)民銷售、抵押住房而失去最基本的棲身之所。2010年3月《國土資源部關于進一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實維護農(nóng)民權(quán)益的通知》中強調(diào)要依法保障農(nóng)民宅基地的取得權(quán)。“農(nóng)民申請宅基地的,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村應及時進行受理審查,對符合申請條件,且經(jīng)公示無異議的,應及時按程序上報。縣(市)人民政府對符合宅基地申請條件的,必須在規(guī)定時間內(nèi)批準,不得拖延和拒絕……切實維護農(nóng)民依法取得宅基地的正當權(quán)益。”符合條件的農(nóng)村居民通過申請無償獲取宅基地,用以建造住宅和附屬設施,從而確保“居者有其屋”。雖然保障水平較低,但保證了農(nóng)村居民最基本的住房權(quán)。如果允許乃至鼓勵農(nóng)民退出宅基地,則很可能會威脅農(nóng)民的基本住房權(quán)益。
(四)允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由交易可能激勵農(nóng)民占用更多宅基地
農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場的建立將促進農(nóng)村宅基地以交易、轉(zhuǎn)讓等方式退出,但這種交易必然推動農(nóng)村宅基地市場價值的顯現(xiàn),從而推高農(nóng)村住房價格。在農(nóng)村宅基地無償申請的大門關上之前,農(nóng)村宅基地價值的凸顯自然會激勵農(nóng)村居民申請和占有更多的宅基地。即便《土地管理法》規(guī)定了“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準”,當面對眾多無家可歸的農(nóng)民時,政府能否堅持這項規(guī)定令人懷疑。重慶開縣國土房管局進行的問卷調(diào)查結(jié)果顯示,193份問卷里有20%的農(nóng)村村民擔憂,隨著放開宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn),會增加對宅基地的需求,從而不利于耕地的保護。[9](耕地保護其實是政府至今仍未放開農(nóng)村住房交易市場的最重要原因。
(五)農(nóng)村住房的自由交易還會對城市房地產(chǎn)市場發(fā)展產(chǎn)生不利影響
農(nóng)村宅基地退出有兩種主要方式。一是通過市場交易、轉(zhuǎn)讓等方式退出,這時,農(nóng)村住宅所有權(quán)與宅基地使用權(quán)同時交易,雖然權(quán)利發(fā)生轉(zhuǎn)移,但農(nóng)村宅基地的總量并沒有減少;二是農(nóng)村宅基地通過復耕轉(zhuǎn)變?yōu)楦?從而減少農(nóng)村建設用地總量。在第一種方式下,農(nóng)村住宅入市交易,其價值通過市場供求關系得以顯現(xiàn),至少會產(chǎn)生兩方面的重大影響。其一,原來因制度約束而掩蓋的農(nóng)村住宅價值必將隨著限制的解除而得以釋放,從而大幅提高農(nóng)村住房的市場價格,特別是城市周邊農(nóng)村住房的價格;其二,由于大量農(nóng)村閑置住房入市,城市居民購房又多了一種選擇。隨著公路、地鐵等交通設施的改善,對于城市上班族而言,市郊農(nóng)村較遠的距離和市中心高昂的房價之間,克服距離遠所帶來的困難顯然更容易一些。這樣,農(nóng)村住房入市必將對城市的高房價產(chǎn)生巨大沖擊。要知道,城市房價構(gòu)成中的很大部分來自地價和各種稅費,而這些成本對于農(nóng)村的住房而言是不存在的。實際上,地方政府之所以賣力打擊“小產(chǎn)權(quán)房”,與其影響城市房價進而影響到城市政府土地出讓收益緊密相關。
五、構(gòu)建農(nóng)村宅基地退出機制的政策選擇
農(nóng)村宅基地退出對于實現(xiàn)農(nóng)戶宅基地權(quán)益、減少農(nóng)村宅基地閑置、促進耕地保護等具有極為重要的價值,但宅基地退出既面臨著諸多阻礙,也面臨著重大風險,需要謹慎推進,并做好相關配套政策措施的落實。
(一)完善農(nóng)戶住宅及宅基地產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記
