2017年，正值《村委會組織法（試行）》頒行進(jìn)入而立，作為基層群眾自治制度重要內(nèi)容的村民自治已然取得了豐碩的成果，但在繼續(xù)前行的同時(shí)我們更不能忘卻起點(diǎn)。在“紀(jì)念《村委會組織法（試行）》頒布30周年暨深化村民自治研討會”上，參與該法起草全過程的民政部基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司原司長白益華，廣西壯族自治區(qū)宜州區(qū)（時(shí)為宜山縣）合寨村第一任村委會主任韋煥能，村民自治第一批研究者代表、長江學(xué)者、華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院徐勇教授等匯聚武漢，對村民自治的發(fā)展歷程、價(jià)值和意義、創(chuàng)新及前景展望進(jìn)行了回顧、探討。
村民自治的發(fā)軔與緣起
自治總是相對他治而言的，是個(gè)人或群體對于自身事務(wù)的處理并對其行為負(fù)責(zé)的一種制度和行為。我國鄉(xiāng)村社會有著悠久的自治基因和傳統(tǒng)，內(nèi)附著豐富的治理內(nèi)涵。傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村社會的自治結(jié)構(gòu)是在歷史的磨合中被優(yōu)選出來的產(chǎn)物，它既奠定了中國傳統(tǒng)社會走向世界農(nóng)業(yè)文明巔峰的基礎(chǔ)，也內(nèi)含有不少人類所有成功文明不可或缺的共性要素。晚清以后，與國家政權(quán)建設(shè)相伴，中央權(quán)力開始向基層滲透，但至民國時(shí)期，也并未從根本上改變鄉(xiāng)村自治的事實(shí)狀態(tài)。建國后，鄉(xiāng)村治理歷經(jīng)波折，終于在上世紀(jì)八十年代，主要以村民自治的形式重新被注入了鮮活的生命力。
1978年冬，安徽省鳳陽縣小崗村18位農(nóng)民以“托孤”的方式按下紅手印，冒著彼時(shí)巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施“大包干”，揭開了包產(chǎn)大戶改革的序幕。個(gè)體經(jīng)營的重新出現(xiàn)從根本上動(dòng)搖了以集體化為核心的人民公社體制，生產(chǎn)活動(dòng)不再需要統(tǒng)一的組織和安排，舊有的人民公社“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村基層管理體制已經(jīng)不再適應(yīng)形勢發(fā)展需要，在制度轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)了治理真空和無序狀態(tài)，公共事務(wù)和群眾生產(chǎn)生活日漸渙散，不正之風(fēng)盛行，引發(fā)了一系列社會問題和矛盾。
為改變村內(nèi)無秩序的混亂局面，廣西壯族自治區(qū)宜州區(qū)合寨村在村黨支部的牽頭下，召集全體村民召開群眾大會，以無記名投票和差額選舉的方式成立了我國首個(gè)村民自治組織，并參照“街委會”將其命名為“村委會”。隨后，村委會又通過群眾表決通過了村規(guī)民約，這也是后來認(rèn)定合寨村為“中國第一個(gè)村民委員會”誕生地的重要?dú)v史證據(jù)。
在此之后，成立村民委員會、制定村規(guī)民約迅速在中國農(nóng)村大地得到推廣，村民委員會這一群眾自治組織也得到了黨中央的高度重視。1982年8月，中共中央36號文件要求各地有計(jì)劃地進(jìn)行試點(diǎn)；1982年12月頒布的《憲法》第111條，明確規(guī)定村民委員會“基層群眾性自治組織”的性質(zhì)和地位；1983年10月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》，明確要求在農(nóng)村建立由村民選舉產(chǎn)生的村民委員會。1987年，全國人大六屆五次會議時(shí)，彭真委員長提出把《村民委員會組織條例》上升為《中華人民共和國村民委員會組織法》。在分組審議時(shí)，代表們在村委會性質(zhì)、村委會與鄉(xiāng)政府之間的關(guān)系等方面意見不一。經(jīng)過多方努力與多次修改，《村委會組織法（試行）》終于在全國人大常委會第23次會議時(shí)表決通過。
村民自治的發(fā)展與嬗變
從合寨村成立村民委會員到1987年《村委會組織法（試行）》的頒布，可以看作村民自治的從無到有的萌發(fā)和推廣階段。此后一直到1998年，去掉試行二字的《村民委員會組織法》頒行，是為村民自治意涵日漸豐富的發(fā)展階段。
