——廣州市下圍村“蝶變”的案例研究
在公共價值管理范式興起的背景下, 公共部門治理績效的實現與改進依賴于建立在社會價值建構基礎上的公共價值的達成。從社會價值建構的視角切入探索村莊治理績效“何以可能”, 有助于厘清村莊治理績效實現與改進的基礎與關鍵環節。采用案例研究、觀察、訪談等研究方法, 對廣州市下圍村由“上訪村”轉變為“文明示范村”的案例進行剖析發現:下圍村治理主體的多元轉變、情境化的制度框架、集體決策的村民代表會議、議事大廳與新媒體技術等變革要素的組合與運作, 實現了村莊治理的社會價值建構, 形成了村莊治理的公共價值, 進而以此為基礎約束治理主體的行為并協調各主體之間的沖突, 使得下圍村的治理績效得到明顯改善與提升。這一發現表明, 社會價值建構過程中的建構主體及其能力、建構內容、建構條件等因素的集結與相互作用, 將為村莊治理績效的實現與改進奠定基礎和提供可能性。
一、問題提出與文獻述評
在中國社會全面改革與轉型的進程中, 中國農村經歷了一系列變革:人民公社瓦解、農村土地制度與經濟體制革新, 農村治理的組織形式亦發生很大變化, 具體體現可見于《村民委員會組織法》從試行到全面實施, 再到進一步修訂完善等。盡管這一系列改革旨在促進農村發展、實現基層民主, 但是改革與轉型會帶來利益的重組與分化。當利益分配失衡、政策目標出現偏差時, 一些村莊的政治規范、基本社會秩序、村社集體功能、土地利益分配、財政資源使用、自給自足經濟、鄉村共同體塑造等方面就有可能遭受治理挑戰, 使其淪為“問題村”、“上訪村”。從現實來看, 這樣的“問題村”、“上訪村”并不少見。20世紀末以來, 人們常常用“績效”來表示公共部門管理的結果和成效, 如果將“績效”概念引入來審視這些村莊的治理結果, 顯然治理績效不如人意。
為了回應上述問題, 走出村莊治理實踐的困境, 學術界就“村莊治理績效的實現路徑”形成了以下主要觀點：
(1) 結構調整路徑。這一路徑的研究與治理理論的興起以及國家“創新社會治理體制”的新型治國理念密切相關。一改以往政府作為社會管理單一主體的局面, “治理”首先強調多元的主體結構。因此, 在村級治理的過程中, 研究者強調政府、社會、市場各類組織通過一定的制度安排, 在合理分工的基礎上進行合作, 以形成農村協調發展的良好局面。這些組織與群體應包括政府 (尤其是鄉鎮政府) 、體制精英 (村民委員會成員) 、非體制精英 (例如經濟能人、文化精英、宗族與宗教人員) 、農村社會組織、普通農民和市場。特別是基于個人聲望、經濟特征等基礎建立起來的社會組織已經越來越多參與到村莊治理中, 例如鄉賢理事會、合作社組織等。
(2) 制度供給路徑。治理制度是村莊治理活動得以發生、發展的框架和機制, 村莊治理績效的實現與改進很大程度上依賴于治理制度供給的契合性。20世紀80年代, 村民自治制度作為農村治理的一項基本制度在中國農村全面推行, 備受研究者的關注。徐勇對村民自治由產生到成為國家制度進而落地的30多年歷程進行了階段性劃分, 并將由此形成的大量探索作了研究范式的歸納。在實現村民自治制度時, 選舉與協商被看作是村民自治的雙輪驅動。尤其是, 黨的十八大報告提出要健全社會主義協商民主制度, 當農村民主選舉迅速發展, 而協商民主仍然存在實踐“短板”的情況下, 研究者們就推進農村基層協商民主制度化形成了豐富的論述, 包括對農村基層協商民主的前提條件及邊界與范疇的分析、農村一事一議協商民主制度的完善建議、中國特色農村協商民主制度典型案例的介紹等。
(3) 工具選擇路徑。治理工具是銜接治理目標及制度規范與社會現實的橋梁, 是使集體行動得以組織、公共問題得以解決的具體方法。從實現與改進農村治理績效的目標來看, 治理工具選擇路徑的研究包括:外部性資源輸入的研究, 例如財力配置與農村治理實效的案例比較以及改善村級發展互助資金治理的實證研究等等;內源性資源利用的研究, 例如近些年來社會資本理論被廣泛運用于探討包括農村環境治理等方面的問題;公共項目植入效果的研究, 例如精準扶貧背景下對于扶貧項目的精確瞄準性的有益探索；信息技術運用的影響研究, 例如政府熱線帶來服務理念在實踐中被異化, 進而可能引發農村治理的風險等。
