摘要：中國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的動因在于堅守集體土地所有權(quán)、兼顧農(nóng)民的公平與農(nóng)業(yè)的效率。在農(nóng)地“三權(quán)分置”政策與現(xiàn)行法沖突時，對“三權(quán)分置”的研究現(xiàn)狀在研究方法上體系化思維不夠；在擬實現(xiàn)的目標(biāo)上將政策目標(biāo)進行最貼切的法律制度轉(zhuǎn)化不夠；對“三權(quán)分置”中“三權(quán)”的理論重點即權(quán)利本質(zhì)及其如何實現(xiàn)的研究有缺憾。“三權(quán)分置”下中國農(nóng)地法制改革的立法構(gòu)架前提是：深刻理解該政策出臺背景及其所導(dǎo)向的問題，分析該政策目標(biāo)在現(xiàn)行法上不可實現(xiàn)的緣由。最后，在關(guān)涉堅持集體所有權(quán)、穩(wěn)定土地承包權(quán)（資格）、放活土地經(jīng)營權(quán)的具體制度時，應(yīng)考慮以最低立法成本完成周延的制度設(shè)計，確保法律邏輯的自洽和政策意圖的實現(xiàn)。
關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；土地承包權(quán)；土地經(jīng)營權(quán)；農(nóng)地流轉(zhuǎn)
一、中國農(nóng)地制度改革的現(xiàn)實困境及其“三權(quán)分置”
（一）中國農(nóng)地“三權(quán)分置”改革之動因
中國農(nóng)村改革30多年來，農(nóng)地財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了從所有權(quán)與使用權(quán)高度統(tǒng)一向所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)分離的重大變革，“兩權(quán)分離”的基本農(nóng)地權(quán)利結(jié)構(gòu)在2003年３月實施的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（簡稱“承包法”，下同）已初步明朗，到2007年頒行的《中華人民共和國物權(quán)法》時得以強化和穩(wěn)固，承包經(jīng)營權(quán)已然物權(quán)化。其變遷催生了中國農(nóng)村經(jīng)濟社會的急劇變化，也開啟了中國改革開放令世人矚目、令國人振奮的新歷程。
但上述制度變遷的過程中面臨著諸多現(xiàn)實困境，其制度運行中的缺陷日益凸顯。
１．客觀上，承包經(jīng)營權(quán)主體呈現(xiàn)多元。城鎮(zhèn)化進程的推進使得有資格取得承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民與實際經(jīng)營農(nóng)業(yè)的主體逐步分離。農(nóng)業(yè)部和經(jīng)濟學(xué)家認為所謂承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)繼續(xù)混為一體會帶來法理上的困惑和政策上的混亂。而“2014年中央一號文件提出承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)再分離，就是要為不同階層農(nóng)民提供差異化的制度供給，滿足不同農(nóng)民群體生存與發(fā)展需求。通過穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)，解除了務(wù)工農(nóng)民流轉(zhuǎn)農(nóng)地的后顧之憂，使其無需再將承包地?zé)o奈拋荒，相反還可通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)來獲取更多財產(chǎn)收益。與此同時，務(wù)農(nóng)農(nóng)民則可通過集中務(wù)工農(nóng)民流轉(zhuǎn)的農(nóng)地，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率，更好地解決自身發(fā)展問題。”
２．現(xiàn)實中，家庭經(jīng)營模式不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。以家庭為基本生產(chǎn)單位的農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式使得農(nóng)地始終處于碎片化狀態(tài)，農(nóng)戶經(jīng)營的耕地面積過小直接影響勞動要素的合理配置，不利于利用現(xiàn)代技術(shù)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營需求，與國家農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展目標(biāo)差距較大。所以，這兩種情況都會必然產(chǎn)生清除農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙、激活農(nóng)地權(quán)利財產(chǎn)價值、釋放農(nóng)地融資功能的政策考慮。可以說，面對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的迅猛發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的急劇提速，學(xué)界普遍認為，我國既有“兩權(quán)分置”的農(nóng)地權(quán)利制度的紅利已經(jīng)釋放殆盡。但與此相較，我國一些地區(qū)在20世紀末就已開始的“三權(quán)分置”改革試驗成果表明，“‘三權(quán)分置’體制解決了20世紀90年代‘二輪承包’以來確定的土地條塊小型化，以及農(nóng)民家庭自耕模式限制農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營的問題，而且還方便地引入了綠色農(nóng)業(yè)、科技農(nóng)業(yè)，從規(guī)模效益的角度，有效地促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)民家庭或個人也獲得了實惠。”
３．國情下，必須堅守兩個底線。從我國發(fā)展進程，包括政府和執(zhí)政黨治國理政的原則看來，農(nóng)地集體所有制對于本土長期的小農(nóng)經(jīng)濟而言，恰恰符合農(nóng)業(yè)社會化生產(chǎn)的內(nèi)在要求，符合社會生產(chǎn)力發(fā)展的根本趨勢，能夠有效促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展，“土地集體所有制是耕者有其田的永久性制度保障；滿足村莊內(nèi)新生代農(nóng)民平等、無償獲得土地的利益訴求，必然得到多數(shù)農(nóng)民的擁護”；農(nóng)地制度安排事關(guān)農(nóng)民的根本利益（生產(chǎn)資料和經(jīng)濟收入）乃至社會安定，現(xiàn)階段“農(nóng)民在土地權(quán)利享有上存在權(quán)利空白、虛化和殘缺、權(quán)利行使低效、侵害救濟乏力、制度配套不足等各種問題。一言以蔽之，農(nóng)民土地權(quán)利貧困化現(xiàn)象嚴重，農(nóng)民的可行能力低下。而作為‘三農(nóng)’問題實質(zhì)的農(nóng)民問題又不僅僅是單一的農(nóng)民問題，還涉及國家、集體等多方的利益平衡問題。”所以，土地集體所有制的堅持和農(nóng)民土地權(quán)利的維護這兩個底線不能丟棄，既要堅守公有制下的集體所有權(quán)，又要兼顧或者平衡公平與效率問題。農(nóng)地“三權(quán)分置”的改革意圖和政策構(gòu)想正是在此時被提出。
（二）中國農(nóng)地“三權(quán)分置”政策與法律之沖突
１．農(nóng)地“三權(quán)分置”有政策文件的內(nèi)涵支撐
