有多少年輕人在異鄉(xiāng)漂泊，就有多少老人在家中守候。農(nóng)村老人尤其是空巢老人孤獨(dú)的身影，是這個(gè)大變革時(shí)代闊步前行留下的背影，是中國(guó)現(xiàn)代化征途中隱藏的憂(yōu)愁。根據(jù)2016年7月民政部公布的《2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，截至2015年底，中國(guó)60歲及以上老年人口2.22億人，占總?cè)丝?6.1%。其中65歲及以上人口1.4386萬(wàn)人，占總?cè)丝?0.5%。
這其中，與城市比農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題更突出。根據(jù)2010年的數(shù)據(jù)，農(nóng)村與城鎮(zhèn)65歲以上老人占總?cè)丝诘谋壤秊?0.1%與6.7%。在“中死亡率和中生育率預(yù)測(cè)方案”下，如果假定2010年普查得到的農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移人口絕大部分是年輕人的年齡結(jié)構(gòu)分布不變，到2050年農(nóng)村65歲以上老人占總?cè)丝诒壤哌_(dá)46.4%，相當(dāng)于城鎮(zhèn)2.1倍，其中農(nóng)村空巢老人占比達(dá)26.1%，是城鎮(zhèn)2.9倍。
伴隨著老齡化與空巢化的浪潮，中國(guó)養(yǎng)老面臨著各種各樣的挑戰(zhàn)，制度層面、理論實(shí)踐層面有哪些探索和應(yīng)對(duì)措施，尤其是農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題？每個(gè)眷戀故鄉(xiāng)、心懷責(zé)任的人，都希望去改變這一切。面對(duì)農(nóng)村老人困境以及中國(guó)銀發(fā)浪潮，確實(shí)需要仰賴(lài)全社會(huì)的共同參與，鼓勵(lì)社會(huì)力量(包括人員、組織、資本等等)參與到這個(gè)重大的社會(huì)議題解決當(dāng)中。
近日，由河北省鉆石公益基金會(huì)主辦，《南方都市報(bào)》承辦，中國(guó)人民大學(xué)老年學(xué)研究所、中民社會(huì)救助研究院、河北大學(xué)人口研究所支持的“聚焦農(nóng)村養(yǎng)老，探索新型模式———中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老高峰論壇”在北京召開(kāi)。政界、學(xué)界和民間組織代表齊聚一堂，就中國(guó)農(nóng)村空巢現(xiàn)象、尋找農(nóng)村養(yǎng)老模式和推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老公共政策進(jìn)步與社會(huì)關(guān)注等內(nèi)容進(jìn)行深入探討。在主旨演講中，民政部社會(huì)救助司原司長(zhǎng)、中民社會(huì)救助研究院院長(zhǎng)王治坤發(fā)表有關(guān)“加快推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”演講。以下是王治坤演講原文。
養(yǎng)老事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局
中國(guó)老齡人口多，速度增長(zhǎng)快，養(yǎng)老已成為當(dāng)前全社會(huì)關(guān)心的熱門(mén)話(huà)題。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國(guó)60歲以上人口已達(dá)2.3億人，占總?cè)丝诘?6.7%；65歲以上人口1.5億人，占總?cè)丝诘?0.8%.有關(guān)研究也表明，到2020年，全國(guó)60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總?cè)丝诒戎貙⑻嵘浇?8%；高齡老年人將增加到2900萬(wàn)人左右，獨(dú)居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養(yǎng)比將提高到28%左右。習(xí)近平總書(shū)記在十九大報(bào)告中指出，要“積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會(huì)環(huán)境，推進(jìn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。”養(yǎng)老事關(guān)國(guó)家發(fā)展全局，事關(guān)全面建成小康社會(huì)，重要而迫切。
中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村養(yǎng)老在整個(gè)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中占有舉足輕重的地位，可以說(shuō)農(nóng)村既是養(yǎng)老的重點(diǎn)，也是養(yǎng)老的難點(diǎn)。聚焦農(nóng)村養(yǎng)老，我認(rèn)為非常有意義，也很有價(jià)值。中國(guó)養(yǎng)老尤其是農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革非常必要，下面從三個(gè)部分展開(kāi)。
農(nóng)村養(yǎng)老形勢(shì)日益嚴(yán)峻
