——基于桂南Q市“聯(lián)鎮(zhèn)包村”的個案考察
摘要：基層社會治理創(chuàng)新是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。基于"歸納-演繹-實(shí)證"的分析框架,對桂南Q市"聯(lián)鎮(zhèn)包村"研究發(fā)現(xiàn):駐村干部不完全局限于完成"包發(fā)展、包黨建、包穩(wěn)定"任務(wù),也包括落實(shí)地方政府的各項制度安排;由高度組織化動員所形成資源吸納作用,使得"條塊"部門主動跟進(jìn),形成一種集中力量辦大事的態(tài)勢;"坐班式"駐村突破了傳統(tǒng)的"運(yùn)動式"治理困境,尤其在績效考核、晉升激勵與委派單位協(xié)助下,精英治村的效果超越以往。但由于基層社會環(huán)境的異質(zhì)性,各村莊的治理呈現(xiàn)出明顯的差異性。因此,地方政府應(yīng)加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計與政策的底層實(shí)踐,使聯(lián)鎮(zhèn)包村制度可持續(xù)化。本研究的創(chuàng)新在于以制度嵌入與精英下沉兩個維度詮釋地方政府如何依賴科層制路徑,體制內(nèi)精英如何反科層化運(yùn)作,推動聯(lián)鎮(zhèn)包村制度來提升基層治理能力。
1、問題的提出
農(nóng)村稅費(fèi)改革后, 在一定程度上減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān), 緩和了基層政府與社會之間的沖突。但由于上級均衡性轉(zhuǎn)移支付資金的不足, 以及基層財政供給能力的弱化, 使得基層政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給上奉行“不作為”, 在一些社會治理的“硬指標(biāo)”上“少作為”, 甚至“不在場”。而現(xiàn)行基層社會治理所呈現(xiàn)出村民自治、村社一體、組織封閉和城鄉(xiāng)分離的特點(diǎn), 導(dǎo)致了管理真空、服務(wù)差別、民主局限的后果, 使得基層社會治理難度加大。
中央政府通過科層制體系將政令傳遞至基層, 但在實(shí)際中, 經(jīng)由各層級人員的策略性變通和選擇性處置, 使得中央權(quán)威難以輻射到基層。而由基層自治所形成的地方權(quán)威, 在一定程度上抵御了中央權(quán)威嵌入基層的意圖。中央與地方各自形成的權(quán)威中心, 都相互默認(rèn)并謹(jǐn)慎對待各自管制領(lǐng)域的邊界, 除非是基層無法處理的事務(wù)才上達(dá)至更高層級[1]。因此, 在基層社會治理上, 中央與地方呈現(xiàn)出明顯的差異性:以中央為權(quán)威中心的官僚領(lǐng)域, 對社會的整合是象征性的;以地方為權(quán)威中心的基層政權(quán), 對社會的治理是實(shí)質(zhì)性的。
國家通過“委托-代理”的方式授權(quán)地方權(quán)威治理基層社會, 地方權(quán)威替代了國家所不能完成的基層社會整合作用, 因而顯現(xiàn)出費(fèi)孝通所言的“雙軌政治”[2], 即傳統(tǒng)社會治理是通過自上而下的中央集權(quán)[3]與自下而上的基層自治[4]的兩個平行軌道來完成的。不同的制度運(yùn)作體系影響著基層社會治理的行動策略的選擇和有效性, 但傳統(tǒng)以“控制資源”擴(kuò)充權(quán)力的方式, 難以解決基層權(quán)威的社會授權(quán)問題, 使得基層政權(quán)與其治理對象嚴(yán)重脫節(jié)。加上“逐利型”的基層組織非但不能起到連接國家體制與基層社會的作用, 反而擴(kuò)大了兩者的區(qū)隔, 催生出更多的社會不穩(wěn)定因素。為謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 基層政權(quán)向社會所攝取資源遠(yuǎn)大于公共服務(wù)的供給, 使得國家權(quán)力 (政策) 的滲透遭到了基層群眾的抵制, 政策執(zhí)行“最后一公里”的問題凸顯。以理訴求、以法抗?fàn)幍热后w事件更是充斥著基層社會, 使得鞏固基層政權(quán)、加強(qiáng)基層社會治理的國家意圖變得難以實(shí)現(xiàn)。
在此背景下, 黨的十八屆三中全會以“社會治理”取代了“社會管理”一詞, 并通過完善制度的頂層設(shè)計, 將基層社會治理納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)。以何種方式踐行基層社會治理成為各級政府亟需探索的話題。因而, 作為一種治理模式的聯(lián)鎮(zhèn)包村制度, 正是地方政府回應(yīng)黨中央提出的“堅持系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理和依法治理, 改進(jìn)社會治理方式”而做出的一項制度安排。
2、文獻(xiàn)回顧
在基層社會治理的農(nóng)村場域中, 以“楓橋經(jīng)驗(yàn)”[5]為代表的“綜治模式”影響到全國各地, 逐漸演變?yōu)椤翱v向到底、橫向到邊”的“網(wǎng)格化治理、組團(tuán)式服務(wù)”[6]模式。在推動基層社會治理的實(shí)踐上, 干部包村、部門幫扶等駐村制度成為學(xué)術(shù)界討論的話題, 具體如下:
首先, 從生成背景來看, 制度的變遷與社會的轉(zhuǎn)型改變了駐村制的承載范疇。駐村制由解放初期的農(nóng)村“工作隊”演變而成, 是中共“走群眾路線”的制度化運(yùn)作機(jī)制[7]。隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制的消解, 駐村制逐漸淡出人們的視野, 但新一屆中央政府對群眾路線的強(qiáng)調(diào), 權(quán)力部門政績競賽的沖突, 使得駐村制得到復(fù)興[8]。80年代的駐村工作隊伍代表的是國家與政府的主導(dǎo)角色, 而如今他們已從“全能的主角”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢薜呐浣恰? 影響力相對減弱[9]。可見, 駐村制雖然有助于實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與基層社會的對接, 但隨著制度的變遷, 駐村制已逐漸由“走群眾路線”的治理方式演變成為與科層化運(yùn)作高度契合、各級政府進(jìn)行制度安排的一種載體。
