關于村莊治理，我們往往強調符合農村居民利益的規則會帶來令人滿意的效果，但卻易忽視農村居民更需要易于被理解和接受的規則內容。在此便涉及一個問題，規則傳播的途徑或方式也同樣重要，它直接影響到農村居民對規則的理解和接受程度。為此，筆者參與調研了浙江省寧海縣“村級權力清單”制度的運行。在實施“權力清單”三個多月以后，寧海縣有關村干部的信訪件減少了84%。不過，讓人有些詫異的是，寧海縣的“村級權力清單36條”，并非筆者所構想的一系列文件規范，而是一些被“畫”成漫畫的工作程序圖，被涂在村莊街頭巷尾的墻上。為什么這些關于村級工作如何開展的漫畫能夠在一定程度上規范小微權力的運行？其中的內在機制是什么？
規則普及促成有力監督
寧海縣位于東南沿海發達地區，正進入城鎮化快速推進的攻堅階段，村莊改造過程中涉及巨大利益。此時，治理規則變得尤為重要。規則的模糊之處隱藏的主觀裁量空間也正是權力腐敗的發生地。征地拆遷時的賠償標準、房屋面積尤其是違章建筑面積的認定、戶籍認定、宅基地再分配機制等問題是城鎮化進程中存在的重大利益分配問題，必須由清晰的、標準化的規則來治理。如此，才能夠避免村莊社會矛盾在政策條文、地方規范及村落文化傳統所內含的多重規則的沖突中滋生，并避免村內矛盾溢出村莊之外乃至危害社會穩定。因此，讓規則明確、清晰并得到公開、公正的執行，就成為監督小微權力運行的關鍵。
然而，在涉及村莊內部利益分配時，地方政府并不能代替村民來制定規則。此時，讓村民自己制定規則的“規則”就變得十分重要。權力清單制度中重點推廣“五議工作法”，其核心特征在于：村干部在議事過程中只是召集人、組織者，職責在于讓會議運行起來，讓村民代表的觀點進行交鋒，并讓交鋒過程有序進行，直至通過投票定出方案，而不是左右他人的觀點甚至替別人拿主意。這使得村干部成為群眾的服務者，而不是權力的擁有者。
權力清單制度的要義并不在于限制性，而在于操作性和具體性。對基層事務的多元規則進行歸并簡化，并使用所有村民都能看懂的方式將工作程序畫出來，為產生積極效果奠定基礎。程序的實質，是基層政治運作的規則；規則要起作用，必須要讓所有參與者知曉并接受。在一些地方，基層政府并不希望村民對法律規則、政策文件熟稔，尤其考慮到一些具備一定文化水平的農民在掌握部分規則后，易成為基層干部眼中延緩工作進度、阻撓工作進程的“刺頭”。但在寧海，當地卻不遺余力地自上而下對“權力清單”進行推廣，不僅對基層干部進行重點培訓，而且花大力氣在村民中進行宣傳。縣、鄉紀委依托包片、包村的網格化管理體系建立起及時掌握村莊動態的信息網絡，實現對“微型權力清單”的實施情況進行監督，堅決預防村組干部因“圖省事”、“圖方便”而繞開工作程序的行為。
村民參與是重要保障
權力運行規則在村莊社會被清晰解釋、普及并得到強有力監督，是“村級權力清單36條”能夠推行并落實的重要背景。然而，這仍然是它能夠切實發揮作用的必要而非充分條件。在現實場景中，將村級權力清單變為現實的是村內的行動主體。在城鎮化進程中，村內各種利益群體、家族、派系都被動員起來積極參與村莊政治；他們對權力運行的每一個細節都非常在意。此時，村干部如果仍以傳統的權力行使者自居，自行決定重大事務而不經過必要的程序，就必須承擔巨大的責任。利益分配中的矛盾沖突、工程招投標時的利益受損、項目實施過程中出現的問題和差錯，都會被村民歸咎于村干部，并通過紀委熱線和信訪渠道進行舉報。此種情形使得村干部要瞻前顧后，回應他人的議論、猜疑乃至舉報，“無論怎樣做都會招來是非”，“總被別人懷疑得了好處”，即使是為村莊整體考慮，也會被認為對某些群體有所偏袒。
正是因為農民積極參與村莊政治中的利益角逐，才使得“權力清單”真正成為實踐中活生生的制度規則；反過來，由于“權力清單”對各種制度文本的歸并簡明和程序化、具體化，才使得權力清單成為村莊政治中活躍的精英爭相學習和使用的“武器”。同時，它也成為村干部擺脫猜忌、加速工作進程的“法寶”。正是在這一點上，規則本身具有了公共性。由于“權力清單”的有力實施，利益的密集反而激活了村民自治和村級民主。
總而言之，在鄉村利益復雜化背景下，倚重道德品行與個人能力的“鄉賢治村”、“能人治村”、“富人治村”并不足以保障鄉村治理的公平正義。因此，“找回群眾”、“依法治村”，應是地方治理改革與鄉村治理現代化的努力方向。
本文系2013年度教育部人文社會科學青年基金項目“城鎮化進程中的富人治村現象研究”（13YJC840046）階段性成果
作者單位：浙江師范大學法政學院
中國鄉村發現網轉自:中國社會科學報
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