第一要說(shuō)明的是，農(nóng)村養(yǎng)老既是養(yǎng)老工作的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。一方面，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村的年輕壯勞力，甚至有些還談不上是壯勞力，每年都有很多要到城里打工。同時(shí)，隨著近年來(lái)城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，在城里定居的人數(shù)也越來(lái)越多。然而，這些人無(wú)論是在城里長(zhǎng)年打工還是后來(lái)定居成為城里人，有能力帶年邁父母一同前往居住和生活的還是少數(shù)，留守老人、空巢家庭增多使得農(nóng)村老齡問(wèn)題更顯突出。
另一方面，目前農(nóng)村無(wú)論是鄉(xiāng)村照料服務(wù)設(shè)施，還是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位，都遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要。尤其是農(nóng)村特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)（敬老院），國(guó)家對(duì)它的定位是，在優(yōu)先滿(mǎn)足農(nóng)村特困對(duì)象入住的基礎(chǔ)上，要面向社會(huì)有需求的老人，特別是失能、高齡老人提供基本養(yǎng)老服務(wù)。而問(wèn)題是，現(xiàn)有的2萬(wàn)多個(gè)特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)，大多數(shù)規(guī)模小，房間設(shè)施陳舊，基本生活條件差，管理服務(wù)落后，而近些年新建或改擴(kuò)建的中心（或區(qū)域性）敬老院，也有不少存在床位閑置、土地資源利用不充分、升級(jí)改造及管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)缺乏、工作人員待遇低、護(hù)理型床位和專(zhuān)業(yè)護(hù)理人員嚴(yán)重不足等問(wèn)題。這些都嚴(yán)重制約著農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)作用的發(fā)揮，也與農(nóng)村日益嚴(yán)峻的養(yǎng)老形勢(shì)不相適應(yīng)。
政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的保障支持力度
第二方面，政府應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的保障支持力度。要實(shí)現(xiàn)十九大提出的全社會(huì)“老有所養(yǎng)”目標(biāo)，首要任務(wù)是解決“急迫而又必需”的問(wèn)題，并圍繞實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的均等化、普惠性、可及性展開(kāi)。這方面，農(nóng)村任務(wù)尤為繁重。在農(nóng)村，應(yīng)該盡快形成和具備三方面基本條件：一是要具備養(yǎng)老服務(wù)的硬件條件，如農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施和站點(diǎn)，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和床位，以及為居家、社區(qū)、機(jī)構(gòu)開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)的信息網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)；二是要有養(yǎng)老服務(wù)的軟件條件，如標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化建設(shè)，服務(wù)評(píng)估、監(jiān)督檢查等；三是要有一定的具有專(zhuān)業(yè)水平的管理服務(wù)人員隊(duì)伍。
在上述條件具備之后，現(xiàn)階段各級(jí)政府還有一項(xiàng)根本職能就是“保基本、補(bǔ)短板、兜底線(xiàn)”，大力發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)，做到人人能夠享有基本公共養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)特困供養(yǎng)人員當(dāng)然由政府提供全面保障，而對(duì)大多數(shù)平民家庭或者中低收入家庭，政府應(yīng)在大力發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救助等并不斷提高各項(xiàng)保障水平基礎(chǔ)上，對(duì)收入水平仍然較低、個(gè)人支付能力不足的，給予一定的額外養(yǎng)老或護(hù)理資金補(bǔ)貼，使其能夠享受到相應(yīng)的居家、社區(qū)或者機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老服務(wù)。
