農(nóng)地三權(quán)分置的經(jīng)濟(jì)改革思想在法律上應(yīng)體現(xiàn)為以下結(jié)構(gòu)：集體在農(nóng)村土地所有權(quán)之上為農(nóng)戶設(shè)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包農(nóng)戶在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上為其他經(jīng)營(yíng)主體設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。“土地承包權(quán)”這一政策術(shù)語(yǔ)實(shí)際上就是我國(guó)實(shí)定法上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但在三權(quán)分置之下，土地承包權(quán)帶有明顯的身份屬性，只有本集體成員才能取得，而土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一語(yǔ)還涵蓋了以其他承包方式取得的市場(chǎng)化土地利用權(quán)，實(shí)有重構(gòu)的必要。穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在法律上應(yīng)使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有較長(zhǎng)期間，并借由登記制度將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)至本集體的每個(gè)農(nóng)戶。在完善土地承包權(quán)權(quán)能的政策導(dǎo)向之下，修改現(xiàn)行法時(shí)應(yīng)明確承包農(nóng)戶就其土地承包權(quán)的出租、入股、轉(zhuǎn)讓、抵押等處分權(quán)能。
農(nóng)地三權(quán)分置，就是要“在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置”，體現(xiàn)著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的理論創(chuàng)新，已然成為新一輪農(nóng)村土地制度改革的主要方向，并將成為相關(guān)法律修改的重要理論基礎(chǔ)。在黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱為《十八屆三中全會(huì)決定》)的總體政策安排之下，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后發(fā)布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)與意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意見(jiàn)》）、《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》、《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《三權(quán)分置意見(jiàn)》），集中體現(xiàn)了農(nóng)地三權(quán)分置的政策導(dǎo)向。但農(nóng)地三權(quán)分置畢竟只是經(jīng)濟(jì)理論上的創(chuàng)新觀點(diǎn)，是政策文件中所明確的權(quán)利，依循權(quán)利分置的基本法理，將其上升為法律語(yǔ)言，已是擺在經(jīng)濟(jì)學(xué)界、法學(xué)界的共同話題。《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》和《物權(quán)法》的修改無(wú)不端賴于此。本文不揣淺薄，擬就其中起著承上啟下作用的土地承包權(quán)問(wèn)題一陳管見(jiàn)，以求救于同仁。
1、農(nóng)地三權(quán)分置之下土地承包權(quán)的重新界定
按照通常的理解，所謂農(nóng)地三權(quán)分置，是集體土地所有權(quán)分離出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，再?gòu)耐恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)分離出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地所有權(quán)派生的，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)所派生的，以實(shí)現(xiàn)集體、承包農(nóng)戶、新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)土地權(quán)利的共享。“土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置的直觀表述，在法律上應(yīng)傳達(dá)為“土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。
依其文意，土地承包權(quán)是指本集體成員獲得承包土地的資格，但這種資格并不能上升為財(cái)產(chǎn)權(quán)利。“承包權(quán)”在《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》上有其明確含義，《農(nóng)業(yè)法》第13條第3款規(guī)定：“承包期滿，承包人對(duì)原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等有優(yōu)先承包權(quán)”；《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。”“任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。”由此，“每個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員都有承包權(quán)，強(qiáng)調(diào)是成員的權(quán)利能力，即村集體中的每個(gè)人，只要一出生，不論年齡長(zhǎng)幼、不分男女，都有權(quán)承包本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。”學(xué)說(shuō)上即有觀點(diǎn)認(rèn)為，“農(nóng)民個(gè)體只要屬于某集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，在分包土地時(shí)即可享有承包土地的資格。”是在這個(gè)意義上，“承包”一語(yǔ)被賦予了權(quán)利設(shè)定的法律含義，亦即，它僅僅只是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定方式的通俗表達(dá)而已。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這種意義上的土地承包權(quán)并不具備確定的利益內(nèi)容，而僅僅意味著利益實(shí)現(xiàn)之可能，因而不是真正意義上的權(quán)利。只有這種意義上的承包權(quán)與具有確定意義的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)相結(jié)合從而構(gòu)成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)才使得后者的利益內(nèi)容得以確定。因此，在不考慮其他因素的前提下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之所以被界定為一種用益物權(quán)，系在于其中包括了“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)能內(nèi)容，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)體內(nèi)容和基本權(quán)能。