1988年6月，民政部開始在全國范圍內(nèi)組織鄉(xiāng)村選舉，村民自治開始進(jìn)入制度化運(yùn)作階段。然而，新生的村民自治制度在推行中并非一帆風(fēng)順，一些地方的少數(shù)人認(rèn)為：第一，村民自治是資產(chǎn)階級自由化的產(chǎn)物，提出廢止村委會組織法，建立村政權(quán)。第二，把村委會定為群眾性自治組織脫離了我國農(nóng)村的實(shí)際，主張?jiān)O(shè)立村公所，實(shí)行村公所和村委會兩塊牌子、一套人馬。第三，村委會協(xié)助鄉(xiāng)政府開展工作行不通，要求修改村委會組織法，把鄉(xiāng)政府同村委會的關(guān)系由指導(dǎo)關(guān)系改為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。時(shí)任民政部基層政權(quán)建設(shè)司（基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司歷史用名）司長李學(xué)舉等經(jīng)過實(shí)地調(diào)研后，提出了三點(diǎn)意見，一是村委會組織法應(yīng)當(dāng)繼續(xù)試行，不能廢止；二是村民委員會組織性質(zhì)不能改變，不能設(shè)置村公所或村政權(quán)；三是鄉(xiāng)政府同村委會的指導(dǎo)關(guān)系也不能變。這三條意見獲得民政部時(shí)任部長崔乃夫的認(rèn)可后，以民政部的名義上報(bào)中央，捍衛(wèi)了憲法的規(guī)定，使村民自治在緊要關(guān)頭得到了堅(jiān)持和發(fā)展。
1990年8月，中組部、民政部等五部委聯(lián)合在青島萊西召開了全國村級組織建設(shè)工作座談會，對以黨支部為核心的村級組織配套建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，從理論、政策和制度上，確立了以黨支部為領(lǐng)導(dǎo)核心的村級組織建設(shè)工作格局。此后，民政部加強(qiáng)了對村民自治工作的指導(dǎo)，在當(dāng)年下發(fā)的《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動(dòng)的通知》中指出，建立村民會議或村民代表會議制度、制定必要的規(guī)章制度和村規(guī)民約是村民自治示范活動(dòng)的側(cè)重點(diǎn)。1994年2月，民政部又發(fā)布了《全國農(nóng)村村民自治示范活動(dòng)指導(dǎo)綱要（試行）》，對村民自治示范活動(dòng)的目標(biāo)、任務(wù)、指導(dǎo)方針、具體措施等作了全面系統(tǒng)的規(guī)定，并第一次明確提出要建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等四項(xiàng)民主制度。1997年，民政部在《關(guān)于進(jìn)一步建立健全村務(wù)公開制度，深化農(nóng)村村民自治工作的通知》中進(jìn)一步指出建立健全村務(wù)公開制度是加強(qiáng)農(nóng)村村委會建設(shè)的重要內(nèi)容。要求注重實(shí)效，努力實(shí)現(xiàn)村務(wù)公開的規(guī)范化、制度化。1998年，經(jīng)九屆人大常委會第五次會議通過的新的《村民委員會組織法》于當(dāng)年11月4日正式頒布實(shí)施。
后續(xù)到2004年國家廢除農(nóng)業(yè)稅的這一時(shí)段，是村民自治的全面推進(jìn)和深入發(fā)展階段，就如何將法律和制度付諸良好的實(shí)施，真正保障億萬農(nóng)民當(dāng)家作主的民主權(quán)利是這一時(shí)期的重點(diǎn)。2002年，中辦、國辦《關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中明確指出，搞好村民委員會換屆選舉，必須充分發(fā)揚(yáng)民主，切實(shí)保障廣大村民在選舉各環(huán)節(jié)中的權(quán)利，使村民委員會的選舉真正體現(xiàn)農(nóng)民群眾的意愿。2004年，中辦、國辦下發(fā)的《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》提出要切實(shí)保障農(nóng)民的選舉權(quán)、知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
2004年，溫家寶總理宣布中國五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，要徹底終結(jié)延續(xù)兩千余年來向農(nóng)民征收的“皇糧國稅”。政策得以迅速執(zhí)行，至2005年，全國范圍內(nèi)絕大多數(shù)省份基本上全面取消了農(nóng)業(yè)稅。進(jìn)入無稅費(fèi)時(shí)代后，農(nóng)村發(fā)展環(huán)境尤其是農(nóng)民與國家關(guān)系發(fā)生了深刻變化，村民自治也迎來了重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)，迎來了新的實(shí)踐挑戰(zhàn)。
村民自治的實(shí)踐創(chuàng)新與研究轉(zhuǎn)向
稅費(fèi)改革后，迫于財(cái)政壓力和管理上的便利，全國不少地方推行合村并組，村組規(guī)模擴(kuò)大導(dǎo)致直接參與性的自治變得愈加困難。由于多數(shù)村的集體經(jīng)濟(jì)較為薄弱，甚至本身就是空殼村，村民自治的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和村莊公共服務(wù)都依賴政府提供，大量的行政事務(wù)也依靠村民委員會予以落實(shí)，村民委員會有泛行政化的趨勢。但是，無稅費(fèi)時(shí)代為農(nóng)村提供了寬松的發(fā)展環(huán)境，逐漸走向內(nèi)生性發(fā)展的農(nóng)村對自主、自為、自治仍然有著現(xiàn)實(shí)需求，一批勇于探索的改革者們立足地方實(shí)際，做出了富有成效的創(chuàng)新和實(shí)踐。