談到對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老的重點(diǎn)補(bǔ)貼，我認(rèn)為目前影響農(nóng)村社會(huì)化養(yǎng)老的因素主要有三方面：一是缺錢(qián)。在農(nóng)村，價(jià)位并不算高的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，老人們?nèi)匀桓杏X(jué)太貴。這也難怪，去年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是33616元，農(nóng)村是12363元，人均相差2萬(wàn)多，這是平均數(shù)，具體到大多數(shù)農(nóng)村平民家庭，差距就會(huì)更大。二是怕花錢(qián)。一方面，相對(duì)城里而言農(nóng)村的錢(qián)來(lái)得更不容易，但另一方面，最主要還是老人怕給子女添加負(fù)擔(dān)。三是傳統(tǒng)觀念影響。農(nóng)村不少老人認(rèn)為到機(jī)構(gòu)養(yǎng)老就顯得子女不孝，有失面子。
這一現(xiàn)實(shí)說(shuō)明，在新的歷史發(fā)展階段，加快建設(shè)惠及全民的養(yǎng)老服務(wù)和保障體系，顯得多么迫切，多么重要。我相信，農(nóng)村老人的觀念也必然會(huì)隨著社會(huì)養(yǎng)老體系的建立完善和家庭養(yǎng)老力不從心的無(wú)奈而逐步改變。目前，農(nóng)村還有不少養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位利用率不高，我想最主要還是與我們的各項(xiàng)工作和保障措施不到位有很大關(guān)系。
引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)化改革
第三方面，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與農(nóng)村養(yǎng)老社會(huì)化改革。養(yǎng)老是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，任務(wù)繁重而艱巨，必須進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)活力，形成政府、企業(yè)、社會(huì)和公民四力平衡驅(qū)動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制，推進(jìn)養(yǎng)老事業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)業(yè)均衡、協(xié)調(diào)、健康、持續(xù)發(fā)展。而上面所講到的養(yǎng)老服務(wù)所需的硬件、軟件條件等，政府均可采取規(guī)劃、政策及資金等方面的扶持和引導(dǎo)，通過(guò)市場(chǎng)資源配置和各方參與來(lái)實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，目前國(guó)家也正是按照這一思路來(lái)規(guī)劃和推動(dòng)各方面工作的。
要解決農(nóng)村養(yǎng)老面臨的難題，我認(rèn)為必須對(duì)管理體制、運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革，尤其是要加快農(nóng)村養(yǎng)老供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的速度。具體做法如下：
第一，加強(qiáng)居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的供給。按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)養(yǎng)老工作實(shí)際，90%以上的老人都需要在家庭和依托社區(qū)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老。要更好地實(shí)現(xiàn)“居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托”的養(yǎng)老服務(wù)要求，應(yīng)該說(shuō)具有專(zhuān)業(yè)水平的服務(wù)人員隊(duì)伍、信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、社區(qū)照料服務(wù)設(shè)施缺一不可。尤其是90%的居家養(yǎng)老離不開(kāi)社區(qū)這個(gè)“依托”，所以加快農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站點(diǎn)和信息平臺(tái)建設(shè)應(yīng)排在突出位置。
