摘要：農村集體經濟組織現狀難以融合三權分置, 改革呼吁其實現主體功能轉型。主體塑造下的農村集體經濟組織應作為“農民集體”之民事表達主體。農民個體的雙重身份屬性決定借助成員權體系實現集體所有權具有正當性, “股份制”+“合作制”的構建模式符合農民自愿聯合的利益訴求。統、分良性結合要求從簡單強調農民個體權利解放到農民個體為集體創收轉變, 農民專業合作社中設“集體股”系有效實現集體經濟的創新路徑。股權結構區分設置“資格股”與“追加股”以實現聯合與發展, 以“成員權—股權”拆分構造妥適安置農民個體與農村集體經濟組織之間的利益關系。
農村集體經濟組織是實現農村經濟發展與農民財富增長的重要保障, 負有帶動中國經濟與社會實現第二次飛躍的重任。[1]中共中央、國務院在《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》 (以下稱中發[2016]37號) 明確指出, 進行集體資產股份合作制改革, 應發揮農村集體經濟組織功能作用, 因地制宜探索農村集體經濟有效實現形式;《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》 (中發[2015]1號) 提出, 抓緊研究起草農村集體經濟組織條例, 盡早將農村集體經濟組織立法納入國家立法計劃, 賦予其法人地位。集體經濟組織因其自身帶有社區性、地域性和封閉性, 而成為與其他一般民事主體相區別的“特別法人”, 然而, 我國法律對于集體經濟組織的規制管理少之又少, 集體經濟發展的頂層法律制度嚴重缺失。[2]實踐中, 農村集體經濟組織呈現虛化與缺位、組織形態紛雜與失范等極為混亂的景象。[3]于此, 《民法總則》系第一次以民事基本法的形式賦予其“特別法人”地位, 意義重大。但該項規定過于簡單, 迫切需要理論及立法對相關問題予以明確。
需要指出的是, 盡管集體經濟組織法人在農村已經長期存在, 但“三權分置”中承包權、經營權分置的法思想為農村集體經濟組織成員資格與股份變動制度提供了全新的視角及集體經濟發展的突破口, 同時農村集體經濟組織的法人化改造將是全面實現“三權分置”改革的前提基礎。因而, 在“三權分置”政策背景下探究農村集體經濟組織的法人化構造具有重要意義。本文對此進行探討。
一、農村集體經濟組織現狀難以融合“三權分置”
(一) “三權分置”改革呼吁“集體所有制”形成主體表達
1. 土地規?；鬓D需要集體經濟組織作為服務主體、組織主體
傳統農村經營體制下土地制度變革決定土地承包經營權只能局限在狹窄范圍內的“小農”單戶流轉, 難具規?；４朔N土地流轉模式下僅賦予農戶權能相對完善的“承包經營權”即可滿足農民個體的生產發展之需, 加之“土地承包經營權三十年不變”的政策背景, “農民集體”意志難有表達之需, 近年來農村發展現實也表明, 虛置的集體土地所有權、空殼的集體經濟根本無力支撐農村的公共產品和公共服務供給, 無力提供農民普遍持續增收的動力。
而“三權分置”改革實施關鍵在于“搞活經營權”, 單純依靠“三權”分解難以有效解決當前因農業生產力巨大變化所帶來的農業不經濟無效率的問題。[4]三權分置中, “農村土地農民集體所有作為農村基本經營制度的根本, 必須得到充分體現和保障, 不能虛置”, [5]奠定集體統層服務之物質基礎必須扭轉集體所有權被承包經營權分化的局面, 強化村社集體行動能力, 解決單家獨戶“辦不好和不好辦”的共同事物, 這是農戶在狹小承包地上實現農業生產效率的唯一可選道路, [6]因此, 需要集體經濟組織作為“統合”主體、組織主體, 為土地經營權規?；鬓D提供服務、經營平臺。
2. 集體產權制度變革依賴集體經濟組織作為集體產權代表主體。
中發[2016]37號明確提出集體產權制度改革應作為“三權分置”政策實施的前提。對集體資產分門別類開展清產核資并實行臺賬記載, 清產核資結果向全體集體經濟組織成員公示并經成員大會確認, 可見, 集體產權制度變革呼吁農村集體經濟組織作為集體產權代表主體存在。
3. 集體經濟的實現仰仗集體經濟組織作為集體資產管理主體