中國共產(chǎn)黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中強調(diào)，“賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。落實這一改革要求，國家部委的政府官員和經(jīng)濟學(xué)界認為，需要明確流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保、入股等的客體究竟是承包經(jīng)營權(quán)，還是承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)。而“2014年中央一號文件”對此明確指出，“在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資”。于是，農(nóng)地“三權(quán)分置”被正式明確，時任中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長的陳錫文、國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶和農(nóng)業(yè)部等重要官員認為：“這預(yù)示著，把土地承包經(jīng)營權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分離’，將是未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度演變的大趨勢，實際上，為在維護承包戶權(quán)益和促進承包地流轉(zhuǎn)之間尋找平衡點。”
事實上，在政策制定者看來，此次“三權(quán)分置”改革承襲了早前“兩權(quán)分離”的統(tǒng)籌農(nóng)地占有安全和利用效率的愿望，“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和土地承包經(jīng)營權(quán)制度的建立，實現(xiàn)了農(nóng)村集體土地（農(nóng)用地）所有權(quán)與使用權(quán)的分離，將土地承包經(jīng)營權(quán)從土地所有權(quán)中分離出來，從而使得在堅持集體土地所有制的基礎(chǔ)上，單個的農(nóng)戶可以享有土地承包經(jīng)營權(quán)。這是第一次‘兩權(quán)分離’的過程，其主要目的是為了調(diào)動農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性。再次將經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離，形成所有權(quán)——承包權(quán)——經(jīng)營權(quán)‘三權(quán)分置’的局面，則主要是為了解決承包地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的問題，讓承包地向種田能手集中。”就是在這樣的改革意圖的政策解讀中，“三權(quán)分置”被形式化表達為集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、農(nóng)地經(jīng)營權(quán)疊加并存的土地權(quán)利結(jié)構(gòu)，其政策本身的內(nèi)涵旨意是清晰的，但給農(nóng)地法律制度的構(gòu)建以及對物權(quán)基本權(quán)利體系帶來了一系列的挑戰(zhàn)。
２．農(nóng)地“三權(quán)分置”并無現(xiàn)行法律與法規(guī)的完整表達
關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的內(nèi)涵本身，除極少數(shù)學(xué)者表示質(zhì)疑外，學(xué)術(shù)界基本上對此取得共識，即農(nóng)地“三權(quán)分置”為集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)并立的格局。但我們已經(jīng)注意到，盡管以農(nóng)地“三權(quán)分置”政策取代“兩權(quán)分離”制度已經(jīng)由中央政策所確立，但該政策主要是基于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)及其管理者提出的主張，而進入法學(xué)視角后的分析可謂五花八門，缺乏統(tǒng)一聲音。2017年11月7日全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會室內(nèi)稿《農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》一出臺就受到來自不同方面的法學(xué)者的花式批評，其立法制度對此從理念思維到具體規(guī)則構(gòu)建顯然面臨諸多難以回應(yīng)的嚴峻挑戰(zhàn)。
早在20世紀90年代，就有經(jīng)濟學(xué)者對農(nóng)地權(quán)利的理解表現(xiàn)為一種“權(quán)利束”的觀念：在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的框架下，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)被分解為土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利，但這種三種權(quán)利分置的觀點并不為學(xué)界認同且在2003年《農(nóng)村土地承包法》和2007年《物權(quán)法》中也無跡可尋。對此有學(xué)者指出，“農(nóng)地三權(quán)分離是經(jīng)濟學(xué)主導(dǎo)土地改革政策的形象表述，存在明顯的法學(xué)邏輯悖論。土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)屬于典型的經(jīng)濟學(xué)概念，更多的是闡述土地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，不能當(dāng)然轉(zhuǎn)化為法律權(quán)利，據(jù)此制定相應(yīng)的法律規(guī)范。……土地法學(xué)應(yīng)當(dāng)有自己的貢獻，應(yīng)當(dāng)通過立法引領(lǐng)改革方向。土地改革應(yīng)當(dāng)在法治的框架下進行，不能以改革為名，隨意突破法律的強制性規(guī)定。”另外，“同一物上的所有權(quán)——用益物權(quán)的結(jié)構(gòu)安排實際上已經(jīng)實現(xiàn)了對物的歸屬和利用的分離。用益物權(quán)人再將土地由他人使用、經(jīng)營時，既可轉(zhuǎn)讓該用益物權(quán)，又可通過設(shè)定租賃權(quán)這一債權(quán)性質(zhì)的利用權(quán)，實現(xiàn)土地之上的三層級結(jié)構(gòu)。根據(jù)一物一權(quán)原則，同一物上不能并存兩個以上內(nèi)容相近的用益物權(quán)，對用益物權(quán)之上再設(shè)相近用益物權(quán)的安排是人為的將法律關(guān)系復(fù)雜化，在存在物權(quán)和債權(quán)區(qū)分的情況下，這種安排是立法技術(shù)的倒退”。因此，對農(nóng)地“三權(quán)分置”政策的內(nèi)涵進行解讀，既要尊重經(jīng)濟學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科的已有成果，領(lǐng)會他們對中國“三農(nóng)”現(xiàn)實背景的解讀與擔(dān)憂，理解他們基于其學(xué)科范疇的限度，但切不可拋卻法學(xué)科立場不加獨立思考地盲從、簡單地順應(yīng)甚至直接機械地轉(zhuǎn)化為法制度。可以說，到目前為止，農(nóng)地“三權(quán)分置”還只是一種政策話語，其豐富的政策意蘊和問題導(dǎo)向毋容置疑，但其是否能夠轉(zhuǎn)化以及如何轉(zhuǎn)化為可操作的法律制度，還需要法學(xué)者結(jié)合中國農(nóng)地權(quán)利的實際運行狀況進行學(xué)理砥礪和制度構(gòu)筑的科學(xué)回應(yīng)。
