【摘要】村莊治理能人的數量與質量對于村莊治理與善治有著重要的現實意義。從村莊治理現代化的視角來看，村莊治理能人的本質問題是其產生與運行方式的現代化。從歷史發展視角觀測，從傳統性到現代性、從政治性與行政性到民主化與法治化、從單一到多元，構成了村莊治理能人產生與運行的基本演進邏輯。當下，建立在村民自治基礎上，以民主選舉型為主導的，選聘型、選派型、社會型等并存的多元村莊治理能人產生機制日益形成。村莊治理能人產生的民主化、法治化、多元化，在化解鄉村現代化進程中治理主體數量不足、能力單一、結構失衡問題之同時，亦為矯正能人治村的潛在弊端，優化村莊治理體系，提升村莊治理能力，提供了有效機制。
【關鍵詞】村莊治理；能人；歷史演進；時代選擇
在當代中國鄉村治理情境中，基于自治意識、自治資源與自治能力的時代限度，村莊治理能人之于村莊治理與善治的意義毋庸置疑。所謂村莊治理能人，簡言之，即參與村莊治理的各類賢良之士，他們往往具備一定的治理知識和治理能力，熱衷村莊公共事務，為普通村民所認可。村莊治理能人的存在形態既可以表現為各類村莊干部，也可以表現為參與村莊治理的各類社會賢能。縱觀古今，村莊治理能人的數量、質量與村莊治理績效間存在著高度的相關性。在農民自治意識與自治能力都尚為有限的情境下，村莊中大量新老問題的解決，村莊治理體系的優化與治理能力的提升，客觀上都對村莊治理能人有著現實的需求。不過，村莊治理能人與村莊治理間的關系又有其復雜性的一面。一方面村莊治理能人“給農村發展注入了活力，為普通村民帶來了眾多利益”，但另一方面也可能在一定程度上損害“法律賦予普通村民的民主權利，致使普通村民的公共參與呈現出非均衡的運作態勢”。同時，不同時代、不同特質、不同產生機制的治理能人給村莊帶來的影響也各不相同。因此，一方面，村莊治理能力的提升呼喚更多的有識之士、更多的資源參與村莊治理，這就要求進一步推進村莊治理機制的多元化，拓寬優秀人才參與村莊治理的渠道；另一方面，村莊治理體系的優化又要求推進村莊治理能人與村莊民主自治間的兼容性，通過構建民主化、法治化的產生與運行機制，消解能人治村的潛在弊端。歷史發展也正展現了此種路徑遵循。從傳統性到現代性，從政治性、行政性到民主化、法治化，從單元到多元，構成了村莊治理能人產生的基本歷史演進邏輯與趨勢。
一、村莊治理能人產生的歷史：從傳統到現代的演進
村莊治理能人存在于各個時期，他們植根于鄉村場域，服務于鄉民。村莊治理能人的權力權威既可能來自于現代化的民主選舉與法理權威，亦可能與個人超強知識技能、超凡人格魅力以及宗族血緣等塑造的傳統道德權威有關，甚或來自于國家權力的賦予。在不同歷史時期，村莊治理結構不同，村莊治理能人的特質亦不相同，其產生機制也呈現出顯著的差異。
總體來看，在漫長的封建時代，出于“皇權止于縣”的行政技術限度，廣泛的鄉村地區處于相對的“自治”狀態中。但這種“自治”與今天的村民自治有著很大的不同，其治理的主體既非官派，亦非民選，而是由傳統儒家文化和封建制度所塑造的鄉紳階層與各類家族、宗族等。鄉紳作為“居鄉之士”，“與鄉民有著地方性知識上的共識”，為“‘一群特殊的會讀書的人物’而被鄉民所崇敬”，是那個時代鄉村中的能人；鄉紳又實為“在野之官”，“擁有著國家所賦予的法定特權，并因此產生了一種‘非正式權力’”，“傳統士紳的資格是明確的，至少是科舉及第的人才能有進縣和省官衙去見官的特權，這就賦予他作為官府與平民中間人的地位與權利”，故而又是那個時代村莊治理的當然主體。作為封建時代村莊的另一重要治理主體，宗族家族權威則產生于更為傳統的血緣、長序關系。“其權威的合法性并不來自官府授予，也主要不是憑借其所擁有的財產實力，而是依賴于他在家族中的輩份，以及對地方公共事務和公共利益的貢獻。”