其次, 從運(yùn)行邏輯來看, 自上而下的科層化運(yùn)作方式, 推動駐村制嵌入基層社會治理。具有濃厚“國家色彩”的駐村制, 偏重于國家和政府主導(dǎo)、注重外部力量的嵌入, 以一定的“政府強(qiáng)度”實(shí)現(xiàn)較高的治理績效, 進(jìn)而緩解基層社會治理壓力[10]。駐村干部的介入, 既加強(qiáng)基層組織建設(shè), 也在一定程度上增強(qiáng)基層組織的號召力和凝聚力[11]。尤其是政府部門選派“第一書記”駐村, 為新農(nóng)村建設(shè)注入了新的活力, 由此形成“國家支持、村委主導(dǎo)、村民參與”的村莊治理格局[12]。然而, 在村莊治理的主體缺失的情況下, 未能被納入科層制體系的基層組織, 需要借助“聯(lián)村制度”來完成村莊治理[13]。綜上, 駐村制是依賴科層制的運(yùn)作方式而進(jìn)行的, 地方政府通過制度化手段選派干部到基層駐村, 以期達(dá)到鞏固基層政權(quán)的目的。
最后, 從制度困境來看, 外部力量的嵌入遭遇基層社會的抵御, 使得該項制度難以突破科層制的層級束縛。駐村制能夠在源頭上化解基層社會矛盾, 但這種政績競賽可能會導(dǎo)致普通的物質(zhì)性尋租升級為炫耀性尋租, 造成政府權(quán)力的惡性膨脹, 資源配置扭曲[14]。在“分利秩序”的基層社會, 駐村干部已逐漸由國家代理人角色演變?yōu)椤熬碌睦褐髁x者”, 他們善于利用職務(wù)之便和體制漏洞來實(shí)現(xiàn)自身的利益最大化[15]。由于受到目標(biāo)設(shè)置權(quán)責(zé)與原單位資源的條件限制, 以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部之間“共謀”與“鄉(xiāng)-村”關(guān)系的閉合等結(jié)構(gòu)性排斥, 駐村干部逐漸演變?yōu)椤耙栏叫托袆诱摺? 使得國家政策難以落實(shí)[16]?？梢? 基層社會的劇烈變遷和利益結(jié)構(gòu)的持續(xù)分化, 導(dǎo)致基層社會治理陷入形勢復(fù)雜性、關(guān)系多元性和內(nèi)容繁雜性等“現(xiàn)代性困境”[17], 使得駐村制難以擺脫科層制的路徑依賴。
總體來看, 作為一種治理工具, 駐村制類似于“攻堅戰(zhàn)”、“大會戰(zhàn)”式的社會動員被地方政府推崇, 很明顯, 這是政府對體制外社會資源以及治理客體的作用方向。對科層組織的內(nèi)部來說, “蹲點(diǎn)”、“掛職”、“駐派”等形式的體制內(nèi)創(chuàng)新也逐漸成為時髦的治理技術(shù)。既有駐村制的研究, 側(cè)重于從歷史發(fā)展脈絡(luò)考究其行動邏輯, 以及制度環(huán)境變遷對其應(yīng)然的影響, 并未對其背后的運(yùn)行邏輯進(jìn)行探討, 或是尚未回應(yīng)地方政府如此依賴這種治理工具的原因何在。有鑒于此, 本研究以桂南Q市聯(lián)鎮(zhèn)包村制度為樣本, 采取“歸納-演繹-實(shí)證”的分析路徑:首先, 以制度嵌入分析地方政府如何將制度嵌入到基層社會治理, 及其背后運(yùn)行的邏輯;其次, 以精英下沉探討體制內(nèi)干部如何自上而下的推進(jìn)該制度;最后, 在闡述聯(lián)鎮(zhèn)包村的制度困境的基礎(chǔ)上, 提出思考性建議。
3、案例描述與理論基礎(chǔ)
3.1 案例描述
Q市位于廣西南部, 區(qū)域面積10842平方公里, 人口約380萬, 下轄兩縣兩區(qū) (P縣、L縣、N區(qū)、B區(qū)) 。為加強(qiáng)基層社會治理, 將國家各項制度安排進(jìn)行整合與貫徹, 2012年, Q市實(shí)行聯(lián)鎮(zhèn)包村制度, 即建立“一竿子插到底”的直接聯(lián)系群眾制度, 要求每名市廳級領(lǐng)導(dǎo)分別聯(lián)系1~2個鎮(zhèn), 1個貧困村、1個示范村、5戶聯(lián)系戶, 并實(shí)行包發(fā)展、包黨建、包穩(wěn)定的“三包”責(zé)任制。具體而言, 聯(lián)鎮(zhèn)包村是黨的群眾路線教育實(shí)踐活動工作的延伸, 將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織建設(shè)和基層穩(wěn)定與聯(lián)系工作進(jìn)行有效融合。要求駐村干部不僅做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的服務(wù)員、組織建設(shè)的指導(dǎo)員和矛盾糾紛的調(diào)解員, 更要扎根基層, 著力解決群眾的實(shí)際問題。隨著該項制度的深入推進(jìn), Q市在脫貧攻堅、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和基層黨建等領(lǐng)域成效顯著, 并成為其他地區(qū)借鑒的經(jīng)驗(yàn)樣本。
3.2 理論基礎(chǔ)
治理是一種由共同目標(biāo)支持的活動[18], 也是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作互動[19], 旨在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動, 以最大限度地增進(jìn)公共利益[20]。社會治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下, 由政府組織主導(dǎo), 吸納社會組織等多方面治理主體參與, 對社會公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動[21]。然而, 在市場化沖擊下, 以德治和禮制為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治理模式逐漸解體, 鄉(xiāng)土中國在城鎮(zhèn)化過程中逐漸走向離土中國, 依靠血緣和地緣構(gòu)建的鄉(xiāng)村社會“差序格局”[22]逐漸被打破?？焖侔l(fā)展的城鎮(zhèn)化加劇了農(nóng)村的“空心化”, 以及基層社會治理的“無主體化”, 使得一些再好的惠農(nóng)政策只能停留在制度文本, 難以落實(shí)。在基層社會治理過程中, 基層政府總會遵循科層體系中的權(quán)力結(jié)構(gòu), 以習(xí)慣的選擇性策略進(jìn)行落實(shí), 由此形成“碎片化”的組織偏好和資源配置[23], 使得國家權(quán)力難以滲透到基層社會, “最后一公里”問題突出。
