老齡化程度加深，城鄉養老服務差距較大
記者：當前，我國農村地區老齡化程度如何？
郭林：相較于城市而言，農村由于勞動力外流而面臨更為嚴峻的老齡化形勢。1982年第三次全國人口普查時，我國城市和農村60周歲及以上人口占比分別為7.4%和7.8%，二者僅相差0.4個百分點，而根據2010年第六次全國人口普查主要數據公報，城市和農村60周歲及以上人口占比分別上升至11.48%和14.98%，相差3.5個百分點；預計到2020年，城市和農村人口老齡化差距將擴大至4.83個百分點。
記者：農村地區養老服務發展情況如何？
郭林：東西部及城鄉之間社會養老服務的發展存在較大差異。舉例而言，無錫是我國養老服務發達地區，在2009年就已制定《無錫市養老服務設施布局規劃（2009-2020年）》，這是全國最早關于養老服務設施的地方性規劃之一，規劃對機構養老服務和社區居家養老服務所需設施在城鄉的布局數量和規模進行明確規定，保障了城鄉養老服務發展的土地及房屋資源供給。截至2018年底，無錫常住人口城鎮化率達76.28%。經過多年發展，無錫通過較為有效的公建民營改革，使城鄉養老服務機構的供給效率大幅提升，養老服務通過社區居家養老服務中心已全面覆蓋城鄉。可以說，無錫養老服務發展走的是一條城鄉均衡發展的路徑，無錫市的綜合實力與較好的養老服務發展政策環境為之提供了有力支持。
地處西北地區的榆林市也有一定代表性：該市農村地區具備由幸福院與鄰里互助機制提供社區居家服務、敬老院提供機構服務的雛形，但在服務遞送中仍存在較大不足。幸福院是滿足老人就餐這一首要需求的養老形式，是對老人居家養老的重要支撐，但還存在數量不足、滿足服務需求的能力有限等問題；農村鄰里互助養老則存在覆蓋水平低、受益老年人數占農村老年人總數比例低、服務人員人均服務老年人數有限等問題。
少設施缺政策，農村養老服務存短板
記者：我國農村地區養老照護服務還面臨哪些困難和挑戰？
郭林：不同地區農村家庭養老服務都受到了人口結構變化帶來的沖擊。人口老齡化、深度老齡化與超老齡化日益嚴峻，給農村家庭養老服務的發展帶來巨大壓力。以土地保障和家庭養老為主導的農村養老模式在城鎮化進程中受到沖擊。農村地區具有高齡化趨勢明顯、喪偶老人占比較大、健康狀況差、空巢家庭、獨居家庭和隔代家庭多等特點，傳統養老模式無法滿足農村老年人養老需求，使農村家庭養老服務遭遇困境。
值得一提的是，相較于城市居民養老服務需求的多樣化與差異性，在大部分農村地區社會經濟發展水平明顯滯后于城市的背景下，農村老年人對基本的生活照料和醫療服務等需求比較迫切。
目前，家庭在農村地區養老照護服務中的功能不斷減弱。一是農村空心化與空巢化加劇了老齡化背景下的養老照護服務需求。城鎮化使得大量適齡勞動人口涌入城市，絕大部分老人選擇或被迫留守在農村。數據顯示,截至2018年,中國農民工總量為28836萬人,其中3/4以上農民工將自家老人留在了農村，加劇了農村養老照護服務需求。二是家庭規模的核心化削弱了家庭在農村養老照護服務中的功能。由于計劃生育政策，“4:2:1”的家庭代際結構日益普遍，年輕人贍養負擔沉重。加之近年來“二孩”政策放開，農村家庭的照料重心下移，家庭在養老照護服務中顯得力不從心。三是農業勞動力外流與老化弱化了土地養老的功能。由于青年勞動力外流，雖然不少農村老人依然繼續耕種土地，但其從事農業生產的能力越來越低。此外，不少地方土地流轉不暢，農村老人能夠獲得的經濟補償有限，土地養老功能逐步弱化。
農村社會養老照護服務的發展存在諸多困境。第一，農村地區尤其是貧困地區的養老照護服務基礎設施的缺乏，阻礙了社會養老照護服務的提供。由于缺少資金支持，農村地區的養老服務設施建設薄弱，有的僅僅是虛掛一塊“牌子”，并無實質服務內容。第二，農村地區的收入低，存在貧困問題，限制了社會養老照護服務的消費能力。農村居民的人均收入水平遠低于城市，導致很多老人無力購買所需的居家養老服務。第三，農村地區社會養老服務缺乏足夠的政策支持。
動員社會力量，充分利用現有資源
記者：在我國農村地區，發展養老照護服務有哪些值得借鑒的先進經驗？
郭林：與統一、標準的養老金需求不同，養老服務需求因老年人的健康狀況不同以及不同地區的經濟社會發展水平而具有個性化、多樣性的特征，這決定了養老服務有效供給需要構建從生活照顧到醫療護理再到精神慰藉、從機構養老到社區居家養老，政府、社會、家庭等主體聯動發揮作用的綜合性、多層次政策系統。
目前，在我國農村地區，發展養老照護服務有一些值得借鑒的先進經驗：
一是以鄰里互助拓展農村養老照護服務的人力資源。比如榆林市對農村養老照護服務的鄰里互助模式進行了探索。農村鄰里互助養老服務機制是將空巢、獨居老人與左鄰右舍的志愿者結成服務對子，由后者向前者提供日常生活照料起居服務，防止意外事故發生。通過鄉鎮政府、村干部與托付人多方合作，形成了“鎮信息員-村信息員-托付人”三級服務體系。
二是整合閑置資源，引進社會力量，充分利用農村養老照護服務的物力與社會資源。遵照國務院的部署，民政部等十一部委在2016年出臺了《關于支持整合改造閑置社會資源發展養老服務的通知》，這對農村養老服務的發展具有十分重要的意義。部分地區先行先試，例如，湖北部分地區將廢棄的村小學、村辦企業廠房、村兩委辦公不用的房屋加以利用，興辦農村社區養老機構，采取公辦民營、民辦公助、民辦民營等方式，推動農村養老服務業發展。
記者：對于農村地區特別是貧困地區養老照護服務的發展，您還有哪些建議？
郭林：在中短期社會化專業人力資源難以充分補充的情況下，農村養老照護服務需要利用和依靠中華民族優良的孝道和倫理互助傳統。當然，對這些傳統的利用要與現代公共政策相結合，形成有效運行的家庭政策和社區政策。
首先，可以通過稅收、津貼等政策激勵家庭成員與社區鄰里參與到養老照護服務的提供中，豐富養老照護服務的人力資源。其次，要加大對購買養老服務的補貼，以親民的價格讓農村老年人可以接受居家養老服務。對于農村孤寡老人、病殘老人、貧困老人等弱勢人群，政府應切實承擔起兜底保障責任。
此外，還應充分利用存量資源。農村養老服務的發展需要考慮到兩個方面：一是大量新增資源投入在短期內難以實現；二是若在農村大量新增養老服務資源會隨著城鎮化水平不斷提高而產生資源浪費。因此，農村養老服務的發展要格外重視對現存閑置資源的利用。調研發現，養老服務發展中對閑置資源的利用盡管已有國家層面的規定，但是因涉及民政、發改、教育、財政、國土資源等多部門的協調，以及地方對此項工作的重視程度不足，其在一些地區落實情況并不盡如人意。考慮到養老服務供給具有貼近基層的特征，建議地方政府建立聯動機制，將此項工作納入督查范圍，推進利用閑置資源發展養老服務。
中國鄉村發現網轉自：中國勞動保障報
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