“三權(quán)分置”之下的土地承包權(quán)，絕不僅僅只是《農(nóng)業(yè)法》和《農(nóng)村土地承包法》意義上的土地承包權(quán)，不僅僅蘊(yùn)含著本集體成員所擁有的承包土地的資格，而且是具有“使用、流轉(zhuǎn)、抵押、退出承包地等各項(xiàng)權(quán)能”的財(cái)產(chǎn)權(quán)。土地承包權(quán)并不是農(nóng)地三權(quán)分置之后新生的一種權(quán)利。就土地承包權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系而言，正如土地所有權(quán)并不因其上設(shè)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而改變其名稱一樣，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)亦不因其上設(shè)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而改變其名稱。在沒(méi)有派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形之下，承包農(nóng)戶所享有的仍然是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，“在農(nóng)戶未將承包土地流轉(zhuǎn)的情形下，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)集于一身，即為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”；在派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形之下，承包農(nóng)戶所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容并沒(méi)有發(fā)生變化，只不過(guò)，承包農(nóng)戶行使其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受到了其上已經(jīng)設(shè)定的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的限制。由此可見(jiàn)，土地承包權(quán)只是已經(jīng)派生出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的便宜稱謂和通俗提法。但目前的政策文件中已經(jīng)超越了這一理解，即使是未派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也被稱之為土地承包權(quán)。
至此，我們可以得出以下結(jié)論：在農(nóng)地三權(quán)分置之下，政策術(shù)語(yǔ)中的“土地承包權(quán)”實(shí)際上就是我國(guó)實(shí)定法上所稱的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，無(wú)論是政策文件還是權(quán)威學(xué)者的觀點(diǎn)，都反映了這一點(diǎn)。例如，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出：“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶。”這里的“土地承包權(quán)”明顯就是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。學(xué)者間提及穩(wěn)定土地承包權(quán)時(shí)，以“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包（經(jīng)營(yíng)）權(quán)”稱之，在一定程度上表明了對(duì)于土地承包權(quán)稱謂上的認(rèn)知。
《三權(quán)分置意見(jiàn)》將土地承包權(quán)界定為“土地承包權(quán)人對(duì)承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”在該意見(jiàn)中，這里所謂“土地承包權(quán)人”是指（承包）農(nóng)戶。如此，土地承包權(quán)的主體是承包農(nóng)戶，權(quán)能是依法占有、使用承包土地并取得收益，與《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》上所稱的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容相當(dāng)，在性質(zhì)上屬于物權(quán)。“以成員權(quán)為基礎(chǔ)，從土地集體所有權(quán)中分離出農(nóng)戶承包權(quán)，承認(rèn)農(nóng)民擁有獨(dú)立的土地承包權(quán)，無(wú)論在理論上還是在實(shí)踐中都具有極其重要的意義。”
《農(nóng)村土地承包法》上僅規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容（第16條），并未就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做出界定。《物權(quán)法》第125條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。”由此可見(jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，對(duì)集體所有或國(guó)家所有的由農(nóng)民集體使用的土地進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利。在這里，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人”，就是《農(nóng)村土地承包法》上所稱的“承包人”，即從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然人、法人及非法人組織，既包括具有本集體成員身份的農(nóng)戶，還包括不具有本集體成員身份的農(nóng)戶、具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的城鎮(zhèn)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體及其他組織或個(gè)人。其中，后者僅能以其他承包方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。如此看來(lái)，“三權(quán)分置”之下的“土地承包權(quán)”與《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》上所稱的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”在權(quán)利主體上還存在一定差異。
在“三權(quán)分置”之下，土地承包權(quán)帶有很明顯的身份屬性，蘊(yùn)涵著或者說(shuō)承載著“耕者有其田”的成員權(quán)功能，只有本集體成員才享有土地承包權(quán)，無(wú)論土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶的土地承包權(quán)均不喪失。此種意義上的土地承包權(quán)與《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》上所規(guī)定的以家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大致相當(dāng)。如此即引發(fā)了《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》修改之時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的界定是否應(yīng)重新考量的問(wèn)題。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依其設(shè)立（承包）方式的不同有以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（又稱“四荒”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）之分，前者具有身份屬性，其流轉(zhuǎn)受到極大限制，后者屬于市場(chǎng)化的權(quán)利，其處分相當(dāng)自由，幾無(wú)限制。在“三權(quán)分置”之下，僅有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是市場(chǎng)化的權(quán)利，其權(quán)利主體沒(méi)有限制。準(zhǔn)此，本文作者建議，在《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》修改之時(shí)，廢除土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式的區(qū)分——家庭承包方式和其他承包方式，應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)純化為具有身份屬性的權(quán)利，將以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)重構(gòu)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。“三權(quán)分置”之下的“土地承包權(quán)”或“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”即指承包農(nóng)戶依法對(duì)其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等享有的從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的用益物權(quán)。這里，主體是承包農(nóng)戶，限定為本集體成員；客體是其承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等農(nóng)村土地；內(nèi)容是從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；性質(zhì)上屬于用益物權(quán)。
