《中國發展觀察》2017年第12期刊登中國社會科學院農村發展研究所陸雷文章《深化農村土地制度改革的思考與建議》。文章認為，在中國農業和農村進入新時代的今天，農村土地制度承載著新的目標和任務，需要進一步深化改革。
文章指出，穩定土地承包制度，完善承包地“三權”分置制度，是實現鄉村振興、實現農業和農村現代化的基礎性工作。文章從四個方面分析了深化農村土地制度改革的主要任務。1.提升農業競爭力、推進農業供給側結構性改革需要深化土地制度改革。推進農業供給側改革的目標是提質增效， 在我國目前這種土地細碎化、經營者多為“老弱病殘”的情況下，是不可能完成供給側改革的任務的。改變這種情況的前提條件是深化土地制度改革，促進農地流轉，使土地資源集中到更有效率的經營者手中。2.保護農民權益、提高農民收入需要深化土地制度改革。近年來農民增收越來越依靠非農產業和非農收入，即外出打工的工資性收入。但在中國經濟進入新常態、經濟全球化面臨新挑戰的今天，農民的非農工資性收入的增長潛力也面臨著前所未有的約束。因此需要深化農村土地制度改革，活化農業和農村各種生產要素，使農業和農村重新激發農民增收的動力。3.培育新的經營主體、發展農業產業聯合體需要深化土地改革。小農戶的退出和新型經營主體的發展需要深化土地制度改革，不然這些發展目標就是緣木求魚。4.實現小農戶與現代農業發展有機銜接需要深化土地制度改革， 實現“三權分置”。在培育和發展新型農業經營主體的同時，小農戶必然面臨退出的任務。退出的方向有二：一是成為農業產業工人， (這應該是絕大多數小農戶的選擇)，二是成為家庭農場主。如果沒有土地制度的改革，小農戶會面臨破產的命運，新型經營主體也無從發展。通過“三權分置”改革， 保證農民的地權收益，并隨著現代農業的發展實現保值增值，從而增加小農戶的財產性收入。轉化為農業產業工人的小農戶也會進入農業產業化聯合體獲得工資性收入。財產性收入和工資性收入成為小農戶的收入主體，就是實現了十九大報告提出的“小農戶與現代農業發展有機銜接”。
文章分析，對比這一目標，我國目前農村土地的流轉和農民權益的保護還是存在很多問題的。農村土地制度存在的問題主要是土地流轉不暢。目前農村已有30%以上的承包農戶在流轉承包地，流轉面積達到4.79億畝。但這些流轉多是農民私下的短期流轉，較少有規范化的、在政府登記過的長期流轉。主要表現為： 一是農民怕變，相對于土地轉為非農使用的補償性收入，農地的租賃收入太低。一旦土地轉為非農使用，其增值部分的歸屬難以界定。因此各地不同程度地出現寧可拋荒也不愿流轉的情況，或采取私下在親戚朋友鄰居之間流轉，而不愿意流轉給規模農戶的情況。二是新型經營主體擔心合同的履約問題。新型經營主體最擔心農戶的投機行為，經營好了，怕承包戶要求提高租金；經營年景不好，又由于租金剛性，虧損甚至倒閉的情況也經常發生。三是還有一些不法勢力勾結地方政府，大面積承租農(林) 地、荒坡卻不開發利用，囤積以期未來遇國家征用時牟利。這些都限制了土地的流轉。
文章認為，農村土地流轉不暢的深層次的原因還在于以下幾點：1.承包經營權內在的不穩定性抑制流轉。從全國的情況看，集體所有制下的承包經營制度在實現上存在巨大的地區差距，承包到戶還是統一經營、承包到戶后是否有過調整、調整頻率等都因村而異。多樣化為承包經營制度提供了足夠的適應性，但也導致了權利的不確定性。在法律上，集體對承包土地掌握發包權，使得承包經營權成為不穩定、缺乏長期預期的產權形式， 承包戶直接占有和經營成為權利保護的手段。2.土地農轉非的價格高企抑制流轉。農地轉國有非農用地時的征用補償通常為承包農戶所得，或者為承包戶與村集體分享。在工業化、城鎮化快速推進階段，土地升值潛力對農民來說是難以預見的。這一現實使農戶更想獲取土地非農化的高額收益而不愿意得到土地流轉的當下收益。這是目前農村土地流轉不暢的主要原因。