雖然在兩千多年的封建帝制中，上述簡單化描述并不能概括鄉村治理能人產生與運行的全貌，但總體上看，封建性、封閉性是其典型特征。所謂封建性，即村莊治理能人的權威或也能得到鄉民的認同，但其來源并非基于現代的民主合意，而是源于某種傳統性的封建道德法統權威，普通鄉民與村莊治理能人之間非權力的委托與代理關系，也無法對其權力形成有效的制約。所謂封閉性，則意指村莊治理能人及其治理資源主要內生于、立足于鄉村之中，無法形成如今天的資源內外交互型的多元治理模式，治理能力十分有限。也正因為此，人們經常用“千百年來無甚變化”來形容中國傳統的鄉村社會。總而言之，無論是鄉紳之治抑或是家族、宗族之治，既非一種現代化的亦非一種制度化的村莊治理機制，隨著時代的發展，隨著村莊治理現代化的需要，其勢必消逝于歷史長河之中。
晚清，特別是辛亥革命以后，傳統的鄉紳與宗族之治漸受沖擊。中國共產黨在革命初期，認為這些舊有的鄉村傳統力量是鄉村發展的阻礙者，是封建官僚階層在鄉村的代表者，“地痞劣紳之魚肉把持，以致農民生活愈加困難”，因而積極推動以革命化的農民協會及鄉村自治機關替代之，這樣村莊治理能人的產生模式與其構成也就發生了根本性的變遷。一是中國共產黨作為革命性力量開始參與鄉村治理，組織農民革命運動。“我們的職任，不僅限于明白規定農民的要求和農民運動的前途，還要注意我們對于農民的指導的組織——我們自己的黨在農民運動中之發展。”二是革命式、運動式的村莊治理能人開始出現并漸占據主導地位，他們的重要使命即在于“盡可能地系統地鼓動并組織各地農民逐漸從事經濟的和政治的爭斗”。三是明確提出并開始實踐民選與鄉村自治理念。“應當在農民之中宣傳選舉代表農民機關（鄉村自治會）的主張”，“鄉村自治機關及一切公益機關，均由鄉民開大會選舉”。
新中國成立后，鄉村社會開始了大規模的治道變革，特別是土地改革完成以后，建立了“三級所有，隊為基礎”的人民公社體制，重塑了鄉村治理體系。在新中國成立初期的村莊治理體系中，最顯著的變化即“國家權力空前深入地介入農村，對鄉村社會實行全控型治理”。國家與鄉村社會關系的變遷自然也合乎邏輯地對村莊治理能人的產生模式產生了巨大的影響。一是，在這一時期村莊治理能人的身份特征和能力要求強化了對政治性、革命性、階級性的要求。“以貧下中農積極分子為骨干的新興鄉村政治精英取代了沒落的鄉紳，與新政治體系建立起牢固的聯系。”二是，村莊治理能人的產生與黨和國家的選拔與認可緊密結合，具有濃郁的政治與行政性。“公社的干部產生機制非常簡單，那就是領導選拔，這種解放方式既部分地吻合中國農村的傳統，更適合于自上而下組織政權的需求。”自上而下的村莊治理能人產生機制，對于新中國成立初期鄉村革命路線與黨和國家農村、農業、農民政策的貫徹執行，以及鄉村社會生產的恢復和發展起到了積極作用，但從治理體系而言，無疑也建構了附屬型的鄉村治理體系，“以服從為主旨的鄉村干部成為鄉村社會的掌權者”。
1978年改革開放后，隨著人民公社體制的消解，家庭聯產承包責任制的推行，農村社會再次迎來了重大的變革。而這次重大變革的關鍵詞，即村民自治。隨著1982年底村委會的基層群眾自治組織性質寫入憲法之中，1987、1998年全國人大常委會相繼通過《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》和《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民自治制度得以正式確立。村民自治制度的確立改變了新中國成立初所形成的國家與鄉村社會的關系，使得村莊治理能人的產生機制與運行機制發生了具有歷史轉折意義的重大變化。從此，無論何種類型的村莊治理能人，都必須在村民自治的基本框架內參與村莊治理，都必須通過民主選舉等制度化程序進入村莊干部隊伍，由此開啟了村莊治理能人產生的民主化、法治化的現代模式。
