1998年暑假一個偶然的機會, 我開始觸及農村基層政治的研究, 轉眼已整整二十年。如果時間是一筆財富, 那么它的一個好處是, 不但能夠測量“初心”與“結果”之間的匹配程度, 而且可以檢驗“初心”的成色。
以今天的眼光來看, 當年進入農村政治的研究可以說是單向度的, 而且是雙重意義上的單向度:一方面, 在復雜而相互依賴的農村生活中抽離出農村政治的維度;另一方面在農村政治中又聚焦于選舉和制度結構 (兩委關系) 。這一研究進路很大程度上與當時特定的學界氛圍和研究心態有關。XX事件之后, 九十年代的村民自治實踐為學界提供了一塊政治民主化研究的自留地。許多學者 (一定程度上包括筆者) 進入村民自治研究所關注的并不是農村本身, 而是中國政治的發展, 可謂立足村莊, 胸懷中國。而國家領導人的公開講話又提供了一種依稀可辨的愿景———村民自治搞好了, 就可以提升到鄉鎮;鄉鎮搞好了就可以提升到縣城。雖然他們沒有說縣城搞好了之后怎么辦, 但學者產生某種聯想是很一件很自然的事情。正是這種愿景和聯想為鄉村政治的研究提供了充分的燃料, 用一時成為顯學這樣的術語來形容并不為過;不但國內學者是這樣, 關注中國政治發展的海外學者亦是如此。在某種意義上, 將學者引入村民自治研究領域或許具有一定的偶然性, 但這種偶然性也折射出某種必然的趨勢。
然而, 基于中國政治發展而切入村民自治研究從一開始便具有基因意義上的內在缺陷。一旦村民自治實踐出現問題, 尤其是村民選舉遭遇困難, 其作為宏觀政治的“典范”或“胚胎”意義開始褪色, 相關研究便象洪水一般, 來得迅猛, 退去也快。做量化研究的學者可以統計一下這二十年中關于村民自治 (尤其是村民選舉) 的研究文章, 時間軸上發表數量的變化或許是一條優美的曲線。
我本人的學術軌跡大致也可以用這條曲線來描述。2004年在完成關于農村兩委關系的博士論文之后, 我的研究精力逐漸轉向中國宏觀政治, 開設的課程是黨政體制的轉型 (后來改為黨政體制的演化) 。但是, 因為有那么一段短暫的知青生活插曲, 我對農村基層政治始終抱有一種發乎內心的關切。因此, 參加相關學術活動的頻率雖然逐年降低, 但沒有完全中斷。如果說開始幾年是因為前期研究的余熱所致, 是某種學術慣性, 那么之后維系下來的一個重要原因, 是心頭放不下的一個“問題”。這個問題發端于2008年在四川成都參加的一次學術會議。當時與會的一位地方官員在會后交流中向我提出了這樣一個問題:在實現了城鄉統籌發展之后, 成都農村的基層治理體制是怎樣的?說實話, 我當時的感覺是非常慚愧。因為不但回答不出這個問題, 而且發現自己根本沒有考慮過這個問題!這一提問也在一定程度上顛覆了我對地方官員的某種“偏見”:官員所想的只是自己任內之事, 如何在短期內做出政績, 實現官場晉升之目標。與此同時, 也開始反思學者的角色。通常以為學者比較超脫, 想問題可以更為超脫一些。但在這個問題上, 地方官員做得比我要好, 更有前瞻性。看來凡事不能一概而論, 區分不同的官員類型, 遂成為日后調查的一個重要參數。這是后話。當時這位官員還建議我做這方面的研究, 由于各種原因當時沒有承接這一課題, 但是這個問題卻留在了我的心中, 一直念念不忘。而且在思考中國農村政治的問題上, 增添了一個新的維度:不但要有歷史視野和現實關照, 還需要有對于未來的想象。
如果說九十年代對中國農村政治的未來想象尚缺少足夠的經驗材料, 那么新世紀國家與鄉村社會關系的根本性轉折為我們思考這個問題提供了新的歷史性契機。隨著農村稅費改革的實施, 工業反哺農業, 城市支援鄉村, 公共財政也開始突破城市范圍, 逐漸覆蓋鄉村 (各種項目的下鄉) 。城鎮化過程的加速, 脫貧攻堅戰的打響, 鄉村振興戰略的實施, 美麗鄉村建設的展開, 以第一書記為代表的人力資源下鄉以及鄉賢回村, 鄉村傳統文化的復興、村莊治理的制度化建設……, 這些不同力量和趨勢的匯聚正在史無前例地改變著中國鄉村社會的物理形態、地理邊界、人文內涵、生活方式、思想觀念和行為方式。