以上三種路徑從各自的視角解答了村莊治理績效實現與改進“何以可能”的問題， 回應了村莊治理主體的愿景構成, 強調制度、工具對村莊治理績效的重要影響。然而從績效的研究單元來看, 僅僅對改革帶來的村莊治理情境變化及其治理復雜性的關注, 仍不足以回應績效實現與改進的本源。績效被用來表示公共部門管理活動的結果, 在治理范式下, 績效的實現與改進是一個非線性過程。當今社會, 多樣的組織與團體、特征鮮明的個體, 意味著越來越多分散甚至競爭的價值訴求, 這就要求公共部門必須對此關注并做出回應, 才有可能達成自身與公民的一致行動, 形成管理活動的成效?？冃е卫肀举|上是一個對不同價值訴求進行管理的過程, “績效的提升不僅與復雜性應對有關, 更與價值沖突的平衡和調和有關”。從結構調整路徑而言, 盡管參與村莊治理的主體趨于豐富, 但各種主體參與治理的目的不盡相同, 村莊治理的目標要努力協調并滿足不同的利益訴求, 所以倡導多元主體結構僅僅為村莊治理績效的實現與改進提供了前提條件。從制度供給路徑來說, 繼民主選舉之后, 協商民主被看作是村莊治理績效實現與改進的重要制度工具。協商民主理論興起于20世紀80年代的西方政治學界, 關注焦點是西方國家政府合法性的問題。該理論被引入中國農村治理的研究領域之后, 研究者結合現實國情、本土特色, 呼吁探索中國式的農村基層協商民主的形式、程序。然而, 在形式和程序之外, 協商民主的結果還依賴于對村莊內部復雜交織的利益矛盾的解決, 還需關注形式、程序背后的價值沖突與管理。從工具選擇路徑來說, 治理工具應當服務于績效治理的標準, 價值沖突的協調與平衡是檢驗治理工具適用性的準則。
回答村莊治理績效“何以可能”, 可以從公共價值管理的角度另辟蹊徑。繼新公共管理、新公共治理之后, 公共行政學的研究者提出新的研究范式———公共價值管理范式。與以往范式不同, 公共價值管理范式強調在治理的過程中, 政府應當關注公民集體偏好、價值選擇的表達。公共價值不是簡單疊加的個人偏好, 而是通過協商、社會建構等過程得以凝聚, 是各利益相關方達成的共識, 并作為合作行動的指南。具體到績效研究領域, 以公共價值為基礎的政府績效治理理論認為, 政府績效是政府對公民基本需求的回應。只有以公共價值為基礎, 政府治理行為的結果才有可能產生績效。
本文選擇對現實回應更具解釋能力的公共價值管理角度為指引, 通過對廣州市增城區下圍村的案例研究, 剖析村莊治理績效實現與改進的基礎、條件與機制。下圍村位于廣州市增城區石灘鎮東南, 與東莞市隔江相望。據官方史料記載, 該村已有800多年歷史, 村里98%的村民都姓郭?，F在下圍村面積約4平方公里, 有9個合作社, 600多戶人家, 2200多名村民, 外來人口約1300多人。改革開放初期, 該村由于經濟發展快速, 被列入省級經濟開發區的建設范圍內, 但隨之而來的征地引發的補償款下落不明、宅基地分配不公, 使得村莊派系斗爭嚴重、村民上訪不斷、發展嚴重滯后于周邊地區, 并且成為遠近聞名、令政府頭疼的“問題村”、“上訪村”。到2014年, 下圍村迎來轉機:新一屆村“兩委”勇于放權, 利用村民代表會議制度等實現村民“議事”, 下圍村二十多年來的“內亂”很快得到平息, 出現經濟發展、干群和諧、村莊幸福祥和的景象, 并且被評為廣州市第九批“文明示范村”。從治理結果來看, 下圍村實現了治理績效的提升。
下圍村的“蝶變”已引起國內外相關領域研究者以及中央電視臺、《人民日報》、《南方周末》、《廣州日報》等眾多媒體的關注, 已有研究從現行的村民代表議事制度研究村莊“蝶變”的主要原因。本文認為下圍村“蝶變”是對村莊內不同價值訴求進行管理的結果, 因此, 試圖切換到公共價值管理語境, 從社會價值建構視角, 發現下圍村“蝶變”過程中聚集的關鍵要素及其相互作用過程, 進而發掘可供其他村莊改進治理績效的經驗。
二、理論基礎與分析框架
公共價值管理的語境下, 厘清什么是公共價值、公共價值如何形成、公共價值與績效之間的關系是本文研究的基礎。1995年, Moore在其著作《創造公共價值:政府戰略管理》中首次提出公共價值的概念, 但Moore也認為公共價值不是一個絕對標準, 是相對于情境而言的政策或目標中的價值, 所以Moore并沒有對公共價值做出清晰的涵義界定, 而是將其表達為公共管理者應當滿足的公民的多種多樣的需求。由于這一概念關乎政府的合法性及產出與結果, 所以迅速引起了研究者們的關注。作為一個新的公共行政學范式, 與以往范式相比較, 公共價值管理主張:關注集體偏好、重視政治的作用、推行網絡治理、重新定位民主與效率的關系、全面應對效率與責任及公平問題, 表達了一種多方利益相關者協商基礎上的結果。