二、村莊治理能人產生的當下發展：自治與共治的交響
隨著村民自治制度的確立，村“兩委”成為村莊治理的基本主體，也是村莊治理能人產生與再產生的基本舞臺。只不過各類村莊治理能人成長為村“兩委”成員必須符合村民自治的基本原則與程序。當然，村“兩委”并非村莊治理能人產生與再產生的唯一平臺。事實上，單靠村“兩委”的力量也無法滿足新農村建設的需要。實踐中，村“兩委”人單力薄、職能“超載”、治理能力不足的問題顯現無疑。“無論是黨組織軟弱渙散還是村莊貧困，一個重要的誘因是農村基層領導力供給不足。”從治理理念來看，在現代復雜的社會，任何單一的主體都可能無法完美地提供所有的公共物品，因此多主體多中心的多元治理模式成為了世界各國公共治理的優先選擇。同理，當下中國的村莊治理比以往任何一個時期都呼喚多元主體的出現，都希求構建一種建立在村民自治基礎上的、自治與共治相結合的多元治理模式，以優化村莊治理體系，提升村莊治理能力。正是在這種背景下，村莊治理能人的產生機制在遵循民主化、法治化基本價值與運行規則之同時，其多元化的特征也正日益凸顯。
（一）選舉型產生機制
通過民主選舉的方式，吸納優秀人才進入村莊干部隊伍，是當下村莊治理能人產生與再產生的基本形式，也是村莊民主的重要體現形式。自上世紀80年代以來，村莊干部應由村民民主選舉的理念就漸入人心。按照現行村組法的規定，村委會主任、副主任和委員皆由村民選舉產生，任何組織或個人都不得指定、委派或撤換村委會委員，村委會每屆任期三年，屆滿須及時舉行換屆選舉。由此，三年一次的村委會換屆選舉也成為村莊政治生活的盛事。作為村莊中的另一制度化治理主體——村黨支部，雖然并非全體村民選舉產生，但從當前大多數地方的實踐來看，黨員推薦、群眾推薦、黨內選舉的模式也充分地汲取了現代民主的基本法則，民意基礎、黨內基礎成為村黨支部成員當選的最重要因子。
選舉型產生機制顯然與封建帝制時代士紳、宗族式村莊治理能人產生模式有著本質區別，也與新中國成立初期具有濃郁政治與行政性的村莊治理能人產生方式大不相同。一方面它使各類社會優秀人才參與村莊治理有了規范化、制度化的渠道，另一方面，也賦予村莊治理能人以現代的民主法理權威，提升了與村民自治的有機銜接度。
（二）選聘型產生機制
選聘型產生機制，即黨和政府通過公開招錄等方式，從高校和社會中選聘優秀人才到村級組織工作，優化村莊治理隊伍結構，提升治理能力。選聘型產生機制在當下主要表現為大學生“村官”制度。眾所周知，當前我國村莊干部隊伍普遍面臨年齡結構老化、文化程度不高、思想觀念落后、發展意識和服務能力相對不足的問題，特別是農村人口快速流動背景下出現的后繼乏人現象，嚴重制約著村莊的發展。大學生“村官”制度通過“由上級組織、人事部門有組織地將具有現代政治、市場等知識的優秀大學生、優秀青年知識分子自覺‘嵌入’基層政治組織”，推進“優秀人才與基層政治的高度融合，知識與社會在最基層政治組織的有機融合”，無疑為農村干部隊伍注入了生機和活力，改善了村級班子治理水平。有學者對2007至2014年江蘇省選聘的23725名大學生“村官”進行分析后就發現：91.89%的大學生“村官”是本科畢業，6.02%具有碩士學位，中共黨員占在崗大學生“村官”人數的81.42%，涉及人文社科、理工、農林牧漁等各類學科門類。大多數大學生“村官”到村任職后也很快獲得認可，截至2014年底，這些大學生“村官”中共有8965人擔任了村“兩委”以上職務，占在崗大學生“村官”總數的61.76%，其中擔任村“兩委”正職的有1205人，占在崗總數的8.3%，副職有5311人，占36.59%，村“兩委”委員2449人，占27.32%。