3.承包經營權的期限問題抑制流轉。現代農業具有投資大、回收周期長等特征，缺乏穩定的經營權會顯著增加農業投資的風險，進而抑制投資，還可能導致經營者對耕地采取短視的、破壞性利用行為。但是，在現有制度框架下，承包經營權流轉期限與流轉方式都受到限制。因為承包期的存在，承包經營權是有時效的，超過承包期流轉土地受到法律限制。4.土地集體所有制的內在矛盾抑制流轉。近十年來，在全國開展的農地確權的初衷是希望將農民的土地承包權徹底物權化，促進土地流轉并在其過程中保護農民的利益，為農業規模經營創造條件。但是，土地集體所有制的內在矛盾限制了土地的流轉。因為農地確權希望確立的是農民對土地的用益物權，是一種財產權，一種經濟權利。而現行的農村土地集體所有制保護的是農民的集體成員權，是一種社會政治權利。這兩種權利在性質上截然不同。農村集體經濟組織的成員權是農民與生俱來的權利。每一個農民因其成員權而取得農村土地承包權和分享因集體土地所產生利益的觀念已經深入人心。農村土地集體所有制所確立的天賦地權原則和土地確權希望確立的“生不增死不減”的產權原則是不相容的。在未來，隨著新成員在農村集體中占比的不斷增加和土地價值的增長，這些矛盾會日益積累，日趨尖銳。
文章建議，根據十九大報告提出的新戰略和新任務，深化土地制度改革、完善承包地“三權”分置制度還需要從以下幾個方面努力：1.“土地承包關系穩定并長久不變”需要做出明確的解釋。長期以來，各地對“土地承包關系穩定并長久不變”有不同的解讀。一端意見認為是指集體和農民的土地發包和承包的關系不變，另一端則認為是農戶具體承包的地塊不變。這樣導致在土地確權中，有兩種情況，一種是明確集體與農戶之間的關系不變，將農戶的土地權利股份化，使農戶土地的收益權穩定而經營權活化；另一種是明確農戶承包的地塊不變，通過測量，確定農戶土地的“四至”邊界，即經營權不變。深化農村土地改革，國家首先要對“土地承包關系穩定并長久不變”做出明確的說明，建議中央出臺正式文件，而非僅以權威人士解讀的方式為之。2.對土地權利的流轉和集體成員的繼承權做出明確的法律規定。建議土地經營權在物權法中單列， 并明確表述其權利屬性僅限于農地農用，而一旦發生土地轉用的情況，產生的利益歸土地所有者和承包者。此外，在土地管理法、土地承包法等相關法律中明確具體的保障措施。同時，承包經營權分列， 必須明確所有權人的角色。是否明確集體的發包權在法律規定許可的承包經營合同期限內暫停行使，也是值得考慮的問題。這樣，在法律層面解決了承包戶和經營戶的后顧之憂，才能更好地激發流轉土地的積極性。流轉率提高了、穩定了， 才能更好地保證從事農業的經營者的權利。對農民來說，既實現了土地流轉的當期收益，也保護了承包地未來可能升值的或然收益。這樣有助于提高農民進行土地流轉的積極性。3.深化“三權分置”改革。應進一步明確三項產權的權益內涵、權利邊界和權利期限。具體來說， 所有權、承包權與經營權應具有獨立的價值與價值基礎，其中：經營權的價值基礎是農地農用基礎上的使用收益，承包權的價值基礎包括經營權流轉的租金收入和征地等情況下產生的資產性收入；承包權與經營權可以具有各自獨立的權利人；經營權人具有完全處置權能， 承包權與經營權處置權能相互獨立。“三權分置”明確和穩定了以后，對新型農業經營主體來說，改革滿足了他們獲得穩定經營權的要求；對村級集體經濟組織而言，土地經營權的分立，夯實了發展集體經濟的基礎；對傳統小農戶而言， 在財產權利得到保證的前提下，可以依據自身條件自由地進行各種選擇，去追求更加美好的生活；對政府來說，可以破解保護農民利益與發展現代農業的兩難處境。從而通過規模經營，提高中國農業競爭力，實現農業和農村現代化。
中國鄉村發現網轉自：《中國發展觀察》
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