將眼下發生的變化置于1840年以來的歷史過程, 或許可以這樣說:漫長的中國現代化過程正在進入它的最后階段。黨的19大報告為我們展示了2020年、2035年和2050年的發展前景。和前輩們相比, 我們是在國家崛起背景下系統思考這個問題的第一代人。在這一背景下, 我覺得有必要將自己的一部分精力轉向 (用“返回”兩字也許更合適一些) 農村基層治理。大約從前年開始, 我利用各種機會跑了一些省份, 發現了一些全新的現象, 這便是這篇短文要處置的議題。
回想起來, 當年之所以將研究精力轉向宏觀政治, 是因為接受了兩個基本假設:第一, 在海選前提下, 農村兩委關系的緊張具有結構性特征, 當時所采取的解決辦法雖然很費勁, 但基本有效。第二, 村民自治雖然在村莊這個舞臺上進行, 但受到國家-社會關系宏觀框架的制約。當時的一個基本判斷是, 這兩個假設在短期內不會受到大的挑戰, 村莊政治的這種局面將延續較長的一段時間。
現在看來, 第一個假設已經不再成立;第二個假設雖然基本正確, 但實質性內涵亦已發生重大的變化。在年初發表的一篇文章中, 我嘗試用“中國農村基層治理的邏輯轉換”來描述這些變化, 認為這一命題至少應包含以下四個維度的內容: (1) 國家權力對鄉村社會的大規模“回歸”, 而且這種“回歸”具有高度制度化、技術化和程序化的特征; (2) 村級組織建設的重心從村民自治轉向黨組織建設, 以基層黨建來統領村級組織建設和所有鄉村工作; (3) 村民自治的實踐探索從行政村沉降到自然村; (4) 國家權力與傳統文化的關系由對立/對抗轉向包容共處。
由于篇幅的原因, 那篇文章主要討論第二個假設 (國家與鄉村社會關系的變化及其意義) , 但沒有涉及第一個假設的變化———村莊兩委關系的根本性轉折。這個缺憾將由本文來彌補。如果說新世紀以來國家與鄉村社會關系發生了巨大的變化, 那么與這種變化同時發生的則是鄉村組織建設的重點轉移。本文標題“從村民自治到黨支部建設”便致力于描述這一轉變。
為了便于說明問題, 我們不妨設置一個理想類型的連續譜。在其一端 (A) , 人們在黨政分開的思路下思考農村改革問題。在鄉村具體表現為將政社合一的人民公社轉為鄉鎮政府和黨委;在大隊一級實行村民自治, 引入競爭性選舉, 由村民決定誰來當村主任。記得當時有這樣的宣傳口號, 大意是選出一個好的村主任, 帶領大家發展經濟奔小康。所謂村黨支部與村委會的“兩委矛盾”便是在這樣的背景下出現的。在連續譜的另一極 (B) , 我們看到了不同的、甚或相反的情形:黨政分開的思路被否定了。以村黨支部為核心, 統籌謀劃村級治理結構。村民自治和村委會組織被系統地整合進以村黨支部為核心的同心圓。在村黨支部的領導下, 通過“黨建+” (模仿“互聯網+”) 來抓村莊工作。從而在村莊層面, 體現“東西南北中, 黨是領導一切的”這一政治原則。
上個世紀九十年代至今, 中國村莊在政治維度所發生的變化大致可以用“從A到B”來進行描述。導致這一擺式運動的原因很多, 其中最為重要的一個原因是, 從面上看, 村民選舉確實沒有發揮當初人們所設想的各種功能 (盡管存在例外) ;更為要命的是, 在不少地方村莊選舉本身成為新的問題之來源。對于采取實用主義/后果主義/功效主義的改革者來說, 這種情況是不可接受的。從制度層面看, 在黨政體制下只放開“政府”維度的競爭性選舉只能導致結構性矛盾的周期性呈現。村莊雖然不是一級政府, 但是道理是相通的。