作為嵌入的外來制度，大學生“村官”雖然并非生成于村莊內部，但在特定階段，外來優秀人才在堅持村民自治的前提下，通過國家制度化的引導有序參與村莊治理，對于改善村莊治理隊伍結構，優化村莊治理體系，提升村莊治理能力，具有毋庸置疑的時代意義。
（三）選派型產生機制
所謂選派型產生機制，即黨和政府有目的地向一些基層組織軟弱渙散的問題村、貧困村派駐幫扶干部的制度。一方面，這些駐村幫扶干部的角色不是代表其派出單位的黨政權力，而是一種幫扶力量，或長期、或定期去村莊幫扶，非行政干預性力量；另一方面，他們往往擁有更為開放的視野、豐富的行政經驗、扎實的專業知識以及各方面的資源，能夠為新農村建設注入新的活力。以當前普遍推行的選派優秀干部到村任“第一書記”為例。一方面，“第一書記”作為外來幫扶力量，“不占村兩委班子職數，見多識廣，思維開闊，能力強，促進資源向村莊的積聚”；另一方面，“第一書記”在村莊公共生活中所發揮的作用與村黨支部、鄉鎮政府有所不同，根本區別就在于它與村莊沒有直接的利益瓜葛，更有助于獲得普遍村民的認同與支持。“第一書記”作為一種與村莊無利害沖突的外來幫扶力量，如果能夠準確定位、確立正式的工作原則、科學地開展工作，對村民自治就是一種積極力量。
選派優秀干部到村長期、短期或定期任職，創新了村莊治理能人的產生路徑，豐富了村莊治理機制，對于解決當前村莊治理能力不足、治理資源不足等困境，具有現實意義。
（四）社會型產生機制
社會型產生機制既不同于法理型的選舉型產生機制，也不同于由黨和政府主導的選聘型、選派型產生機制，它是各類社會力量通過社會組織、市場組織、“微自治”組織等平臺參與村莊治理的形式，代表的是社會的發育與成長。比如，鄉賢群體。新農村需要新鄉賢。新時代的鄉賢，“就其群體構成看，既有長期工作生活在鄉村，對村莊事務和村民意愿都十分熟悉的老干部、老黨員、老教師和致富能手等，又有早年走出鄉土，在城市奮斗打拼，在退休或退居二線后回歸故土，希冀通過故土實現價值意義再產生，使自己人生增值的老干部以及企業家群體”，“他們與鄉土社會的天然聯系符合‘鄉’的特征，而其不俗成就或懿德嘉行符合‘賢’的評價標準”。再如，活躍于村莊內的各類社會工作者、志愿者群體等。他們通過公益性和志愿性服務，在解決諸如留守老人、留守兒童、留守婦女等一系列村莊社會問題，以及提升村莊公共服務供給水平方面發揮了重要的作用。
社會型治理主體雖然在村莊政治生活中并不具有法理權威，也不具有行政性或準行政權力，但其具有的社會性、草根性特點，更易于親近治理對象，貼近村民生產生活一線，因此往往能在村莊治理中發揮獨特的優勢和作用。
綜上所述，村莊治理能人產生的多元化，一方面有助于化解村莊治理主體數量不足、能力不足、資源不足的問題，提升村莊治理能力；另一方面也有助于化解傳統村莊治理主體來源單一、成份單一、能力單一的困境，優化村莊治理主體結構。
三、村莊治理能人產生的邏輯與展望：民主、法治與多元
從歷史變遷的視角考察，村莊治理能人產生的首要邏輯顯然在于其現代化，也即民主化、法治化產生與運行機制的構建。能人之與治理的關系，雖有爭論，但焦點并不在于其存在的必要性。亞里士多德在《政治學》中就明確地表達出了治權寄托于少數賢良和多數平民孰優孰劣的疑問。在他看來，無論將治權寄托于多數平民抑或少數賢良，都難言正義。一方面，“就多數而論，其中每一個別的人常常是無善足述”，而“品德高尚的好人所以異于眾人中的任何個人，就在于他一身集合了許多的素質”；但另一方面，多數平民“當他們合而為一個集體時，卻往往可能超過少數賢良的智能”。