老齡化程度加深，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務差距較大
記者：當前，我國農村地區(qū)老齡化程度如何？
郭林：相較于城市而言，農村由于勞動力外流而面臨更為嚴峻的老齡化形勢。1982年第三次全國人口普查時，我國城市和農村60周歲及以上人口占比分別為7.4%和7.8%，二者僅相差0.4個百分點，而根據(jù)2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報，城市和農村60周歲及以上人口占比分別上升至11.48%和14.98%，相差3.5個百分點；預計到2020年，城市和農村人口老齡化差距將擴大至4.83個百分點。
記者：農村地區(qū)養(yǎng)老服務發(fā)展情況如何？
郭林：東西部及城鄉(xiāng)之間社會養(yǎng)老服務的發(fā)展存在較大差異。舉例而言，無錫是我國養(yǎng)老服務發(fā)達地區(qū)，在2009年就已制定《無錫市養(yǎng)老服務設施布局規(guī)劃（2009-2020年）》，這是全國最早關于養(yǎng)老服務設施的地方性規(guī)劃之一，規(guī)劃對機構養(yǎng)老服務和社區(qū)居家養(yǎng)老服務所需設施在城鄉(xiāng)的布局數(shù)量和規(guī)模進行明確規(guī)定，保障了城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務發(fā)展的土地及房屋資源供給。截至2018年底，無錫常住人口城鎮(zhèn)化率達76.28%。經(jīng)過多年發(fā)展，無錫通過較為有效的公建民營改革，使城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務機構的供給效率大幅提升，養(yǎng)老服務通過社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心已全面覆蓋城鄉(xiāng)。可以說，無錫養(yǎng)老服務發(fā)展走的是一條城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的路徑，無錫市的綜合實力與較好的養(yǎng)老服務發(fā)展政策環(huán)境為之提供了有力支持。
地處西北地區(qū)的榆林市也有一定代表性：該市農村地區(qū)具備由幸福院與鄰里互助機制提供社區(qū)居家服務、敬老院提供機構服務的雛形，但在服務遞送中仍存在較大不足。幸福院是滿足老人就餐這一首要需求的養(yǎng)老形式，是對老人居家養(yǎng)老的重要支撐，但還存在數(shù)量不足、滿足服務需求的能力有限等問題；農村鄰里互助養(yǎng)老則存在覆蓋水平低、受益老年人數(shù)占農村老年人總數(shù)比例低、服務人員人均服務老年人數(shù)有限等問題。
少設施缺政策，農村養(yǎng)老服務存短板
記者：我國農村地區(qū)養(yǎng)老照護服務還面臨哪些困難和挑戰(zhàn)？
郭林：不同地區(qū)農村家庭養(yǎng)老服務都受到了人口結構變化帶來的沖擊。人口老齡化、深度老齡化與超老齡化日益嚴峻，給農村家庭養(yǎng)老服務的發(fā)展帶來巨大壓力。以土地保障和家庭養(yǎng)老為主導的農村養(yǎng)老模式在城鎮(zhèn)化進程中受到?jīng)_擊。農村地區(qū)具有高齡化趨勢明顯、喪偶老人占比較大、健康狀況差、空巢家庭、獨居家庭和隔代家庭多等特點，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式無法滿足農村老年人養(yǎng)老需求，使農村家庭養(yǎng)老服務遭遇困境。
值得一提的是，相較于城市居民養(yǎng)老服務需求的多樣化與差異性，在大部分農村地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展水平明顯滯后于城市的背景下，農村老年人對基本的生活照料和醫(yī)療服務等需求比較迫切。
目前，家庭在農村地區(qū)養(yǎng)老照護服務中的功能不斷減弱。一是農村空心化與空巢化加劇了老齡化背景下的養(yǎng)老照護服務需求。城鎮(zhèn)化使得大量適齡勞動人口涌入城市，絕大部分老人選擇或被迫留守在農村。數(shù)據(jù)顯示,截至2018年,中國農民工總量為28836萬人,其中3/4以上農民工將自家老人留在了農村，加劇了農村養(yǎng)老照護服務需求。二是家庭規(guī)模的核心化削弱了家庭在農村養(yǎng)老照護服務中的功能。由于計劃生育政策，“4:2:1”的家庭代際結構日益普遍，年輕人贍養(yǎng)負擔沉重。加之近年來“二孩”政策放開，農村家庭的照料重心下移，家庭在養(yǎng)老照護服務中顯得力不從心。三是農業(yè)勞動力外流與老化弱化了土地養(yǎng)老的功能。由于青年勞動力外流，雖然不少農村老人依然繼續(xù)耕種土地，但其從事農業(yè)生產的能力越來越低。此外，不少地方土地流轉不暢，農村老人能夠獲得的經(jīng)濟補償有限，土地養(yǎng)老功能逐步弱化。