為加強(qiáng)基層社會治理, 緩和基層社會矛盾, 駐村制度逐漸興起。從傳統(tǒng)駐村制與聯(lián)鎮(zhèn)包村制度的共性來看:首先, 在形式上具有反科層化傾向, 即地方政府試圖突破科層制的運(yùn)行困境, 直接選派干部下沉進(jìn)行社會治理, 由此規(guī)避政策執(zhí)行偏差。其次, 在內(nèi)容上都屬于嵌入式治理, 地方政府將各種制度安排 (中央與地方政策) 嵌入到駐村工作范疇。最后, 在身份上, 駐村干部在原單位的干部身份、編制性質(zhì)、政治待遇、工資發(fā)放不變。從兩者的區(qū)別來看, 傳統(tǒng)駐村制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)國家制度下派 (強(qiáng)制性) 普遍干部到基層, 以“走讀式”的形式輔助村支兩委開展征稅、維穩(wěn)和監(jiān)管等工作。由于權(quán)威和資源的雙重匱乏, 以及單一的考核方式, 駐村干部的治村效果不明顯, 因而在駐村結(jié)束后難以突破晉升的“天花板效應(yīng)”。聯(lián)鎮(zhèn)包村制度主要從市縣兩級選派 (激勵性) 部門“一把手”擔(dān)任“第一書記”進(jìn)行“坐班式”治村。在考核機(jī)制、晉升激勵與單位協(xié)助的共同作用下, 駐村干部能夠較好地完成任務(wù), 因而在任期結(jié)束后得到相應(yīng)的晉升, 如表1所示。
總體來看, 在聯(lián)鎮(zhèn)包村制度嵌入基層社會治理過程中, 顯現(xiàn)出極強(qiáng)的科層制路徑依賴, 但在體制內(nèi)精英下沉過程中, 卻有意識地突破科層制的層級約束, 使得該項制度得以延續(xù), 并成為地方政府推動其他社會政策的主要載體。由“條條”與“塊塊”部門銜接跟進(jìn)而形成“集中力量辦大事”的資源吸納模式, 使得基層社會治理的各項工作得以順利推進(jìn)。
4、聯(lián)鎮(zhèn)包村的制度嵌入:科層制路徑依賴下的基層社會治理
制度指的是由人制定的規(guī)制、法規(guī)和條例[24]。制度嵌入源于卡爾·波蘭尼提出的嵌入性概念, 即經(jīng)濟(jì)行為嵌入在社會關(guān)系中并與其它非經(jīng)濟(jì)因素融為一體, 社會關(guān)系被嵌入經(jīng)濟(jì)體系中[25]。質(zhì)言之, 制度嵌入是指制度環(huán)境對個體行為的影響, 制度的運(yùn)轉(zhuǎn)是以嵌入在更大的制度、系統(tǒng)和文化背景之中為基礎(chǔ)的[26]。一項制度被選擇和運(yùn)行, 說明在當(dāng)下的社會環(huán)境中, 其效果得到地方政府的認(rèn)可, 因而將聯(lián)鎮(zhèn)包村制度嵌入到基層社會治理, 是地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新的一個過程, 如圖1所示。
表1 傳統(tǒng)駐村制與聯(lián)鎮(zhèn)包村制度的共性與區(qū)別
4.1 以科層制的路徑依賴推動聯(lián)鎮(zhèn)包村落實(shí)
制度主義認(rèn)為, 政策是制度的輸出, 一項政策只有被政府機(jī)構(gòu)采納、實(shí)施和執(zhí)行才能成為公共政策[27]。國家試圖通過機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員委任, 將地方權(quán)威變?yōu)槠湓诨鶎拥恼?quán)分支, 使其成為服務(wù)國家目標(biāo) (加強(qiáng)基層社會治理) 的組織機(jī)構(gòu), 并進(jìn)入國家管治的范疇。因而國家方針政策的執(zhí)行和貫徹, 均要依靠科層體系下各級政府及其職能部門的推進(jìn), 聯(lián)鎮(zhèn)包村制度是地方政府回應(yīng)國家加強(qiáng)基層社會治理的有效載體, 在制度嵌入過程中顯現(xiàn)出極強(qiáng)的科層制路徑依賴。
首先, 在高層干部的主導(dǎo)下, 黨政組織觸角不斷延伸。國家政策的落實(shí), 不僅需要黨政“一把手”依靠個人權(quán)威進(jìn)行高度組織化的動員, 更需要將他們的治村理念與公共利益進(jìn)行關(guān)聯(lián), 由此形成頂層與基層良性互動的“利益共同體”。換言之, 在基層社會治理過程中, “懸浮型”的基層政權(quán)難以回應(yīng)基層社會的各種訴求, 亟需通過官僚系統(tǒng)內(nèi)部高度組織化的模式進(jìn)行推動, 進(jìn)而實(shí)現(xiàn)高層領(lǐng)導(dǎo)的治村理念與基層社會需求有效銜接。由于村民自治制度的局限性, 基層黨組織力量渙散, 加速了基層政權(quán)與鄉(xiāng)村社會關(guān)系的“離間化”, 使得基層社會治理主體長期“缺位”。因而, 聯(lián)鎮(zhèn)包村的制度嵌入, 是在Q市黨政“一把手”的積極推動下, 將黨政組織系統(tǒng)的觸角進(jìn)行延伸, 使主體“缺位”走向服務(wù)“在場”, 有效化解政策執(zhí)行“最后一公里”的問題, 進(jìn)而增強(qiáng)以黨為核心領(lǐng)導(dǎo)的基層社會治理功能。