亞氏之言實際上啟示我們：一方面，優秀人才對于治理與善治的意義毋庸置疑，其數量與質量對一個國家與社會的發展具有重要的推進作用；但另一方面，充分尊重普通民眾的權利，發揮他們的作用，又是人類政治文明發展的另一基本主題，甚或是優先主題。如何調和這兩者之間的張力？答案即為民主與法治。任何治理精英、治理能人，其擁有的治理權力必須通過民主選舉等法定形式確認和授予，并通過一系列的制度化機制接受普通民眾的監督和控制。故此，熊彼特把民主界定為“競取人民選票而得到作出決定的權力”，“人民有機會接受或拒絕要來統治他的人”。同理，村莊治理能人與村莊治理的關系同樣如此。一方面，受制于特定時代村民的自治意識、自治能力與自治資源，村莊治理能人的數量與質量與村莊治理與善治存在無可否認的相關性；但另一方面，村莊治理能人的出現不等于能人治村，無論何種能人都必須在村民自治的法律框架內運行，都必須尊重全體村民的主體地位。也正是此種邏輯，村莊治理能人的產生機制及其權力權威基礎歷經了從傳統的封建性、封閉性到現代的民主性、法治性、開放性的時代轉型。
多元化產生機制構成村莊治理能人產生的另一鮮明邏輯。多元治理是現代治理的重要標志。在村莊發展的特定階段，村莊治理能人多元產生機制的構建，拓寬了村莊治理能人的產生渠道，豐富了村莊治理能人的類型，彌補了村莊治理主體數量不足、能力不足、結構缺陷等問題。在歷史長河中，可以清晰地看到村莊治理能人產生從單元到多元的演進邏輯。從當下產生機制來看，形成了以村民選舉、黨內選舉產生的村“兩委”為主體，以選聘優秀大中專畢業生進村工作、選派優秀干部駐村幫扶、鼓勵鄉賢等社會群體參與村莊治理為補充的多元村莊治理能人產生格局。從來源途徑看，既有內生型亦有外嵌型，既有體制內型亦有體制外型，既有政府嵌入型亦有市場嵌入型、社會嵌入型，改變了從前村莊治理主體來源單一、成份單一、素質單一的相對封閉落后的結構狀態。從治理平臺來看，村“兩委”、各類社會組織、市場組織、農村經濟合作組織，構成了村莊治理能人參與村莊治理的多元平臺。時下，進一步創新、暢通村莊治理能人產生的多元化路徑，吸納各類優秀人才參與村莊治理，構建村民自治基礎上的多主體、多中心治理格局，正成為村莊治理的基本發展路徑。
當然，推進民主化、法治化、多元化的村莊治理能人產生機制的構建及其治理績效的發揮，也需要進一步完善村民自治制度，厘清和調適多元村莊治理主體間的關系。
第一，厘清能人治村與村民自治的關系。村莊治理能人的形成邏輯，緣于能人的治理能力優勢，也緣于當下村民自治意識、自治能力與自治資源的限度。但在村莊治理實踐中，確實易于出現“個別或少數能人在村級治理實際過程中居支配性地位，具有相當高的權威”,一方面容易產生由于權力不受制約或難以制約所造成的權力失范問題，甚至產生村莊中的微型威權政治現象，另一方面也可能會對普通村民的自治權造成消極影響。因此，首先，必須提升村莊依法治理的程度，無論何種類型的村莊治理主體都必須依法進入、依法治理，遵守村規民約，尊重村民自治制度；其次，必須提升村莊民主治理的程度，健全村務民主管理、民主公開、民主監督等機制，凡涉及村民利益的村莊事務必須經由村民大會或村民代表會議來決定，村級事務必須接受全體村民的監督；最后，必須明晰各類村莊治理主體的權責邊界，強化其作為村民自治的引領者、支持者、服務者的角色存在，消解其干預性、替代性、包辦性等不當角色。概言之，村莊治理能人的產生不能簡單地等同于能人治村，其產生機制、運行機制都必須建立在村民自治的基本法律框架內。