農村社會養(yǎng)老照護服務的發(fā)展存在諸多困境。第一，農村地區(qū)尤其是貧困地區(qū)的養(yǎng)老照護服務基礎設施的缺乏，阻礙了社會養(yǎng)老照護服務的提供。由于缺少資金支持，農村地區(qū)的養(yǎng)老服務設施建設薄弱，有的僅僅是虛掛一塊“牌子”，并無實質服務內容。第二，農村地區(qū)的收入低，存在貧困問題，限制了社會養(yǎng)老照護服務的消費能力。農村居民的人均收入水平遠低于城市，導致很多老人無力購買所需的居家養(yǎng)老服務。第三，農村地區(qū)社會養(yǎng)老服務缺乏足夠的政策支持。
動員社會力量，充分利用現(xiàn)有資源
記者：在我國農村地區(qū)，發(fā)展養(yǎng)老照護服務有哪些值得借鑒的先進經(jīng)驗？
郭林：與統(tǒng)一、標準的養(yǎng)老金需求不同，養(yǎng)老服務需求因老年人的健康狀況不同以及不同地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平而具有個性化、多樣性的特征，這決定了養(yǎng)老服務有效供給需要構建從生活照顧到醫(yī)療護理再到精神慰藉、從機構養(yǎng)老到社區(qū)居家養(yǎng)老，政府、社會、家庭等主體聯(lián)動發(fā)揮作用的綜合性、多層次政策系統(tǒng)。
目前，在我國農村地區(qū)，發(fā)展養(yǎng)老照護服務有一些值得借鑒的先進經(jīng)驗：
一是以鄰里互助拓展農村養(yǎng)老照護服務的人力資源。比如榆林市對農村養(yǎng)老照護服務的鄰里互助模式進行了探索。農村鄰里互助養(yǎng)老服務機制是將空巢、獨居老人與左鄰右舍的志愿者結成服務對子，由后者向前者提供日常生活照料起居服務，防止意外事故發(fā)生。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村干部與托付人多方合作，形成了“鎮(zhèn)信息員-村信息員-托付人”三級服務體系。
二是整合閑置資源，引進社會力量，充分利用農村養(yǎng)老照護服務的物力與社會資源。遵照國務院的部署，民政部等十一部委在2016年出臺了《關于支持整合改造閑置社會資源發(fā)展養(yǎng)老服務的通知》，這對農村養(yǎng)老服務的發(fā)展具有十分重要的意義。部分地區(qū)先行先試，例如，湖北部分地區(qū)將廢棄的村小學、村辦企業(yè)廠房、村兩委辦公不用的房屋加以利用，興辦農村社區(qū)養(yǎng)老機構，采取公辦民營、民辦公助、民辦民營等方式，推動農村養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展。
記者：對于農村地區(qū)特別是貧困地區(qū)養(yǎng)老照護服務的發(fā)展，您還有哪些建議？
郭林：在中短期社會化專業(yè)人力資源難以充分補充的情況下，農村養(yǎng)老照護服務需要利用和依靠中華民族優(yōu)良的孝道和倫理互助傳統(tǒng)。當然，對這些傳統(tǒng)的利用要與現(xiàn)代公共政策相結合，形成有效運行的家庭政策和社區(qū)政策。
首先，可以通過稅收、津貼等政策激勵家庭成員與社區(qū)鄰里參與到養(yǎng)老照護服務的提供中，豐富養(yǎng)老照護服務的人力資源。其次，要加大對購買養(yǎng)老服務的補貼，以親民的價格讓農村老年人可以接受居家養(yǎng)老服務。對于農村孤寡老人、病殘老人、貧困老人等弱勢人群，政府應切實承擔起兜底保障責任。
此外，還應充分利用存量資源。農村養(yǎng)老服務的發(fā)展需要考慮到兩個方面：一是大量新增資源投入在短期內難以實現(xiàn)；二是若在農村大量新增養(yǎng)老服務資源會隨著城鎮(zhèn)化水平不斷提高而產生資源浪費。因此，農村養(yǎng)老服務的發(fā)展要格外重視對現(xiàn)存閑置資源的利用。調研發(fā)現(xiàn)，養(yǎng)老服務發(fā)展中對閑置資源的利用盡管已有國家層面的規(guī)定，但是因涉及民政、發(fā)改、教育、財政、國土資源等多部門的協(xié)調，以及地方對此項工作的重視程度不足，其在一些地區(qū)落實情況并不盡如人意。考慮到養(yǎng)老服務供給具有貼近基層的特征，建議地方政府建立聯(lián)動機制，將此項工作納入督查范圍，推進利用閑置資源發(fā)展養(yǎng)老服務。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國勞動保障報
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