如此處理有利于消除我國(guó)現(xiàn)行法上區(qū)分以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和以其他承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，所造成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利性質(zhì)、內(nèi)容、物權(quán)變動(dòng)規(guī)則等體系上的差異，如前者在性質(zhì)上屬于用益物權(quán)，但后者包括了債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩種類型，只有經(jīng)由登記才能使之具有物權(quán)屬性；前者僅得以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)，且轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制，而后者可以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)，并無(wú)限制性條件；前者奉行債權(quán)意思主義立法模式，土地承包經(jīng)營(yíng)合同生效，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立，而后者原則上采取登記生效主義。兩者之間除了利用用途均為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和客體均為農(nóng)村土地之外，并不存在其他相同之處，無(wú)法在體系化的立法方法之下“提取公因式”。
至于“三權(quán)分置”之下的“土地承包權(quán)”在法律上的定名，正如前述，土地承包權(quán)僅僅只是發(fā)生了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的簡(jiǎn)稱，《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》修改之時(shí)無(wú)須重新確定其名稱。“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”一語(yǔ)是傳統(tǒng)物權(quán)理論與中國(guó)土地制度相結(jié)合的產(chǎn)物，已廣為干部群眾所接受，如改用其他名稱容易引起農(nóng)民的誤解，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改稱為土地承包權(quán)會(huì)“妨害現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的穩(wěn)定性，而且必然會(huì)造成政策混亂，更令人擔(dān)憂的是引起農(nóng)民心理不穩(wěn)”。為了涵蓋發(fā)生或未發(fā)生土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)兩種情形之下承包農(nóng)戶就承包地的權(quán)利，宜仍以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)指稱“三權(quán)分置”之下的“土地承包權(quán)”，這“既表明了此項(xiàng)用益物權(quán)的原因行為（承包經(jīng)營(yíng)合同），也表明了其權(quán)利的內(nèi)容和性質(zhì)（農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)）”。本文以下同時(shí)使用“土地承包權(quán)”和“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，但其法律意義相同。
2、“穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”的法律表達(dá)
就新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系下的土地利用關(guān)系，《十八屆三中全會(huì)決定》的表述是“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”。這一表述與十七屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”基本相同，改變了此前“確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定”的提法。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，“是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身規(guī)律和農(nóng)村社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀的客觀要求”，《三權(quán)分置意見(jiàn)》指出：“農(nóng)戶享有土地承包權(quán)是農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的基礎(chǔ)，要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。”這里涉及兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是如何“穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系”；二是如何“保持長(zhǎng)久不變”。
（一）穩(wěn)定土地承包關(guān)系的技術(shù)路徑
土地承包關(guān)系形成于承包農(nóng)戶與本集體之間，反映著承包農(nóng)戶對(duì)他人土地的農(nóng)業(yè)利用關(guān)系。在土地利用的二元化區(qū)分之下，如欲穩(wěn)定土地利用關(guān)系，法政策上應(yīng)將其構(gòu)造為物權(quán)。在農(nóng)地三權(quán)分置之下，土地承包關(guān)系的法權(quán)形式即為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，無(wú)論是實(shí)定法上還是政策導(dǎo)向上均屬物權(quán)。但《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》上均未采取債權(quán)形式主義之下的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的一般模式，而是倒向債權(quán)形式主義——承包農(nóng)戶與本集體之間土地承包經(jīng)營(yíng)合同成立、生效，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)即為設(shè)定，登記在此并無(wú)意義。這一制度安排雖然契合了這些法律制定之時(shí)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，但無(wú)法滿足農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要。《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出：“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，就是要依法公正地將集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)落實(shí)到本集體組織的每個(gè)農(nóng)戶。”《土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意見(jiàn)》指出，“穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系”，就是要“健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度”、“推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。《三權(quán)分置意見(jiàn)》進(jìn)一步指出：“扎實(shí)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。確認(rèn)‘三權(quán)’權(quán)利主體，明確權(quán)利歸屬，穩(wěn)定土地承包關(guān)系，才能確保‘三權(quán)分置’得以確立和穩(wěn)步實(shí)施。”由此可見(jiàn)，穩(wěn)定土地承包權(quán)的技術(shù)路徑之一就是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記。“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證是集中開(kāi)展的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村治理體系的重要基礎(chǔ)性工作。”“二輪”延包時(shí)，受當(dāng)時(shí)歷史條件制約和相關(guān)制度不完善等多種因素影響，“承包地塊面積不準(zhǔn)”、“四至不清”、“空間位置不明”、“登記簿不健全”等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，已經(jīng)成為制約農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和“四化”同步發(fā)展的突出問(wèn)題。
