中共十九大提出深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，集體所有的土地是農(nóng)村集體產(chǎn)權的大頭，但人民公社解體以后的三十多年來，以土地為重點的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織長期處于“有實無名”或“名不正、言不順”的狀況，迫切需要加以規(guī)范，以便加強管理，提高效益。
統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名稱和功能，有必要簡要地追述一下農(nóng)村人民公社體制自1960年代初調(diào)整以后即集體經(jīng)濟的最后形態(tài)及其“有實無名”或“名不正、言不順”的遭遇。農(nóng)村人民公社組織機構的最后形態(tài)分為公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級，以生產(chǎn)隊為基礎，土地等資產(chǎn)集體所有、集體經(jīng)營、按勞分配，簡稱“隊為基礎、三級所有”，并且實行“政經(jīng)合一”，人民公社及其生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊，既是經(jīng)濟組織，又是基層政權組織。集體所有的資產(chǎn)主要是土地、學校、交通、水利設施、國家所有并由農(nóng)民使用的大小河流、簡易農(nóng)機具、倉儲等。生產(chǎn)隊規(guī)模一般為30戶左右，最少不得小于20戶，天地人一體，住宅和勞動的土地在同一個生產(chǎn)隊，不能分離。生產(chǎn)隊設隊長、副隊長、保管員、出納、會計等職位，民主選舉，民主管理，誤工補貼。生產(chǎn)大隊一般由10個左右的生產(chǎn)隊組成，其職責，按毛澤東批復的鄧子恢的報告為“主要是承擔政權方面工作、黨與政治方面、聯(lián)村社工作、辦好大隊企業(yè)等四個方面”，生產(chǎn)大隊設置黨支部、管理委員會、民兵營、婦聯(lián)、青年團等固定機構，人員不脫產(chǎn)，按全村總收入的一定比例，提取年度固定補貼。國家統(tǒng)計資料表明，直至1962年10月，全國共有人民公社71551個，生產(chǎn)大隊713385個，生產(chǎn)隊5468244個，平均每個生產(chǎn)隊23.6戶，全國共有基本核算單位5219516個，其中作為基本核算單位的生產(chǎn)隊5161617個，占全國基本核算單位98.89%，生產(chǎn)大隊41678個，占總數(shù)的0.8%，公社77個，占0.001%。此外有由生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊結(jié)合核算的16144個，占基本核算單位的0.3%。從此以后，這種架構基本穩(wěn)定不變。文革中，有的地方推行大寨的作法，實行生產(chǎn)大隊核算或合并生產(chǎn)隊，但到1980年代初實行家庭承包制時，以生產(chǎn)大隊為核算單位或合并的生產(chǎn)隊又恢復到1960年代初的生產(chǎn)隊規(guī)模。
1983年10月，中共中央、國務院發(fā)出《關于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求在1984年底以前把政社分開、建立鄉(xiāng)政府。截至1984年底，全國98.38%的公社被撤銷，建立了鄉(xiāng)政府。生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的地理區(qū)劃和人口，整體轉(zhuǎn)換為村民委員會、村民小組，但被分開的集體經(jīng)濟組織機構卻被忽略，僅規(guī)定“有些以自然村為單位建立了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等經(jīng)濟組織的地方，當群眾愿意實行兩個機構一套班子，兼行經(jīng)濟組織和村民委員會的職能，也可同意試行”。于是，集體經(jīng)濟組織開始模糊起來。
1998年11月4日第九屆全國人民代表大會常務委員會第五次會議通過2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂的《中華人民共和國村民委員會自治法》第二條規(guī)定“村民委員會可以根據(jù)村民居住狀況、集體土地所有權關系等分設若干村民小組”，顯然，集體土地所有權關系并沒有成為村民小組設立的唯一前提。第二十四條又規(guī)定，“涉及村民利益的下列事項，經(jīng)村民會議討論決定方可辦理：(一)本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；(二)從村集體經(jīng)濟所得收益的使用；(三)本村公益事業(yè)的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；(四)土地承包經(jīng)營方案；(五)村集體經(jīng)濟項目的立項、承包方案；(六)宅基地的使用方案；(七)征地補償費的使用、分配方案；(八)以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產(chǎn)；(九)村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。”在這里，本由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（村民小組）行使的職權，上收到村民委員會。
2003年實施的《農(nóng)村土地承包法》第十二條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會發(fā)包”，這一規(guī)定，更是忽略了占集體經(jīng)濟組織98.89%的生產(chǎn)隊，以至于后來，縣鄉(xiāng)村的中青年干部都對“集體經(jīng)濟組織”語焉不詳，或“只可意味不可言傳”。
中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院教授、博士生導師程漱蘭在《集體土地流轉(zhuǎn)不是為資本打破“防火墻”》（人民論壇2011年3月中）一文披露，2006—2008年，她對校內(nèi)外26個班（其中11個是市縣鄉(xiāng)干部班）1293名學生進行課堂調(diào)查：“我國目前農(nóng)村大多數(shù)地方的大多數(shù)農(nóng)戶，土地的承包經(jīng)營權屬于家庭，這土地的所有權是誰的?”結(jié)果是，認為國有的占53%，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有的占6%，認為行政村集體所有的占29%，正確知道村民小組集體所有的僅6%，另有1%和4%回答私人所有和不知道。她還說，上海交通大學管理學院教授史清華2002—2003年三次對河南、湖北、山西等省1741農(nóng)戶的類似調(diào)查，也得出了相似的結(jié)果。前幾年，雖說經(jīng)過農(nóng)村土地全面定權發(fā)證，但這種狀況并無多大改變。如果說，市縣鄉(xiāng)中青年干部不知道土地集體所有為何物，只要向他們普及一下人民公社史就可以了，但以土地為重點的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的重建則是建設農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)濟體系的大事，這是不爭的事實。
一句話，以土地為主要資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，雖然在客觀上仍然存在，不可移易，但集體經(jīng)濟組織的名稱、職能，至少還處于一種模糊不清的狀況，想說清楚不容易。
如何統(tǒng)一規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的名稱和職能，總的指導思想是按照中共十九大報告提出的“加強農(nóng)村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”的要求，改變長期存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“有實無名”或“名不正、言不順”的狀況。其基本原則仍然是政經(jīng)、政社合一。其具體作法是：實行“地名＋集體經(jīng)濟管理委員會”的命名方式，凡農(nóng)村土地集體的區(qū)劃與村民小組或行政村相一致的，統(tǒng)一在村民小組、行政村兩級加掛地名＋集體經(jīng)濟管理委員會的牌子，如“××村名委員會”加掛“××村集體經(jīng)濟管理委員會”的牌子，“××村民小組”，則加掛“××集體經(jīng)濟管理委員會”的牌子，管理委員會的職責是管理本集體所有的土地及其成員、經(jīng)營與收益分配，具有法人資格。集體經(jīng)濟管理委員會的管理人員，實行黨組織、村民小組和集體經(jīng)濟委員會“多項職能、一套一馬”，有中共支部或黨小組的由黨支部書記或小組長兼任集體經(jīng)濟委員會主任，人口多、資產(chǎn)量大的，還可以增設副主任和委員若干，管理人員由成員民主選舉，日常運行經(jīng)費由政府適當供給，包干使用。
這樣，絕大多數(shù)農(nóng)村特別是中部農(nóng)村，農(nóng)村基層的政治、經(jīng)濟組織基本上可以適應和穩(wěn)定到兩個百年目標的實現(xiàn)。
（作者系湖南衡陽縣委宣傳部退休公務員）
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