國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心卓賢等人的文章《從城鎮(zhèn)化到都市圈化》，利用街道人口和地理信息數(shù)據(jù)，比較了北京、上海、東京和紐約內(nèi)部的人口空間結(jié)構(gòu)。他們的研究發(fā)現(xiàn)，北京和上海人口分布呈現(xiàn)“內(nèi)極密外極疏”的時(shí)空失衡特征，即中心城區(qū)擁擠效應(yīng)較高，居間和外圍區(qū)域集聚效應(yīng)不足，晝夜人口差異大，在整體人口密度不太高的情況下，產(chǎn)生較為嚴(yán)重的城市病。基于一個(gè)“公共資源隱性補(bǔ)貼”的土地競(jìng)租框架，他們認(rèn)為土地、教育、醫(yī)療等公共資源的空間錯(cuò)配是超大城市功能失衡的重要原因。因此，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)從單中心城市化轉(zhuǎn)向多中心都市圈化，關(guān)鍵要以公共資源的空間再配置來(lái)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口疏解，通過(guò)公共服務(wù)網(wǎng)、軌道交通網(wǎng)和信息通信網(wǎng)將地理鄰近的大中小城市（鎮(zhèn)）整合為高效的城市網(wǎng)絡(luò)，以“大城”輻射“小市”，以“小市”疏解“大城”。
全球人口向超大城市集聚的趨勢(shì)頗為引人注目：1950年全球20個(gè)最大城市的人口規(guī)模均值為500萬(wàn)，2015年前20大城市人口平均規(guī)模已上升到1859萬(wàn)。但人口集聚并不一定孕育繁榮，在全球人口超過(guò)1000萬(wàn)的前29個(gè)超大城市中，來(lái)自非洲、亞洲、拉美的發(fā)展中國(guó)家就占據(jù)22席。中國(guó)大陸有32座特大城市和超大城市，承載了總?cè)丝诘?8.6%，產(chǎn)生41.7%的經(jīng)濟(jì)總量。對(duì)這些特大和超大城市規(guī)模的討論，一直是新型城鎮(zhèn)化的焦點(diǎn)問(wèn)題。
本文利用街道人口和地理信息數(shù)據(jù)，比較了北京、上海、東京和紐約內(nèi)部的人口空間結(jié)構(gòu)。研究發(fā)現(xiàn)北京和上海人口分布呈現(xiàn)“內(nèi)極密外極疏”的時(shí)空失衡特征，即中心城區(qū)擁擠效應(yīng)高于東京和紐約，居間和外圍區(qū)域集聚效應(yīng)不足，晝夜人口差異大，在整體人口密度不太高的情況下，產(chǎn)生較為嚴(yán)重的城市病?；谝粋€(gè)“公共資源隱性補(bǔ)貼”的土地競(jìng)租框架，我們認(rèn)為土地、教育、醫(yī)療等公共資源的空間錯(cuò)配是超大城市功能失衡的重要原因，應(yīng)以公共資源的空間再配置來(lái)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口疏解。
1、都市圈的密與疏
本文設(shè)計(jì)了“中心-半徑”的標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)計(jì)方法，運(yùn)用地理信息軟件ArcGIS分別確定天安門(mén)廣場(chǎng)、上海市政府、銀座、帝國(guó)大廈為四個(gè)都市圈的中心，測(cè)算半徑0至50公里范圍內(nèi)各圈層的人口規(guī)模和密度。本文將半徑0-10km的區(qū)域定義為中心城區(qū)，半徑10-30km范圍為居間區(qū)域，半徑30-50km范圍為外圍區(qū)域。此空間統(tǒng)計(jì)框架克服了不規(guī)則行政區(qū)的不可比性，可按相同口徑比較各城市人口分布。