中發[2016]37號倡導建立兼顧集體優越性與個人積極性的、適應市場經濟發展的集體經濟運行新機制, 必須重建集體資產管理主體以盤活農村集體資產, 實現多種形式的農民合作與聯合, 充分展現農村集體經濟組織在“管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等方面”的功能作用。[7]
(二) 農村集體經濟組織現狀落后于“三權分置”改革需求
1. 主體制度殘缺下的農村集體經濟組織難以實現功能轉型
第一, 集體統層面臨規制困境?，F有“集體所有制”缺乏法律的直接規制, 集體所有權主體認定缺乏明確標準, 主體制度殘缺下的農民權利虛化嚴重, 都從根本上影響著集體所有權制度的功能發揮。作為集體所有權主體代表的“農民集體”只能片面地承受所有權不當限縮的結果, 卻無力通過所有權行使獲取收益;[8]集體所有權的“有名無實”導致集體經濟匱乏, 集體經濟組織權利內容缺失、權利行使受限。
第二, 集體統層利益實現缺位。農村集體經濟組織作為制度協調的平臺, 應當實現行政機構與農民的有效對接———政府惠農政策的落實需要農村集體經濟組織的貫徹執行, [9]而實踐中, “由于集體經濟組織實力有限, 糧食直補資金直接補給集體成員, 導致集體組織缺乏公共服務建設的經濟來源”, [10]政策和法律中對集體經濟組織的忽視, 導致其制度價值難以實現;其主體性獨立地位之缺失, 導致其職能被其他組織形態覆蓋, 私法屬性難以顯現。[11]
2. 農村集體經濟組織概念自身內含、外延不清
《憲法》《物權法》等法律對農村集體經濟組織定位采取廣義概念, [12]致使其內涵和外延難以具體、明確。理論界對其概念內涵、邊界范圍存在認識上的多元化, 有學者將其界定為范圍很寬的概念, 具體包括公社型集體經濟組織、社區合作型集體經濟組織和社區股份合作型集體經濟組織, 也有主張其范圍應同時包含農村社區集體經濟組織、供銷合作社、信用合作社以及鄉鎮集體企業。[13]以上主體均在一定程度上分擔著農村集體經濟組織的功能, 但其是否均為農村集體經濟組織的表現形態, 是否都應當成為《民法總則》規定的農村集體經濟組織, 尚有待探究。
3.“農民集體”與農村集體經濟組織關系混亂
“農民集體”乃基于一系列政治運動的產物, 其創制之初便未遵循法律主體構造之制度邏輯, 在民法的概念體系中缺乏與“農民集體”直接劃等號的概念, [14]但“農民集體”始終保持與集體所有權主體制度的緊密關聯。而立法中, 農村集體經濟組織同樣表現出與集體所有權的緊密聯系, 但對“農民集體”與農村集體經濟組織的關系卻未予明朗, 學界質疑“兩者實為一體, 還是各自分立?”[15]基于“農民集體”與農村集體經濟組織的概念混同, 實現農村集體經濟組織法人化改造面臨兩大問題:其一, “農民集體”和農村集體經濟組織兩者皆與集體所有權存在緊密聯系, 那么, 實現農村集體經濟組織的法人化改造是否需要在重塑“農民集體”主體構造之基礎上實現?其二, 農村集體經濟組織法人化改造是否為“農民集體”的“直接法人化”?學者主張應當“重塑‘農民集體’, 賦予其特殊法人地位以解決集體所有權主體缺位與虛化問題”, [16]有學者進一步提出“由‘農民集體’以土地使用權出資設立‘農村集體經濟組織’以規避經營失敗導致的清償危機”, [17]但卻未給予“農民集體”一個合適的民事主體地位安置———對于該種模式下“農民集體”屬于何種民事主體未予回應。
“就農村制度實踐而言, 集體所有權統一經營是我國農村集體所有制的重要實現形式”, [18]“集體統籌經營, 是中國堅持農村集體所有制的重要原因”。[19]三權分置改革實現, 尤其需要強化集體所有之制度優勢, 改變傳統農戶“分田單干”模式下的“弱所有權、強經營權”之權利構造, 如何“重塑村社層次的集體統籌經營”、“落實集體所有權”, 應是改革極力解決的問題。
二、“三權分置”改革視域下的農村集體經濟組織地位