其次, 在政治吸納的作用下, “條塊”部門主動跟進(jìn)。從社會層面看, 國家試圖通過設(shè)置結(jié)構(gòu)相當(dāng)?shù)母黝悪C(jī)構(gòu), 并授權(quán)其行使職能, 以此強(qiáng)化基層權(quán)威, 從而加強(qiáng)對基層社會的控制。隨著社會的發(fā)展和管理水平的提高, 科層制逐漸取代了家長制, 成為絕大多數(shù)領(lǐng)域和國家普遍的管理組織結(jié)構(gòu)[28]。出于管理的便利性, 我國在職能部門的設(shè)置上注重對口原則, 即各“條塊”部門既要執(zhí)行本級政府的指令, 也要接受上級對口部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。因而聯(lián)鎮(zhèn)包村制度能否落地, 很大程度取決于各“條塊”部門的協(xié)同配合程度。在此過程中, Q市四大班子領(lǐng)導(dǎo)依靠行政級別所形成的政治吸納作用, 促使其管轄的職能部門主動跟進(jìn), 由此形成“市廳級領(lǐng)導(dǎo)-縣處級干部-鄉(xiāng)科級職員”的垂直狀“條條”包村模式。雖然從“條條”系統(tǒng)內(nèi)部選派干部進(jìn)行包村, 能夠確保各層級政令暢通, 但各部門處于互不干涉的平行治村狀態(tài)。部門“碎片化”的治村方式, 使得各村莊發(fā)展呈現(xiàn)出明顯的差異性。從深層次看, 這種以“條塊”部門“集中力量辦大事”的治村模式, 是在高層領(lǐng)導(dǎo)的政治吸納作用的推動下, 使聯(lián)鎮(zhèn)包村從制度文本走向基層落實(shí)。
最后, 在兩委干部的配合下, 制度運(yùn)行得到銜接。農(nóng)村稅費(fèi)改革后所形成的轉(zhuǎn)移支付財政體制, 弱化了基層政府的財政汲取能力, 以致基層社會治理陷入“懸浮”狀態(tài)[29]。雖然“政黨下鄉(xiāng)”和“政權(quán)下鄉(xiāng)”, 將“一盤散沙”的基層社會整合為高度組織化的政治社會[30]。但各利益相關(guān)主體訴求呈現(xiàn)多元化, 使得基層社會治理面臨巨大挑戰(zhàn)。雖然, 兩委干部游離在體制外, 但他們“上接縣鄉(xiāng)政府, 下聯(lián)本村村民”, 既是國家政權(quán)的代理人, 也是村務(wù)管理的執(zhí)行人, 鄉(xiāng)村秩序的維持與聯(lián)鎮(zhèn)包村的各項工作離不開他們的銜接和跟進(jìn)。然而, 隨著國家加大對農(nóng)村發(fā)展的支持力度, 各種項目接踵而來, 村干部既要落實(shí)黨和國家的各項方針政策, 又要完成駐村干部所交辦的應(yīng)急性任務(wù), 因而他們常常處于兩難的境地:當(dāng)國家政策與地方政令不一致時, 村干部難以抉擇, 只能因事而異, 不斷補(bǔ)救兩者之間出現(xiàn)的沖突。
圖1 聯(lián)鎮(zhèn)包村制度嵌入基層社會治理的路徑圖
4.2 以任務(wù)型治理的方式銜接聯(lián)鎮(zhèn)包村工作
長期以來, 各級職能部門在基層社會治理過程中權(quán)責(zé)不清、部門職能分割與交叉并存, 除一些涉農(nóng)部門外, 其他部門對農(nóng)村基層治理的支持嚴(yán)重缺位[31]。因此, 聯(lián)鎮(zhèn)包村制度通過將經(jīng)濟(jì)發(fā)展、組織鞏固和社會穩(wěn)定納入行政職能體系, 以制度規(guī)范各職能部門的責(zé)任和義務(wù), 呈現(xiàn)出任務(wù)型治理的趨勢。
首先, 經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先排序。隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”, 各地區(qū)所面臨的經(jīng)濟(jì)下行壓力超出以往, 使得地方政府再度回歸“以GDP增長論英雄”的發(fā)展理念, 對基層訴求難以回應(yīng)。質(zhì)言之, 單兵突進(jìn)式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對構(gòu)建良好社會秩序的邊際效用在逐漸遞減, 由此導(dǎo)致的社會問題逐漸增多。聯(lián)鎮(zhèn)包村將“包發(fā)展”優(yōu)先排序, 旨在通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)來增進(jìn)政治支持網(wǎng)絡(luò), 增強(qiáng)以己為中心的基層秩序控制, 因?yàn)樵撝贫蕊@現(xiàn)出地方政府高度的自利性。但制度的嵌入, 在加快Q市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的同時, 也為聯(lián)鎮(zhèn)包村的可持續(xù)運(yùn)行提供了財力保障。從深層次看, 聯(lián)鎮(zhèn)包村制度將經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行優(yōu)先排序, 彰顯了基層社會治理仍從屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展, 地方政府難以擺脫政治錦標(biāo)賽體制的束縛。
其次, 鞏固基層組織建設(shè)。隨著農(nóng)村提留統(tǒng)籌款收繳等工作的剝離, 基層組織的工作重心逐漸向公共服務(wù)供給和集體資源管理回歸。聯(lián)鎮(zhèn)包村的“包黨建”旨在科層體制框架下建立領(lǐng)導(dǎo)掛點(diǎn)、部門包村、干部駐村的聯(lián)系制度, 形成了一級抓一級、層層抓落實(shí)的工作格局。同時以基層黨建工作為切入點(diǎn), 通過構(gòu)建“書記抓、抓書記”責(zé)任主體鏈, 推動聯(lián)鎮(zhèn)包村的各項工作開展。從側(cè)面看, 聯(lián)鎮(zhèn)包村作為一種地方政府主導(dǎo)、注重外部資源嵌入基層治理的制度, 雖然能夠加強(qiáng)地方黨委與基層組織的良性互動。但由于駐村干部身份的特殊性, 為各項工作的具體操作都保留了靈活的彈性空間, 呈現(xiàn)出非制度化、非正式化、非科層化運(yùn)作態(tài)勢[32]。
最后, 促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。隨著現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn), 階層分化過程中的社會異質(zhì)性逐漸增加[33]。由基層社會矛盾而引發(fā)的群體性事件頻發(fā), 使得基層政府的“維穩(wěn)”壓力巨大。因而, 聯(lián)鎮(zhèn)包村強(qiáng)調(diào)“包穩(wěn)定”, 意味著“維穩(wěn)”仍為基層政府的常規(guī)性工作。Q市通過構(gòu)建矛盾綜合協(xié)調(diào)機(jī)制, 將綜治工作站、調(diào)解室、警務(wù)室進(jìn)行全覆蓋, 并以制度化手段督促各駐村干部下基層調(diào)處群眾矛盾糾紛, 將矛盾化解在基層, 切實(shí)維護(hù)基層社會穩(wěn)定?？梢? 駐村干部“包穩(wěn)定”能夠維護(hù)基層社會穩(wěn)定, 也是聯(lián)鎮(zhèn)包村制度持續(xù)化運(yùn)行的關(guān)鍵。