在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中，有幾個(gè)問(wèn)題應(yīng)予明確：
第一，依據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依承包農(nóng)戶與集體土地所有權(quán)人之間的土地承包經(jīng)營(yíng)合同而設(shè)定，無(wú)須登記。但在適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策方針之下，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)即為題中之義。市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)之下，登記將已經(jīng)設(shè)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確定下來(lái)，以使市場(chǎng)主體（其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體）依登記簿的記載即可明確其欲設(shè)立土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地承包權(quán)的歸屬。準(zhǔn)此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記實(shí)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的技術(shù)前提和重要基礎(chǔ)性工作。同時(shí)，應(yīng)予明確的是，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記不是土地承包經(jīng)營(yíng)合同的登記，前者采行權(quán)利登記制，僅登記土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一物權(quán)的部分內(nèi)容，法定內(nèi)容部分無(wú)須登記，后者奉行契據(jù)登記制，須登記土地承包經(jīng)營(yíng)合同的主要內(nèi)容。有關(guān)政策文件指出：“登記簿應(yīng)當(dāng)記載發(fā)包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地塊的面積、坐落、界址、編碼、用途、權(quán)屬、地類及是否基本農(nóng)田，承包合同編號(hào)、成立時(shí)間、期限，權(quán)利的內(nèi)容及變化等。”這里，較為明顯地帶有契據(jù)登記制的傾向，不利于不動(dòng)產(chǎn)登記制度的統(tǒng)一。
第二，厘清確權(quán)、登記和頒證之間的關(guān)系。在我國(guó)《物權(quán)法》之下，具有公示作用的是不動(dòng)產(chǎn)登記簿，而權(quán)利人所持有的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書(shū)只是根據(jù)登記簿制作的用以證明相關(guān)權(quán)利存在的文件，并不具有向第三人公示其權(quán)利的功用。但我國(guó)農(nóng)業(yè)行政主管部門在不同的歷史時(shí)期所強(qiáng)調(diào)的都是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證工作”，并未很好地把握不動(dòng)產(chǎn)登記制度的基本法理。“建立健全承包合同取得權(quán)利、登記記載權(quán)利、證書(shū)證明權(quán)利的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，強(qiáng)化對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)”，雖然在一定程度上糾正了此前的模糊認(rèn)識(shí)，但在我國(guó)實(shí)定法上就登記在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立中的法律意義未作修改的情況之下，登記頒證工作只得在政府推動(dòng)下展開(kāi)，并未充分展現(xiàn)登記的法律意義。目前，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記僅僅只是對(duì)已經(jīng)設(shè)定的權(quán)利的確認(rèn)，即確權(quán)。有關(guān)政策文件指出：“根據(jù)這次確權(quán)登記頒證完善后的承包合同，以承包農(nóng)戶為基本單位，按照一戶一簿原則，明確每塊承包地的范圍、面積及權(quán)利歸屬，由縣級(jí)人民政府農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)建立健全統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿，作為今后不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)依據(jù)。”這一政策雖然遷就了目前不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的過(guò)渡性安排，但卻不合不動(dòng)產(chǎn)登記法理。不動(dòng)產(chǎn)登記簿采取物的編成主義，以不動(dòng)產(chǎn)單元為基礎(chǔ)而展開(kāi)，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿“以承包農(nóng)戶為基本單位”，“按照一戶一簿原則”編制，明顯采取了人的編成主義，增加了在過(guò)渡期后將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿導(dǎo)入統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記簿之時(shí)的工作難度。實(shí)際上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿仍然可以每塊承包地為不動(dòng)產(chǎn)登記單元而展開(kāi)，只不過(guò)，在由登記簿導(dǎo)出不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利證書(shū)時(shí)，將同一權(quán)利人的各承包地塊置于同一權(quán)利證書(shū)中即可。
第三，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記奉行先登記原則或連續(xù)登記原則：不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利的各項(xiàng)變動(dòng)都應(yīng)該以初始登記為基礎(chǔ)；因處分不動(dòng)產(chǎn)而申請(qǐng)相應(yīng)的處分登記的，被處分的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利應(yīng)當(dāng)已經(jīng)登記。準(zhǔn)此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記以派生出該權(quán)利的土地所有權(quán)先登記為前提。雖然我國(guó)《物權(quán)法》及《土地管理法》上就集體土地所有權(quán)并不采行登記生效主義，但為明晰各所有權(quán)主體之間的權(quán)利邊界，為下一步承包地確權(quán)的登記提供基礎(chǔ)，國(guó)土資源部早已部署全國(guó)范圍內(nèi)的集體土地所有權(quán)確權(quán)登記頒證，迄今已經(jīng)基本完成。