從公共價值的上述特征來看, 公共價值的形成基礎是社會價值。社會價值是指社會成員所持有的經驗結果、判斷與訴求, 具有多元性和沖突性的特征。在差異的社會知識、文化背景和生活環境下, 公眾對于現實世界的感知是不一樣的, 甚至彼此之間可能存在沖突。如果公眾多元的社會價值偏好能夠形成共識重疊，聚集為集體價值偏好，并進而被政府識別、吸納、回應, 與政府的政策價值建構形成雙向互動, 二者的交集就是公共價值， 這一過程即社會價值建構過程。也就是說, 公共價值來源于社會價值, 進入公共領域的社會價值構成了公共價值的基本內容, 公共部門與公民交互的過程 (即社會價值建構) 得以形成與表達。公共價值既表達了公民的集體意志, 又體現了公共部門的戰略部署。與以技術、工具為主導的理性建構方法論不同, 社會價值建構是把關注個體的行動及其內在信念, 以及行動與信念產生的社會實踐背景作為出發點, 不是僅僅將政府的效率、功能理性、科層統治等作為發展需要。在公共行政領域中, 社會價值建構的研究途徑尤其強調民眾在討論政策議題和問題時的相互協商、對話、表達話語和辯論的過程。以績效為研究單元, 社會價值建構的觀點認為公共部門的績效治理過程是一個政府、社會和市場等多元復雜主體認知協同的過程。在此過程中, 不同主體之間形成關于績效的一致性認識, 并達成公共價值, 以此來約束公共部門的治理行為, 作為整個治理過程中調和各種利益沖突的準則, 從而為實現與改進治理績效提供路徑。可以說, 公共價值是公共部門管理活動運行的“軌道”, 是公共部門績效實現和持續改進的基礎, 公共部門所有的管理活動都應圍繞公共價值展開。以公共價值為基礎的公共部門績效治理, 治理績效的實現與改進本質上是對公共價值進行管理的結果。公共價值、社會價值建構與治理績效的關系如圖1所示。
公共價值管理語境下, 公共部門績效的實現與改進建立在公共價值的基礎上, 不僅要追求效率, 更重要的是協調多元主體的價值沖突。公共價值由紛繁復雜的社會價值通過價值建構的過程凝聚而成。如果說下圍村的“蝶變”實現了治理績效, 在以公共價值為基礎的政府績效治理理論下, 必然是一個以公共價值為基礎的村莊治理過程, 即社會價值建構的過程。本文認為, 剖析下圍村社會價值建構的過程, 有助于找到下圍村“蝶變”的致因。因而, 本文主要通過下圍村的案例, 挖掘能夠進行社會價值建構進而形成村莊治理共識的關鍵要素及其關系, 以期為村莊治理提供可借鑒的經驗。
三、研究方法
（一）研究工具———案例研究
本文選擇案例研究作為研究工具, 置于案例情境下探索農村治理績效實現路徑。案例研究是“遵循一套預先設定的程序、步驟, 對某一經驗性、實證性課題進行研究的方式”, 其“研究的問題類型是‘怎么樣’和‘為什么’, 研究對象是目前正在發生的事件, 研究者對于當前正在發生的事件不能控制或極少能控制”。從研究問題類型、對研究對象的控制范圍與程度來看, 本文對下圍村“蝶變”的探索符合案例研究的要求。本文以下圍村“蝶變”為案例的典型性在于:下圍村“蝶變”之前, 村民劃分成了立場對立、矛盾尖銳的兩派, 上訪、鬧事是村民們的主要活動, 甚至村級直選需要上級政府安排警力來維護選舉現場的秩序?？梢哉f, 下圍村集中了“問題村”、“上訪村”這類村莊治理困境的主要特征和屬性;下圍村能夠實現“蝶變”, 對其“蝶變”原因的挖掘及對“問題村”、“上訪村”的治理以及村莊治理績效實現與改進的探索, 具有揭示性意義。效度是案例研究的核心, “它規定了研究結論是如何得出的”。本文在實地研究過程中獲取的證據來源包括多身份的訪談對象 (政府官員、村干部、村民代表、村民等) 、多種信息來源 (觀察數據、訪談數據、文獻數據等) , 以此構成完整的證據鏈。
（二）數據收集方式———觀察與訪談
案例研究非常重視現場的觀察及與有關人員進行接觸、溝通, 所以觀察與訪談是本文運用的主要數據收集方式。本文采取非參與式觀察的方式, 對下圍村的“人物”、“事件”、“環境”進行觀察, 其中對“事件”的觀察主要是2014年3月至2017年11月下圍村召開的35次村民代表會議視頻;深度訪談的對象包括石灘鎮政府干部、村“兩委”成員、村民代表、合作社主任以及普通村民等。為保護被訪者隱私, 對被訪者的姓名做了編碼處理。經對正式訪談錄音資料的整理, 研究者共得到近8.7萬字訪談逐字稿。此外, 研究者還獲得相關媒體資料、政策文件、工作記錄等文本資料4萬余字。
四、案例呈現:下圍村的“蝶變”
（一）陷入“內亂”的下圍村
改革開放初期, 借助于優越的地理位置, 下圍村集體產業發展迅速, 村莊很快被劃入省級經濟開發區的范圍。按理說, 這一切預示著下圍村未來可期, 但正是“經濟開發區”的身份讓這個曾經被鄰村羨慕的小村莊陷入混亂。