4.3 以監(jiān)督考核機(jī)制提升聯(lián)鎮(zhèn)包村主體責(zé)任
考核是一項“政治技術(shù)”, 通過考核明確目標(biāo)責(zé)任制, 上級政府可以把政策執(zhí)行的責(zé)任移交至下級政府及其工作人員, 以使自己擺脫政策執(zhí)行的事務(wù)性工作, 而專事對考核結(jié)果的監(jiān)督。盡管上級政府未能時刻親臨現(xiàn)場指導(dǎo), 但他們可以使用考核這種“遠(yuǎn)程”工具來加大對下級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)管力度[34]。一項好的政策不僅需要執(zhí)行機(jī)構(gòu)的貫徹落實(shí), 更需要考核機(jī)制的督促, 使各主體履職到位。
首先, 以動態(tài)調(diào)整的方式規(guī)避運(yùn)動式治理。在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中, 委派單位和駐村干部并非一成不變, 而是按照科層制運(yùn)行邏輯進(jìn)行動態(tài)調(diào)整, 即各部門的聯(lián)系點(diǎn)會隨著高層領(lǐng)導(dǎo)崗位的調(diào)整而變化, 進(jìn)而有效地規(guī)避運(yùn)動式治理的弊端。如2015年Q市市委書記將L縣S村作為聯(lián)鎮(zhèn)包村的聯(lián)系點(diǎn), 經(jīng)2016年調(diào)整后, 其所管轄的市直部門的聯(lián)系點(diǎn)跟隨變更。在此過程中, 高層領(lǐng)導(dǎo)能夠依托個人權(quán)威, 對所管轄的職能部門進(jìn)行調(diào)遣, 使體制內(nèi)資源不斷向村莊下移, 因而他們的治村效果遠(yuǎn)大于基層駐村干部。
其次, 以過程管理的手段防止干部不作為。從考核的方式來看, 組織部門抽調(diào)各職能部門責(zé)任人組成考核小組, 以交叉考核的方式對各委派單位的聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行督查。通過加大對落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、落實(shí)組織保障、實(shí)施精準(zhǔn)幫扶等指標(biāo)的權(quán)重, 督促各委派單位和駐村干部履職到位。同時, 考核小組采取不定期突擊檢查的方式, 對發(fā)現(xiàn)的問題及時研究解決, 防止各責(zé)任主體不落實(shí), 幫扶單位不作為, 駐村干部不履職, 扶貧資金出現(xiàn)挪用浪費(fèi)、中途截留、跑冒滴漏及貪腐現(xiàn)象, 真正使項目資金安全高效運(yùn)行。
最后, 以雙重考核的措施增強(qiáng)主體責(zé)任意識。從考核客體來看, 傳統(tǒng)駐村只局限于駐村干部, 而聯(lián)鎮(zhèn)包村制度不僅細(xì)化到駐村干部, 更是對委派單位進(jìn)行全面考核。根據(jù)《Q市幫扶單位和“聯(lián)鎮(zhèn)包村”單位工作績效考核評分細(xì)則》要求, 聯(lián)鎮(zhèn)包村的考核內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和辦法分為7個方面, 細(xì)化到縣、鄉(xiāng)和村三級責(zé)任主體。組織部門以結(jié)果為導(dǎo)向, 在審閱相關(guān)佐證材料的基礎(chǔ)上, 下沉到基層聽取群眾的評價進(jìn)行求證。這種雙重考核方式不僅避免駐村干部因運(yùn)動式治理而做出的應(yīng)付性“做作業(yè)”, 也在一定程度上提高委派單位的重視程度, 畢竟任務(wù)完成與否將會影響到單位的年終績效獎勵, 以及個人的政治前途。
總體來看, 農(nóng)村稅費(fèi)改革在一定程度上弱化了基層政權(quán)的資源汲取能力, 由此導(dǎo)致政權(quán)“懸浮化”、人員“邊緣化”、管理“不在場”等問題, 亟需黨政組織嵌入, 才能化解基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、組織渙散、社會不穩(wěn)定的困境。聯(lián)鎮(zhèn)包村采取“一竿子插到底”聯(lián)系群眾的制度, 旨在依賴科層制運(yùn)作體系, 將“包發(fā)展、包黨建、包穩(wěn)定”嵌入基層社會治理, 既踐行了中央加強(qiáng)基層社會治理的治國理念, 又回應(yīng)了地方治理制度供給不足的訴求。在高層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威吸納資源的作用下, 體制內(nèi)資源得到有效整合, 并直接輸送至村莊, 因而呈現(xiàn)出行政級別越高, 資源吸附能力越強(qiáng), 治村效果越顯著的特征。反之, 行政級別越低, 資源獲取渠道越窄, 治村效果越不明顯。在部門配合與基層銜接下, 以及對委派單位和駐村干部的考核下, 該制度得以可持續(xù)運(yùn)行。
然而, 將經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行優(yōu)先排序, 實(shí)際上又回到了傳統(tǒng)發(fā)展路徑, 即依靠官僚制運(yùn)作體系進(jìn)行推動。雖然短期內(nèi)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為顯著, 但這種運(yùn)作難以適應(yīng)各地區(qū)資源稟賦條件的差異性, 更難調(diào)動基層自主發(fā)展的積極性, 因而在調(diào)研中發(fā)現(xiàn):