產(chǎn)權(quán)登記既是一種權(quán)利證明,也是一種權(quán)利公示。作為權(quán)利證明,產(chǎn)權(quán)登記將某人對于某物的權(quán)利給予官方的、權(quán)威性的證明。作為權(quán)利公示,產(chǎn)權(quán)登記將特定的產(chǎn)權(quán)關系公之于世,起到宣示的作用,有助于澄清權(quán)利關系,便利社會監(jiān)督。有學者指出,農(nóng)村宅基地是不動產(chǎn)物權(quán),根據(jù)我國的物權(quán)法,其公示方式應為登記,沒有經(jīng)過登記將不會產(chǎn)生效力或者不得對抗善意第三人。在城市,其土地使用權(quán)與城鎮(zhèn)居民的房產(chǎn)采取的是強制登記的制度,而在農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村村民對宅基地使用權(quán)和自己的房產(chǎn)可以選擇不登記,這就很難在不動產(chǎn)登記簿中找到有些宅基地使用權(quán)及其房產(chǎn)的權(quán)屬。[10] 在農(nóng)村住宅不入市交易的情況下,不進行產(chǎn)權(quán)登記似乎影響不大。一旦農(nóng)村住宅入市交易,未進行產(chǎn)權(quán)登記就無法提供產(chǎn)權(quán)關系證明,產(chǎn)權(quán)交易也就很難完成。另一方面,對農(nóng)村住宅和宅基地進行產(chǎn)權(quán)登記也是政府加強農(nóng)村宅基地管理的有效手段。雖然農(nóng)戶取得宅基地必須經(jīng)過申請、審核、批準等程序,這一過程能夠使政府掌握特定住宅和宅基地的產(chǎn)權(quán)關系,但由于農(nóng)村住宅實行非強制登記政策,政府對許多農(nóng)村老宅的產(chǎn)權(quán)關系信息并沒有充分掌握,這種產(chǎn)權(quán)信息缺失進而導致違建住宅難以得到處理。據(jù)北京某鎮(zhèn)的自查結(jié)果顯示,“‘超批多占戶’占57%,‘私搭亂建戶’占8.3%,‘建新不拆舊戶’占3.5%,各項違規(guī)累計所占面積達宅基地總面積的59%”[11] 。同時,農(nóng)村住宅產(chǎn)權(quán)關系不清晰也為農(nóng)村住房審批的違法行為提供了土壤。農(nóng)村宅基地一直以來都是通過單一的行政審批來進行配置的[12] ,由于缺乏合理的監(jiān)督與管理機制,在審批過程中,以權(quán)謀私、不按法律規(guī)定的程序和原則進行審批的現(xiàn)象屢見不鮮,進一步助長了部分村民私搭亂建的行為。
(二)逐步放開農(nóng)戶住宅和宅基地入市限制
盡管農(nóng)村建設用地入市可能導致耕地占用的壓力增大,并對城市高房價產(chǎn)生一定的沖擊,但其正面效應遠遠高于其帶來的不利影響。放開農(nóng)村住宅和宅基地入市限制至少會產(chǎn)生以下四個方面的功能。一是促進農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)人口落戶城鎮(zhèn)。進城務工人員難以在城鎮(zhèn)落戶的最大障礙是經(jīng)濟門檻,城市里的高房價成了眾多農(nóng)民工落戶城市的攔路虎。如果農(nóng)村住宅能夠入市交易,至少能夠為進城家庭落戶城鎮(zhèn)提供一筆不菲的經(jīng)濟支持。二是降低城市外來人口落戶成本。在農(nóng)村住宅入市之后,城市的高房價必將受到較大沖擊。這雖然會影響到城市政府的土地出讓收入,但對于沒有住房的外來人口而言無疑是極大的利好。即使仍然買不起市內(nèi)住宅,購買市郊的農(nóng)村住宅也是不錯的選擇。三是有利于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和繁榮。農(nóng)村住宅入市能夠在一定程度上解決農(nóng)村的空心村問題,住房銷售的收入可推動農(nóng)村財富的增長,同時外來工作人口的加入也將在一定程度上推動農(nóng)村商業(yè)和其他服務業(yè)的發(fā)展,從而提高農(nóng)村經(jīng)濟的活力。四是降低城市居民生活壓力。城市房價不僅對外來人口是沉重的壓力,對本市居民同樣是沉重負擔。農(nóng)村住宅入市帶來的城市房價企穩(wěn)或下跌,無疑有利于緩解城市居民的生活壓力。
