摘要：埃塞俄比亞作為非洲國家, 內生了自己獨特的鄉村治理機制。其鄉村治理機制主要有“鄉政村治”的管理模式、鄉村農業合作社的會員制度以及宗教文化的獨特作用3個方面。這些機制高度契合了當地的農業生產技術水平, 實現了村民的高度自治。而保障和實現村民的自治權是目前中國鄉村治理機制改革的目標和方向, 所以埃塞俄比亞高度自治的鄉村治理機制對中國鄉村治理機制的改革具有重要的借鑒意義, 同時為中非農業合作的深入開展提供了有益的啟示。
中國農村在實行了家庭承包經營制之后, 在農村建立起了“鄉政村治”的治理體系。不過隨著中國工業化和城市化的快速發展, “鄉政村治”的治理體系暴露出了越來越多的弊端, 中國農村需要治理體系的轉型[1]。2014年中央1號文件也提出把“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”作為改善鄉村治理機制的重要舉措。而借鑒和吸收外國農村治理機制的成功經驗是中國找到適合的農村治理機制從而實現成功轉型的重要方面。埃塞俄比亞是傳統的農業國家, 其農業生產以農戶為基本單位, 這類似于中國的農業生產組織形式, 而且埃塞俄比亞作為非洲大陸國家, 其鄉村治理機制是內生的, 實現了村民的高度自治。所以埃塞俄比亞高度自治的鄉村治理機制對中國農村治理機制的轉型有重要的啟示和借鑒意義。另外, 鑒于中非農業合作在中非關系中的重要地位, 順利推進中非農業合作也需要對非洲鄉村治理機制深入了解[2]。
埃塞俄比亞實行聯邦制, 全國分為9個州和兩個特別市, 其中奧羅莫州人口稠密, 是埃塞俄比亞糧食主產地, 其農村治理機制具有代表性。并且中國援建的中埃農業技術示范中心就位于奧羅莫州的津奇鎮, 因此本文以奧羅莫州津奇鎮的鄉村為例, 探討埃塞俄比亞的鄉村治理機制。
1、津奇鎮鄉村的基本情況
一個地區的鄉村治理機制的形成與這個地區的區位、經濟狀況、區域文化以及當地政府權力的影響力等因素有關[3]。為了探討奧羅莫州津奇鎮的鄉村治理機制, 本文先對當地的基本情況進行了考察。
1.1 奧羅莫州津奇鎮的區位
埃塞俄比亞按民族平等的原則, 實行民族區域自治和聯邦制, 各州擁有高度的自治權, 州和直轄市下設區, 區下設哇瑞達, 哇瑞達下設柯貝勒 (最小行政單位) 。中埃農業技術示范中心所在的津奇地區位于西紹阿區, 丹迪哇瑞達, 丹迪哇瑞達下設48個行政柯貝勒, 丹迪的行政中心在津奇鎮, 與首都亞的斯亞貝巴由中埃友誼路相連, 車程3個小時左右。
1.2 當地人口及主要農作物情況
根據當地政府的普查, 2013年丹迪哇瑞達的人口是205 555人, 其中城鎮人口23 320人, 農業人口為151 285人, 農業用地面積72 664hm, 人均擁有農業用地0.35hm, 看似人均占有土地較多, 但是因為是高原地區, 大都是坡地, 而且大都是粗放經營。
津奇鎮主要種植苔麩和小麥。苔麩是埃塞俄比亞最傳統的糧食作物, 顆粒小, 其面粉用于制作當地人特別喜愛的主食英吉拉, 并且苔麩的秸稈也有眾多用途, 苔麩可以說已經融入了當地人生活的各個方面, 所以雖然苔麩的產量低且不穩, 其種植面積仍然有增無減[4], 不過鑒于苔麩在當地人民生活中的重要性, 苔麩的價格會比較高, 一般是小麥價格的2倍。
1.3 土地產權制度