集體所有制下發揮集體統籌功能, 需要重構集體所有權主體制度。中發[2016]37號提出集體資產應確權至不同層級的農村集體經濟組織成員集體, 由其代表集體行使所有權;《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》主張將健全的集體經濟組織民主議事機制作為集體所有權行使之保障。三權分置改革呼喚農村集體經濟組織發揮其市場主體地位, 使弱勢農民聯合“抱團發展”以改變“農民原子化經營模式便于外界直接從家戶手中汲取資源”以及“小農社會化張力造成的農民喪失合作基礎而鮮與外界侵奪力量抗衡”的現狀, 改變單個農民在市場談判中的弱勢地位, 抵御外部力量汲取農村社會資源。[20]此種層面上的集體所有權主體制度重塑, 重在發揮其“避免集體資產流失”的功能:一是防御“村民委員會”的利益攫取, 避免集體土地資產演變為少數村干部群體所有;二是防御國家公權力依靠征收攫取土地增值收益, 避免陷入“土地財政”漩渦;三是防止工商資本過度侵占集體利益空間, 有效利用下鄉資本、防止“集體”為資本所吞噬。[21]必須實現集體所有權主體獨立, 厘清“農民集體”與農村集體經濟組織的關聯。
(一) “農民集體”難以直接作為市場主體
將農民集體作為集體所有權主體予以法人化改造, 可能產生集體土地所有權流轉之風險, 導致集體土地公有制瓦解和土地私有化。學者在“農民集體法人化改造”路徑下提出了兩種風險規避方式:其一, 運用《憲法》第10條的強制性規定將“農村土地”界定為“限制流通物”, 此情形下只能通過“征收”實現農村土地流轉;[22]其二, 基于農村土地承載社會保障功能的公共政策考量, 將農村土地所有權排除在法人責任財產范圍之外。[23]然而, 作為法人主要財產的土地不得用于償債始終難以避免其淪為市場經濟下的“怪胎”, 難以真正還原其私法主體屬性, 使其在市場經濟中難具博弈能力和自主力量, 最終影響農村集體經濟的有效實現。
集體土地的保障屬性決定其所有權主體范圍應局限于“農村一定社區范圍內的農民集體”, 而其缺乏法律“團體性”。因此, 基于風險規避視角, “農民集體”作為集體土地所有權主體不能直接進入市場交易, 而只能由農村集體經濟組織代表其從事市場行為, 此種路徑下, 即便農村集體經濟組織經營失敗也不會危及集體土地所有權本身, 農民失去的不過是一定期限的經營效益, 應當說, 規避風險是農村集體經濟組織作為“農民集體”之主體代表形式的本質意義;農村集體經濟組織享有的土地使用權可以滿足土地投資者依據經營需要使用土地的目的。[24]立法區分“農民集體”與農村集體經濟組織并非制度上的疊床架屋, 實質乃基于立法技術之設計, 目的在于建構風險控制下的自由市場主體。[25]
(二) “農民集體”與農村集體經濟組織關系厘清
1. 法律實然層面的“農民集體”之規范屬性
集體所有制系“一定范圍內”的成員公有制, 其實現與成員經濟利益的實現緊密相關, 因而, 所有權主體界定為相應集體范圍內的全體成員集體所有乃基于集體所有制實現的要求。法律上的“農民集體”是在計劃經濟背景下以農村自然村落為基礎、以村落自然居民為成員形成的共同體形態, [26]并不具備法人“財產聯合”之特色;長期以來, 在法律解釋和實踐操作層面集體成員沒有任何具體的民事權利。通觀《憲法》第10條第2款、《民法通則》第74條、《物權法》第59條以及《土地管理法》的相關規定, 雖然“農民集體”概念在條文中呈現數次轉變, 卻皆通過“ (農民) 集體所有”表達, 筆者揣測, 其規范屬性僅限于說明“土地集體所有應界定為‘屬于本集體成員集體所有’”。此外, “農民集體”不可能作為民事主體直接出現, 因其直接參與民事活動將可能產生以自己財產為基礎清償的對外債務, [27]喪失農民生存的物質基礎。于此, “農民集體”的法律地位并非取決于立法之選擇, “農民集體”并不具備“直接實現”的法律期待。
2. 農村集體經濟組織應為“農民集體”之民事主體地位表達
以主體制度的重新建構為切入點進行的集體所有權制度改革, 是農村制度變革不能回避且無法繞過的障礙。[28]集體所有權的制度運行必須重視所有權在利益實現層面的權能發揮, 將重構農村集體經濟組織作為農民集體以所有者身份獲取經濟權益的基本路徑。[29]