二、政界與學(xué)界對“三權(quán)分置”的研究現(xiàn)狀
從2013年起，中共中央關(guān)于農(nóng)地“三權(quán)分置”的相關(guān)政策共出臺11個，集中對農(nóng)地“三權(quán)分置”政策予以宣傳和肯定。學(xué)術(shù)界圍繞上述文件采用諸多研究方法對農(nóng)地“三權(quán)分置”及相關(guān)問題展開了探討。
（一） 關(guān)于“三權(quán)分置”的研究方法
現(xiàn)有的研究方法較為多樣，有歷史文獻法、價值分析法、定性分析法、比較法方法、法教義學(xué)方法或上述綜合方法的運用。對我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的歷史沿革、“三權(quán)分置”改革的政策背景及其價值目標(biāo)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性、“三權(quán)分置”的制度實現(xiàn)和現(xiàn)實困境等，進行了有益探討。但從“三權(quán)分置”的法制度供給和實現(xiàn)來看，現(xiàn)有研究方法在立法設(shè)計的體系思維考量上存在不足，以政策落實為導(dǎo)向的社會實證和司法實證研究方法有待加強。
（二） 關(guān)于“三權(quán)分置”政策擬實現(xiàn)的目標(biāo)
對此，現(xiàn)有研究在所有權(quán)性質(zhì)不變，兼顧農(nóng)戶利益和經(jīng)營者利益目標(biāo)上給予較多關(guān)注，但對“三權(quán)分置”的制度意蘊及其在法律制度建構(gòu)中的具體地位缺乏詳細深入的闡釋；不少學(xué)者都將該政策作為未來農(nóng)村土地法律制度構(gòu)建的前提來對待，但對該政策與法律制度的關(guān)聯(lián)以及追求的法價值功能研究重視不夠；重視“三權(quán)”中之后“兩權(quán)”，普遍忽視對堅持土地集體所有權(quán)的研究；將政策目標(biāo)研究成果從法律視角梳理，進行法律具體制度的轉(zhuǎn)化不夠。
（三）關(guān)于“三權(quán)分置”制度中“三權(quán)”研究的理論重點
第一，關(guān)于集體土地所有權(quán)問題研究。從本土鄉(xiāng)村實踐來看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的作用表現(xiàn)在依托社區(qū)型農(nóng)村集體經(jīng)濟的存在與壯大，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收；穩(wěn)固村莊共同體進而維護農(nóng)村政治穩(wěn)定；其不但發(fā)揮著巨大的經(jīng)濟功能，且體現(xiàn)著為數(shù)億農(nóng)民從生存到養(yǎng)老提供補充完善性保障、穩(wěn)定農(nóng)村的社會功能以及對抗公權(quán)力任何干預(yù)、限制私權(quán)實現(xiàn)時的防御功能。但由于近30多年來在法律和政策上，集體土地所有權(quán)權(quán)能全面收縮（如收益權(quán)、處分權(quán)），因此該制度一直受到學(xué)術(shù)界冷遇，在“三權(quán)分置”政策后，學(xué)術(shù)界對這一制度并未給予應(yīng)有的重視，基本上是名義上的保留，不涉及不論證具體問題的解決思路，對于集體所有權(quán)如何在制度上堅持也是似是而非的空洞表達。研究和紛爭的重點無疑集中在下面兩個問題上。
第二，關(guān)于土地承包權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容研究。自“三權(quán)分置”提出起，土地承包權(quán)的概念已從土地承包經(jīng)營權(quán)中分立。對此的性質(zhì)和內(nèi)容，學(xué)界多有爭論，主要有如下學(xué)說：（１）成員權(quán)說。該說主張承包權(quán)屬于成員權(quán)，只有集體經(jīng)濟組織成員才有資格擁有，具有明顯的社區(qū)封閉性和不可交易性。“成員權(quán)是通過身份資格獲得的（不分成員資格獲得的先后，只認是否獲得成員資格）均等權(quán)利。成員權(quán)是身份權(quán)，通過成員資格而獲得，不能繼承，也不能轉(zhuǎn)讓，因放棄（或剝奪）成員資格而喪失。成員權(quán)的終極目標(biāo)是公平，通過成員權(quán)的界定，保證集體中每個成員享有同等的權(quán)利，也減少成員之間的依附性，讓每個成員相對其他成員具有充分的獨立性，能獨立判斷自己的利益，獨立表達對社會的基本觀點。承包權(quán)在權(quán)屬類別上屬成員權(quán)，農(nóng)戶獲得集體的承包地，依靠的是集體成員資格。”（２）成員權(quán)與部分財產(chǎn)權(quán)說。該觀點認為，承包權(quán)是成員權(quán)，集體組織的成員應(yīng)自然擁有承包權(quán)，然而，法律規(guī)定土地承包權(quán)不能隨意調(diào)整，侵犯了新成員的承包權(quán)，改變了承包權(quán)的成員權(quán)性質(zhì)，使得承包權(quán)具有了部分財產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。（３）物權(quán)說。理由是因分離后的土地承包權(quán)以延續(xù)社會保障功能和為農(nóng)民帶來土地收益為權(quán)利特征，因此也是獨立的用益物權(quán)。有觀點認為將承包權(quán)認定為用益物權(quán)存在如下主要理由：“第一，承包權(quán)本就來自承包經(jīng)營權(quán)，其性質(zhì)與承包經(jīng)營權(quán)一樣，符合權(quán)利分離的構(gòu)造規(guī)則；第二，將承包權(quán)界定為獨立的用益物權(quán)，符合再分離的功能目標(biāo)，才能更好保護農(nóng)民權(quán)益；第三，承包權(quán)的取得與承包權(quán)的性質(zhì)不能混同。從承包權(quán)的取得來看，只有本集體經(jīng)濟組織的成員才有資格承包，因而具有身份性，但這并不意味著承包權(quán)就是某種身份權(quán)（成員權(quán)）。承包權(quán)的獨立也是要為農(nóng)民創(chuàng)造更多權(quán)益的，指向的客體主要是財產(chǎn)。”（４）收益權(quán)說。該觀點認為，農(nóng)地“三權(quán)分置”下的土地承包權(quán)，是一種土地的收益權(quán)，類似于德國法上的“土地負擔(dān)”。作為收益權(quán)，“權(quán)利人并不占有、使用土地以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，而是向土地經(jīng)營權(quán)人收取經(jīng)營費用，實現(xiàn)其收益權(quán)。”
就現(xiàn)有對土地承包權(quán)的性質(zhì)及與內(nèi)容之研究，尚存以下不足：（１）一般認為，農(nóng)地“三權(quán)”中的土地承包權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，大多數(shù)學(xué)者認為該權(quán)利的性質(zhì)為成員權(quán)。但現(xiàn)有研究成果對土地承包權(quán)的性質(zhì)與內(nèi)容的分析存在一定的脫節(jié)：不少主張土地承包權(quán)為成員權(quán)的學(xué)者在論及該權(quán)利的內(nèi)容時強調(diào)其中含有財產(chǎn)內(nèi)容，而主張土地承包權(quán)為非成員權(quán)的學(xué)者又未能妥當(dāng)?shù)靥幚硗恋爻邪鼨?quán)的財產(chǎn)內(nèi)容與土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)內(nèi)容的關(guān)系。（２）對土地承包權(quán)內(nèi)容在土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容中有何種表現(xiàn)存在研究的脫節(jié)。