1992年, 上級政府因建設經濟開發區的需要, 征用了下圍村1277畝土地, 幾乎占全村集體土地面積的一半左右, 被征的每畝土地補償1.5萬元。對于下圍村來說這是一筆巨大的利益, 但是村民們至今沒有見到、分到這筆補償款, 讓他們感到憤怒的是當時的村支部書記肆意揮霍、腐敗, 并且村務大事都是村“兩委”內部商量決定, 村“兩委”成員完全聽從在位20多年的村支書的指揮。征地之后, 村“兩委”拿出數百畝土地劃分成面積等同的60份宅基地向村民們售賣。房子的出售價格都一樣, 村“兩委”卻把地段最好的宅基地搶先占去或者分給了自己的親戚, 至此, 徹底激怒了其他村民。村民們以與當時村干部關系的遠近親疏、是否得到利益, 自然劃分成了立場對立、矛盾尖銳、力量均等的兩派。一些村民為了討回自己的利益開始走上了上訪之路。后來雖然這位老支書以貪污等罪名入獄, 但是下圍村的兩派斗爭卻愈演愈烈。
1999年, 廣東省開始實施村民委員會直選。如何讓自己派系的人成為村“兩委”成員, 進而控制集體的資產、資源、資金, 成為下圍村兩派斗爭的焦點。以致于第一屆村級直選時, 上級政府不得不安排400名警力維護選舉現場秩序。之后的每一屆村級直選, 無論哪一派當選, 另外一派都想方設法作對;不論決策是否正確, 另外一派都要抵制、阻撓。這一時期, 下圍村未能順利召開過一次村民大會, 村干部開會都需要偷偷摸摸在村外找地方來擺脫鬧事者, 由兩派選出組成的村“兩委”甚至為了一個公章還鬧上了法庭。總之, 上訪、鬧事成為下圍村村民的主要活動。在這種情況下, 加之經濟開發區項目后來也沒有發展, 下圍村在吵鬧爭斗中逐漸衰敗:村集體經濟項目被閑置、違章建筑叢生、環境遭到嚴重破壞。下圍村逐漸成為遠近聞名、令上級政府頭疼的“問題村”、“上訪村”。
（二）2014年村“兩委”換屆之后的下圍村
1、新村委會主任帶來的轉機
在多年的“內亂”之后, 2014年下圍村按照上級政府的要求, 進行新一屆村“兩委”換屆。與以往村內兩派為村“兩委”人選爭執甚至發生沖突的情形不同, 這次全村出現了“內亂”以來的第一次一致———85%的選票都投給了一位名叫GQD的年輕人。
GQD, 1978年出生, 很早就離開下圍村外出打工, 近些年在東莞生意做得頗有規模。事業有所成就的同時, GQD也在思考著家鄉的未來:如果每個下圍村人都事不關己, 下圍村會更加衰敗。所以, 2014年下圍村村“兩委”換屆之前, GQD回到村中參與競選, 出乎他意料的是自己成為下圍村第六屆村委會主任?；貞洰敃r的競選過程, GQD談及原因時說：
“我很早就和家人出去做生意了, 我們都在東莞。我的家族在下圍村也是個小家族, 沒有參與到村里面的兩派斗爭中。而且很多村民這許多年都斗厭了, 也不想再斗了, 所以就把票都投給了我?！?/p>
在GQD看來, 二十年來的派系斗爭已經讓村民厭倦, 再加上村民很看重他的生意經營能力, 使得他在村“兩委”換屆選舉中被村民選出并被寄予帶領大家發家致富的厚望。事實上這些年來, 就在下圍村“蝶變”的同時, 和下圍村一樣的全國廣大農村治理環境都在發生變化。黨的十八大以來, 國家先后出臺了推進基層群眾自治的一系列方針, 核心理念是健全黨領導下的基層群眾自治制度, 重要舉措是推進基層民主協商。尤其是近幾年, 中央“一號文件”不斷強調村民自治有效實現形式的問題。社會的發展和政策的推動客觀上也為下圍村村民的覺醒提供了條件。2014年換屆選舉之前, 村里就有年輕人致信鎮政府要求參與換屆選舉, 希望通過這次選舉契機改變下圍村之“亂”、實現下圍村發展。
2、放權的村“兩委”
2014年村“兩委”換屆時, 為了在下圍村黨支部和村委會之間首先能形成和諧局面, 經驗豐富、熟悉下圍村歷史的原下圍村支部書記GSM在鎮黨委的支持下獲得連任。上任之后的GQD, 做的第一件事情就是與GSM商議決定放權。GSM也痛心于下圍村的過去, 但是身陷各種利益糾纏中, 又讓他之前無力去改變。所以繼任黨支部書記后, GSM傾力給予GQD支持與做事的空間。
在鎮政府的指導下, 下圍村在村“兩委”換屆的同時, 還按照5~15戶一代表的原則, 選出了69名村民代表。GQD和GSM通過鎮政府幫助設計的村民代表議事制度來兌現自己的“放權”承諾。村里所有事關本村發展的大事, 均由69名村民代表在村民代表會議上決策, 村“兩委”只有履行議題、組織和執行的權力。具體來說, 村“兩委”主要做好四項工作:第一, 當有事關下圍村發展的提議時, 村“兩委”聯席會議審定形成議題, 并邀請法律顧問審核, 以確保議題不會有違法性質;第二, 會前通過各種方式公布議題, 讓村民們都知曉要決定的事項并進行充分討論, 村民代表負責收集村民們的各種意見, 形成自己所代表的村民們的表決態度;第三, 會議過程中村“兩委”列席并主持會議, 但不能影響村民代表們的決定, 要同步向村民們實時轉播會議過程及表決;第四, 會后要堅持“不折不扣落實村民代表會議決定”的工作原則, 保證議題的落實。對此, GQD說:
“現在, 村‘兩委’只是提出‘點子’, 做還是不做、怎么做都由村民和村民代表來決定。這樣, 如果不來開會, 就會影響自己或自己所代表的村民的利益。”
村集體“三資” (即資產、資源、資金) 曾經是下圍村管理中最神秘、也是最觸動村民神經的內容, GQD上任后對這塊工作采取的措施是村務公開, 公開每一筆收入和支出, 并且還邀請四位村民代表進行財務監督。
3、下圍村“新貌”
截止到2017年11月, 下圍村共召開35次村民代表會議, 對75個議題進行了討論決策, 決策通過事項74項, 否決事項1項, 其中69項決策得到落實執行。經過新一屆村“兩委”的治理, 下圍村面貌煥然一新, 表現在:經濟方面, 村年集體收入由2014年的390萬達到了2017年的近2000萬;環境方面, 村容村貌有了很大變化, 清水湖在2014年以前是下圍村一個荒廢的魚塘, 被村民們各自侵占違建之后幾乎變成了垃圾坑, 經過治理, 現在的清水湖已經建成公園, 成為每年與附近村莊慶祝端午節舉辦龍舟賽的場地;福利方面, 下圍村建立了老人生活福利金制度, 60周歲以上的村民每月可領取150元的老人生活福利金;社會風氣方面, 村里之前的兩個派系已消除, 原先因為分屬不同派系而出現的“夫妻分房睡”、“兄弟分開祭祖”的荒誕局面不再出現, 并且下圍村實現了“零上訪”。2015年, 下圍村成為廣州市第九批“文明示范村”。在訪談中, 村民們談及下圍村的轉變與“新貌”無不自豪, 有村民說：
“以前村里邊亂七八糟的, 現在沒有一派一派了。我是賣化肥的, 現在聽不到 (來買化肥的人) 講不滿意了。我送化肥的時候, 別的村都會講‘你們村很好’。”
五、下圍村“蝶變”過程中的治理變革要素
（一）治理主體的多元轉變
2014年之前, 不管是改革開放初期征地時以老支書為首的“兩委”班子, 還是后來普及直選后產生的村“兩委”, 下圍村的治理主體主要是村“兩委”。從老支書為首的“兩委”班子處理征地款與宅基地的工作就可以看出, 村“兩委”嚴格把控村務決策權、管理權以及村級資源的權力。后來推行村民自治制度以后, 政府把大量精力投入到村民直選活動中, 而對選舉之后村莊治理過程中的民主決策、民主管理、民主監督關注不夠, 使得“村民自治”變為了“村官自治”。當選“村官”就意味著可以帶來利益, 因此選舉成為村內各種利益派別爭斗的焦點。按照國家法律的要求, 這一時期的下圍村也推選村民代表, 也召開村民代表會議, 但是村莊管理完全由村“兩委”把控。對此, GQD認為:
“以前的村‘兩委’沒有把權力真正放出去。村民、村民代表也不愿意開會, 因為開會都是村‘兩委’把決定好的事情‘通知’給村民。村民有意見說了也沒有用, 要么就是吵架?！?/p>
村民也說:“我以前就是村民代表, 以前開會就是吵, 開會前就想怎么吵, 時間長了, 覺得沒意思, 就不想去開會了。”
2014年村“兩委”換屆之后, 下圍村治理的主體格局發生了變化。首先, 政府開始實行“駐村制度”, 這一制度緊密聯系了政府與村莊的關系, 使得政府對村莊的治理不僅僅停留在完成“選舉”工作上, 而是積極介入到村莊治理過程中, 將民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督有機地結合在一起。換屆之后的村“兩委”一改以往村干部“一言堂”的村務決策方式, 對于村務大事不再自行決策或者左右村民代表形成決策, 而且將工作的重心放在了確保決策的執行上。這樣一來, 村民和村民代表成為了下圍村村級事務決策的重要主體。從村民們的訪談中都能感受到這種變化：
“現在村委對每個村民都是一樣的, ‘兩委’都不再為自己的利益, 2000多雙眼睛看著?，F在做事比較民主。”
“現在都沒有看到村委會做得不好的地方, 村委會每次都會征求大家意見, 問大家這樣做好不好?！?/p>
（二）情境化的制度框架
在下圍村進行實地調研的過程中, 政府、村干部、村民都反復提及現在的村莊治理是在兩項制度下展開的。這兩項制度分別是“駐村制度”和“下圍村村民代表議事制度”?！榜v村制度”是指2014年起石灘鎮政府將原有的13個大片細分為26個小片 (即大村一村一片、特殊村或重點村一村一片、其他村一般兩村一片) , 在干部隊伍中挑選了一批熟悉農村工作、尊重群眾的干部包片掛村, 組建了26個包片掛村團隊。這些團隊主要由鎮黨政班子成員、片長、黨建指導員和部門駐村責任人4類人構成。其中班子成員和部門駐村責任人實行聯絡制, 要求每周至少到村2次以上, 片長和黨建指導員實行常駐制, 工作日都在村委會駐點上班?！