在中心城區(qū)，北京和上海常住人口密度遠(yuǎn)高于東京和紐約。在0-10km的半徑范圍，北京和上海人口密度為2.07萬(wàn)人/km2和2.56萬(wàn)人/km2，每平方公里分別高出東京7421和1.24萬(wàn)人、高出紐約7539和1.25萬(wàn)人。其中，在0-5km最核心區(qū)域內(nèi)，上海常住人口密度高達(dá)3.67萬(wàn)人/km2，比紐約（2.66萬(wàn)人/km2）高出10041人/km2；北京（2.02萬(wàn)人/km2）雖低于紐約，但仍接近東京（1.08萬(wàn)人/km2）的兩倍。在總?cè)丝谠鲩L(zhǎng)較快的背景下，2000-2015年北京和上海0-5km半徑范圍的常住人口略有下降，顯示出中心城區(qū)密度已達(dá)峰值，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的承載力出現(xiàn)飽和。
在居間區(qū)域，北京和上海常住人口密度出現(xiàn)劇降。在半徑10-30km的居間區(qū)域，四大都市圈的常住人口密度都出現(xiàn)一定幅度下降，但北京和上海的下降幅度遠(yuǎn)甚于東京和紐約。與半徑5-10km相比，北京和上海在半徑10-20km圈層的常住人口密度均下降1萬(wàn)人/km 2以上，東京和紐約只分別下降1734人/km2和3272人/km2，東京人口密度從中心城區(qū)的末位躍居此圈層第一，反超北京和上海56%和63%。到半徑20-30km圈層，北京和上海人口密度已下降為東京的30%和42%，尤其是北京，比郊區(qū)化蔓延的紐約還要低432人/km2。四大都市圈中，東京居間區(qū)域人口密度的下降最為平緩。從動(dòng)態(tài)來(lái)看，2000—2015年，北京和上海的居間區(qū)域常住人口分別增長(zhǎng)458萬(wàn)人和491萬(wàn)人，是人口增長(zhǎng)主要來(lái)源（分別占總新增人口60%和64%），但目前其集聚程度仍明顯偏低。
在外圍區(qū)域，北京和上海都市圈常住人口密度繼續(xù)明顯下降。在半徑30-50km外圍區(qū)域，除東京外，其他三大都市圈人口密度均低于2000人/km2，東京（2781人/ km2）分別是上海（1516人/ km2）、北京（840人/ km2）和紐約（867人/ km2）的1.8倍、3.3倍和3.2倍。相比中心城區(qū)和居間區(qū)域，東京30-50公里的外圍區(qū)域人口增長(zhǎng)速度更快。在東京大都市圈1200萬(wàn)就業(yè)人口中，有900萬(wàn)工作崗位在東京都23區(qū)之外的郊區(qū)。相比之下，2000—2015年，北京和上海外圍區(qū)域人口分別增長(zhǎng)了134萬(wàn)人和43萬(wàn)人，僅占總新增人口的18%和6%，對(duì)疏解中心城區(qū)人口的貢獻(xiàn)不大。
2、都市圈的日與夜
對(duì)四大都市圈常住人口的分析，實(shí)際上考察的是“夜間人口”。我們根據(jù)以下三部分估算一個(gè)地區(qū)的白天人口：（1）就業(yè)人口，包括本地就業(yè)人口和跨區(qū)就業(yè)人口；（2）就學(xué)人口，包括就近入學(xué)人口和跨區(qū)入學(xué)人口；（3）居家人口，包括學(xué)齡前兒童、退休老人和失業(yè)人口。相比夜間人口，北京和上海白天人口的空間分布更加失衡，“內(nèi)極密外極疏”的特征更為明顯，職住分離問(wèn)題較為突出。
在中心城區(qū)，北京和上海的白天人口密度遠(yuǎn)高于其常住人口密度，與東京和紐約中心城區(qū)相當(dāng)。在0—10km的半徑范圍，北京和上海的白天人口分別為538萬(wàn)人和765萬(wàn)人，比各自夜間常住人口高出136萬(wàn)人和197萬(wàn)人。在0—5km的最核心區(qū)域內(nèi)，上海白天人口密度達(dá)到3.91萬(wàn)人/km2，不但比其夜間常住人口密度高出1.66萬(wàn)人/km2，也比東京（3.65萬(wàn)人/km2）和紐約（3.65萬(wàn)人/km2）都高出約2500人/km2；北京（3.22萬(wàn)人/km2）雖低于東京和紐約，但比自身夜間人口密度仍高出約1萬(wàn)人/km2。在5-10km的半徑范圍，上海和北京的白天人口密度降為1.94萬(wàn)人/km2和1.21萬(wàn)人/km2，雖低于東京（2.12萬(wàn)人/km2），但都明顯高于紐約（0.94萬(wàn)人/km2）。