第四，三權(quán)分置實(shí)踐還鼓勵(lì)創(chuàng)新土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。例如，在農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)比重很高、人均土地面積很小的地方，出現(xiàn)了“確權(quán)確股不確地”“確權(quán)確利不確地”等多種形式的探索。“‘確權(quán)’，就是確認(rèn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，取得資格的人有權(quán)享有集體土地承包權(quán)；‘確利’，就是確定參與土地經(jīng)營(yíng)收益分配的具體方式；‘不確地’，就是不將具體的地塊分割到每家每戶。在前些年推進(jìn)耕地承包到戶過(guò)程中，北京、上海、江蘇等地有這種做法。”對(duì)此，雖然有關(guān)政策文件采取了慎重的態(tài)度，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)，要堅(jiān)持確權(quán)確地為主……從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍……實(shí)行確權(quán)確股不確地的條件和程序，由省級(jí)人民政府有關(guān)部門作出規(guī)定，切實(shí)保障農(nóng)民土地承包權(quán)益。不得違背農(nóng)民意愿，行政推動(dòng)確權(quán)確股不確地，也不得簡(jiǎn)單地以少數(shù)服從多數(shù)的名義，強(qiáng)迫不愿確股的農(nóng)民確股”，但同時(shí)指出“實(shí)行確權(quán)確股不確地的，也要向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，并注明確權(quán)方式為確權(quán)確股；承包方有意愿要求的，發(fā)包方可以向承包方頒發(fā)農(nóng)村集體的土地股權(quán)證。”土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體土地所有權(quán)之上所設(shè)定的物權(quán)，既屬物權(quán)，必定及于特定的物——“依法承包經(jīng)營(yíng)的耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)用地”。所謂“確權(quán)確股不確地”“確權(quán)確利不確地”，并不是確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而是確認(rèn)本集體成員所應(yīng)享有的針對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的“股權(quán)”，實(shí)際上是“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合”的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的體現(xiàn)，屬于集體土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，并不屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立方式或?qū)崿F(xiàn)形式。
總之，在政策層面，“開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記辦證工作，有利于強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)保護(hù)，穩(wěn)定農(nóng)民土地經(jīng)營(yíng)的預(yù)期，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；有利于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素的內(nèi)在活力，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；有利于完善農(nóng)村社會(huì)管理，妥善解決土地承包的突出問(wèn)題，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。”我國(guó)目前土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)模已經(jīng)達(dá)到35.1%，基于這一經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的巨大變化，宜從立法論上修改土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式，采取登記對(duì)抗主義，賦予當(dāng)事人自由選擇是否登記的權(quán)利，在流轉(zhuǎn)并不頻繁的地區(qū)，并無(wú)需強(qiáng)制性地推行登記制度。
（二）“保持長(zhǎng)久不變”的期限設(shè)定
穩(wěn)定土地承包關(guān)系，還“涉及是否有一個(gè)較長(zhǎng)的、合理的承包期限”的問(wèn)題。“嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶承包權(quán)，就是要穩(wěn)定現(xiàn)有土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變。”穩(wěn)定土地承包關(guān)系一直是我國(guó)農(nóng)村土地政策的基本目標(biāo)。為達(dá)到這一目標(biāo)，政策層面一直采取延長(zhǎng)土地承包期的方法：從1984年中央一號(hào)文件的“15年”（第一輪承包），到1993年再延長(zhǎng)“30年”不變（第二輪承包），無(wú)不體現(xiàn)了這一點(diǎn)。
在黨的十五屆三中全會(huì)“要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”的方針之下，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定”（第4條第1款），同時(shí)規(guī)定了不同農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)村土地的不同承包期（第20條），《物權(quán)法》延續(xù)了這一制度安排（第126條第1款），同時(shí)規(guī)定：“前款規(guī)定的承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繼續(xù)承包。”這一新增規(guī)定“進(jìn)一步體現(xiàn)了賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)的立法精神”，“有利于保障廣大承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益，更好地鼓勵(lì)承包人在承包期即將屆滿時(shí)，繼續(xù)向承包地進(jìn)行資金、勞力和農(nóng)田基本建設(shè)等方面的投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。”
十七屆三中全會(huì)以來(lái)，中央多次明確提出賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，并要求“抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策”、“加快制定具體辦法”、“抓緊研究具體實(shí)現(xiàn)形式”。由“長(zhǎng)期穩(wěn)定”到“長(zhǎng)久不變”，是中央深化農(nóng)村土地制度改革的重大決策，體現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)有土地承包政策的延續(xù)、完善和發(fā)展，旨在調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民增加土地投入的積極性，樹(shù)立長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)、持續(xù)發(fā)展的理念。但就土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的內(nèi)涵及其具體實(shí)現(xiàn)形式，卻存在巨大爭(zhēng)議。
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“長(zhǎng)久不變”即意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有期間限制。為打消農(nóng)民顧慮，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地的歸屬感和獲得感，并基于此鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)土地的投資，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)成本，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，應(yīng)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)永佃化。“長(zhǎng)久不變”，就意味著未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，必須堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)，只能是“增人不增地，減人不減地”，割斷農(nóng)村人口的變動(dòng)和承包地調(diào)整之間的聯(lián)系，凡是承包農(nóng)戶依照《農(nóng)村土地承包法》取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，今后不應(yīng)再作調(diào)整。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，“長(zhǎng)久”不是“永久”，只是表示比30年更長(zhǎng)而已，“長(zhǎng)久不變”實(shí)際上是一個(gè)極富伸縮性的政治語(yǔ)詞，是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度和形式長(zhǎng)久不變，而不是土地承包某一環(huán)節(jié)、某一方面的長(zhǎng)久不變，更不是承包地的“私有化”。“其政策含義應(yīng)主要包括：堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營(yíng)制度不動(dòng)搖，依法賦予農(nóng)民更加充分、更有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，使現(xiàn)有土地承包形成的全部權(quán)利義務(wù)關(guān)系保持穩(wěn)定，承包方在二輪承包期滿后繼續(xù)承包。”