(1) 高層領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性, 加劇了兩委干部的邊緣化。在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中, 高層領(lǐng)導(dǎo)依托個人權(quán)威, 將體制內(nèi)資源進(jìn)行整合, 并輸送至村莊?；蚴峭ㄟ^高度組織動員模式將治村任務(wù)分解至各職能部門, 但在此過程中卻弱化了兩委干部的基層社會治理主體角色, 使得其“等靠要”思想突出。
(2) 職能部門的異質(zhì)性, 使得聯(lián)鎮(zhèn)包村效果呈現(xiàn)差異性。具有實(shí)權(quán)或財權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)工作相對容易, 而對于“吃財政飯”的單位和普通干部卻是舉步維艱。尤其是被下派到貧困村的駐村干部, 他們面臨著村莊的內(nèi)生資源不足和外部資源供給缺乏的雙重困境, 其治村效果并不顯著。
(3) 駐村干部任期的有限性, 致使聯(lián)鎮(zhèn)包村陷入“人走政息”的困境。當(dāng)高層領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變動時 (如干部調(diào)任, 或因故停止職務(wù)而無法繼續(xù)包村) , 其治村理念可能遭到新的駐村干部否決, 由此導(dǎo)致執(zhí)行滯后, 或任務(wù)中斷等治理失靈的風(fēng)險, 引發(fā)群眾對新任駐村干部的不滿, 進(jìn)而影響到基層政府的信任度。
(4) 駐村干部可能會以“政治權(quán)力尋租”或“社會權(quán)力尋租”來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中, 由于缺乏必要的權(quán)力制衡, 導(dǎo)致一些駐村干部獨(dú)攬大權(quán), 以權(quán)謀私, 損害群眾的利益, 進(jìn)而引發(fā)村莊治理危機(jī)。
可見, 秉持制度主義理念的國家只有強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部的官德和官責(zé), 重視基層社會的民聲和民意, 以圖解決基層社會治理失靈的困境。雖然聯(lián)鎮(zhèn)包村具有一定的局限性, 但在國家主導(dǎo)的社會治理背景下, 該制度正是黨的群眾路線工作的延伸, 也是結(jié)合中央提出要搞好黨群關(guān)系, 加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、黨的組織建設(shè)和平安建設(shè)背景下一個應(yīng)然的制度安排。
5、聯(lián)鎮(zhèn)包村的精英下沉:反科層化推動基層社會治理觸底實(shí)踐
中國村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的人格化代表主要有:體制內(nèi)精英、非體制精英與普通群眾[35]。在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中, 地方政府通過制度化手段派出的體制內(nèi)精英主要有:第一書記和扶貧工作隊。在韋伯看來, 通過科層制來協(xié)調(diào)專門化的權(quán)限和行動, 強(qiáng)調(diào)非人格化的特殊品格以及服從于科層權(quán)威, 組織成員按照既定規(guī)則才能順利實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)[36], 意味著體制內(nèi)精英唯有照章辦事才能完成聯(lián)鎮(zhèn)包村的各項任務(wù)。但科層制運(yùn)作體系的層級束縛并不利于體制內(nèi)精英治村。尤其在一些“硬指標(biāo)”考核的“一票否決”壓力下, 體制內(nèi)精英不僅要依賴科層制的權(quán)威吸納體制內(nèi)資源, 更需要打破科層制 (反科層化) 的條條框框, 獲取體制外資源來實(shí)現(xiàn)個人利益最大化。
5.1 以行政能力整合體制內(nèi)外資源
(1) 借助委派單位力量, 整合體制內(nèi)資源。在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中, 體制內(nèi)精英依托委派單位的資源, 在一些項目的資金配套上“開綠燈”, 并投入所駐村莊的各項建設(shè)。如2013年L縣選派到各村的“第一書記”在任期間, 通過積極爭取, 依托體制內(nèi)資源, 向省市對口單位逐級申請, 共修建橋梁15座、修建村級道路105.3公里、解決安全飲水源13個?？梢? 官僚系統(tǒng) (委派單位) 的支持力度將會影響到駐村干部的工作績效。從資源輸入的角度來看, 駐村干部行政級別的高低決定了體制內(nèi)資源獲取量的多寡, 高層領(lǐng)導(dǎo)承包的村莊所獲取的體制內(nèi)資源遠(yuǎn)大于中層和基層干部, 因而Q市各縣區(qū)的村莊治理效果呈現(xiàn)出明顯的差異化。
圖2 精英下沉推動聯(lián)鎮(zhèn)包村制度觸底實(shí)踐路徑圖
(2) 能人積極“爭資跑項”, 獲取體制外資源。能人是既有經(jīng)濟(jì)資源, 又有人力資源, 還有社會資源的“村莊精英”型人物[37]。囿于村莊資源稟賦不足, 單靠駐村干部發(fā)動群眾進(jìn)行基層社會治理是不夠的, 因而通過“爭資跑項”獲取體制外資源是他們慣習(xí)的做法。畢竟項目進(jìn)村既可以緩解村莊財力投入不足的困境, 也可以緩解駐村干部在承擔(dān)公共服務(wù)供給以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力, 但項目進(jìn)村的多寡取決于駐村干部的“能人效應(yīng)”。在科層制內(nèi)部, 駐村干部的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅對體制內(nèi)資源具有吸附力, 也對體制外的社會資本具有號召力, 因而其獲取外部資源的機(jī)會遠(yuǎn)大于村支兩委干部。
5.2 以行政包干代理基層事務(wù)
