習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第五次會議上指出, 現階段深化農村土地制度改革, 要更多考慮推進中國農業現代化問題, 既要解決好農業問題, 也要解決好農民問題。要在堅持農村土地集體所有的前提下, 促使承包權和經營權分離, 形成所有權、承包權、經營權“三權分置”、經營權流轉的格局。這一重大論斷, 為全面推進土地制度創新和完善農村基本經營制度指明了方向, 具有重大意義。
第一, 農地“三權分置”, 是我國農村土地制度的重大創新
2015年中央“一號文件”提出, 抓緊修改農村土地承包方面的法律, 界定農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權的權利關系。1978年以來, 我國實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制, 建立了具有中國特色的農地制度和農村基本經營制度。這一制度的核心是“分”和“統”。
第一次“分置”, 是“兩權分置”, 即把農村土地所有權與土地承包經營權進行分置。通過“分”和“統”, 堅持集體土地所有制, 把集體土地的承包經營權落實到承包戶, 實現家庭承包經營。第一次“分置”, 是在農村集體與農戶之間進行的, 是農戶與集體之間農地產權的重新配置, 是農地制度的第一次創新, 奠定了農村基本經營制度的基石, 極大地解放了農村生產力, 促進了農業農村經濟加快發展。
現在提出的“三權分置”, 是第二次“分置”, 即在農村土地所有權與承包經營權分置的基礎上, 促使承包權與經營權再分置, 實現所有權、承包權、經營權相互分置和并行, 賦予集體、承包戶、經營者各自對應的權利主體、權能結構、權屬關系和保護手段。第二次“分置”, 是在承包經營權內部進行的, 是承包者與經營者之間農地關系與相關權利義務的重新配置。第二次“分置”, 分置的層次更高, 分置的邊界更清晰, 分置的意義更深遠, 將從更高層次上創新和完善農地制度和農村基本經營制度。
第二, “三權分置”是土地所有權與承包經營權“兩權分置”的延伸和提升, 是我國基本經營制度的重要完善
20世紀80年代初, 農地所有權與承包經營權分置, 是我國農地制度和基本經營制度的第一次重大創新。在這一基礎上, 承包權與經營權再分離, 是我國農地制度和基本經營制度的第二次重大創新。
農地由集體統一經營到“兩權分置”是個飛躍, 由“兩權分置”到“三權分置”又是個飛躍。兩次飛躍, 對我國農業農村發展、對維護農民權益和現代農業建設, 都具有劃時代的里程碑意義。
一是進一步豐富和完善了中國特色的農地產權設置模式。世界上大多數國家, 農地產權主要是一元化或二元化的制度安排。我國農地產權第一次分置, 屬所有權與承包經營權分離的二元制度安排。第二次分置, 即“三權分置”, 應是農地所有權、承包權與經營權分置并行, 屬三元制度安排。既堅持了農地集體所有, 又維護了承包權人的法律地位, 實現了經營權人的用益物權。這是我國農地產權制度的具有中國特色的重大創新和實踐。
二是進一步解放“人”和“地”。“兩權分置”, 農民從“大幫哄”的統一勞動經營下解放出來, 實現了自主決策、自主勞動、自主經營, 但人并未完全從土地和農村解放出來, 地并未完全從不善經營和不愿經營的承包者手里解放出來。“三權分置”, 進一步將“人”和“地”解放出來, 人可以外出務工, 地可以流轉規模經營。
三是進一步厘清農地主體和權利邊界。“兩權分置”, 所有權與承包經營權的邊界是清楚的, 但承包權與經營權的邊界是混合的。承包權與經營權邊界不清, 無法厘清和保證承包者和經營者的用益物權, 因而也模糊承包者、經營者的主體地位, 影響經營權的順暢流轉。通過“三權分置”, 可以清晰界定三類主體地位、權利邊界和權責利關系。
四是進一步明確和強化經營權的地位。“兩權分置”, 農村土地承包經營權模糊化設置, 導致經營權成為承包權的附屬權利, 其隨意性和不穩定性較大。通過“三權分置”, 可以進一步明確和強化經營權的獨立地位, 有利于經營者獲得長期穩定的經營預期, 促進形成土地流轉新格局。
五是進一步豐富和完善了農地產權的用益物權和擔保物權權能。“兩權分置”, 由于承包權與經營權沒有分開, 農地用益物權較為單一, 擔保物權難以實現。通過“三權分置”, 可以豐富農地用益物權內容, 增加農地財產收益, 又有利于農地擔保權能的實現。
第三, 農村土地“三權分置”, 順應我國農村改革發展的新趨勢, 符合現代農業發展的新需求
一是實行“三權分置”, 是我國農村綜合性改革和農業供給側結構性改革不斷深化的需要。黨的十八大以來, 我國農村綜合性改革力度加大, 農業供給側結構性改革不斷深化, 一些關鍵領域和環節的改革取得突破性進展。制度性改革是農業供給側結構性改革的題中應有之義。實行農村土地“三權分置”, 有利于優化農地資源配置, 創新農業經營方式, 促進適度規模經營。從土地承包經營看, 實現了從生產經營責任制改革向產權制度改革的轉變, 實現了從經營自主權利向用益物權保障的轉變。農地“三權分置”既是農村綜合性改革的重要內容, 又為農業供給側結構性改革提出了新任務新要求。