目前的政策導(dǎo)向明顯采納了第二種觀點(diǎn)。例如，《深化農(nóng)村改革綜合實(shí)施方案》即進(jìn)一步提出：“抓緊修改有關(guān)法律，落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變的重大決策，適時(shí)就二輪承包期滿后耕地延包辦法、新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案”。這里，明確了要確定“新的承包期限”。
實(shí)際上，上述兩種觀點(diǎn)均有其法理基礎(chǔ)，均為決策時(shí)的可選路徑。從成都市雙流區(qū)瓦窯村的實(shí)踐來(lái)看，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證中注明的是“長(zhǎng)久”，根據(jù)相關(guān)報(bào)道及論述，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證注明的承包期限為“長(zhǎng)久”，通過(guò)確定時(shí)間點(diǎn)確認(rèn)農(nóng)民的集體成員權(quán)，以此時(shí)點(diǎn)割斷農(nóng)村新增人口與農(nóng)村承包土地的聯(lián)系，家庭承包土地面積與此時(shí)點(diǎn)的家庭人口數(shù)量掛鉤，“生不增、死不減”，在家庭存續(xù)期間內(nèi)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可繼承。成都市溫江區(qū)天府街道實(shí)踐中通過(guò)固化人口、土地、股權(quán)，對(duì)資產(chǎn)股、土地股實(shí)行靜態(tài)管理，實(shí)行“生不增、死不減，進(jìn)不增、出不減”；股權(quán)可依法繼承、贈(zèng)與、轉(zhuǎn)讓，但不能退股提現(xiàn)。但相較第一種觀點(diǎn)，第二種觀點(diǎn)更容易為社會(huì)公眾和廣大農(nóng)民群眾所接受。從法律邏輯上，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就其實(shí)質(zhì)而言，就是一種以農(nóng)村土地的利用為中心的用益物權(quán)，是對(duì)農(nóng)村集體所有的土地依法享有占有、使用、收益和一定處分的權(quán)利，是在農(nóng)村土地集體所有權(quán)之上設(shè)立的一種定限物權(quán)，集體土地所有權(quán)沒(méi)有期間限制，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)有期間限制，否則就模糊了集體土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之間的邊界，“容易引起公眾爭(zhēng)議，誤解為搞土地私有制”。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的制度變遷在一定程度上反映了這一點(diǎn)。在修改“民法物權(quán)編”之時(shí)，將沒(méi)有期間限制的永佃權(quán)修正為原則上有期間限制的農(nóng)育權(quán)，理由在于：“蓋近代用益物權(quán)之理論構(gòu)造，系與近代自由所有權(quán)之構(gòu)造相對(duì)應(yīng)，亦即用益物權(quán)系在承認(rèn)所有權(quán)之完整性、整體性與恒久性前提下構(gòu)成之。”
在漸進(jìn)式改革和農(nóng)村土地制度變遷模式下，“穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變”，是“增人不增地、減人不減地”土地政策的延續(xù)，根本立足點(diǎn)在于穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地承包的預(yù)期，進(jìn)而激發(fā)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入并促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)合同長(zhǎng)期化。基于此，土地承包具體期限的確定宜兼顧相關(guān)法律、穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)預(yù)期、方便土地流轉(zhuǎn)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。通過(guò)延長(zhǎng)土地承包期限，相對(duì)固化農(nóng)民與土地有效配置的關(guān)聯(lián)關(guān)系，來(lái)擴(kuò)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利范圍和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，進(jìn)而為新時(shí)期農(nóng)村土地資源的有效配置，以及土地與其他要素的組合效率提高創(chuàng)造有利條件。參照國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)和集體林地、‘四荒’地使用權(quán)最高年限的既有安排，宜將土地承包期確定為70年，自“二輪”承包期屆滿之日起算。70年期間屆滿后再統(tǒng)籌分配，順應(yīng)農(nóng)民對(duì)土地權(quán)利長(zhǎng)期均等化的期待。
至于“二輪”承包期滿后承包地是否調(diào)整問(wèn)題，宜根據(jù)不同的情況做出不同的選擇。對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)行“增人不增地、減人不減地”的地區(qū)，自“一輪”承包以來(lái)土地承包關(guān)系就非常穩(wěn)定，農(nóng)戶對(duì)現(xiàn)有土地承包關(guān)系充分認(rèn)可，可以不做調(diào)整；對(duì)于長(zhǎng)期實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的地區(qū)，特別是“二輪”延包時(shí)基于各種原因放棄承包地的農(nóng)戶較多的地區(qū)，可在現(xiàn)有土地承包關(guān)系基本不變的情況下，作最后一次小調(diào)整；對(duì)于土地承包關(guān)系頻繁大范圍調(diào)整，或者土地長(zhǎng)期數(shù)量不清、分配不勻的地區(qū)，則應(yīng)在各農(nóng)戶充分認(rèn)可的前提下公平分配。總體上，應(yīng)兼顧土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性與保障功能，充分尊重農(nóng)戶意愿。
3、農(nóng)地三權(quán)分置之下土地承包權(quán)的內(nèi)容