跋聡宕迕翊碜h事制度”是圍繞著村民代表會議如何召開而設計的一套制度, 由鎮政府設計, 征得上級政府的同意后, 設計草案經下圍村村“兩委”干部和村民代表們逐條討論而形成, 包括會前、會中、會后八項制度。在會前環節, 建立了“議題會審” (議題上會前須經村“兩委”、村法律顧問和鎮駐村團隊共同會審) 和“議題公示” (向全體村民公示3天以便充分討論議題) 兩項制度;在會中環節, 建立了“微信實時轉播會議全程”、“同步錄音錄像會議全程”、“村民代表輪流發言” (規定發言時間和秩序以避免以往開會七嘴八舌進而吵架的情況) 、“紅黃牌紀律處罰” (對嚴重違反會議紀律的人員可暫停1次議事權或表決權) 、“會議決議即時確認和公開” (村民代表和監委會成員對表決即時按下手模, 會議表決第一時間告知村民) 制度。在會后, 則建立了“會議決議無條件執行”制度。
可以說, “駐村制度”是石灘鎮政府的一項制度創新, “下圍村村民代表議事制度”則是在石灘鎮政府設計的基礎上, 由下圍村村“兩委”干部和村民代表們逐條討論認可后形成的制度。為何要創新與設計這樣兩項制度?石灘鎮政府干部給出的解釋是:
“鎮政府與村干部的關系好比指揮臺與飛行員, 作為‘指揮臺’的鎮政府要清楚村情才能‘指揮’好作為村干部的‘飛行員’”;“鎮政府是制度的設計者, 但是不要把制度強加給村‘兩委’和村民。只有村民自己認可了這套制度, 后面才有執行性, 才能拿它來約束村民的行為”。
顯然, “駐村制度”和“下圍村村民代表議事制度”都是情境化的制度。中國農村幅員遼闊, 每個村莊都有自己的具體情況, 國家層面的法律不可能面面俱到?！榜v村制度”從石灘鎮的實際情況出發, 實現了鎮政府零距離加強對村莊的統籌和指導, 切實解決了聯系服務農村群眾“最后一公里”問題, 使鎮政府對村莊服務指導變為了常態。從“下圍村村民代表議事制度”來看, 要實現國家法律中所規定的村民自治要求, 就必須有更“接地氣”的相關制度安排。在國家的宏觀法律約束下, 應考慮村莊的具體情況, 制定出讓村民自治在本村“落地”的具體制度, 這樣才有可能避免選舉后村干部以個人意志代替村“兩委”意志、或者村“兩委”以簡單少數意志代替全體村民意志的情況, 遏制“內亂”的發生。下圍村之前沒有根據本村情況對村民代表會議制度的操作性、嚴肅性、約束性進行明確規定, 導致村民代表會議成了兩派斗爭、打架吵架的場合?，F在的“下圍村村民議事制度”非?！敖拥貧狻? 成為村民都能夠接納的制度安排, 例如在確認會議決定環節, 盡管現代信息技術提供了電子投票等確認方式, 但是議事制度規定還是采用傳統的捺手印方式, 因為這是下圍村村民心里認可的、莊重而不能反悔的方式。
（三）集體決策的村民代表會議
上文所述的“下圍村村民議事制度”本質上是為下圍村召開村民代表會議提供制度保障。在2014年村“兩委”換屆之前, 下圍村的村民代表會議很難正常召開, 要么因為派系斗爭不得不“轉戰”下圍村之外召開, 要么變成村干部的決策結果傳達會, 要么成為派系沖突的重要場地。顯然, 上述方式不能代表村民意愿的“最大公約數”, 下圍村村民共同的利益缺乏凝練與表達、個人利益與派系利益凸顯。
2014年村“兩委”換屆之后, 在“下圍村村民議事制度”的框架下, 村民代表會議成為村民集體偏好與公共價值形成的重要載體。首先, 會議的議題主要來自政府、村“兩委”和村民, 這些議題緊貼下圍村實際, 關系村民的實際利益, 關乎下圍村未來 (例如分紅方案的確定、土地盤活等) 。村民們出于對議題的興趣, 在3天的議題公示期間, 會形成下圍村村民大討論、家庭大討論等。村民代表在村民代表會議之前必須廣泛、深入地收集自己所代表的村民的意見, 在自己所代表范圍內對議題是否通過形成判斷。由此, 村民多元甚至沖突的社會價值完成第一次整合。當村民代表會議召開時, 第一次整合的結果通過各自的村民代表在會議上表達, 不同的代表意見繼續發生碰撞、妥協與綜合擇優, 完成第二次整合并形成村莊的“公共價值”。正因為村民代表會議形成的是集體決策, 所以也成為之后村“兩委”管理村級事務的準則, 以此來協調各種矛盾。例如, 在整治清水湖時, 有人責怪GQD當選后就斷了選民的財路, 有人揚言要做最牛“釘子戶”, 但是GQD說:
“村民一致決定的事情, 一定要落地有聲, 否則就是不合格的‘執行者’?！?/p>
下圍村集體決策的村民代表會議, 還印證了“民主”與“效率”可以雙贏的關系, “民主”的村民代表會議帶來下圍村村務管理的高執行效率:35次村民代表會議形成的74項村務決策, 執行率高達93%以上。
（四）議事大廳與新媒體技術的重要性