在居間區(qū)域，北京和上海白天人口密度劇烈下降。四大都市圈居間區(qū)域的白天人口密度都出現(xiàn)明顯下降，但北京和上海下降得更為劇烈。在10-20km半徑范圍，東京和紐約白天人口密度分別下降到1.0萬(wàn)人/km2和0.70萬(wàn)人/km2，北京下降到0.64萬(wàn)人/km2，而上海（0.52萬(wàn)人/km2）從中心城區(qū)密度最高下降到此圈層末尾。到了20-30km半徑范圍，北京和上海白天人口密度進(jìn)一步下降到0.22萬(wàn)人/km2和0.27萬(wàn)人/km2，雖比紐約（0.15萬(wàn)人/km2）高一些，但只是東京（0.52萬(wàn)人/km2）一半左右的水平。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，依托東京中心城區(qū)的企業(yè)總部職能，東京企業(yè)的日常事務(wù)管理職能部門(mén)逐漸向新城市開(kāi)發(fā)區(qū)集聚。但北京和上海在居間區(qū)域的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)集聚度明顯不足，吸納較多人就業(yè)的“服務(wù)業(yè)次中心”尚未形成。
在外圍區(qū)域，北京和上海白天人口密度進(jìn)一步下降，且明顯低于夜間常住人口。在30-50km半徑范圍，北京和上海白天人口密度分別下降到874人/km2和1278人/km2，比其夜間人口少了60萬(wàn)人和55萬(wàn)人，形成了較為明顯的“睡城區(qū)”。東京外圍區(qū)域的白天人口密度（2419人/km2）遠(yuǎn)高于北京和上海，這歸因于過(guò)去幾十年日本電子企業(yè)成品的大規(guī)模生產(chǎn)轉(zhuǎn)向都市圈外圍區(qū)域。而在美國(guó)，便捷的物流網(wǎng)絡(luò)使得工業(yè)去中心化成為可能，最為工業(yè)化的地區(qū)是鄉(xiāng)村和小城市。因此紐約都市圈外圍區(qū)域的人口密度（739人/km2）雖不及北京和上海，但其白天人口反而高于夜間人口，就業(yè)和居住實(shí)現(xiàn)相對(duì)平衡。
上海和北京都表現(xiàn)出較高的晝夜人口比，上海職住分離情況超過(guò)紐約。在中心城區(qū)（半徑0-10km），各都市圈晝夜人口比都較高，北京（1.34）和上海（1.35）接近于紐約（1.44）的水平，而東京的晝夜人口比（1.87）高得驚人。在居間區(qū)域（半徑10-30km），北京晝夜人口比（1.01）接近于1，與紐約（1.04）類(lèi)似；上海晝夜人口比迅速下降為0.87，大量人口不在本圈層就業(yè)，其人口時(shí)空分布比以“痛勤”著稱(chēng)的東京（0.90）更不平衡。在外圍區(qū)域（半徑30-50km），紐約的晝夜人口比（1.02）仍略高于1，顯示出職住平衡的特點(diǎn)。北京（0.88）、上海（0.9）和東京（0.91）則明顯小于1，每天有大量通勤人口從外圍區(qū)域跨區(qū)域就業(yè)或就學(xué)。
為綜合評(píng)判四大都市圈的職住分離程度，我們?cè)O(shè)計(jì)了“加權(quán)的晝夜人口偏離度”。根據(jù)該指標(biāo)，東京都市圈職住分離程度（0.27）最嚴(yán)重，上海（0.20）超過(guò)紐約（0.19），北京由于居間區(qū)域晝夜人口較為平衡，其職住分離程度（0.14）在四大都市圈中相對(duì)較低。根據(jù)測(cè)算，在50km半徑范圍內(nèi)，即便是職住分離程度相對(duì)較輕的北京，每天也有約300萬(wàn)人為了就業(yè)和就學(xué)需要跨圈層奔波，而上海每日跨圈層移動(dòng)的人口更是達(dá)到了485萬(wàn)。
晝夜人口差異和職住分離程度的提高，不僅加劇交通擁堵和汽車(chē)尾氣排放，在某種意義上也不利于城市創(chuàng)新功能的發(fā)揮。如果職住一體化程度較高，本地通勤者下班后有更多時(shí)間從事社交活動(dòng)，有利于激發(fā)信息分享和交流互動(dòng)；與此相反，遠(yuǎn)距離跨圈層通勤者下班后參加社交活動(dòng)的概率下降，其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的潛在信息節(jié)點(diǎn)活躍度不高，不利于知識(shí)的溢出。