第三，關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)與意義研究。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，有三種不同觀點：（１）債權(quán)說。該觀點認為土地經(jīng)營權(quán)是流轉(zhuǎn)情況下才獨立于承包權(quán)的一項權(quán)利，性質(zhì)是債權(quán)，不是物權(quán)。且“這符合物權(quán)‘一物一權(quán)主義’，即一物之上只能成立同一內(nèi)容的一個物權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)是用益物權(quán)的情況下不能再設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，在立法上行得通。然而，隨著今后對實際耕作者保護的重視，土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化屬性可以得到加強，但其債權(quán)的‘底色’和本質(zhì)不會變。”（２）物權(quán)說。該說認為我國現(xiàn)行立法并不能對農(nóng)地“三權(quán)分置” 提供有力的支持和制度保障，現(xiàn)在需要創(chuàng)新設(shè)置物權(quán)性質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)；依循多層權(quán)利客體的法理，經(jīng)營權(quán)乃是土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)定的、以土地承包經(jīng)營權(quán)為標(biāo)的的用益物權(quán)，其與土地承包經(jīng)營權(quán)屬于不同層次客體上存在的用益物權(quán)，應(yīng)該在《物權(quán)法》用益物權(quán)章中對土地經(jīng)營權(quán)進行相應(yīng)的制度設(shè)置。換言之，“按照現(xiàn)行法律制度，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是債權(quán)，因為只有轉(zhuǎn)包、出租、代耕、入股這些債權(quán)流轉(zhuǎn)才會發(fā)生承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離并存的后果，但顯然“三權(quán)分置”的經(jīng)濟目的在于把“三權(quán)”在私權(quán)的范圍內(nèi)在同一層次上一體保護，也就是在制度上要把經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán)來對待，而且經(jīng)營權(quán)也在功能上符合用益物權(quán)的性質(zhì)。如此，按照《物權(quán)法》第５條規(guī)定的物權(quán)法定主義的要求，則只能通過修改法律賦予此種經(jīng)營權(quán)以用益物權(quán)的性質(zhì)。在法律沒有修改之前，從解釋論的角度也可以分析一下經(jīng)營權(quán)現(xiàn)實的屬性。”（３）二元說。該說針對經(jīng)營權(quán)的不同流轉(zhuǎn)條件，賦予其不同的權(quán)利屬性。認為，經(jīng)營權(quán)在土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租和入股方式流轉(zhuǎn)條件下屬于債權(quán)性質(zhì)，在轉(zhuǎn)讓和互換流轉(zhuǎn)條件下屬于物權(quán)性質(zhì)。另外，土地承包權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)分離出來之后，將具有何種意義受到學(xué)者關(guān)注。多數(shù)學(xué)者將土地經(jīng)營權(quán)作為推行農(nóng)村土地抵押擔(dān)保的前提。“承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的農(nóng)地制度，可以為破解農(nóng)地抵押困局創(chuàng)造最為關(guān)鍵的制度基礎(chǔ)。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離后，經(jīng)營權(quán)人可以自身持有的、相對獨立的經(jīng)營權(quán)為客體來設(shè)定抵押，還土地以資產(chǎn)要素的原本屬性，更好地發(fā)揮經(jīng)營價值。經(jīng)營權(quán)人到期不能償還抵押債務(wù)，金融機構(gòu)或其他債權(quán)人也不能取得承包權(quán)人的地位，只能是以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或地租收入優(yōu)先受償。”土地經(jīng)營權(quán)之性質(zhì)及意義之研究現(xiàn)狀，本文評析有三點：（１）關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的研究主要集中在其性質(zhì)如何以及如何流轉(zhuǎn)等方面。由于我國物權(quán)法中明確規(guī)定了物權(quán)法定原則，故對于目前土地經(jīng)營權(quán)是否屬于物權(quán)的爭議不大，但不少學(xué)者從未來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的趨勢出發(fā)主張應(yīng)當(dāng)通過修改現(xiàn)行法律將土地經(jīng)營權(quán)設(shè)計為物權(quán)，以便能夠推進土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，放活土地經(jīng)營權(quán)。遺憾的是，對土地經(jīng)營權(quán)入民法典的具體路徑設(shè)計及其與集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)的關(guān)系協(xié)調(diào)上，卻未見有周全成熟的方案。（２）建議完善土地經(jīng)營權(quán)為物權(quán)并討論放活（主要是抵押）時，卻對基礎(chǔ)的現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)是否也同樣可放活未置一詞，如果兩者同為物權(quán)，極易引發(fā)土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)是否屬于同義反復(fù)或疊床架屋的疑問。（３）經(jīng)濟學(xué)界主張經(jīng)營權(quán)是為了培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)并實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，但當(dāng)前是否必須繞過土地承包經(jīng)營權(quán)而采用放活土地經(jīng)營權(quán)的思路也有待法學(xué)理論結(jié)合農(nóng)村社會實踐予以映證。
三、中國農(nóng)地制度改革之立法框架性思考
（一）農(nóng)地“三權(quán)分置”之我見
１．必須深刻理解政策出臺背景
探討農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的政策意蘊及其制度實現(xiàn)路徑，必須以其出臺背景為基礎(chǔ)。本文認為，農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的政策背景，包括政治背景的三個“不變”、國情背景的三個“較大”和發(fā)展背景的三個“急迫”：