考慮到農民對學習“制度”可能存在的心理排斥, 石灘鎮政府又精心為“村民代表議事制度”配上了物化、具體化、易操作的“平臺”———村民議事大廳。這一設計的靈感來源于“過關”原理 。鎮政府試圖通過建設莊嚴的、功能分區明確的議事廳來改變以往隨意、簡陋的會議環境, 落實村民代表議事制度, 讓村民們盡快學會如何開會。在區、鎮兩級政府資金支持下, 下圍村建成了村民議事廳。事實表明, 一兩次會議之后, 下圍村村民很快掌握了開會的要領, 并且議事制度的處罰規定、議事廳嚴肅氛圍的環境影響, 讓村民們不再在大會上吵鬧斗毆。有村民描述了村民代表會議的變化:
“以前開會就是吃吃花生、喝喝茶。要么就是大家自己說自己的亂說, 要么就是說不到一起打架?，F在去開會都要帶上會議證坐在自己的地方, 發言的時間短, 還要微信給大家看, 好緊張?！?/p>
“現在開會不會再吵架、打架了。因為吵架、打架會被紅牌、黃牌罰下, 投你票作代表的人就會很生氣, 沒有人幫他們說話了?！?/p>
“現在會場很大、很好, 不像以前會在樹底下開會。我們現在都穿得干凈、整齊來開會?！?/p>
在2014年村“兩委”換屆之后, 改變的還有村務管理的宣傳方式。除了利用傳統的宣傳方式 (包括村廣播站、村務公開欄) 之外, 村“兩委”還推出了“石灘鎮下圍村民委員會”微信公眾號和“下圍村委會”微信號。這樣, 在村民代表會議召開之前, 通過多渠道向村民公示保障其對議題的知曉;在村民代表會議召開之時, 通過微信平臺向會場外的村民轉播會議過程。新媒體技術的運用, 緊緊抓住了下圍村年輕一代關心下圍村的心。盡管農村的“空心化”、“蕭條化”、青壯年缺失等問題成為農村問題研究者的經常話題, 但是從下圍村經驗來看, 新媒體可以成為新時期連接農村青壯年與村務治理的媒介。
六、結論與討論
（一）“蝶變”何以可能———基于社會價值建構的村莊治理
基于以公共價值為基礎的績效治理理論來說, 治理主體的多元轉變、情境化的制度框架、集體決策的村民代表會議、議事大廳與新媒體技術等變革要素的組合與運作, 實現了村莊治理的社會價值建構, 形成了村莊治理的公共價值, 進而在此基礎上約束治理行為與協調沖突, 使得下圍村的治理績效明顯得到改善與提升 (如圖1) 。公共價值的形成過程是績效實現與改進的基礎與關鍵環節, 那么下圍村是如何實現社會價值建構進而形成公共價值的?
(1) 村莊治理過程滿足了社會價值建構對多元參與主體的前提要求。社會價值建構首先要求建構的過程由多方利益主體共同完成, 不僅包括傳統公共行政中的公共權力機構的工作人員, 還包括企業、非營利組織等與公共權力有關的管理主體, 尤其是在建構過程中需要傾聽民眾的聲音。任何一種角色的缺席, 都無法將“建構”立于“社會”基礎之上。從下圍村的治理主體來看, 政府、村“兩委”、村民代表、村民都扮演了重要角色 (如圖2所示) 。政府的頂層設計意愿、政策價值通過村“兩委”向下傳遞, 村“兩委”一方面接受政府的建構價值, 另一方面還會根據下圍村的全局利益形成基層村級管理組織的價值訴求。這些訴求以及村民的訴求都通過“議題”的形式出現。村民們對“議題”形成家庭討論、小范圍的群體討論, 進而由村民代表集結村民的個人訴求形成統一的群體意見。之后, 由村民代表們在村民代表會議進行討論、協商、博弈, 最終形成決策?？梢哉f, 村民的“公共的”、“共同的”利益得到了表達。
(2) 多元參與主體具備的能力為社會價值建構提供了可能。公民的主體地位、知情的公民、直接平等的參與渠道構成了良好的公民參與系統的基本要素。如果只有形同虛設的多元參與主體, 沒有實際參與行為的發生, 仍然不足以完成社會價值建構過程。下圍村的案例反映出不同的參與主體還需具備參與能力。對于公共管理者尤其是政府工作人員來說, 必須認識到面對多樣的現實與不同的公眾意見, 不能簡單地將自己的工作任務歸納為組織結構、組織功能、組織過程的調整, 不應回避公共爭論, 而應努力理解并回應民眾的感受。對于參與的民眾來說, 如果不能認識到自身參與所帶來的政策意義, 不支持政策過程或者改革進程, 公共管理者所推行的治理或者改革運動也難以推行。在下圍村, 無論是區政府、鎮政府還是村“兩委”, 都將村民的集體意見作為決策形成的主要支配力量, 這給予參與村民很大的價值獲得感, 也激發了村民進一步參與的積極性, 為形塑下圍村治理的共同價值提供了可能。