農業是埃塞俄比亞的主要產業, 土地是農民的主要財產和生活來源, 土地的擁有量一般決定了農民的經濟狀況和身份地位。奧羅莫州的土地制度是私有制, 兒女對父母的土地有繼承權, 不過由于埃塞俄比亞農村家庭子女比較多, 這樣導致每個家庭擁有的土地隨著代際的延續而不斷減少。從調研的316個農戶來看, 埃塞俄比亞農戶家庭的孩子多, 因為缺乏必要的避孕措施, 一般隨著戶主年齡的增大其孩子的數量也在不斷增多, 40歲以上的戶主家庭的孩子數量平均在7個以上。戶主年紀越小, 分到的土地越少, 其租賃土地、出售勞動力或者自己創業的需求就越大。從調研數據看, 年齡段在30~40歲的中年農民, 迫于生活壓力為他人打工或者創業的比例都高于其他年齡段的農民。
1.4 農業政策和集貿市場情況
從2006年之后埃塞俄比亞政府逐漸放松了對農村市場的管制, 基本上所有農業投入品和農產品都可以在市場上由農民自由交易。津奇鎮每周都有固定的集貿市場日, 而且集貿市場非常活躍, 每到集貿市場日, 大批的農民沿著中埃友誼路帶著自種的谷物、蔬菜, 或者趕著自家的牛羊到集市上交易。隨著集貿市場的發展當地涌現出很多商販, 他們收購農產品、牲畜再轉賣到首都。此外, 個人擁有土地的減少, 也迫使不少年輕人開始從事商業。
1.5 宗教文化
當地居民大多信奉基督東正教, 在津奇鎮上就有教堂, 每到宗教活動日, 很多人都要到教堂參加活, 并且宗教在人們的日常生活和婚喪嫁娶方面起著重要的作用。在埃塞俄比亞津奇鎮, 盡管人們很貧窮, 但當地民眾安居樂業, 和睦相處, 幾乎看不到爭吵、打架等行為。宗教規定了人的行為準則, 偷盜、搶劫之類的行為是被宗教明令禁止的。
2、津奇鎮的鄉村治理機制
2.1“鄉政村治”的管理模式
埃塞俄比亞全國行政體制分為州 (直轄市) 、區、哇瑞達、柯貝勒4個等級。埃塞俄比亞擁有完善的行政體系, 行政級別和行政管理方式與中國相似, 其鄉村治理機制也屬于“鄉政村治”的模式。相比于其他國家, 埃塞俄比亞政府在維護農村穩定發展方面起到一些應有的作用, 主要體現在:一是政府提供農業重要投資品的交易和發放, 如化肥和種子。二是政府建立了農業技術推廣體系, 負責農業新技術的推廣。三是提供必要的公共服務, 如交通、治安和市場秩序的維護, 以及金融、教育的服務等, 2010年之后還提供了少量的避孕服務。
以埃塞俄比亞政府的農業技術推廣體系為例, 該體系是根據國家的行政區劃來設立, 聯邦農業辦公室是最高級別的農業機構, 然后依次是地區農業局, 區農業辦公室, 哇瑞達農業辦公室, 哇瑞達農業辦公室下設有推廣組, 推廣組由農業技術推廣人員組成, 具體負責農業技術推廣的實施, 包括購入和分配新的農業機械, 培訓農戶新技術以及監控技術推廣效果等事務。如2012年以來政府推廣的技術主要有BBM (Broader Bed Maker) 和條播技術。津奇鎮土壤屬于高黏性土壤, 儲水能力強, 下雨后難以排澇, 不適合種植不耐澇的小麥等作物。BBM技術就是針對此問題, 在田地里挖出排水溝, 解決小麥種植中排澇的問題。條播技術主要用于苔麩的種植, 以提高產量。埃塞俄比亞傳統的農業種植方式是撒播, 產量低, 而實施條播后相同條件下產量大約提高一倍。農業技術推廣人員會對農民進行必要的技術培訓, 受過技術培訓的農民采用新技術的比例明顯高于沒有受過培訓的農民的采用比例。政府對這兩項新技術的推廣起到了應有的作用。不過這兩項技術的使用都需要當地很多其他技術相配套, 這是推廣中遇到的主要問題。
2.2 鄉村農業合作社的會員制度
在埃塞俄比亞落后的農業技術生產水平下, 由單個家庭難以獨立完成農業生產的全過程, 所有農民自發地成立了農業合作社。在最基層的行政單位柯貝勒里, 都會成立農業合作社, 農業合作社實行會員制, 大多數農民是會員, 但也有不少農民不是會員。在筆者調研的316個農戶中有77.53%的村民是農業合作社的會員, 會員包括了村民的大部分, 而且各個年齡段的會員比例隨著年齡的增加而增加。如果一個非會員的村民想成為會員, 需要征得2/3會員的同意。