如果說在國家資源建制性地反哺鄉村之前, 村莊治理能夠以一種消極方式得以自我維持 (圍繞農產品資源的分配問題, 各方行動者的互動充滿了張力) , 那么在鄉村建設成為各級政府的發展目標時, 這種情形便無法再繼續下去了, 至少在沿海發達地區是這樣。在國家權力再次大規模回歸村莊時, 村黨支部建設成為基層政府的最佳抓手, 村黨支部書記成為村莊名正言順的領頭羊。前幾年我在東部省份一個縣級市的調研中, 市委書記對我說出了如下的一番話, 當時印象極深:共產黨是中國的執政黨, 在中央zsj是一把手, 是國家公務人員;在省市一級, 省委/市委書記是一把手, 是國家公務人員;由此推演下去……;在村莊一級, 村黨支部書記是一把手, 為什么他不是國家公務人員呢?當時該市正處于快速推進城鎮化的過程, 土地征用、房屋拆遷、耕地流轉、村莊規劃/重建……這些棘手工作都需要強有力的村干部進行配合。因此, 他提出的一建議是能否將村黨支書公職化 (對于發達地區而言, 給村干部發工資不是問題) , 而且在鄉鎮范圍內能夠集中調配使用?這一設想顯然與國家法律框架和我國的基本政治制度不相兼容, 但是從中你可以感受到, 在城鎮化發展和鄉村振興過程中, 地方和基層黨委/政府對于村莊干部的內在需求。在浙江有一個口號, 叫做建設一支“鐵軍”隊伍。
在這個意義上, 村莊政治秩序建構重心“從A到B”的轉折體現了中國社會主義現代化建設的內在節奏, 它與城鄉關系的歷史性轉折是同步的。盡管我們不易判斷其確切的時間發生點, 也很難詳細描述各地所經歷的過程 (中國太大了, 鄉村社會的內部差異可能一點也不必城鄉差異要小) , 但大致可以判斷的是, 這一轉折的時間起點是在新世紀。將社區組織建設的重點轉向黨支部, 這一做法首先發生在城市社區, 隨后逐漸擴展到鄉村社會。18大之后, 這一過程明顯加速, 而且在理論上得到了明確的表達。因此, 我們將這一轉折的農村拐點與黨的十八大聯系起來, 在邏輯上是可以說通的。如今你到各地村莊去調研, 大凡集體經濟稍好一點的村莊, 在村內外公共場所都可以看到以黨支部為核心的符號建構, 有的地方發明了“黨建美學” (通過“入眼”來“入心”) , 有的地方豎起了“黨建就是生產力”的豎樁, 更別提隨處可見的“黨群服務中心”牌子。
“從A到B”是農村政治發展過程中的一個特定片段。如果我們超越這一片段, 將其置于更長的過程中來進行考察, (那么) 改革開放以來中國農村政治的變化可以用“回歸”兩字來加以概括。在以下兩個方面, 這種回歸表現得尤為顯著:
第一, 在選舉方面, 經歷了一個從控選到海選, 再從海選到管選的回歸。最初的控選是鄉鎮政府的“自衛性”行為。面對票箱里跳出來的、嘴巴喊著不交費稅的村主任, 鄉鎮干部實在是很擔心和顧慮的。違反選舉程序的操控便成為應對之道。隨著1998年村委會組織法的修訂, 海選實踐被肯定;生硬的操控性選舉的概率開始下降, 與此同時兩委矛盾開始大面積呈現。進入新世紀, 隨著基層政府選舉經驗的充實, 以及對候選人條件的各種規定, 周期性的選舉帶來的沖擊波從根本上被消解了。尤其是去年完成的村委會選舉, 用基層干部的話來說, 是“干凈利索”, 在較短時間內順利完成換屆, 充分實現了鄉鎮黨委和政府的組織意圖。