(3) 社會價值建構的內容必須與建構主體的利益緊密相關。社會價值建構是政府與公眾之間的協商與對話, 那么協商與對話的內容對建構過程的完成至關重要。只有建構主體共同感興趣、共同關注的議題才有可能引發討論、協商與對話。下圍村能夠帶動村民進入社會價值建構過程, 很重要的一點在于所有的決策“議題”都緊貼下圍村村民生活層面。通常來說, 村民不一定對宏觀的國家政策存在積極的參與興趣, 但是他們會關注決策 (尤其是村莊范圍內的決策) 對自己個人生活的影響。只有當建構的內容與每一建構參與者的利益息息相關時, 參與者才不會對建構過程冷漠或者置之不理。當然, 這就需要一方面民眾提供建構的“議題”, 另一方面公共管理者去發現、識別這些“議題”, 或者自身提供可供討論的“議題”。
(4) 社會價值建構需要建立情境化的互動秩序。傳統公共行政的管理秩序以工具與技術為主導、追求運作效率、指向自上而下的垂直管理, 與之相適應的是科層制為基礎的管理秩序。要完成社會價值建構, 必須突破原有建構秩序所帶來的困境, 建立保障建構主體平等對話的新的互動秩序, 并且這種秩序必須符合建構主體的目標需求與行為特征, 為社會價值建構的參與主體所接受, 如此才能保障社會價值建構過程在互動秩序下完成。從下圍村的案例來看, 《村民委員會組織法》等法律法規是國家層面的制度保障, 但是具體到村莊治理, 還需要對制度細化、貼近村莊實際情況。因此由鎮政府發起提出了一套全新的《下圍村民主議事制度草案》, 這套草案包含了議事內容、程序、紀律懲罰等重要細節, 在經區政府的審閱、修改后, 由下圍村村“兩委”和村民代表結合本村的實際情況對草案進行了逐條討論, 所形成的“下圍村村民代表議事制度”可以說是該村社會價值建構的秩序基礎, 將下圍村的每一個村民及其利益緊緊聯系在一起, 使得下圍村的治理必須圍繞村民的共同訴求而展開。所以社會價值建構一定是運行在與之相匹配的互動秩序的基礎上。
(5) 創建社會價值建構中發生對話的功能性平臺。由于社會價值建構是建構主體之間的互動, 互動所包含的溝通、對話、交流等形式對于社會價值建構來說不可或缺?！巴ㄟ^對話, 人們能直接感受到在他們的對話之間, 一個替代的選擇是怎樣產生的, 一個由新理解結果而引發的變化是怎樣出現的?！毕聡逶诖罱ㄟ@一功能性平臺時, 主要通過村民代表會議, 讓各種源自村莊的“聲音”得以整合與統一。同時, 為對話的發生創建了場域———議事大廳, 讓原本不知道如何表達自己價值訴求的村民掌握了理性參與村莊治理的技能。并且, 先進的技術也促進了社會價值建構主體之間的充分對話, 下圍村微信公眾號和微信號的創建都體現了新時代新媒體等技術因素對社會價值建構主體間對話的促進作用。
本文認為, 下圍村能夠形成公共價值進而生成村莊治理績效, 是因為在社會價值建構過程中實現了建構主體及其能力、建構內容、建構條件等因素的相互作用 (如圖3所示) 。從理論發展的角度來說, 在社會價值建構過程中, 建構主體及其具備的能力是建構過程發生的前提條件;建構主體共同關注的建構內容是建構主體進行對話、建構過程得以展開的基礎, 在此基礎上建構主體確立建構內容蘊含的公共價值;保障社會價值建構過程還需要與之相匹配的秩序與功能性平臺 (對話形式、對話場域、技術等) 的支撐。上述因素的集結與相互作用, 將為村莊治理績效的實現奠定基礎和提供可能。
（二）進一步討論
本文結合下圍村“蝶變”的案例, 提煉了社會價值建構過程的關鍵要素, 所得出的結論將為分析社會價值建構過程、探索公共價值的形成以及研究公共部門的治理績效問題提供參考。對于實踐部門來說, 要想實現與改進村莊的治理績效, 本文所描述的下圍村治理變革要素將為實踐部門提供最直觀的可借鑒經驗。
本文也存在局限：對下圍村的探索屬于單案例研究。就案例研究方法來說, 如果有條件 (和資源) 的話, 應該選擇多案例研究設計, 這樣可以避免“把所有的雞蛋都放在一個籃子里”的脆弱性。而且, 從兩個或更多案例中總結出來的結論會比從一個案例中總結出來的結論更扎實、更具說服力。目前, 在下圍村“蝶變”成功之后, 下圍村所在的石灘鎮對所轄的49個村居, 按照下圍村的經驗, 已陸續建成村 (居) 民議事廳, 結合各村實際情況建立和推行“村民代表議事制度”。《廣州市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱》明確提出, “要推廣增城區石灘鎮下圍村建設村民議事廳經驗, 健全農村基層治理體系。”基于公共價值的視角探索村莊治理績效的生成還需更豐富的案例對象, 通過石灘鎮經驗以及更為多樣的案例來發展理論, 是本研究未來的努力方向。
作者簡介：單菲菲，博士，蘭州大學管理學院副教授，研究方向：社區治理、政府績效治理；包國憲， 蘭州大學管理學院教授，研究方向：政府績效治理。
中國鄉村發現網轉自：《公共管理學報》2018 年第4期
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