3、公共資源空間錯(cuò)配與都市圈功能失衡
在現(xiàn)有城市管理體制下，行政資源和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源過(guò)度集中在傳統(tǒng)主城區(qū)，以“隱性補(bǔ)貼”的方式扭曲了市場(chǎng)要素的配置機(jī)制，引導(dǎo)各類(lèi)市場(chǎng)資源向中心城區(qū)不斷集聚，兩者相互強(qiáng)化、彼此促進(jìn)，最終導(dǎo)致了中心城區(qū)人口過(guò)度密集與居間及外圍區(qū)域聚集程度不足并存。
四大都市圈人口分布的最大差異出現(xiàn)在居間區(qū)域（10-30km半徑），這與我國(guó)大城市工業(yè)用地比重過(guò)高有很大的關(guān)系。紐約和東京工業(yè)用地比重都在5%-6%之間，而北京和上海則分別高達(dá)18%和25%；而紐約和東京住宅用地比重分別高達(dá)42%和87%，北京和上海只有29%和36%。尤其在居間區(qū)域，從2008年到2016年，北京居間六區(qū)（朝陽(yáng)、豐臺(tái)、石景山、海淀、通州、大興）新增工業(yè)用地占所有新增用地比重為36%，上海居間四區(qū)（浦東、閔行、寶山、嘉定）該比重更是達(dá)到49%。
之所以出現(xiàn)工業(yè)用地比重過(guò)高，與城市政府壓低工業(yè)用地價(jià)格所形成的“隱性補(bǔ)貼”有關(guān)。以2016年為例，北京居間六區(qū)和上海居間四區(qū)工業(yè)地價(jià)分別是住宅地價(jià)的1/24和1/13。一方面，工業(yè)用地?cái)D占住宅用地，導(dǎo)致北京和上海居間區(qū)域常住人口密度偏低。另一方面，工業(yè)用地?cái)D占就業(yè)彈性更高的服務(wù)業(yè)的發(fā)展空間，將本可集聚在居間區(qū)域的一般服務(wù)業(yè)企業(yè)推向中心城區(qū)，進(jìn)一步導(dǎo)致北京和上海居間區(qū)域的白天人口密度下降。
我們還用“公共資源比重/地區(qū)人口比重” 衡量公共資源配置的平衡度。該指標(biāo)大于1說(shuō)明公共資源配置向該地區(qū)傾斜，小于1則說(shuō)明公共資源在該地區(qū)配置不足。
在教育資源方面，北京和上海最核心區(qū)域（0-5km半徑范圍）“中小學(xué)教職工數(shù)比重/常住人口比重”分別高達(dá)1.78和1.5，教育資源過(guò)度向傳統(tǒng)老城區(qū)集中。同時(shí)，北京和上海的居間和外圍區(qū)域的教育資源與常住人口不匹配，居間區(qū)域尤為嚴(yán)重——每萬(wàn)人擁有教師數(shù)量分別為54人和39人，比各自最核心區(qū)域都少了51%。以上還只是量上的差別，優(yōu)質(zhì)教育資源向中心城區(qū)傾斜的特征更加明顯。例如，北京三環(huán)以內(nèi)的重點(diǎn)小學(xué)占到所有重點(diǎn)小學(xué)的70% 左右，但2010 年三環(huán)內(nèi)常住人口占比只有約30%（鄭思齊等，2016）。
醫(yī)療資源的不平衡程度更甚于教育資源。北京最核心區(qū)域（半徑0-5km）每萬(wàn)人醫(yī)療床位數(shù)121張，是外圍區(qū)域的3倍；上海最核心區(qū)域更是外圍區(qū)域的4倍。從平衡度來(lái)看，北京和上海最核心區(qū)域“床位比重/常住人口比重”分別達(dá)到2.33和2.83，而在居間區(qū)域和外圍區(qū)域，北京分別驟降到0.83和0.82，上海則為0.76和0.62。類(lèi)似于教育資源，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源的配置在空間上也非常集中。仍以北京為例，在全市51所三甲醫(yī)院中，位于三環(huán)以內(nèi)的三甲醫(yī)院就占了65%。
4、從城鎮(zhèn)化到都市圈化