湖北省秭歸縣是一個(gè)集山區(qū)、老區(qū)、庫區(qū)、壩區(qū)于一體的農(nóng)業(yè)大縣，山大人稀，交通閉塞，不僅公共服務(wù)難以到位，村民自治也難以有效開展。針對這些情況，2012年，秭歸縣開始探索以以自然村落為自治單元，以村落的黨小組理事會為載體，以村落的兩長八員為骨干，從而實(shí)現(xiàn)以小村落自治推動(dòng)整個(gè)行政村自治的村民自治新模式。
四川省都江堰市堅(jiān)持以適度規(guī)模院落區(qū)為基本單元，通過重構(gòu)自治單元，搭建平臺，實(shí)現(xiàn)群眾能自治，健全院落小區(qū)黨組織和服務(wù)代表會，管委會等一組三會的支持架構(gòu)，搭建起物業(yè)管理、矛盾調(diào)解等群眾自治參與的平臺；依需確定自治內(nèi)容，激發(fā)活力，實(shí)現(xiàn)群眾愿自治，結(jié)合群眾需求，理清職責(zé)，有效激發(fā)群眾自下而上的參與合力；強(qiáng)化制度保障，健全機(jī)制實(shí)現(xiàn)群眾常自治，讓群眾充分參與。
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，清遠(yuǎn)市在實(shí)踐中以行政村為單元的村民自治模式因管轄半徑過大，人口眾多，利益關(guān)聯(lián)缺失，村民小組一級沒人管事、沒人理事，造成村民自治流于形式，村民對自治沒有參與的熱情和動(dòng)力。2012年，清遠(yuǎn)市開始以完善村民小組（自然村）基層組織、強(qiáng)化自治能力為突破重點(diǎn)，推動(dòng)村民自治重心下移，將自治沉到村落。建立健全村民理事會組織，通過運(yùn)用農(nóng)村內(nèi)部力量參與社會治理，提高村民自治水平；在村民小組建立健全經(jīng)濟(jì)合作社，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)重心從原來的行政村下沉到村民小組，引導(dǎo)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)籌利用本村資源，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，從而提高村集體組織的凝聚力和辦事能力。
村民自治在實(shí)踐中的新發(fā)展也影響了村民自治研究的轉(zhuǎn)向。上世紀(jì)八十年代中期，緊隨村民自治在基層的發(fā)軔，圍繞村民自治展開的理論研究也開始起步，以“價(jià)值—制度”研究范式聚焦村民自治民主價(jià)值的討論，經(jīng)歷了較長時(shí)段的熱潮。進(jìn)入新世紀(jì)后，村民自治研究的主要著眼點(diǎn)開始轉(zhuǎn)向有效治理層面，開始并逐漸注重對村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的討論。代表者如華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院鄧大才教授提出，利益相關(guān)、文化相連、地域相近、規(guī)模適宜、群眾自愿等是村民自治有效實(shí)現(xiàn)的重要條件，建議基于地理居住特征，探索合適的自治單元，建構(gòu)多元化、多層次、多樣化的中國農(nóng)村村民自治體系，真實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)村民自治。
走過三十年，村民自治作為中國特色社會主義基本政治制度重要內(nèi)容的這一地位已經(jīng)得到確立；然而，這項(xiàng)制度仍然有完善空間，尤其是在劇烈的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，村民自治的落地過程亦非一路坦途。但絕不可否認(rèn)，在基層民主發(fā)展中，村民自治制度曾經(jīng)，并且也將繼續(xù)發(fā)揮著不可替代的作用。華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院徐勇教授認(rèn)為，村民自治是一場偉大的實(shí)驗(yàn)，它不是歷史的簡單復(fù)歸，而是經(jīng)歷了產(chǎn)權(quán)重大變革后新的制度設(shè)計(jì)。通過民主參與的方式重新建立起個(gè)人與集體的關(guān)系，以民主方式的把分散的農(nóng)戶重新組織起來，這就是民主化率先從農(nóng)村開始的實(shí)踐邏輯。村民自治的豐富實(shí)踐還把政治學(xué)從殿堂引向了田野，為學(xué)術(shù)研究提供了豐富的問題來源。只有從不同情況出發(fā)才能選擇最合適的村民自治形式。而村民自治面臨的情況甚為復(fù)雜多變，更需要學(xué)界廣泛調(diào)查，深入研究。紀(jì)念《村委會組織法（試行）》既是對歷史的回顧，更是新的開始。
作者系華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院助理研究員
中國鄉(xiāng)村鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:社會科學(xué)報(bào)第1596期第2版
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