三個“不變”。即生產(chǎn)資料的社會主義公有制（全民所有制和勞動群眾集體所有制）的制度不變，這是現(xiàn)行《憲法》明確的我國社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)；社會穩(wěn)定的前提不變，這是改革、發(fā)展的前提條件，也是發(fā)展的重中之重；關(guān)注基層民生（農(nóng)民利益）的要求不變，不管農(nóng)村土地制度改革怎么改，都不能把農(nóng)民利益損害了。
三個“較大”。一是我國幅員遼闊，不同行政區(qū)域的自然環(huán)境差異較大，決定了農(nóng)地制度改革不宜采取“一刀切”的思維；二是我國人地矛盾較大，人多地少、人均不足、土地流失的情勢依然嚴峻，因而對土地利用效率的要求更加嚴格和謹慎；三是城鄉(xiāng)差異較大，城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡、不充分，縮小城鄉(xiāng)差距、協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展依然是農(nóng)村工作的重心。
三個“急迫”。一是新型城鎮(zhèn)化急迫，這是我國經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，也是全面建成小康社會的目標(biāo)；二是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化急迫，這是我國實現(xiàn)“四個現(xiàn)代化”的要求，也是解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵；三是農(nóng)地融資需求急迫，這是沖出以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的規(guī)模經(jīng)營發(fā)展之瓶頸的必然要求，也是轉(zhuǎn)變我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的配套內(nèi)容。
２．必須明確面對中國問題時政策正確之目標(biāo)導(dǎo)向
無論是對“三權(quán)分置”的政策意蘊的理解，還是對其實現(xiàn)路徑的制度設(shè)計，均應(yīng)以其希冀實現(xiàn)之目標(biāo)為導(dǎo)向。剖析該政策出臺的一系列動因，結(jié)合新時代我國全面深化改革之部署，本文以為，“三權(quán)分置”改革之目的，在于堅持我國生產(chǎn)資料社會主義公有制（全民所有制和勞動群眾集體所有制）這一經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)上，為解決我國農(nóng)村人地矛盾、滿足農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營需求、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，將“穩(wěn)定承包權(quán)”和“放活經(jīng)營權(quán)”并舉為要義，以求兼顧維護農(nóng)民利益和發(fā)揮農(nóng)地流轉(zhuǎn)和融資的最大財產(chǎn)效益，即在公平和效率方面求得兩翼平衡，實為促使集體所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)呈“一主兩翼”之“三角”狀的穩(wěn)妥且正確的政策指向。
３．上述政策目標(biāo)在現(xiàn)行法上可否實現(xiàn)
直面“三農(nóng)”現(xiàn)實，“三權(quán)分置”政策在我國現(xiàn)行法律制度框架體系下運行存在障礙，其主要表現(xiàn)為以下三點：
(1)堅持集體所有權(quán)有障礙：集體所有權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺、農(nóng)民集體財力薄弱，絕大多數(shù)農(nóng)民集體行動的動力不足。現(xiàn)行法下，其權(quán)能的行使上存在極度收縮和嚴重虛化問題，集體對管理土地、適度規(guī)模經(jīng)營、改良土地和農(nóng)業(yè)基本設(shè)施改造既沒有積極性也缺乏資金支持，對于穩(wěn)定和放活的影響是消極的，法律和政策效應(yīng)對集體土地所有權(quán)主體應(yīng)當(dāng)享有的法律權(quán)利的虛置，違背了土地所有權(quán)制度的根本要求，使集體經(jīng)濟組織成為真正意義上的“空殼”，既無力為惡，也無力為善。對此有研究總結(jié)認為：“在‘強化利用、淡化所有’的制度慣性下，集體土地所有者權(quán)益日益隱性化，極大制約了農(nóng)民財產(chǎn)性收入增加以及農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力提升。在我國現(xiàn)行集體土地所有權(quán)制度框架中，相關(guān)法律制度供給不足和主要法律機制缺失是集體土地所有權(quán)實現(xiàn)面臨的主要困境”。
(2)穩(wěn)定承包權(quán)的目標(biāo)并未從根本上即主體制度方面去觀察和解決問題。保護農(nóng)民財產(chǎn)，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)的獲取和集體利益分享等權(quán)益，均缺乏確立或賦予其身份的要件標(biāo)準(zhǔn)，正式的法制度安排和立法規(guī)制始終采取回避和曖昧的姿態(tài)；地方法規(guī)時有簡易規(guī)制，然未解司法裁判之困；鄉(xiāng)村實踐的村規(guī)民約亦常常為村民具體身份確認與利益交集所糾結(jié)而得不到落實。因此，農(nóng)民身份資格的確定要素，以至于承包資格，也必然是農(nóng)村基層各種利益關(guān)系博弈之焦點，若無統(tǒng)一的基本原則和底線規(guī)制，就自然會成為未來農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)地順暢流轉(zhuǎn)的根本障礙。
(3)在承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和土地融資上，現(xiàn)行法存在封閉性、約束性過強的突出問題：其一，對農(nóng)地未實行物權(quán)登記要件主義，市場交易安全存有風(fēng)險；其二，農(nóng)地僅限于債權(quán)性的租賃流轉(zhuǎn)，使得承租人對未來土地收益的期待值較低；其三，承包的抵押之禁止，成為農(nóng)地在適宜規(guī)模流轉(zhuǎn)的地區(qū)以現(xiàn)代化手段高效經(jīng)營的障礙。對此，首先應(yīng)考慮“建立涵蓋完全的權(quán)利、主體與內(nèi)容的物權(quán)登記備案制度。把確權(quán)證書作為相關(guān)權(quán)利主體享有權(quán)利、市場交易、抵押擔(dān)保、權(quán)利保護的有效權(quán)威憑證。”其次應(yīng)著力于市場完善，“構(gòu)建流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的土地經(jīng)營權(quán)市場交易體系。要促進流轉(zhuǎn)市場規(guī)范運行，強化信息發(fā)布、政策咨詢、合同備案、價格評估、糾紛仲裁等服務(wù)機制，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)更多地通過公開市場流轉(zhuǎn)，促使農(nóng)地資源在更大范圍內(nèi)得到優(yōu)化配置。”
有鑒于此，現(xiàn)行法律制度不能順利達成上述“三權(quán)分置”的政策目標(biāo)。
４．完善現(xiàn)行制度或借鑒傳統(tǒng)民法制度理論體系框架可否達到該政策目標(biāo)。
對此，本文的回答是肯定的。其完善的方面大致可呈下列體系化表達。