優(yōu)化我國(guó)超大城市空間結(jié)構(gòu)，關(guān)鍵在于重新配置政府公共資源的空間分布。必須首先用行政力量這只“看得見(jiàn)的手”消除中心城區(qū)“隱性補(bǔ)貼”，再由市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”驅(qū)動(dòng)各主體在城市空間合理配置資源。
首先，平衡公共服務(wù)資源在城市空間中的布局。要注重以公共服務(wù)資源的疏解和分散為先導(dǎo)，吸引人口、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)等資源在多中心實(shí)現(xiàn)平衡配置。改革公共資源根據(jù)各行政區(qū)財(cái)力大小配置的方式，控制中心城區(qū)內(nèi)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)模，加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向大都市圈居間和外圍區(qū)域轉(zhuǎn)移的力度，縮小中心城區(qū)與周邊區(qū)域在醫(yī)療、教育等服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量差距，在都市圈內(nèi)形成多個(gè)公共服務(wù)功能完整且相對(duì)獨(dú)立的區(qū)域。
第二，調(diào)整跨行政區(qū)的城市管理體制以高效共享公共資源。在京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角等地區(qū)試點(diǎn)成立大都市圈規(guī)劃辦公室，制訂大都市圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，解決都市圈內(nèi)部政府治理碎片化問(wèn)題。在都市圈內(nèi)部要打破等級(jí)化的城市管理體系，改變土地、醫(yī)療、教育等公共資源按行政級(jí)別層層分配的方式，由大都市圈規(guī)劃辦公室統(tǒng)籌公共服務(wù)資源，建立“公共服務(wù)資源和街道（鎮(zhèn)區(qū)）新增人口掛鉤”的機(jī)制，引導(dǎo)人口由極高密度的中心城區(qū)向居間和外圍區(qū)域流動(dòng)。
第三，平衡土地用途結(jié)構(gòu)以提高都市圈空間效率。一是增加都市圈居間區(qū)域住宅用地規(guī)模，控制新增工業(yè)用地規(guī)模，通過(guò)工業(yè)用地更新計(jì)劃來(lái)提高存量工業(yè)用地的使用效率。二是完善工業(yè)用地的招投標(biāo)制度，取消對(duì)工業(yè)用地的價(jià)格優(yōu)惠，通過(guò)合理的價(jià)格信號(hào)最大化土地利用效率。三是土地利用規(guī)劃應(yīng)鼓勵(lì)沿交通走廊和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的密集開(kāi)發(fā)，提高大容量公共交通線路周邊的住宅和產(chǎn)業(yè)用地利用強(qiáng)度，在軌道交通樞紐站點(diǎn)建立集各種城市功能為一體的“車(chē)站城市”，并以此綜合開(kāi)發(fā)模式吸引社會(huì)資本參與。
第四，實(shí)施公共交通導(dǎo)向的都市圈開(kāi)發(fā)模式以提高公共資源的可得性。在大都市圈范圍內(nèi)，時(shí)間距離的意義遠(yuǎn)大于空間距離。應(yīng)建立高密度的公共交通體系特別是軌道交通體系，通過(guò)縮短時(shí)間距離來(lái)降低思想交流成本。打破城市交通分區(qū)管理的藩籬，實(shí)施以公共交通為導(dǎo)向（TOD）的開(kāi)發(fā)模式，以提高居間和外圍地區(qū)對(duì)中心城區(qū)公共服務(wù)的可得性，增加前者對(duì)人口和產(chǎn)業(yè)的吸引力，并通過(guò)提高外圍區(qū)域人口密度來(lái)支撐軌道交通的融資。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《比較》第94輯
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