中共十九大提出深化農村集體產權制度改革，集體所有的土地是農村集體產權的大頭，但人民公社解體以后的三十多年來，以土地為重點的農村集體經濟組織長期處于“有實無名”或“名不正、言不順”的狀況，迫切需要加以規范，以便加強管理，提高效益。
統一規范農村集體經濟組織的名稱和功能，有必要簡要地追述一下農村人民公社體制自1960年代初調整以后即集體經濟的最后形態及其“有實無名”或“名不正、言不順”的遭遇。農村人民公社組織機構的最后形態分為公社、生產大隊、生產隊三級，以生產隊為基礎，土地等資產集體所有、集體經營、按勞分配，簡稱“隊為基礎、三級所有”，并且實行“政經合一”，人民公社及其生產大隊、生產隊，既是經濟組織，又是基層政權組織。集體所有的資產主要是土地、學校、交通、水利設施、國家所有并由農民使用的大小河流、簡易農機具、倉儲等。生產隊規模一般為30戶左右，最少不得小于20戶，天地人一體，住宅和勞動的土地在同一個生產隊，不能分離。生產隊設隊長、副隊長、保管員、出納、會計等職位，民主選舉，民主管理，誤工補貼。生產大隊一般由10個左右的生產隊組成，其職責，按毛澤東批復的鄧子恢的報告為“主要是承擔政權方面工作、黨與政治方面、聯村社工作、辦好大隊企業等四個方面”，生產大隊設置黨支部、管理委員會、民兵營、婦聯、青年團等固定機構，人員不脫產，按全村總收入的一定比例，提取年度固定補貼。國家統計資料表明，直至1962年10月，全國共有人民公社71551個，生產大隊713385個，生產隊5468244個，平均每個生產隊23.6戶，全國共有基本核算單位5219516個，其中作為基本核算單位的生產隊5161617個，占全國基本核算單位98.89%，生產大隊41678個，占總數的0.8%，公社77個，占0.001%。此外有由生產大隊和生產隊結合核算的16144個，占基本核算單位的0.3%。從此以后，這種架構基本穩定不變。文革中，有的地方推行大寨的作法，實行生產大隊核算或合并生產隊，但到1980年代初實行家庭承包制時，以生產大隊為核算單位或合并的生產隊又恢復到1960年代初的生產隊規模。
1983年10月，中共中央、國務院發出《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，要求在1984年底以前把政社分開、建立鄉政府。截至1984年底，全國98.38%的公社被撤銷，建立了鄉政府。生產大隊和生產隊的地理區劃和人口，整體轉換為村民委員會、村民小組，但被分開的集體經濟組織機構卻被忽略，僅規定“有些以自然村為單位建立了農業生產合作社等經濟組織的地方，當群眾愿意實行兩個機構一套班子，兼行經濟組織和村民委員會的職能，也可同意試行”。于是，集體經濟組織開始模糊起來。
1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂的《中華人民共和國村民委員會自治法》第二條規定“村民委員會可以根據村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組”，顯然，集體土地所有權關系并沒有成為村民小組設立的唯一前提。第二十四條又規定，“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：(一)本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；(二)從村集體經濟所得收益的使用；(三)本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；(四)土地承包經營方案；(五)村集體經濟項目的立項、承包方案；(六)宅基地的使用方案；(七)征地補償費的使用、分配方案；(八)以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；(九)村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。”在這里，本由農村集體經濟組織（村民小組）行使的職權，上收到村民委員會。
2003年實施的《農村土地承包法》第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包”，這一規定，更是忽略了占集體經濟組織98.89%的生產隊，以至于后來，縣鄉村的中青年干部都對“集體經濟組織”語焉不詳，或“只可意味不可言傳”。
中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師程漱蘭在《集體土地流轉不是為資本打破“防火墻”》（人民論壇2011年3月中）一文披露，2006—2008年，她對校內外26個班（其中11個是市縣鄉干部班）1293名學生進行課堂調查：“我國目前農村大多數地方的大多數農戶，土地的承包經營權屬于家庭，這土地的所有權是誰的?”結果是，認為國有的占53%，認為鄉鎮集體所有的占6%，認為行政村集體所有的占29%，正確知道村民小組集體所有的僅6%，另有1%和4%回答私人所有和不知道。她還說，上海交通大學管理學院教授史清華2002—2003年三次對河南、湖北、山西等省1741農戶的類似調查，也得出了相似的結果。前幾年，雖說經過農村土地全面定權發證，但這種狀況并無多大改變。如果說，市縣鄉中青年干部不知道土地集體所有為何物，只要向他們普及一下人民公社史就可以了，但以土地為重點的農村集體經濟組織的重建則是建設農村現代經濟體系的大事，這是不爭的事實。
一句話，以土地為主要資產的農村集體經濟組織，雖然在客觀上仍然存在，不可移易，但集體經濟組織的名稱、職能，至少還處于一種模糊不清的狀況，想說清楚不容易。
如何統一規范農村集體經濟組織的名稱和職能，總的指導思想是按照中共十九大報告提出的“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”的要求，改變長期存在的農村集體經濟組織“有實無名”或“名不正、言不順”的狀況。其基本原則仍然是政經、政社合一。其具體作法是：實行“地名＋集體經濟管理委員會”的命名方式，凡農村土地集體的區劃與村民小組或行政村相一致的，統一在村民小組、行政村兩級加掛地名＋集體經濟管理委員會的牌子，如“××村名委員會”加掛“××村集體經濟管理委員會”的牌子，“××村民小組”，則加掛“××集體經濟管理委員會”的牌子，管理委員會的職責是管理本集體所有的土地及其成員、經營與收益分配，具有法人資格。集體經濟管理委員會的管理人員，實行黨組織、村民小組和集體經濟委員會“多項職能、一套一馬”，有中共支部或黨小組的由黨支部書記或小組長兼任集體經濟委員會主任，人口多、資產量大的，還可以增設副主任和委員若干，管理人員由成員民主選舉，日常運行經費由政府適當供給，包干使用。
這樣，絕大多數農村特別是中部農村，農村基層的政治、經濟組織基本上可以適應和穩定到兩個百年目標的實現。
（作者系湖南衡陽縣委宣傳部退休公務員）
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