(1) 駐村干部主動服務(wù), 確保村事不出村。為破解群眾辦事難的問題, 聯(lián)鎮(zhèn)包村制度將“包黨建”納入到駐村干部的工作范疇, 并任命駐村干部為村務(wù)代辦員, 駐扎在“一辦三中心”、“農(nóng)事村辦”等黨群服務(wù)站為群眾辦理事務(wù)。體制內(nèi)精英將服務(wù)下沉到基層代辦群眾事務(wù), 有效地將“被動受理”變?yōu)椤爸鲃臃?wù)”, 改變了群眾來回跑多趟的現(xiàn)象。如2015年B區(qū)11個鎮(zhèn)級“一辦三中心”為群眾提供社會事務(wù)類服務(wù)8.6萬多人次, “農(nóng)事村辦”服務(wù)站服務(wù)群眾共計1萬多人次, 在便利了群眾的同時, 也為聯(lián)鎮(zhèn)包村工作的開展提供群眾基礎(chǔ)。實(shí)際上, 群眾事務(wù)代辦制彰顯出一種代理治理模式[38], 即基層政府代表國家治理基層社會。因而, 聯(lián)鎮(zhèn)包村制度正是地方政府轉(zhuǎn)變職能, 積極回應(yīng)群眾訴求, 加強(qiáng)公共服務(wù)供給力度的有效載體。
(2) 借助服務(wù)平臺, 提升群眾滿意度。地方政府選派干部進(jìn)行聯(lián)鎮(zhèn)包村的目的在于指導(dǎo)基層工作、鞏固基層組織、強(qiáng)化基層綜合服務(wù)管理平臺建設(shè)。在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中, 駐村干部以村級公共服務(wù)中心為服務(wù)平臺, 通過“一站式”的供給公共服務(wù)方式化解群眾辦事難的問題, 不僅有效地改善了基層組織渙散、凝聚力不足的局面, 也在一定程度上提升了基層組織的服務(wù)意識, 進(jìn)而增強(qiáng)了群眾對地方政府的信任度和滿意度。
5.3 以職責(zé)延伸化解基層矛盾糾紛
(1) 延伸司法職能, 提升司法服務(wù)水平。國家作為一種將社會沖突限制在一定秩序內(nèi)或使社會得以合作共處的政治共同體, 通常要使用法律規(guī)范人的行為, 對社會成員進(jìn)行法律整合, 形成一體化的國家權(quán)威和法律秩序[39]。聯(lián)鎮(zhèn)包村制度中的“包穩(wěn)定”強(qiáng)調(diào)基層穩(wěn)定的重要性, 要求司法部門下沉, 將法律服務(wù)嵌入到基層。因而在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中, 將司法職能進(jìn)行延伸, 不僅能夠?qū)⒚芗m紛化解在基層, 也能提升群眾對司法服務(wù)的滿意度?？梢? 司法職能滲透至基層是職能部門有效回應(yīng)地方政府“包穩(wěn)定”要求的主要方式。在加強(qiáng)司法部門與群眾之間互動的同時, 也在一定程度上維護(hù)了基層社會穩(wěn)定。
(2) 推動法律聯(lián)村, 基層黨員分區(qū)化解。作為聯(lián)鎮(zhèn)包村單位, 法院堅持能動司法, 主動延伸審判職能, 在解決群眾訴求、幫扶困難群眾中發(fā)揮了很好的作用。Q市以法官聯(lián)鎮(zhèn)包村, 旨在將法律服務(wù)下沉至基層, 形成司法部門主導(dǎo)、基層綜治辦配合、司法所銜接的多元化解矛盾糾紛機(jī)制, 進(jìn)而有效緩解基層矛盾。同時, 把各村莊進(jìn)行區(qū)域劃分, 將法律宣傳責(zé)任包干到駐村干部, 督促其深入基層走訪和協(xié)調(diào), 有效地把矛盾糾紛化解在萌芽狀態(tài), 避免矛盾升級。
總體來看, 在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中, 體制內(nèi)精英不僅要依托個人權(quán)威吸納體制內(nèi)資源, 更需要依靠“能人效應(yīng)”進(jìn)行“爭資跑項”來獲取體制外資源。在“包發(fā)展、包黨建、包穩(wěn)定”的考核壓力下, 體制內(nèi)精英不僅要借助委派單位的力量發(fā)展基層經(jīng)濟(jì), 以行政包干代理群眾事務(wù), 更要通過反科層化的方式突破層級束縛, 將司法服務(wù)下沉, 維護(hù)基層社會穩(wěn)定。從政治學(xué)的視角看, 聯(lián)鎮(zhèn)包村制度是一種緩解城鄉(xiāng)差距壓力而在科層制內(nèi)進(jìn)行的資源支持與精英動員。
然而, 在科層制中, 上級部門只負(fù)責(zé)下達(dá)任務(wù), 基層部門只能執(zhí)行任務(wù)。除檢查、督促和考核, 上級主管部門難以對駐村干部進(jìn)行全程跟蹤[40], 這就使得精英在下沉過程中, 選擇性執(zhí)行政策等情況難以避免, 在調(diào)研中發(fā)現(xiàn):
(1) 精英利益俘獲, 使得聯(lián)鎮(zhèn)包村任務(wù)與委派單位業(yè)務(wù)難以抉擇。在晉升錦標(biāo)賽體制下[41], 體制內(nèi)精英出于獲取基層工作經(jīng)驗(yàn)的考慮, 而長時間扎根基層, 使得部門的業(yè)務(wù)難以兼顧, 可能會造成嚴(yán)重的后果 (輕則被約談, 重則被問責(zé)) 。因而出現(xiàn)名義上的包村, 實(shí)際上掛點(diǎn)的情況, 即掛名而不作出實(shí)際行動, 將具體工作委托給村支兩委干部。
(2) 職能部門采取“趨利選擇性”策略下派駐村干部, 弱化了一些優(yōu)秀的中年青年干部的積極性。在選派駐村干部的過程中, 單位與個人出現(xiàn)博弈, 但博弈的最終結(jié)果通常是由單位選擇性的派出具有基層工作經(jīng)驗(yàn)的老干部, 中青年干部得到的機(jī)會甚少。
(3) 基層社會的不確定性, 加劇了聯(lián)鎮(zhèn)包村的風(fēng)險。在遭到地方黑惡勢力阻撓而無法完成任務(wù)的情況下, 一些駐村干部通過改數(shù)據(jù)、突擊造材料等方式應(yīng)付考核, 出現(xiàn)假脫貧、被脫貧、數(shù)字脫貧等情況, 無形中加劇了群眾對基層政府的不信任感。
(4) 由于農(nóng)村地區(qū)資源稟賦條件不足, 社會組織發(fā)展相對滯后, 難以滿足基層群眾多元化、個性化的服務(wù)需求, 因而在聯(lián)鎮(zhèn)包村過程中, 社會組織處于長期的“缺位”狀態(tài), 使得治村團(tuán)隊疲憊。