農業合作社作為當地集體經濟的代表, 因為個體農戶力量弱, 合作社在農民的農業生產中扮演著重要的角色, 不過其中會員與非會員有著不同的權利和義務。首先, 農業合作社在農業投入品的購買方面起著重要的作用。當地交通不便, 農戶缺乏有效的交通工具, 農業投入品需要農業合作社集體購買。尤其是受政府嚴格控制的化肥和種子, 只能由農業合作社集體購買, 然后農民再從農業合作社購買投入品。不同的是, 會員可以從農業合作社賒賬, 等收獲后歸還, 而非會員不能賒賬。其次, 農業合作社在糧食的儲藏和出售方面起重要作用。普通農戶家庭基本都是木頭房子, 容易返潮, 尤其是雨季的時候, 不適合糧食儲藏, 而農業合作社建有大的鐵皮倉庫, 當雨季來臨的時候, 由于農戶個人缺乏良好的運輸工具, 一般會選擇把糧食賣給農業合作社, 不過由于市場價格較低, 并且賣出的價格要扣除合作社必要的交通成本, 個體農戶處于談判的不利地位。農業合作社會把收到的糧食暫時存儲在鐵皮倉庫, 等第二年糧食收獲之前, 價格較高時再運到首都賣掉, 這中間糧食的價格差就成了農業合作社的收益, 這些收益在會員之間按照會員的貢獻分配, 而非會員則沒有分配的權利, 這樣的措施也會提高會員的積極性。
從以上分析可以看出, 即使是非會員的村民, 其農業生產也依賴于農業合作社的正常運營。作為會員的村民, 對農業合作社的義務包括建造和維護儲藏糧食的鐵皮倉庫, 購買農業投入品以及農產品出售的出工出力等。鑒于農業合作社在農民農業生產活動中的重要作用, 使農業合作社會員涵蓋了行政村大多數農民, 覆蓋面廣, 在一定程度上避免了農業合作社的運營掌握在少數鄉村精英的手中, 使農業合作社代表了大多數村民的利益。而其靈活彈性的會員制度形成了對全體村民強有力的約束, 保證了農業合作社的正常運營, 形成了當地鄉村治理機制的最大特色。
2.3 宗教文化的獨特作用
鄉村治理機制除了需要正式制度, 同時也需要非正式制度的治理。在埃塞俄比亞, 宗教文化成為了非正式制度的重要組成部分。宗教在個人事務的處理和與人相處的規則方面都做出了規范, 形成了具有約束力的社會習俗。這是埃塞俄比亞區別于其他非洲國家的重要特征。非洲大多數國家都遭受過殖民者的入侵和統治, 殖民者帶來了豐裕的資本和先進的技術, 不過殖民者也帶來了對傳統習俗文化的破壞, 造成了社會成員的分化, 導致了社會治理體制的混亂。埃塞俄比亞的宗教文化是內生發展的, 在鄉村治理中起著重要的作用。
綜上可見, 埃塞俄比亞鄉村在政府治理、村民自治和宗教文化的共同作用下, 形成了自己獨特的鄉村治理機制。其中, 政府治理是引導, 村民自治是根本, 宗教文化是支撐。他們共同影響、相互補充, 在農民的生產、生活及文化娛樂活動中起著重要作用。從以上對埃塞俄比亞奧羅莫州津奇鎮的鄉村治理機制的分析, 可以看出其鄉村治理機制呈現出以下幾個特征。
2.3.1 高度契合了當地的農業生產技術水平
一個地區的鄉村治理機制的形成與這個地區的區位、經濟狀況、區域文化以及當地政府權力的影響力等諸多因素有關, 尤其與農業經濟狀況密切相關。一個運行良好的內生的鄉村治理機制一定會契合當地的農業生產技術水平, 并且服務于當地正常的農業生產。埃塞俄比亞傳統上已經形成了自己獨特的粗放式農業生產方式。在農業生產的各個環節農業生產技術都非常低下, 農業依地勢而作;牛耕撒播, 靠天灌溉, 鐮刀收割, 毛驢運輸, 牛踩脫粒, 自家存儲;由于農民住房簡陋, 容易返潮不適合長時間存儲, 至使農戶利益受損, 抗災能力很弱。