第二，改革和完善村委會選舉制度，優化村委會干部隊伍結構，夯實民意基礎。在現代民主政治過程中，人們也經常發現，選舉產生的代表或公職人員并不一定是理想中的“賢能”。在自治意識與能力都相對偏低的農村地區，選舉與“選賢任能”之間的張力有時更為明顯，選舉產生的村干部的治理能力與社會主義新農村建設要求難以適應的問題普遍存在。在這種背景下，進一步改革、完善村委會選舉制度體制機制，讓更多有能力、有意愿的優秀人才充實到村委會隊伍中來，就具有了重要性與必要性。首先，在村委會選舉過程中，必須遵循公平、公正、公開的原則，特別是在候選人產生環節，在強調候選人基本條件之同時，必須充分發揚民主，尊重每位候選人參與競選的合法權利，暢通各類優秀人才進入村委會隊伍的渠道；其次，引導村民理性參與村委會選舉，在激發其參與積極性之同時，通過宣傳、教育等形式，端正其選舉認知，規范其選舉行為，引導其選舉素質好、能力強、作風正的優秀人才進入村委會工作；最后，進一步創新選舉模式，完善選舉機制，提升選舉質量。如一些地方推行的“定崗選舉”制度，根據新農村建設的需要，在村委會中確定某一特定崗位，對候選人的年齡、文化層次、工作經歷與技能等方面設置一定的門檻，以達到優化村干部隊伍結構的舉措，就是一種有益的嘗試。
第三，梳理村“兩委”與其他村莊治理力量間的關系。村“兩委”雖然是村莊治理的基本主體，但村莊治理顯然不是村“兩委”的“單元化”治理，單憑村“兩委”的力量也無法滿足當前村莊治理的現實需要。正因此，多主體、多中心的村莊治理格局才具有現實的必要性。無論是選聘的大學生“村官”、選派的駐村干部，還是其他類型的各種社會力量，都是新農村建設的積極力量，在村莊治理中都發揮著積極作用。因此，村“兩委”作為村莊治理的基本主體，應當為其他力量參與村莊治理搭建平臺、拓展空間、提供支持，比如，積極培育、扶持鄉村社會組織的成長，關心幫助大學生“村官”的成長，引導其通過民主選舉的方式進入村“兩委”隊伍等。另一方面，其他治理力量，無論是選聘的大學生“村官”、選派的駐村干部，還是來自村莊內外的各類社會力量，都必須明確村莊治理中的結構功能邊界，無論是引領村民發家致富，還是開展公益性社會服務，都應基于村民自治的基本框架，尊重村民自治組織的法定主體地位，遵守村規民約，作為村民自治的推動性力量自覺融入到村莊政治經濟社會文化生活中。
第四，搭建多元村莊治理平臺。村莊治理平臺是引導和匯聚多元村莊治理力量的基本載體，也是村莊治理能人的孵化器、培育器。首先，進一步發揮村“兩委”這一基本村莊治理平臺的組織功能，通過平臺搭建、資源供給、制度支持等方式，吸納各類優秀人才、社會資源參與村莊治理；其次，重視村莊社會組織的發展，特別是具有服務性、公益性、慈善性、互助性的社區社會組織的發展，通過社會組織這一平臺匯聚村莊內外各類社會精英，發揮其非政府性、非贏利性的獨特結構功能優勢，近年來不少村莊成立的諸如村民理事會、紅白理事會等發揮了非常積極的治理效應就是較好的說明；最后，重視對村莊市場性、準市場性組織的培育、引導與支持，激活村莊治理中的市場化因素，發揮市場在村莊治理中的積極作用，既豐富村莊治理路徑，也推動村莊經濟發展。
總體而言，村莊治理能人的數量、結構及其產生、運行機制與村莊的治理與善治存在著直接的相關性。今天，建立在村民自治基礎上的，以民主化、法治化為特征的村莊治理能人產生機制，以多元化為特征的村莊治理能人來源機制，無疑契合了村莊治理現代化的基本內涵，回應了村莊良治的時代要求，因此，進一步推進其改革與完善也自然應成為時下村莊政治的重大議題。
參考文獻和注釋：略
作者簡介：徐理響，安徽大學農村改革與經濟社會發展研究院、社會與政治學院副教授
中國鄉村發現網轉自：《學習與實踐》2017年第8期
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