(1)遵循財產(chǎn)法之所有權(quán)基本原理，所有權(quán)派生出用益物權(quán)時保留的一定收益權(quán)能與處分權(quán)能應(yīng)明確回歸并賦予農(nóng)民集體，這是所謂“堅持農(nóng)村土地集體所有”的重要基礎(chǔ)，對于農(nóng)地的“統(tǒng)分結(jié)合”的憲法原則實現(xiàn)極其重要，對農(nóng)地“三權(quán)分置”改革中另外兩個目標(biāo)（穩(wěn)定農(nóng)民承包資格和放活土地規(guī)模經(jīng)營）的實現(xiàn)其意義同樣重大。
(2)承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，在現(xiàn)行物權(quán)法及其“物權(quán)法定”原則下，這是一項完整物權(quán)，不是兩項；其性質(zhì)是財產(chǎn)權(quán)，一旦基于相應(yīng)的村民資格之取得或形成，就不存在人身權(quán)的內(nèi)涵。這一財產(chǎn)權(quán)可以是債權(quán)流轉(zhuǎn)，如出租、代耕；也應(yīng)可以在不得改變農(nóng)業(yè)用途的前提下，設(shè)立物權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，如轉(zhuǎn)讓、抵押給本村、非本村農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)等。只有轉(zhuǎn)讓者擁有完整的用益物權(quán)，才可以使受讓人有信心、有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期，順利實現(xiàn)適度規(guī)模和較為長期轉(zhuǎn)讓經(jīng)營，進而將農(nóng)地作為抵押標(biāo)的。所以，現(xiàn)行法律因此可完善之一：保持承包經(jīng)營權(quán)之用益物權(quán)的完整性，開放對其不動產(chǎn)的物權(quán)登記（不是簡單行政意義的登記入冊），并堅持公示公信原則，采取登記要件主義；法律可完善之二：農(nóng)戶對于所享有的承包經(jīng)營權(quán)無論是否進行實際的物權(quán)流轉(zhuǎn)，均應(yīng)開禁抵押擔(dān)保制度，給承包經(jīng)營主體以制度供給和選擇。這兩個要點，既是保護農(nóng)民權(quán)益（種地自由、收入穩(wěn)定）的關(guān)鍵，也是鼓勵開展適度規(guī)模經(jīng)營的重大前提。“隨著農(nóng)業(yè)資金需求日漸增長及多途徑的農(nóng)業(yè)融資方式涌現(xiàn)，現(xiàn)行的抵押實踐試點也正基于此陸續(xù)展開，然而各種試點模式均非完整和徹底的土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押貸款形式，其根源即是無法律依據(jù)可尋。因此，突破土地承包經(jīng)營權(quán)抵押禁止，讓束縛的家庭承包經(jīng)營土地真正地發(fā)揮抵押融資功能勢在必行。”可完善之三：建立集體成員權(quán)制度，無論農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)輾轉(zhuǎn)流動到哪里，都給予依托土地生存與發(fā)展的農(nóng)民個體以妥帖的法律保障之良好預(yù)期。
(3)應(yīng)當(dāng)認識到，土地承包經(jīng)營權(quán)出讓流轉(zhuǎn)后的三類主體的法律關(guān)系是清晰的：第一，出讓人即原通過本集體發(fā)包獲得土地的農(nóng)民——只享有集體的成員權(quán)之承包資格（權(quán)利能力），表明只要該成員身份不喪失，就享有包括在下一輪延包集體土地在內(nèi)的一系列資格。2015年本人所在團隊在全國七省的調(diào)研數(shù)據(jù)表明，85％以上受訪農(nóng)戶認為當(dāng)然是這樣：即便承包經(jīng)營權(quán)以物權(quán)方式轉(zhuǎn)讓出去，到本輪承包期結(jié)束時，他們毫不擔(dān)心在保有村民成員身份的前提下會取消承包資格；第二，受讓人之一的本集體外的人——土地流轉(zhuǎn)及用益物權(quán)期滿，土地所有權(quán)回歸集體，因其無該集體的成員權(quán)者自然終止對土地的承包資格；第三，受讓人之二的村集體內(nèi)有成員權(quán)資格的農(nóng)民流轉(zhuǎn)期滿，土地回歸集體，其既不因此剝奪出讓人的基于成員權(quán)的承包資格，也不因此喪失受讓人本應(yīng)享有的基于成員權(quán)的承包資格，同時，亦無理由因此擴大此受讓人的承包地面積。其出讓人和受讓人均可取得包括延包農(nóng)地在內(nèi)的一系列資格，以實現(xiàn)成員權(quán)之相應(yīng)利益。僅從這個重要的法律思維和邏輯層面認知，中國農(nóng)村集體成員權(quán)制度亟待設(shè)立。
為承包人設(shè)定一個成員權(quán)的資格底線，直接賦予承包人對承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)轉(zhuǎn)讓，對權(quán)利人開禁農(nóng)地抵押，這既體現(xiàn)了立法付出最低成本即可達到的“三權(quán)分置”的土地改革需求和實現(xiàn)該政策的目標(biāo)，無需另辟蹊徑，也完全符合大陸法系民法物權(quán)的基本原理即中國物權(quán)法的學(xué)理邏輯。
(4)通過物權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的土地經(jīng)營規(guī)則應(yīng)體現(xiàn)一體化的原則。即：遵循農(nóng)地經(jīng)營規(guī)則進行務(wù)農(nóng)活動，其農(nóng)地經(jīng)營期限不得超過剩余承包期，與有集體成員權(quán)的土地承包經(jīng)營權(quán)人一樣，可以就經(jīng)營的農(nóng)地進行物權(quán)抵押融資，但不因此獲得集體經(jīng)濟組織成員資格。有人認為，對通過市場流轉(zhuǎn)（物權(quán)轉(zhuǎn)讓）獲得的所謂農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，本意在于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，應(yīng)賦予其相對有限的處分權(quán)能，不應(yīng)再允許其進行流轉(zhuǎn)。本文以為，這一觀點缺乏法理支撐。同為私權(quán)的民事主體，因流轉(zhuǎn)取得的承包經(jīng)營權(quán)這一財產(chǎn)權(quán)之行使應(yīng)無差異，在承包經(jīng)營期內(nèi)流轉(zhuǎn)同樣應(yīng)遵循自愿原則，經(jīng)營權(quán)的民事主體也有啟動防范風(fēng)險的權(quán)利。農(nóng)地經(jīng)營期屆滿，無論土地流轉(zhuǎn)至誰的手中，都必須自動回復(fù)至農(nóng)民集體，完結(jié)本輪用益物權(quán)設(shè)立的使命，其他擔(dān)心實屬多余。
綜上，就“三權(quán)分置”之制度實現(xiàn)的可能性，可得出如下結(jié)論：堅持集體所有權(quán)的根本在于賦予其權(quán)利之完整權(quán)能，在此基礎(chǔ)上，厘清集體與成員的法律關(guān)系。而考慮在制度上實現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)（轉(zhuǎn)讓、互換）流轉(zhuǎn)和擔(dān)保制度，從承包權(quán)中分離出的經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)就應(yīng)是完整用益物權(quán)，與原享有承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民成員身份不矛盾不抵觸，而恰與市場規(guī)律和財產(chǎn)法原理相銜接，由此完全可達到設(shè)立“三權(quán)分置”改革的農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地融資又不損害農(nóng)民利益的總目標(biāo)意圖。