與以上農業生產技術水平相適應, 埃塞俄比亞農村也形成了相應的克服機制。一是農業合作社的作用。農業合作社在農業投入品的購買, 農作物的運輸, 和農作物的存儲方面解決了農民所面臨的困難。二是農忙時節的勞動力租賃機制。區別于以前中國農村農忙時節的互幫互助機制, 埃塞農村發展出了勞動力市場。種糧大戶和家里缺少勞動力的家庭, 通過雇傭勞動力解決農業生產勞動力不足的問題, 而年輕人由于土地少, 可以在農忙時節通過幫別人打工賺些收入。隨著當地城鎮市場經濟的發展, 年輕勞動力的外流會加劇這一趨勢的發展。三是重視畜牧業。當地農業生產技術水平低下, 產量低, 加上當地民眾對牛肉的喜愛, 使得養牛變得越來越重要, 幾乎家家戶戶都要養牛, 牛成為了農民最重要的資產。養牛需要大量的青草, 青草可以在市場上交易, 而青草的生產需要占用耕地, 并且即使在種植農作物的土地上, 一般也會長滿青草, 待收割農作物的時候一并收割。當地對畜牧業的重視克服了農作物生產上的不足, 形成了種植業、畜牧業共同發展的格局。
2.3.2 實現了村民的高度自治
在埃塞俄比亞“鄉政村治”的治理模式中, 雖然政府在維護農村穩定發展方面起到一些應有的作用, 不過總體而言, 政府缺少對埃塞俄比亞農村強有力的控制, 對農業的發展也無法、無力提供直接實質的幫助。這種狀況的形成主要有以下幾個方面的原因。一是埃塞俄比亞各州有高度的自治權, 中央政府對地方的控制較弱。二是奧羅莫州實行土地私有制, 農民除了上交少量的土地稅之外, 自負盈虧, 政府在農村難以實行較強的經濟干預。三是埃塞俄比亞是經濟落后的國家, 經濟實力弱, 政府控制重心在城市, 在農村缺乏較強的控制管理能力和動員能力。
所以埃塞俄比亞奧羅莫州津奇鎮的鄉村治理機制基本實現了村民的高度自治, 這體現在農業生產活動和農村事務的自我管理上。在農業生產活動的自我管理方面:埃塞俄比亞農業生產面臨著氣候干旱, 交通不便, 生產技術落后, 地勢和土質不好等諸多方面的不利條件。當地農民發展出了農業合作社、勞動力租賃市場、集貿市場等機制來克服這些困難, 有力地保證了農業生產活動的順利進行, 實現了農業生產活動的自我管理。在農村事務的自我管理方面:農業合作社不僅有管理農業生產活動的任務, 而且有管理農村事務的功能。農村日常事務的討論和決定由農業合作社的全體會員商議解決, 討論和處理村內婚喪嫁娶, 鄰里糾紛等日常事務。全體會員又會選舉產生常任會員, 一般由德高望重的人擔任, 代表全村與其他村及其他主體的有關糾紛進行商議和談判。農村的事務都是通過商議和談判解決, 基本上不會求助于政府或者訴諸法律, 實現了村民農村事務的自我管理。因此, 由于政府權力的弱化以及缺少外部力量的干預, 埃塞俄比亞的鄉村治理機制實現了村民的高度自治。
2.3.3 發揮貧困鄉村宗教文化的積極作用
埃塞俄比亞農村相對閉塞, 農民生活困苦, 文化生活極度匱乏又擁有大量空閑時間, 這些都是發展宗教活動的有利因素。津奇鎮農村90%以上的居民都信仰宗教, 定期參加宗教活動。宗教活動是當地居民最重要的文化活動, 在安撫民眾情緒, 調節鄰里關系, 規范道德行為等方面起著重要作用。宗教文化作為一種鄉村治理的隱形, 是顯性機制的重要補充, 這在經濟落后的貧困鄉村尤為突出。
3、埃塞俄比亞鄉村治理機制對中國的啟示
3.1 對完善中國鄉村治理機制的啟示