第一, 農村集體經濟組織是“農民集體”的集體所有權代表行使主體?！稗r民集體”概念本身帶有落后的身份色彩、高度的抽象性并且缺乏自我利益的實現機制, 只能作為集體所有權的靜態主體;只有通過構造農村集體經濟組織對其明確化和具體化才能實現集體所有制的制度操作性?！段餀喾ā返?0條明確區分了“農民集體”與其代表主體之間的關系;《土地管理法》第10條規定屬于農民集體所有的土地, 由集體經濟組織經營、管理, 表明所有權權利主體與行使主體相區分, 以保障“集體所有”與“集體經濟”之分別實現以及“所有權”與“經營權”分離, 改變倚仗于成員的“集體主義覺悟”實現集體經濟的現狀, 擺脫“看似人人所有, 實則無人所有”的困局。[30]
第二, 農村集體經濟組織是“農民集體”的意志表達主體。《土地管理法》《農村土地承包法》規定下, 農村集體經濟組織作為承包地發包方負有監督職責, 用以確保承包地在符合農民集體意志的前提下經營, 農村集體經濟組織成為“農民集體”的意志表達載體, 而“農民集體”缺乏直接的意志表達途徑, 立法者似乎并不需要其獨立意志的出現, 也并未對其直接表達懷有期待。
第三, 農村集體經濟組織應為“農民集體”利益表達之主體。長期以來, 一些地方征收補償款直接撥付給農地使用權人, 作為所有者的“農民集體”卻未獲絲毫?！蛾P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出新一輪農村土地制度變革鼓勵通過農民集體財產自身增值功能的有效實現促進農民收入持續增長, [31]由此, 農村集體經濟組織應作為農民集體的利益表達主體, 保障農民分享土地增值收益并實現公平分配。
三、“三權分置”背景下農村集體經濟組織法人化構造
(一) 農村集體經濟組織“特別法人”之“特別”厘定
第一, 農村集體經濟組織“特別法人”區別于非營利性法人。中發[2016]37號指出“農村集體經濟運行新機制”需要“體現集體優越性”, “讓廣大農民分享改革發展成果”, 實現農民共同富裕, 農村集體經濟組織法人化承載集體經濟實現之功能期待, 集體經濟運行新機制以集體經濟效能最大發揮為衡量標準, 體現“趨利性”, 此乃與“非營利法人”之區分所在。
第二, 農村集體經濟組織“特別法人”區別于營利性法人。農村集體經濟組織作為集體經濟主體, 其法人化塑造必須重視集體經濟之制度價值的實現。集體土地及其構造物作為大部分村莊農村集體經濟組織運營管理的主要資產, 集體土地制度的獨特性及其承載的功能寄托決定農村集體經濟組織法人難以成為單純的營利法人。由于集體土地承載保障功能, 集體土地必須剝離絕大部分“資本”屬性, 其上建立的成員權制度設置將具有區別于一般集體資產成員權的特殊性, 而這些限制因素施加于一般意義上的成員權必將禁錮其發展, 由此決定農村集體經濟組織法人的權利行使必然受到較多限制。
(二) 農村集體經濟組織法人主體之構造
農村集體經濟組織法人化構造旨在構建集體經濟有效實現的主體制度。一直以來, 集體所有權主體缺位乃基于物權法理論的偏移———物權立法觀念從“歸屬”到“利用”的偏移, 使學界對于所有權理論的探究過早撤出, 不可避免地造成所有權理論缺陷未能在物權立法中得以完善。[32]構建統合層面的集體經濟組織需要完善傳統所有權主體制度的相關理論空白, 以集體所有權主體制度為中心完善其組織建構。
1. 構建集體成員權體系充實集體所有權主體制度
構建成員權制度是使農民集體獲取土地所有權增值利益的法律渠道。法律團體主體人格的賦予不僅有助于團體以獨立名義從事社會交往, “更應有利于自然人實現其基本權利”, [33]農村集體經濟組織之主體塑造亦應保障農民成員基本權利的實現。而實踐中, 除存在土地承包方面的利益關聯外, 農村集體經濟組織成員缺乏基本的身份認同, 缺失集體經濟實現對其自身權利保障的安全感, 往往在集體經濟運行中置身事外。[34]而成員權的設置將改變“各人自掃門前雪, 不管他家瓦上霜”的傳統觀念, 農民個人也會更加關注集體所有權的運行情況, 將是加強農村集體經濟組織成員身份認同的關鍵舉措, 也是保障集體所有權“落實”、防止集體所有權利益虛化的重要手段。成員權本屬于集體土地所有權主體制度的重要成分, 但農村集體經濟組織法人化改造必須將成員權從集體土地所有權制度中分離出來, 一是強化成員身份認同, 推動集體經濟組織意志形成, 二是創建農村集體經濟組織成員分享集體利益的渠道, 實現農村集體經濟組織成員享有的公平分配權。[35]