（二）制度設(shè)計之立法思路的基本表達
１．堅持集體所有權(quán)
農(nóng)民集體在“三權(quán)分置”改革中的角色定位是集體土地所有權(quán)人和發(fā)包人，對集體土地所有權(quán)的完整權(quán)能賦予應(yīng)是明確農(nóng)民集體在土地承包關(guān)系中的收益權(quán)和對承包方或經(jīng)營方承包經(jīng)營活動的監(jiān)督權(quán)。基于所有權(quán)的基本法理，一方面，當(dāng)所有權(quán)人轉(zhuǎn)讓不動產(chǎn)與用益物權(quán)人時，所有權(quán)人有權(quán)基于雙方之約定收取用益物權(quán)人使用不動產(chǎn)之對價。尤其是“三權(quán)分置”的政策意蘊在于加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)、建立規(guī)范的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場體系以促進規(guī)模經(jīng)營時，自當(dāng)為農(nóng)地之有償用益奠定制度基礎(chǔ)。鑒于此，在土地承包經(jīng)營關(guān)系中農(nóng)民集體對土地承包費的收取權(quán)應(yīng)當(dāng)是集體土地所有權(quán)的權(quán)能之一。《農(nóng)村土地承包法》在集體所有權(quán)部分權(quán)能缺失的前提下自然忽略了該項權(quán)能對應(yīng)權(quán)利的設(shè)置，僅在第45條規(guī)定了以其他方式承包農(nóng)村土地而簽訂承包合同時收取承包費的約定事宜，《物權(quán)法》則對承包費收取之收益權(quán)能只字未提。觀其歷史，這不是立法者的立法疏漏或遺忘，而是規(guī)則制定者的刻意回避以致無奈。所以物權(quán)編修訂時理應(yīng)予以集體所有權(quán)收益權(quán)能的回歸性賦予，明確農(nóng)民集體對承包費之收取權(quán)及承包方之繳納義務(wù)；另一方面，當(dāng)用益物權(quán)人之用益行為有違約定目的或損害其使用價值時，原所有權(quán)人自當(dāng)有權(quán)采取一定措施恢復(fù)其物權(quán)之圓滿狀態(tài)。所以，賦予農(nóng)民集體對承包人進行監(jiān)督并在承包人擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途、對承包地造成永久性損害、棄耕、喪失成員資格時發(fā)包人的法定收回權(quán)，亦為通過立法還權(quán)與農(nóng)民集體的應(yīng)有之義。如此，既照應(yīng)“三權(quán)分置”政策的出臺背景（人地矛盾較大），又契合其政策目標(biāo)（兼顧公平和效率）。
“三權(quán)分置”制度設(shè)計中對集體所有權(quán)的堅持還體現(xiàn)在對經(jīng)營方式的選擇上。《憲法》第８條規(guī)定了我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，“三權(quán)分置”改革的目標(biāo)是構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。但是“統(tǒng)”是“分”，以及如何“統(tǒng)”“分”，法律和政策并不強制，只要堅持集體土地所有權(quán)之底線、維護農(nóng)民之根本利益為出發(fā)點和落腳點即可。對由集體成員承包的農(nóng)地，由農(nóng)民個人自主選擇為個體經(jīng)營還是流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營，集體或政府均不得強制或在承包期內(nèi)無由解除承包合同或干預(yù)承包方的流轉(zhuǎn)行為；對集體所有的尚未發(fā)包或依法收回的土地，由農(nóng)民集體決定是由集體經(jīng)營還是流轉(zhuǎn)給個人乃至非集體經(jīng)濟組織成員經(jīng)營，決定之程序，當(dāng)由成員參與經(jīng)成員大會討論確定。基于任何民事主體都是自己利益的最佳判斷者的普世原理，農(nóng)地的實際經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民個體經(jīng)營還是農(nóng)民集體經(jīng)營或流轉(zhuǎn)出去給非集體成員經(jīng)營的選擇權(quán)應(yīng)無條件賦予農(nóng)民。
２．穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)
鑒于土地承包權(quán)的成員權(quán)屬性，對“三權(quán)分置”改革中“穩(wěn)定土地承包權(quán)”的制度供給首先應(yīng)確立完善的農(nóng)民集體成員權(quán)制度。學(xué)界對成員權(quán)及農(nóng)民集體成員權(quán)的立法模式有較多探討，但從立法現(xiàn)狀來看，《民法總則》并未設(shè)立一般成員權(quán)制度，亦未對社會生活中特別重要的團體組織中的成員權(quán)在民法典相應(yīng)的團體法篇中予以規(guī)定，且對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定也未解決成員權(quán)的設(shè)置問題。鑒于此，在農(nóng)民集體成員權(quán)亟需入法而《民法總則》回應(yīng)不足時，其理想路徑便是在集體所有權(quán)下展開農(nóng)民集體成員權(quán)制度。且在集體所有權(quán)下設(shè)置農(nóng)民集體成員權(quán)，可進一步理順農(nóng)民集體和農(nóng)民集體成員及土地經(jīng)營權(quán)人的關(guān)系：農(nóng)民集體成員因其成員資格獲得土地承包權(quán)，并將承包地轉(zhuǎn)交他人經(jīng)營；又因農(nóng)民集體與集體成員間的身份關(guān)系，“農(nóng)民享有基于集體資產(chǎn)產(chǎn)生的利益，完全是因為其具有該集體經(jīng)濟組織的社員身份，即便其暫時不享有土地承包經(jīng)營權(quán)，也不影響其他財產(chǎn)權(quán)利的實現(xiàn)”，此即成為成員權(quán)制度對穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)之政策目標(biāo)之最大貢獻。農(nóng)民集體成員權(quán)之具體制度設(shè)計應(yīng)包括如下內(nèi)容：成員資格確認的一般原則、成員資格的喪失、成員權(quán)的主要內(nèi)容、集體成員的意思表達途徑與程序、成員權(quán)的代表訴訟制度等。其中，成員資格應(yīng)以自然人為主體，確認的一般原則應(yīng)以戶籍為主要標(biāo)準(zhǔn)，同時凡是依賴特定農(nóng)村土地為保障者均可以被賦予集體成員身份；成員資格的喪失，分為主動退出加除名兩種形式，以“戶籍＋可替代性保障”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)；成員權(quán)的主要內(nèi)容，包括實體性的獲益權(quán)（請求權(quán)、收益分配權(quán)和經(jīng)營使用權(quán)）和程序性的參與權(quán)（集體事務(wù)參與權(quán)和退出權(quán)）；農(nóng)民集體的意思形成和表達應(yīng)參照團體法的一般構(gòu)造，以成員大會為最高議事機構(gòu)，成員會議按照章程行使職權(quán)且對涉及農(nóng)民利益之重大事項如土地分包方案等，就該事項之表決應(yīng)作法定限制（如出席會議人數(shù)的三分之二以上加上表決同意的三分之二以上方可通過）；最后，對成員權(quán)利之救濟，應(yīng)仿《公司法》中關(guān)于股東代表訴訟的有關(guān)規(guī)定，明確集體成員在特定條件下可請求農(nóng)民集體管理機構(gòu)向人民法院提起訴訟或在后者怠于提起訴訟時以自己名義提起訴訟。