根據(jù)《三權(quán)分置意見(jiàn)》的表述，從完善權(quán)能的角度出發(fā)，承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包括以下內(nèi)容：（1）占有、使用承包地[其中包括建設(shè)必要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施]，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品并獲得收益；（2）通過(guò)轉(zhuǎn)讓、互換、出租（轉(zhuǎn)包）、入股或其他方式流轉(zhuǎn)承包地并獲得收益；（3）就承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押；（4）自愿有償退出承包地；（5）具備條件的可以因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補(bǔ)貼；（6）承包土地被征收的，承包農(nóng)戶有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償，符合條件的有權(quán)獲得社會(huì)保障費(fèi)用等。與《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》上規(guī)定的以家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容相比，《三權(quán)分置意見(jiàn)》做了以下幾個(gè)方面的明確或改變：其一，明確了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的入股流轉(zhuǎn)方式，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的構(gòu)建提供了另一條可供選擇的路徑；其二，改變了現(xiàn)行法上禁止耕地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的規(guī)定，明確承包農(nóng)戶可就其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押；其三，在轉(zhuǎn)讓之外，明確指出承包農(nóng)戶可以放棄其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但以“自愿有償”為前提；其四，明確了承包農(nóng)戶因保護(hù)承包地獲得相關(guān)補(bǔ)貼的權(quán)利；其五，明確了承包土地被征收的承包農(nóng)戶，符合條件時(shí)有權(quán)獲得社會(huì)保障費(fèi)用。
第一，黨的十八屆三中全會(huì)提出允許農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》進(jìn)一步提出引導(dǎo)農(nóng)民以土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股合作社和龍頭企業(yè)。《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》就以家庭承包方式設(shè)立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，并未明確規(guī)定“入股”這一流轉(zhuǎn)方式，由此造成了解釋上的沖突。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第35條的規(guī)定，“入股是指實(shí)行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。”《三權(quán)分置意見(jiàn)》指出：“農(nóng)村集體土地由作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的農(nóng)民家庭承包，不論經(jīng)營(yíng)權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。”以保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的就業(yè)和社會(huì)保障功能為前提，實(shí)行了“耕者有其田”。由此可見(jiàn)，在三權(quán)分置之下，所謂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，是指農(nóng)戶在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之上為入股主體設(shè)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，亦即，農(nóng)戶以其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股之后，其本身并不喪失土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只是在其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)予入股主體。至于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的行使方式，就入股合作社而言，農(nóng)戶仍然依合作社的安排自行行使；就入股公司而言，則由公司行使。
第二，《三權(quán)分置意見(jiàn)》明確賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)能，這一法政策導(dǎo)向否定了土地承包權(quán)不得抵押的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)。在《三權(quán)分置意見(jiàn)》之下，不僅土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身也可以設(shè)定抵押，這一安排有利于搞活土地生產(chǎn)要素、緩解融資難。《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》也明確指出，通過(guò)家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和通過(guò)合法流轉(zhuǎn)方式獲得的承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，均可抵押貸款。
在我國(guó)現(xiàn)行法之下，《物權(quán)法》第180條第1款第3項(xiàng)僅允許“以招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”設(shè)定抵押、《物權(quán)法》第184條第2項(xiàng)禁止“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”設(shè)定抵押。為了落實(shí)農(nóng)村土地的用益物權(quán)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，深化農(nóng)村金融改革創(chuàng)新，有效盤活農(nóng)村資源、資金、資產(chǎn)，為穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革提供經(jīng)驗(yàn)和模式，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議決定：授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》關(guān)于集體所有的耕地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定。在中國(guó)民法典物權(quán)法編編纂之時(shí)，應(yīng)結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行修改，刪除現(xiàn)行《物權(quán)法》第184條禁止耕地等集體土地使用權(quán)抵押的規(guī)定。
值得注意的是，部分試點(diǎn)地方要求貸款農(nóng)戶應(yīng)事先取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證。這是對(duì)承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的誤解。在解釋上，“承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押”，既包括為派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押，也包括由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押。上述做法將抵押貸款試點(diǎn)僅限于第二種情形，強(qiáng)制性地要求不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶辦理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證，增加了農(nóng)戶取得貸款的難度，也造成了登記機(jī)構(gòu)的工作難度。