中國“鄉政村治”治理體系的主要問題在于“鄉村自治的制度安排在實踐過程中具有很強的行政主導, 國家權力通過鄉村基層政權繼續嚴密控制村級治理, 鄉村社會沒有獲得預期的自治性”[1], 這與新時期群眾利益主體多元化、農民民主法制意識日益增強的社會發展趨勢不吻合, 越來越成為中國農村政治、經濟、社會、文化全面發展的制約因素。實現中國農村治理機制成功轉型的關鍵是要保障和實現村民自治權[5]。這是因為:第一, 保障和實現村民自治權是保障農民行使民主權利, 共享改革發展成果, 更多擁有“獲得感”, 增強黨的執政基礎的重要保證。第二, 保障和實現村民自治權克服了原有僵化的治理體系, 能有效促進中國農村的多元化發展, 形成別具一格的特色鄉鎮, 促進農村經濟發展, 增加農村對年輕人的吸引力。第三, 保障和實現村民自治權是中國和諧社會建設的重要保證, 這是中國社會管理、文化建設方面的重要創新, 農民實現自我管理, 物質富裕, 精神富足。理論和大量實踐都表明, 在不同的經濟發展階段, 需要不同的組織管理方式。在中國全面建設小康社會、步入中等收入國家行列的時期, 需要保障和實現農民自治權的鄉村治理機制。
埃塞俄比亞高度自治的鄉村治理機制帶給中國啟示:首先, 要轉變政府職能, 減少基層政府對鄉村過多的行政干預。中國政府具有極強的管理和動員能力, 這是優勢, 在統籌管理社會資源、促進經濟快速發展方面起到了重要的作用, 不過過多的行政干預也會造成鄉村治理機制改革的阻礙。適時轉變政府職能, 創建致力于鄉土社會發展的服務型政府是中國治理能力和治理體系現代化的重要體現, 也是建立法治化國家的潛在要求。其次, 要切實保障和實現農村自治權。可以有效制約鄉鎮政府過多的行政干預, 尤其是在中國經濟欠發達的偏遠鄉村, 在這些地區, 鄉鎮政府和村干部的權力監督基本上處于真空地帶, 這引起了主體行為失范、社會生態惡化、環境治理亂象等諸多問題[6], 解決這些問題的最好辦法就是要保障和實現農民自治權。埃塞俄比亞農業合作社的會員機制的啟示有以下幾點:一是要擴大村民的參與規模和范圍, 對于目前出現的一些空心村或者涉及搬遷的村, 可以進行合并管理, 增加村民的參與度, 避免少數鄉村精英或者宗族勢力的不正當影響, 保障村民行使正當的民主權利。二是要加強對村民身份的確認和管理, 村民身份是參與村集體事務, 承擔相應義務和享受村民權利的前提, 因此應對村民身份的確認和變更進行規范化管理。三是對于破壞和不服從村民自治制度的個人進行必要的適度懲罰。四是要發揮文化建設在村民自治中的重要作用。加強社會主義核心價值觀的宣傳和實踐, 采取多種形式, 讓社會主義核心價值觀深入人心。
3.2 對推進中非農業合作的啟示
中非農業合作是中非合作的重要組成部分, 不過, 以往實施的很多中非農業合作項目的效果都不理想。中國與埃塞俄比亞的農業生產雖然都是以農戶為基本的生產單位, 不過在組織形式和技術水平上看, 還有很大的差距, 中非間的農業合作要切合當地實際。從組織形式看, 埃塞俄比亞農業合作社的集體經濟在農業生產中占有重要地位。所以中國與埃塞俄比亞的農業合作項目可以在增強埃塞俄比亞農業合作社的集體經濟方面做出貢獻。
從技術水平看, 埃塞俄比亞技術水平低下, 缺乏必要的勞動工具。針對當地人的農業技術條件, 中國農業可以先在生產的某些環節上面提供技術服務, 如土地平整時, 可以提供一下平整服務;收割時, 可以引進中國的長柄鐮刀或者小型的收割機;脫粒時, 可以先引進一些小型的脫粒機, 在農忙時節可以提供脫粒服務;在作物運輸方面, 可以制作北方中國農村常用的木質地排車;在糧食存儲上, 也可以引進一些中國的設施。通過提供服務, 讓這些技術融入當地農業, 提高農業的比較收益, 增加當地農戶種地的積極性, 這樣中國的農業技術才能在當地得到廣泛的傳播。
作者單位：洛陽師范學院商學院
中國鄉村發現網轉自：世界農業 2017年第9期
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