在承包地上設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)，對原土地承包權(quán)之保護應(yīng)是“三權(quán)分置”制度設(shè)計時不可忽視之內(nèi)容。土地歷來是我國農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和生活來源，確立和穩(wěn)定農(nóng)民在新一輪土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，是減少農(nóng)地政策施行阻力和保障農(nóng)民權(quán)益的基本要求。土地承包經(jīng)營權(quán)初始取得的前提與身份相關(guān)，而農(nóng)地“三權(quán)分置”改革之初衷則是實現(xiàn)既穩(wěn)定農(nóng)民承包權(quán)之名分又放活土地經(jīng)營權(quán)之效率目標(biāo)這一兩難的嘗試。穩(wěn)定農(nóng)地承包權(quán)，就是要在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中依法保護集體中的包括承包資格在內(nèi)的各項農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，以此作為家庭承包經(jīng)營制度的壓艙石。為回應(yīng)“三權(quán)分置”改革的這一政策意蘊和政策目標(biāo)，物權(quán)法修訂中對應(yīng)集體所有權(quán)中關(guān)于成員權(quán)的制度設(shè)計，須具體明確土地承包經(jīng)營權(quán)人設(shè)立土地經(jīng)營權(quán)的，其作為農(nóng)民集體成員享有的承包權(quán)受法律保護的思想，從而區(qū)別于經(jīng)營權(quán)人，以彰顯土地承包權(quán)人具有不變的成員承包資格的特殊地位。此外，《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律法規(guī)的修改在即，且具有密切關(guān)聯(lián)，但均對承包方基于享有成員權(quán)這一事實下的資格或利益的關(guān)注應(yīng)保持一致。特別是《農(nóng)村土地承包法》第41條關(guān)于發(fā)包方可在特定情形下將不再依賴土地作為收入來源的承包方的土地調(diào)整給其他農(nóng)戶的規(guī)定適用，需要慎之又慎，其極易背離穩(wěn)定土地承包權(quán)（資格）的原則。
３．放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)
放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的政策應(yīng)是“三權(quán)分置”針對傳統(tǒng)“兩權(quán)分離”現(xiàn)實提出變革的主要目標(biāo)甚至是唯一新目標(biāo)。可以斷定，其必然帶來農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度加快和不同程度的規(guī)模經(jīng)營的形成。為實現(xiàn)黨和政府對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的期盼，照應(yīng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)之規(guī)模經(jīng)營需求的現(xiàn)實，理應(yīng)開禁農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，同時，建立完備的農(nóng)地所有權(quán)和用益物權(quán)的不動產(chǎn)登記制度以規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序。流轉(zhuǎn)方式應(yīng)以市場導(dǎo)向為主，不以出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等為限，尤須開禁農(nóng)地（承包）經(jīng)營權(quán)（農(nóng)民或集體或農(nóng)業(yè)公司等）抵押擔(dān)保制度，促進農(nóng)地經(jīng)營權(quán)自由流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的高效益目標(biāo)。為緩和農(nóng)村人地矛盾，以出租、互換、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)明確同等條件下農(nóng)民集體成員擁有優(yōu)先權(quán)。相應(yīng)地，發(fā)包人對土地流轉(zhuǎn)的干預(yù)和監(jiān)管也應(yīng)放開。現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包人同意的規(guī)定，明顯忽視了土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性，抬高了放活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的制度成本，物權(quán)法修訂時應(yīng)予以糾正：采取出租、入股等方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)報發(fā)包人備案，未備案的不影響流轉(zhuǎn)效力；采取轉(zhuǎn)讓、互換、抵押等物權(quán)方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)報發(fā)包人備案，同時需依法登記才可生效。
根據(jù)《物權(quán)法》第127條第１款、第129條，土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和變動采意思主義，登記屬非強制性登記，僅具對抗效力，與2015年施行的《不動產(chǎn)登記條例》確定的土地承包經(jīng)營權(quán)的強制性登記沖突。一方面，登記對抗主義無法滿足土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對交易安全的需求；另一方面，“三權(quán)分置”改革背景下的農(nóng)地權(quán)利強制登記還具有更深層次的制度意義：一是標(biāo)識集體成員籍由成員權(quán)獲得的承包權(quán)，區(qū)別于通過流轉(zhuǎn)獲得的經(jīng)營權(quán)，真正讓農(nóng)民吃上 “定心丸”；二是追蹤土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，為規(guī)模化經(jīng)營構(gòu)建市場化的公示渠道。因此，在目前我國農(nóng)地不動產(chǎn)交易趨于市場化的背景下，應(yīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)的登記納入不動產(chǎn)登記范疇，明確土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅應(yīng)經(jīng)依法登記才可生效。
作者簡介：陳小君，廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院院長，教授、博士生導(dǎo)師。
本文系廣東外語外貿(mào)大學(xué)科研項目《我國涉農(nóng)民事權(quán)利入典之物權(quán)篇修法研究》（項目立項號：231-X5217353）階段性成果之一。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2018年第1期
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