至于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)可能導(dǎo)致的農(nóng)民失地風(fēng)險(xiǎn)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)：“因借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形需要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，允許金融機(jī)構(gòu)在保證農(nóng)戶承包權(quán)……前提下，依法采取多種方式處置抵押物。完善抵押物處置措施，確保當(dāng)借款人不履行到期債務(wù)或者發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，承貸銀行能順利實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。”如此看來(lái)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的處置就不能采取《物權(quán)法》明確規(guī)定的方式，因?yàn)闊o(wú)論是協(xié)議折價(jià)、協(xié)議拍賣、協(xié)議變賣，還是強(qiáng)制拍賣、強(qiáng)制變賣，均涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)，如此就無(wú)法“保證農(nóng)戶承包權(quán)”。在比較法上，抵押物的處置方式還有強(qiáng)制管理——抵押權(quán)人并不就抵押物進(jìn)行變價(jià)，而是取得抵押物在一定期限內(nèi)的使用收益權(quán)，以抵押物的收益來(lái)滿足抵押債權(quán)，在債權(quán)得以足額清償之后，抵押人仍然享有對(duì)抵押物的完整權(quán)利。“強(qiáng)制管理措施對(duì)執(zhí)行債務(wù)人而言比起強(qiáng)制拍賣來(lái)具有更少的深刻后果”，契合了目前保證農(nóng)戶承包權(quán)的公共政策目標(biāo)，實(shí)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的可采路徑，應(yīng)在中國(guó)民法典物權(quán)法編編纂之時(shí)增加“強(qiáng)制管理”這一實(shí)現(xiàn)方式。只不過(guò)，強(qiáng)制管理不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)價(jià)值的發(fā)現(xiàn)。但是，解決農(nóng)村貸款難，要著力深化農(nóng)村金融體制改革，完善政策性金融，發(fā)展農(nóng)村合作金融，僅靠土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資，不能解決根本性問(wèn)題。
第三，在三權(quán)分置政策之下，承包農(nóng)戶仍然有退出或轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利。三權(quán)分置政策的指導(dǎo)思想在于健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化土地資源配置，培育新型經(jīng)營(yíng)主體，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展，并不排斥土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓或退出，“其只是為進(jìn)城農(nóng)民徹底擺脫土地羈絆提供了一種選擇，而不必然導(dǎo)致農(nóng)民失地，與中央穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)的政策精神并不矛盾。”即使在三權(quán)分置之下，對(duì)承包期內(nèi)，舉家外遷、又沒(méi)有勞動(dòng)力返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的承包農(nóng)戶，應(yīng)允許其在自愿前提下退出或轉(zhuǎn)讓承包地。退出承包地，實(shí)際上就是承包農(nóng)戶解除土地承包經(jīng)營(yíng)合同，將承包地退還集體經(jīng)濟(jì)組織。承包農(nóng)戶依合同的約定承擔(dān)著依法保護(hù)和合理利用承包地的義務(wù)，在《農(nóng)村土地承包法》已就承包地的退回做出規(guī)定的情形下，當(dāng)前的任務(wù)是鼓勵(lì)探索市場(chǎng)化退出機(jī)制，強(qiáng)調(diào)承包方撂荒責(zé)任。
就土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓而言，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了幾個(gè)限制性條件：“承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源”（第41條）、“經(jīng)發(fā)包方同意”（第37條第1款）、受讓人僅限于“其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶”（第41條）。學(xué)者間就這一規(guī)則多有批判，但均是基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性所作出的。在三權(quán)分置之下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有嚴(yán)格的身份限制，建立在成員權(quán)基礎(chǔ)上，以集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格為前提，承載著社會(huì)保障功能，其財(cái)產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)形式發(fā)生了重大改變。此時(shí)，維系只有本集體成員才能取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度安排，具有正當(dāng)性。《土地營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意見(jiàn)》由此進(jìn)一步指出：“以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，且需經(jīng)發(fā)包方同意。”至于通常所稱土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，在三權(quán)分置之下，應(yīng)屬市場(chǎng)化的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的研究范疇，非本文所能涵蓋。
4、結(jié)語(yǔ)
新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度走過(guò)了一條從主要服務(wù)于實(shí)現(xiàn)政治理想到關(guān)注提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、從注重農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性到重視其經(jīng)濟(jì)屬性的演進(jìn)道路。在漸進(jìn)式制度變遷之下，“家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”不會(huì)發(fā)生改變。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)94.2%的農(nóng)地承包給了農(nóng)戶，主要是按人均分，還有5.8%的土地由集體或者其他主體經(jīng)營(yíng)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，以家庭作為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基本單位可以有效降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中的監(jiān)督成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者的自我激勵(lì)。但農(nóng)地的細(xì)碎化以及農(nóng)業(yè)人口的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，又在一定程度上影響到了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)就成了適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)之下的必然選擇。在此背景之下，農(nóng)地三權(quán)分置理論被再次提出，“順應(yīng)了家庭承包多元經(jīng)營(yíng)變化趨勢(shì)，豐富了農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)體制架構(gòu)”，并被確定為新一輪農(nóng)村土地制度改革的基本理論。維系土地承包權(quán)的社會(huì)保障功能，完善土地承包權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)能，就成了當(dāng)下相關(guān)法律修改時(shí)的主題。在經(jīng)由登記制度穩(wěn)定土地承包關(guān)系，并設(shè)定合同的土地承包期間的同時(shí)，重構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)立規(guī)則和權(quán)利內(nèi)容，實(shí)為落實(shí)三權(quán)分置的中心任務(wù)。
作者簡(jiǎn)介：高圣平，法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心專職研究員，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法學(xué)家》2017年第5期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