第二, 在兩委關系方面, 從黨政分開思路下的村委會選舉, 回歸到黨政合一思路下的村委會選舉。在協調兩委關系的早期實踐中, 各地摸索了不同的辦法, 例如“一肩挑”和“兩票制”。在轉向以村黨支部為核心的村級治理結構建設中, 村黨支部書記的領導地位得到了制度化的確認。在村干部的財政補貼 (農民稱為“工資”) 分配上, 各地刻意以不同方式顯示村黨支書與村主任之間的地位差異。我在北方一個村的調研中, 村支書和村主任的工資相差200元。可能因為工資基數并不大, 如果相差數額大的話, 可能會影響村主任的工作積極性, 因此這種差距更多的具有象征性意義。但在我調研的一個南方村莊, 村黨支部書記與村主任的工資差異明顯加大。如果書記的基數是100%;村主任“工資”是書記的80%;村監委主任是村主任“工資”的70% (為村支書“工資”的56%) 。這種差異或許可視為鄉村的“權力美學”。與此一變化相應, 村主任的地位從最初的“致富帶頭人”轉化為黨支部書記的“工作助手” (有的地方將村主任作為村黨支書接班人來考察) 。
無論我們用什么樣的術語來形容這一變化———“從村民自治到黨支部建設”、“從A到B”或“回歸”, 它們都屬于經驗性的描述。更為重要的問題是, 如何從理論上來看待這一變化?可以討論的議題很多, 限于篇幅, 我想集中討論一個比較抽象、但相當關鍵的問題:在黨政體制下, 如何平衡兩種重要的、基本的政治關系———國家與公民關系以及黨和群眾關系?之所以這樣提出問題, 是因為在筆者看來, 村莊政治秩序的轉換體現了這兩種基本政治關系的變化。
在通常情況下, 主流政治學的分析重點放在國家與公民關系方面。在一個現代國家, 這一關系是由國家憲法來加以規定的, 例如我國現行憲法規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民” (第2條) 。“人民”是一個抽象的政治概念, 在政治過程中它必須轉化為可操作的“公民”:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民, 不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限, 都有選舉權和被選舉權;但是依照法律被剝奪政治權利的人除外。” (第34條)
在某種意義上, 實行村民自治可以視為“國家與公民關系”這一原理在鄉村社會的一種具體表現形式。差別在于, 進入自治領域, 公民便轉化為“村民”。現行《中華人民共和國村民委員會組織法》規定:“年滿十八周歲的村民, 不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限, 都有選舉權和被選舉權;但是, 依照法律被剝奪政治權利的人除外。” (第13條) 。“公民”和“村民”雖然屬于不同的政治領域, 前者涉及國家公權力, 后者則是一種社會自治形式, 但在邏輯上兩者是同構的。
在黨政體制下, 除了國家與公民關系之外, 還有一種雖然在憲法中沒有系統陳述 (憲法序言有四處提及中國共產黨的領導, 但指稱對象主要是“各族人民”) , 但實際上更為重要的關系———黨與群眾的關系。這一關系在黨章中得到了比較系統的闡釋。在現行《黨章》的“總綱”部分, 有如下的表述 (黨建五項基本要求之一) :“堅持全心全意為人民服務。黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益, 沒有自己特殊的利益。黨在任何時候都把群眾利益放在第一位, 同群眾同甘共苦, 保持最密切的聯系, 堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀, 不允許任何黨員脫離群眾, 凌駕于群眾之上。我們黨的最大政治優勢是密切聯系群眾, 黨執政后的最大危險是脫離群眾。黨風問題、黨同人民群眾聯系問題是關系黨生死存亡的問題。黨在自己的工作中實行群眾路線, 一切為了群眾, 一切依靠群眾, 從群眾中來, 到群眾中去, 把黨的正確主張變為群眾的自覺行動。”在這段文字中, “群眾”一詞的出現頻次達14次之多, 占整段文字數的比例超過13%!