農(nóng)村的居家和社區(qū)養(yǎng)老，與城市比還有相當(dāng)大差距。近些年民政部推進(jìn)建設(shè)農(nóng)村互助幸福院，目前全國(guó)已有7萬(wàn)多個(gè)。但總的看一是數(shù)量少，大體占55.8萬(wàn)個(gè)村集體的12.5%；二是運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)缺乏保障。幸福院定性為互助性質(zhì)，政府給予一定的建設(shè)資金補(bǔ)助，但運(yùn)行經(jīng)費(fèi)需要自籌解決。這對(duì)經(jīng)濟(jì)條件較差的村集體來(lái)說(shuō)是一大難題，不利于幸福院的可持續(xù)發(fā)展。因此，政府不僅應(yīng)當(dāng)給予一定的建設(shè)資金支持，同時(shí)在運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)上也應(yīng)予以保障。前段時(shí)間國(guó)家發(fā)改委組織召開(kāi)深化收入分配制度改革部際聯(lián)席會(huì)議，再次明確未來(lái)收入分配制度改革的重點(diǎn)之一是加大社會(huì)保障投入，提高低收入群體生活水平。十九大再次強(qiáng)調(diào)要“完善公共服務(wù)體系”“深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”“兜底線(xiàn)、織密網(wǎng)、建機(jī)制”，尤其提出在“老有所養(yǎng)”等方面要不斷取得新進(jìn)展，這些都為做好包括農(nóng)村養(yǎng)老在內(nèi)的養(yǎng)老保障和服務(wù)工作提供了有利條件。
第二，加快農(nóng)村供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)化改革。近年來(lái)國(guó)家在一些地方進(jìn)行了公辦機(jī)構(gòu)的社會(huì)化改革試點(diǎn)，主要是引進(jìn)社會(huì)資本和專(zhuān)業(yè)管理服務(wù)團(tuán)隊(duì)，對(duì)現(xiàn)有設(shè)施改造升級(jí)，推動(dòng)公建民營(yíng)，提高管理服務(wù)水平。在農(nóng)村，不少試點(diǎn)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在滿(mǎn)足特困對(duì)象的基礎(chǔ)上，已經(jīng)面向有需求的社會(huì)老人開(kāi)放，取得了積極效果。這里，我想主要介紹一下廣東農(nóng)村特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)社會(huì)化改革的一些情況。
廣東的特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)社會(huì)化改革經(jīng)驗(yàn)
去年和今年，廣東省先后印發(fā)了《廣東省特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)社會(huì)化改革實(shí)施方案》《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)特困人員供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)社會(huì)化改革的通知》等文件，對(duì)全省供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)社會(huì)化改革作出具體部署。廣東省的突出特點(diǎn)是：
首先，采取縣級(jí)區(qū)域統(tǒng)籌打包模式，利用每張床位1萬(wàn)元政府資金撬動(dòng)5萬(wàn)元社會(huì)資金投入，統(tǒng)籌推進(jìn)全省特困供養(yǎng)機(jī)構(gòu)管理體制改革。
其次，社會(huì)運(yùn)營(yíng)方每張床位投入5萬(wàn)元，主要用于機(jī)構(gòu)的改造升級(jí)和養(yǎng)護(hù)服務(wù)人員培訓(xùn)。企業(yè)免租金運(yùn)營(yíng)30年。每個(gè)機(jī)構(gòu)為政府預(yù)留不低于30%的床位用于特困人員供養(yǎng)（政府按供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)），其余床位向社會(huì)開(kāi)放。
第三，政府職責(zé)一是制定規(guī)則，二是實(shí)行監(jiān)管。廣東去年開(kāi)始在云浮市試點(diǎn)。先在云安區(qū)、郁南縣采取區(qū)域統(tǒng)籌打包模式，涉及敬老院23所，床位2180張，引進(jìn)社會(huì)資本超過(guò)1億元，試點(diǎn)取得良好效果。本月上旬，民政部在廣東云浮市召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，介紹推廣云浮經(jīng)驗(yàn)。目前廣東省已全面推廣以縣（市、區(qū)）為單位的區(qū)域統(tǒng)籌打包改革模式，全省有17個(gè)縣（市、區(qū)）納入第二批改革試點(diǎn)范圍，計(jì)劃到2018年底引進(jìn)社會(huì)資本12.5億元，改造床位超過(guò)2.5萬(wàn)張。
國(guó)家提出公辦機(jī)構(gòu)社會(huì)化改革可采取多種模式，包括：整體租賃、一院兩制、整體或部分委托管理、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，以及采取外包、合作、購(gòu)買(mǎi)等方式。廣東屬于“整體租賃”但又不收租金。我經(jīng)過(guò)多次調(diào)研認(rèn)為，廣東特困供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)社會(huì)化改革最具有創(chuàng)新性，最具有方向性，改革最為徹底和到位。(記者張?zhí)炫?
作者系中民社會(huì)救助研究院院長(zhǎng)、民政部社會(huì)救助司原司長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：南都評(píng)論
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