2. 明確農村集體經濟組織“合作制”+“股份制”的組織結構 (1) 以合作制為“基”
(1) 胎兒利益保護
中發[2016]37號指出“農村集體經濟是通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態”, 反映了成員集體的獨特訴求。傳統承包經營制度造成的小農社會化張力已然使農民呈現原子化而處于弱勢地位, 而農村集體經濟組織保障農民集體不受公權力專橫干涉、不受外部資本控制、與同類弱勢群體互助合作以及獲得政府幫助等獨特的利益訴求, 決定其本質在于弱者的自助合作。[36]于此, 以合作制視角塑造的農村集體經濟組織法人乃基于農民個體發展的現實需求。
(2) 以股份制為“發展”
集體成員的利益訴求具有獨立于農村集體經濟組織的存在價值。農村集體經濟組織基于弱勢農民自愿聯合, 寄托了農民個體尋求自身經濟發展的“希冀”, “要想希望變成現實就必須讓利益訴求轉化為權利”[37]。合作化運動時期的農民聯合發展沒有取得成功, 根源在于強大的政治干預使合作社法人嚴重偏離民事主體構建原則而未能發揮應有作用[38]———“農民失去土地所有權人身份換取集體成員身份的同時, 沒有被賦予任何類似于‘投資人’的法律地位, 農民與其被集體化的私有土地之間的聯系被全然斬斷”。[39]
中發[2016]37號和黨的十八大報告分別指出“農村集體產權制度改革重心在于完善農民對集體資產股份權能”、“依法維護農民集體收益分配權”。集體所有制價值體系蘊含對“經濟效益”的追求, 不應僅指向集體經濟利益層面, 農民個人作為集體成員更是集體所有權價值實現的最終歸屬, [40]以股份制為核心構建農民個體與農村集體經濟組織的利益聯結機制, 無疑成為維護和保障集體收益分配權的應然途徑。
3. 實現農村集體經濟組織法人化治理
重建集體所有權主體制度的目的在于保障集體成員決策權, 體現社會主義民主精神。而現行法律制度下, 農民參與決策和監督權利基礎薄弱;農村集體經濟組織作為農民集體意志表達主體, 應當通過完善的法人治理結構, “達到相關利益主體之間的權力、責任和利益的相互制衡, 實現效率和公平的合理統一”。[41]以全體成員組建的社員大會應作為農村集體經濟組織法人的權力機關 (意思機關) , 在村民委員會之外設立一個單獨的組織取代當前村民委員會代行的經濟職能, 作為農村集體經濟組織法人的執行機關, 該執行機關由社員大會選舉產生的理事構成, 該執行機關即為理事會, 主要負責人為農村集體經濟織法人之法定代表人;同時, 選擇設立監事會作為法人監督機關, 但鑒于農村集體經濟組織成員的社區封閉性, 一般不需要設立監督機關, 可以村務公開制度為基礎保障集體成員行使監督權。
(三) 農民專業合作社中設“集體股”實現集體經濟利益
農村集體經濟組織承載農村公共產品供給功能已達共識。人民公社時期, 農村公共產品供給實行國家財政撥款的“制度內供給”和農村集體經濟自籌的“制度外供給”的雙軌制, [42]以“政社合一”為特征的人民公社承擔了農村公共產品供給職能;到家庭聯產承包時期, “統”體現為稅費收入, “三提五統”成為農村集體經濟組織供給公共產品的主要來源;取消農業稅后, 農村集體經濟組織的公共服務供給徹底喪失經濟來源, 統分結合的經營體制徹底虛化。而在各地集體產權制度改革實踐中出現了兩種現實回應以解決集體組織公共產品供給匱乏之困境:其一, 在集體資產股份制改造過程中設置一定比例的“集體股”, 提取集體收益滿足公共產品供給;[43]其二, 在一些不設集體股的地區, 采取加大提取公積金、公益金的形式, 或者將公共建設列支集體經濟成本, 扣除后再分紅, 通過“集體收益保留”方式滿足公共產品供給。