兩重基本的政治關系在一個國家體制中的并存, 提出了一個重要的問題:ZZ體制改革或國家治理體系和治理能力現代化建設, 應當將重心置于哪一種基本關系?將這一問題沉降到個人層次, 它的呈現形式是這樣的:作為社會中的一個個體, 我的角色認同安置在哪里?如何處置公民 (與國家) 和群眾 (與執政黨) 的關系?無論從邏輯上說, 還是從實踐結果來看, 這一策略性的區分并非無關緊要, 而是非常重要的。改革開放以來, 中國政治最具實質性意義的宏觀變化, 便是改革重心從國家-公民關系轉向黨-群眾關系;其外在表現形式則是從“黨政分開”轉向“黨政融合”。到目前為止, 中國政治中一個屢試不爽的“法則”是, 黨政分開為國家-公民關系的建構、政府官僚制的理性化開辟空間;黨政融合則顯突黨與群眾的關系, 不但強調黨的領導角色, 而且強調黨的治理角色。19屆3中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》便是一個非常經典的案例。
宏觀層面的政治邏輯對于我們理解發生在村莊的政治現象具有直接的啟發意義。大致而言, 村民自治是在黨政分開的語境下進行的探索, 其凸現的是國家與公民關系的政治邏輯;而強化村黨支部的領導和核心地位乃是在黨政融合的背景下進行的, 凸現的是黨和群眾關系的政治邏輯 (黨是先鋒隊和領導核心) 。從結構上來說, 以國家和公民關系為主軸來進行農村的政治改革, 很難兼容黨和群眾關系這一邏輯。在這個意義上, 兩委關系的矛盾是一個結構性的問題。而以黨和群眾關系為主軸來建構農村的政治秩序, 可以吸納村民自治的實踐, 至少在邏輯上不完全排斥 (當然村民自治被整合進村黨支部為核心的同心圓結構不是沒有代價的, 在一定程度上, 必須“削足適履”) 。
行文至此, 不禁有些感慨。前幾年在思考中國zz體制改革時, 筆者曾有一個感悟, 叫做“體制邏輯制約改革邏輯”。現在看來, 不但宏觀層面如此, 村莊的微觀政治亦是如此。在這個意義上, 村莊所發生的變化反過來也有助于我們認識和反思宏觀層面的中國政治。宏觀與微觀之間的這種緊密關系表明, 盡管改革開放以來, 中國在政府與市場關系、國家與社會關系、中央和地方關系、黨政關系等不同層面和維度發生了翻天覆地的變化, 但是中國政治的集權邏輯并沒有發生根本性的變化。正是這一邏輯的存在使得中國政治在放與收、松與緊、擺與歸之間能夠保持一種動態的平衡, 或許這是大一統國家的內在基因。
最后, 我想以下面兩點的延伸性討論來結束本文。
第一, 有必要指出, 村莊政治建設的這一回歸不是一種簡單意義上的復舊, 而是一種螺旋式上升的回歸。市場經濟、人口流動、村莊開放、信息資源對流、鄉賢治村與村民參與、村務決策和實施的制度化、小微權力規訓……, 這些全新因素正在促使村莊治理的深刻轉型和升級。套用有點俗的比喻, 這一回歸不是老版本的再現, 而是2.0版本的登場。
第二, 籍此我們回到本文前面的話題:新世紀登上舞臺的這一新版本是否能夠成為我們對未來中國鄉村治理現代化想象的依據?換言之, 我們是否能夠據此來回答2008年遭遇的問題:現代化的鄉村治理體制是怎樣的?在《中國農村基層治理的邏輯轉換》一文中, 筆者對此做了多樣化和開放性的處理。在此, 筆者想加一個限定:盡管未來中國村莊的治理結構不可能是齊一的, 但有一點可以基本肯定, 它們的核心結構在原理上是同一的, 在結構上是相似的。村黨支部不但是村莊政治的核心, 也構成了村莊治理的一個主平臺。在這個平臺上, 有可能形成“黨支部+”的治理格局:不但可以納入村民自治的實踐, 而且可以容納各種現代的治理技術。在這個意義上, 或許我們正在走出一條鄉村治理現代化的中國道路。
中國鄉村發現網轉自：三農學術 微信公眾號
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