(三)停止對農(nóng)村新增宅基地的審批
放開農(nóng)村住宅和宅基地入市限制必然要求停止對農(nóng)村新增宅基地的審批。如果一方面允許農(nóng)村住宅入市交易,另一方面允許沒有宅基地的農(nóng)村家庭申請宅基地,必然導致耕地被大量占用。《土地管理法》關于“農(nóng)村村民出賣、出租住房后,再申請宅基地的,不予批準”的規(guī)定,能不能解決這一問題呢?答案是否定的。在我國“一戶一宅”原則下,申請新宅基地的最主要原因是“分戶”,即孩子長大分家才有機會申請新宅基地,孩子的孩子長大后分家再申請新宅基地。即使農(nóng)民賣掉自家住宅,他的孩子仍有權(quán)利申請宅基地,孩子再賣掉住宅,他的孫子依然有權(quán)利申請宅基地。這樣,農(nóng)村宅基地將不斷擴張。因此,放開農(nóng)村住宅和宅基地入市限制必然要求停止對農(nóng)村新增宅基地的審批。問題是,停止農(nóng)村新增宅基地審批之后,如何解決農(nóng)村面臨的新增宅基地需求?應該說,停止農(nóng)村新增宅基地審批對于需要新增宅基地的個別家庭而言肯定會產(chǎn)生不利影響,但從全國的情況來看,隨著城市化的快速推進,農(nóng)村人口大量減少是未來我國社會發(fā)展的必然趨勢,農(nóng)村宅基地過剩問題已經(jīng)出現(xiàn)并將日益嚴重。在這種情況下,個別家庭的新增宅基地需求完全可以通過市場途徑加以解決。有人可能會質(zhì)疑停止對農(nóng)村新增宅基地審批可能產(chǎn)生的公平性問題,即為什么早期集體成員可以無償申請宅基地,而現(xiàn)在的集體成員只能購買宅基地,這是否意味著集體成員權(quán)的不公平?其實,早期的無償申請并不完全公平,一些多子家庭獲得了更多的宅基地,侵犯了多女家庭的權(quán)利。從另一角度來看,無償申請宅基地時期,宅基地幾乎不能交易,其價值不能變現(xiàn)。而現(xiàn)在購買宅基地使用權(quán),購買者擁有了自由交易的權(quán)利,實際上等于買來一筆財富。對于購買者來說,也就談不上不公平。當然,為了促進農(nóng)村居民適當集中居住,在停止新增宅基地審批的同時,應允許農(nóng)民進行宅基地置換。
(四)大幅提高農(nóng)戶宅基地退出補償
農(nóng)戶住宅和宅基地入市交易提供了一種方便的農(nóng)村宅基地退出方式,但對于絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)而言,這種方式只是為“退出”提供了一種微乎其微的可能性。因為除了城市周邊農(nóng)村或經(jīng)濟較為發(fā)達、有大量外來務工人員的東部農(nóng)村外,即使允許農(nóng)村住宅上市交易,由于不存在買方市場,很難通過交易退出農(nóng)村宅基地。在當前農(nóng)村大量住宅閑置、“空心村”現(xiàn)象日益嚴重的背景下,住宅交易(除非以成本價銷售)的可能性較小。在這種情況下,如何才能實現(xiàn)農(nóng)村宅基地退出呢?當前,農(nóng)民之所以不愿意退出農(nóng)村閑置的住宅和宅基地,一是因為無法銷售,二是因為放棄住房和宅基地也不能得到補償或者補償標準極低(如河南洛陽的案例)。在沒有銷售市場的農(nóng)村推進宅基地退出,唯一的辦法是對自愿退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶給予較高補償,使農(nóng)民在宅基地閑置的情況下愿意退出宅基地,復耕為耕地,或由集體收回賣給需求宅基地的家庭。農(nóng)民退出宅基地的補償款從何而來呢?這需要從建設用地的供需市場來尋求解決方案。在國家禁止對農(nóng)村新增建設用地審批的情況下,建設用地指標將成為珍稀資源。這樣國家就可以通過設置“建設用地指標交易平臺”的方式實現(xiàn)建設用地指標的供需平衡。隨著城市化的發(fā)展,城市所需的建設用地指標可以從農(nóng)村宅基地退出所增加的建設用地指標中得到滿足。隨著建設用地指標價格的上升,一方面能夠極大地提高宅基地退出補償,另一方面也對用地方產(chǎn)生壓力,迫使其節(jié)約使用建設用地,提高土地的利用效率。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《內(nèi)蒙古社會科學(漢文版)》2016年05期
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