[44]筆者認為, “三權分置”改革歷史環境下的統、分良性結合體現為農村集體經濟組織承擔公共服務供給功能的同時, 農民個體應為集體創收, 而不再是簡單強調農民的個人權利解放。農民個體聯合組建的合作社與農村集體經濟組織聯合發展將是集體經濟有效實現的創新路徑:[45]一方面, 對于各級財政資金投入農業產業化項目形成的資產應當折股量化為村集體資產。一直以來, 農民合作社直接享受國家給予集體的各項補貼和優惠 (包括農機農具的購買補貼、農業技術服務、新品種提供, 以及在生產服務、農產品加工、銷售等方面實行的稅收減免優惠等) , 可以說, 農民合作社一定程度上代替“集體”分釋了部分集體經濟來源, 自然應當承載一定程度的集體經濟職能———保障農村社會公共服務供給。因此, 對于已直接接受各項政府資金的農民合作社, 應將補貼資金折合相應股份納入村集體收益;另一方面, 農戶享有對經營權的自主處置權, 可以選擇將經營權入股農村集體經濟組織, 或者以經營權為基礎自愿聯合組建農民合作社。而農戶享有的經營權乃基于成員身份在“無支付對價”的前提下原始取得, 歷史證明, 農民個體具備為集體經濟創收的合理性。人民公社時期通過集體提留方式負擔公共支出, 家庭承包責任制實施后以“三提五統”形式提取公共支出, 后轉變為繳納農業稅費形式, 三者不同在于由“集體經濟組織直接列支形式”轉換為“由農戶直接負擔”, [46]但總體而言, 農民個體均在有償支付“相應對價”的基礎上使用集體土地。而上述農戶以經營權入股農村集體經濟組織后, 通過農村集體經濟組織配置集體股或者“集體收益保留”方式已然實現了農民個體相應對價的支付。而農民基于經營權自愿結合組建的農民專業合作社, 自然也需要實現農民個體對價的支付———實踐中, 由農村集體經濟組織牽頭農戶組建合作經濟組織, 并整合各類政策、項目和資金, 建立村集體股份參與收益分配的形式, 應成為集體經濟實現的創新方式。于此, 筆者建議, 農民自愿組建的農民合作社股權應區分設置“集體股”與“個人股”, 保障“集體”適當占股比例并列入“集體經濟收益”, 用于農村集體經濟組織內全體成員的公共產品服務供給。
(四) 實現農民個體與農村集體經濟組織的利益聯結機制
個人在公有制經濟組織中呈現出二重性質, 既是獨立的個體又是公有制經濟組織的一員。[47]一方面, 集體所有乃任何成員個人所擁有的那一部分所有權和其他成員共同擁有的所有權共同構成。剝離成員個人所有權, 公有權將無從談起。但另一方面, 任何成員個人又不是所有者, 其只有與其他成員的所有權相結合、共同構成公有權時才有效并發揮作用。[48]有理性的、尋求自我利益的成員不會主動采取行動以追求集體共同利益, [49]農民個人追求自身利益的自主性強化了其脫離集體的“離心力”, [50]作為分散農戶結合組建的農村集體經濟組織面臨利益支解危機, 必須創設農民個體與集體經濟組織之間的利益聯結機制, 將集體利益通過關系明朗的利益機制輸送至成員個體, 增強其“集體成員”之身份認同, 并依靠利益關系恢復集體經濟組織自我發展及管理的能力。于此, 農村集體經濟組織股權配置應區分設置“資格股”和“追加股”。具體而言:
第一, 對于集體經營性資產、未承包到戶的集體土地資源、各級財政資金投入農業產業化項目形成的資產等屬于社區集體資產, 農民個人基于成員身份屬性享有對“集體經營性資產經營收益、未承包到戶的集體土地資源集中開發或公開招標發展的現代農業項目、政府幫扶資金、集體經濟組織投資所獲股權收益”的利益分配請求權, 對應股權為“資格股”。各地區集體資產改革實踐中, 按照集體成員“人頭數”分配的保底分紅即為此類“資格股”收益。[51]
第二, 基于“農村現有承包關系保持穩定不變”的改革政策, 將承包權與經營權分置以保障農民與土地永久法權關系存續的前提下自由支配土地使用權;農戶基于身份性承包權享有初始意義上的土地經營權, 農村產權制度改革必須保證農戶已有經營權不因改革推行而被迫喪失, 因此, 農戶只能自愿決定是否以經營權入股農村集體經濟組織法人換取相應股份, 該類股權可稱為“追加股”。