可見, 在壓力型體制下, 強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)成績和效益的管理方式, 使得地方政府借助聯(lián)鎮(zhèn)包村制度的強(qiáng)制性行政手段, 將體制內(nèi)精英下沉到基層, 不僅實(shí)現(xiàn)了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、穩(wěn)固基層組織和維護(hù)社會秩序, 也在一定程度上緩解了地方政府的各類國家政策執(zhí)行的壓力。因而, 駐村制度得以在全國范圍內(nèi)沿用至今。
6、結(jié)論與討論
本文以制度嵌入和精英下沉兩個維度詮釋聯(lián)鎮(zhèn)包村的運(yùn)行邏輯:一方面, 在高層推動、中層介入和基層銜接的科層制路徑依賴下, 聯(lián)鎮(zhèn)包村制度得以嵌入到基層社會治理。另一方面, 精英下沉不僅要依靠科層制權(quán)威所形成的吸納資源作用, 將體制內(nèi)資源進(jìn)行有效整合, 更要通過反科層化的運(yùn)作方式, 將體制外資源納入治村范疇, 進(jìn)而完成聯(lián)鎮(zhèn)包村的各項制度安排。在不破壞村民自治的基礎(chǔ)上, 地方政府以制度嵌入和精英下沉的方式協(xié)助基層政府提升公共服務(wù)供給能力, 使高層領(lǐng)導(dǎo)下基層能“下得去”, 基層有問題能“上得來”, 以此增強(qiáng)高層與基層之間的良性互動。
首先, 地方政府借助聯(lián)鎮(zhèn)包村制度將上級下達(dá)的一些政治任務(wù)滲透到科層體制內(nèi)部, 通過個人權(quán)威驅(qū)動所管轄干部在“科層化”與“反科層化”之間有機(jī)互動。換言之, 駐村干部進(jìn)行聯(lián)鎮(zhèn)包村, 實(shí)際上發(fā)生了“反科層化”的狀態(tài)變動;當(dāng)駐村干部回到原屬單位后, 其又重新回到“科層化”的狀態(tài)。體制內(nèi)精英從下沉到回歸的過程中, 不僅完成了地方政府的各項制度安排, 使基層社會治理主體“缺位”走向“在場”, 也在一定程度上緩解了基層社會管理真空、村民辦事難的局面。
其次, 以聯(lián)鎮(zhèn)包村的方式落實(shí)地方政府的各種制度安排, 有效緩解了其政策執(zhí)行的壓力, 使其從紛繁復(fù)雜的行政任務(wù)中抽身出來, 回歸至基層公共服務(wù)的供給。這也符合中國自古以來的治理特征, 即通過科層體系把行政事務(wù)逐級往下發(fā)包, 通過層層分解至基層組織完成。然而, 科層制體系內(nèi)各部門之間的目標(biāo)、激勵與約束存在差異性, 難免會陷入“運(yùn)動式治理”;加上駐村干部任期的有限性與基層社會發(fā)展的可持續(xù)性之間的沖突, 使得選擇性地執(zhí)行政策成為可能。但聯(lián)鎮(zhèn)包村制度能夠以動態(tài)調(diào)整駐村干部、強(qiáng)調(diào)體制內(nèi)精英“能上能下”和注重單位與個人考核來規(guī)避“運(yùn)動式治理”而造成的治理失靈困境。因而該項制度延續(xù)至今, 作為地方政府實(shí)行各種制度安排的有效載體, 逐漸成為基層社會治理不可或缺的工作機(jī)制。
最后, 聯(lián)鎮(zhèn)包村制度是地方政府回應(yīng)中央加強(qiáng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個策略選擇。但由于基層社會環(huán)境的差異性, 使得聯(lián)鎮(zhèn)包村制度存在一定的困境, 主要表現(xiàn)為: (1) 在高層領(lǐng)導(dǎo)的介入與職能部門包攬村務(wù)工作下, 基層組織逐漸被邊緣化, “等靠要”思想突出。 (2) 精英的利益俘獲與部門選擇性下沉, 使得委派單位業(yè)務(wù)與聯(lián)鎮(zhèn)包村任務(wù)發(fā)生沖突時難以抉擇, 一些駐村干部不得不采取改數(shù)據(jù)、突擊造材料等非常規(guī)手段應(yīng)付績效考核。 (3) 駐村干部任期的有限性, 以及基層黑惡勢力的抵制, 可能會導(dǎo)致任務(wù)中斷, 加上社會組織和社會資本的缺乏, 使得部分地區(qū)聯(lián)鎮(zhèn)包村工作團(tuán)隊難以為繼。 (4) 脫嵌于原屬單位監(jiān)督的駐村干部, 很可能在“爭資跑項”的過程中以權(quán)謀私, 或是與基層干部形成“貪腐”的利益同盟, 加劇基層社會治理危機(jī)。
總體而言, 聯(lián)鎮(zhèn)包村制度來源于傳統(tǒng)駐村制, 但卻突破了傳統(tǒng)駐村制的困境, 逐漸成為地方政府進(jìn)行基層社會治理的一種不可或缺的工具。在基層社會治理體系中各個層級的主體因各自的價值取向和行動邏輯存在差異性, 尤其是自上而下的選擇性執(zhí)行政策和自下而上的基層低度回應(yīng), 使得“強(qiáng)動員、低成效”的手段不斷被強(qiáng)化[42]。因此, 地方政府應(yīng)因地制宜, 動態(tài)調(diào)整, 在聯(lián)鎮(zhèn)包村制度運(yùn)行中漸進(jìn)式地修正和完善, 進(jìn)而規(guī)避因制度困境而造成的基層社會治理失靈。首先, 在黨政組織嵌入基層的過程中, 應(yīng)充分調(diào)動基層自治組織的積極性, 發(fā)揮其基層社會治理主體角色的作用, 使其從“邊緣人”回歸至“主導(dǎo)者”。其次, 駐村干部應(yīng)權(quán)衡好駐村工作和單位業(yè)務(wù), 切實(shí)將聯(lián)鎮(zhèn)包村的各項任務(wù)落實(shí)到位。職能部門在選派駐村干部時, 應(yīng)給予中青年干部下沉到基層鍛煉的機(jī)會。應(yīng)加強(qiáng)對駐村干部的監(jiān)督, 督促其摒棄功利化, 多為群眾解決實(shí)際問題。再次, 地方政府應(yīng)堅持依法治村, 加強(qiáng)對基層黑勢力的打擊力度, 確保和諧穩(wěn)定。應(yīng)注重社會組織的培育, 給予政策扶持和優(yōu)惠傾斜, 吸納其參與聯(lián)鎮(zhèn)包村工作。最后, 應(yīng)采取部門交叉包村方式, 將財力充足與財力薄弱的單位進(jìn)行合理搭配, 化解基層社會治理差異化的困境。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：公共管理學(xué)報2017年04期
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