二是實行“三權分置”, 是建設中國特色現代農業的需要。現代農業發展對農地制度創新提出了新要求。農業生產經營規模化、專業化、集約化、標準化程度不斷提高, 對農村土地承包關系穩定、土地資源要素優化配置提出新的要求。隨著種糧大戶、家庭農場、專業合作社、龍頭企業、股份合作經濟組織為代表的新型農業經營主體不斷成長, 新型農業規模經營加快發展, 他們對充分而有保障的經營權有著較高期待和要求。通過“三權分置”, 可以在穩定所有權的基礎上, 進一步穩定承包權, 活化經營權, 實現土地穩定性和流動性的統一。
三是實行“三權分置”, 適應農村經濟結構和社會組織結構調整變化的需要。隨著工業化、城鎮化的加快推進, 農村大量勞動力轉移, 農村社會組織結構發生深刻變化。一些地方村委會與部分村民相互分離, 集體經濟組織與部分集體成員分離, 土地發包方與部分承包方分離, 有的家庭主要勞動力與老人子女分離。這些新變化, 給集體經濟組織的經營管理和土地發包方、承包方、經營方帶來許多新情況新問題, “兩權分置”已難以持續穩定地滿足需要。在這種情況下, 既要堅持土地集體所有, 又要穩定承包關系;既要規范農地流轉, 又要實現財產權利。實行農地“三權分置”有利于較好解決上述問題。
四是實行“三權分置”, 適應農民實現土地用益物權的利益期待。在“兩權分置”階段, 承包者與經營者實現自己用益物權的手段受到制約。特別是隨著城鄉一體化加快發展, 大量農民離鄉離土、離地離農、分工分業, 人們迫切要求把承包權與經營權分置并行, 為承包權、經營權的單獨行使和單獨實現提供條件。實行“三權分置”, 可以進一步穩定承包關系, 解除農民流轉土地的后顧之憂, 讓一部分農民“帶著承包權進城”, 讓一部分農民依靠經營權致富, 使承包權人和經營權人都找到自己用益物權明晰、便捷、有效的實現途徑。
第四, “三權分置”, 有利于催生和促進農村制度完善和創新
“三權分置”是當前我國農村改革的重大任務。不分置“三權”, 農業適度規模經營就難以有效推進, 集體產權制度改革就難以完全到位, 農民土地用益物權就難以充分實現。因此, 要把“三權分置”作為農村改革的一項重要任務, 把“三權分置”與農業農村制度創新有機結合起來。
一是把“三權分置”與深化農村土地制度改革結合起來。在分置“三權”的基礎上, 堅持所有權、穩定承包權、強化經營權、規范流轉權、實現收益權, 兼顧國家、集體和農民三者的利益, 活化權能, 提高效率, 釋放潛力, 建立健全中國特色的農村土地制度。
二是把“三權分置”與完善農村“統分結合”的雙層經營體制結合起來。“分”和“統”是農村雙層經營體制的核心。“分”是“統”的基礎。在“三權” (所有權、承包權、經營權) 上“分”, 是高層次的“分”;在“三化” (規模化、集約化、標準化) 上“統”, 是高層次的“統”。實現“三權分置”、“三化統籌”, 是對農村雙層經營體制的重要完善。
三是把“三權分置”與深化農村集體產權制度改革結合起來。農村集體經營性資產都有“三權”問題。農地是農村集體資產中規模最大、涉面最廣、管理最難的資產。農地“三權分置”制度創新必將帶動農村集體經營性資產改革, 為建立現代的農村集體資產產權制度提供經驗和借鑒。
四是把“三權分置”與建立新型農村經營體系和社會化服務體系結合起來。“分”與“統”的提升, 為新型農業經營主體的發育提供了發展機制和資源條件。承包權與經營權分置, 將有力催生和發展專業大戶、家庭農場、農民合作社、龍頭企業、股份合作組織等新型規模經營主體, 同時促進農村新型經營體系和社會化服務體系的建立健全。
五是把“三權分置”與創新農村金融制度結合起來。“三權分置”有著巨大的衍生效應和溢出效益, 使農民在獨立的經營權上獲得貸款抵押、擔保權能、保險保障。農村金融產品創新、信貸條件、農業保險等制度創新, 應與“三權分置”協調同步推進。
第五, 加快推進農地“三權分置”立法建設, 健全相關配套制度措施
一是提高戰略定位。把“三權分置”作為農村改革發展的一項重要任務, 同當年家庭承包經營制度創新擺在同等重要地位, 以此推進農村制度綜合改革。
二是提供法律保障。“三權分置”的提出, 迫切要求現行法律修改和創新, 適應這一重大變化的需要。我國現行物權法、土地管理法、土地承包法等6部法律法規, 使用的概念都是“土地承包經營權”。實行“三權分置”, 要系統地梳理和修改相應法律法規, 實行承包權與經營權分置, 并明確具體的法律條文和權利內容, 為“三權分置”提供法律保障。
三是加快土地確權。農村土地確權是實現“三權分置”的重要基礎和具體體現。通過土地確權, 把土地權利明確到地、明確到戶、明確到人。建立涵蓋完全的權利、主體與內容的物權登記制度。把確權證書作為相關權利主體享有權利、市場交易、抵押擔保、權利保護的有效權威憑證。
四是嚴格耕地保護。農地“三權分置”, 是堅持農地集體所有上的承包權與經營權分置, 是集體土地所有制的堅持和完善。承包權與經營權分置并行, 放活經營權, 促進土地流轉, 要防止農地非糧化、非農化的傾向。要充分發揮集體土地所有權能, 強化所有者地位, 加強耕地用途管理, 堅持農地農用, 對違反農地用途管制的要及時糾正或收回土地, 嚴守耕地紅線和基本農田底線。
中國鄉村發現網轉自：農業經濟問題2017年第9期
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