因此, 農村集體經濟組織成員權中財產性權利將分為兩部分:其一, 基于成員身份享有的共益性質的利益分配請求權, 即“資格股權”;其二, 基于經營權入股享有的自益性質的“追加股權”。
(五) 構建農村集體經濟組織股份轉讓與成員資格退出機制
如前述, 經營權入股遵循自愿原則, 農民可將經營權入股農村集體經濟組織法人換取股份, 也可繼續保留經營權自主經營或與其他農戶共同組建合作社經營, 經營權并不負載農民的社會保障, 因此, “追加股”應實行自由轉讓制度。
而“資格股”乃基于農村集體經濟組織負載的社會保障功能而無條件賦予集體成員個人對集體收益的分配請求權, 同時基于集體成員亦為集體所有權人 (農民集體) 之成員而負載集體資產管理、集體經濟效益分配之權利, 權利應呈現“社區封閉性”, 其轉讓不能突破本集體經濟組織的范圍———只能在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。同時, 為平衡成員股權轉讓自由 (私權屬性) 與農村集體經濟組織社會保障功能 (公法屬性) 的關系, “資格股”處置應創設以股份退出為主的股權流動機制———成員轉讓資格股份額的, 應當經其他成員同意, 其他成員不同意的應當由集體回購, 以便集體將該份額分配給其他集體成員, 實現集體公平保障義務;集體不同意回購的, 則視為同意退出的成員轉讓該份額, 如果沒有人受讓該份額, 則強制集體回購以保障集體成員的退股自由。
農村集體經濟組織成員退出將直接導致農民喪失最基本的社會保障來源———對農村土地的承包權。現有法律中土地承包經營權帶有分享集體社會保障的身份性, 其轉讓會導致承包關系變更以及轉讓人承包權的永久喪失, 對于《土地承包法》第37條規定承包經營權的轉讓需“經發包方同意”, 具有一定合理性, 但僅限于此, 遠遠不夠。農村集體經濟組織負載的社會保障功能要求其必須“持續不斷”地為本社區內全體成員提供土地供給。即便承包關系發生主體變更, 但承包權本身負載的保障功能卻并不會相應消失, 在此視角下, 承包權只能“退出”不能“轉讓”以保障“農村土地社會保障功能的實現”始終在農村集體經濟組織能夠調整的范圍之內, 實現對新增人口的土地供給, 承包權流轉也呈現出農地社會保障供給的“內部流動性”特征。
結語
三權分置改革要求農村集體經濟組織作為獨立主體身份出現, 改變傳統民商法對農村成員集體獨特訴求之忽視, 于此, 以全新視角塑造的農村集體經濟組織獨具特殊意義。“合作制”和“股份制”相結合的“農村股份合作社法人”具有先天制度優勢, 但在實踐中, 股份合作經濟卻未呈現出當初論者所闡述的優勢———即將傳統的合作制與資本主義的股份制完美的結合, 至少不是如這一經濟組織形態的倡導者認為的那樣有效率。[52]傳統的股份合作制理論顯然不能適應自由競爭的市場經濟秩序, 必須構建成員權體系推動集體所有權主體制度運行。“承包權—經營權”分置之法構造對于集體成員權的體系配置造成“沖擊”, 同時衍生別樣“活力”———踐行“成員權—股權”拆分構造方使農民個體與農村集體經濟組織的利益關系妥適安置。
另外, 《民法總則》第101條規定“未設立村集體經濟組織的, 村民委員會可以依法代行村集體經濟組織的職能”, 基于我國部分地區農村集體經濟組織本體缺乏之現狀, 全面推進三權分置改革必須借助于基層自治組織———村委會———的協調和組織作用, 土地規?；鬓D以及農民改革積極性激發將在很大程度上依賴于村委會主導功能的發揮, 實現村委會與農村集體經濟組織的結合符合現實趨勢。但傳統的“政經合一”體制廣受詬病, 如何避免村民委員會濫用權力使基層民主異化為“富人治村”, 防止村民處于權力邊緣, [53]實現“鄉村善治”將是繼明確農村集體經濟組織地位與結構之后的又一艱巨任務。
中國鄉村發現網轉自：當代法學2018年01期
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