摘要：1949年以來, 我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)歷了運(yùn)動(dòng)式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、家戶制的個(gè)體經(jīng)營(yíng)和市場(chǎng)化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)三次大的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)制度變遷, 村莊治理結(jié)構(gòu)也相應(yīng)地發(fā)生了三次嬗變。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)背景下, 內(nèi)生型工商資本對(duì)村莊治理的影響具有多樣性, 而外來資本對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)的沖擊, 使得村莊經(jīng)歷了治理主體的非對(duì)等性進(jìn)出、治理資源的非均衡性流動(dòng)和治理方式的非規(guī)范性建構(gòu)。研究發(fā)現(xiàn), 村組織、地方政府和國(guó)家政策是影響現(xiàn)階段村莊治理結(jié)構(gòu)的重要變量。因此, 本文擬從堅(jiān)持村社自主性、健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制、發(fā)展基層治理體制、優(yōu)化惠農(nóng)政策的實(shí)施細(xì)節(jié)、培育內(nèi)生型新型經(jīng)營(yíng)主體和追蹤總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)幾個(gè)方面提出改進(jìn)建議, 以回應(yīng)村莊治理結(jié)構(gòu)的變遷。
一、問題的提出
農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)正在我國(guó)各地如火如荼地推進(jìn):從發(fā)展速度看, 2014年6月底, 流入企業(yè)的承包地面積已達(dá)到3 864.7萬畝, 且呈逐年上升趨勢(shì), “2016年全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積4.79億畝, 占家庭承包耕地面積的35.1%, 流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶達(dá)6 789萬戶, 占承包農(nóng)戶總數(shù)的29.7%”;從發(fā)展質(zhì)量看, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的形式漸趨多元、內(nèi)容日益豐富、成效愈加顯著。毋庸置疑, 作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化重要一步的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)儼然成為研究現(xiàn)今中國(guó)農(nóng)村社區(qū)治理的背景圖板, 它沖擊和重塑了村莊的治理結(jié)構(gòu), 形成了一種開放流動(dòng)的新型治理環(huán)境, 也誘發(fā)了與村莊治理相關(guān)的諸多新問題新矛盾:一些地方的村組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體之間、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民之間的經(jīng)濟(jì)糾紛不斷, 還有一些地方出現(xiàn)了農(nóng)民偷盜新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體財(cái)物、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體透支地力等現(xiàn)象, 此外還引發(fā)了惠農(nóng)資金于村莊內(nèi)遭遇“精英俘獲”[1]、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體無法通過正式制度管道參與村莊民主協(xié)商等一系列治理難題。
新的村莊治理結(jié)構(gòu)中諸多治理難題何以發(fā)生?現(xiàn)階段我們又該如何突破此類治理困境?為了獲悉這些問題的答案, 需要對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)語境下的村莊治理結(jié)構(gòu)的形成機(jī)制和實(shí)踐特點(diǎn)做邏輯上的考察, 也亟待對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響的治理力量和影響因子進(jìn)行學(xué)理上的分析。
部分學(xué)者關(guān)于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)、土地流轉(zhuǎn)和資本下鄉(xiāng)的研究關(guān)照了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度變遷對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)的影響[2-3], 但多是點(diǎn)狀性地檢視現(xiàn)階段農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)下的村治結(jié)構(gòu), 缺乏對(duì)我國(guó)村治結(jié)構(gòu)的變遷歷程的線性縱向觀察, 因而無法深刻地理解和認(rèn)知農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)村治結(jié)構(gòu)施加作用的深層原因。一些學(xué)者關(guān)注到產(chǎn)權(quán)單位和治理單位的關(guān)聯(lián)性, 這對(duì)該領(lǐng)域研究具有啟發(fā)意義, 但其旨在通過此兩者之間的對(duì)稱性觀察產(chǎn)權(quán)的治理績(jī)效[4], 對(duì)農(nóng)地制度影響村莊治理結(jié)構(gòu)的精細(xì)化研究重視不夠。此外, 有的研究關(guān)注了村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中的職責(zé)[5-6], 還有的研究關(guān)注了地方政府在土地流轉(zhuǎn)中起到的正面或負(fù)面的作用[7-8], 此兩者均忽視了對(duì)地方政府和村組織在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)階段職能行使情況的考察, 更忽略了其他可能對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響的變量。
因而, 本文首先回顧人民公社和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制時(shí)期的村治概貌, 最終著眼于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的沖擊和重塑, 以期勾勒出農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)背景下的村莊治理新結(jié)構(gòu)及其變遷脈絡(luò), 進(jìn)而試圖探尋那些影響現(xiàn)階段村莊治理架構(gòu)特性的變量, 最后提出一些對(duì)策建議以回應(yīng)村治結(jié)構(gòu)現(xiàn)階段的變化。
二、建國(guó)以來兩次重要的村莊治理結(jié)構(gòu)變革
建國(guó)以來, 我國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式經(jīng)歷了人民公社時(shí)期運(yùn)動(dòng)式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制背景下家戶制的個(gè)體經(jīng)營(yíng)和“三權(quán)分置”形式下市場(chǎng)化的規(guī)模經(jīng)營(yíng), 每一次農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式的轉(zhuǎn)變都對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)施加了不同程度的影響。建國(guó)以來的前兩次村莊治理結(jié)構(gòu)變化, 是農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)背景下村莊治理結(jié)構(gòu)變遷和存續(xù)的歷史背景和邏輯前提, 卻又與農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí)期的村莊治理結(jié)構(gòu)存在明顯的差別。這一時(shí)期, 政府的政策文本和地方特別是基層的治理實(shí)踐之間常常存在著治理內(nèi)容的異化和治理目標(biāo)的偏差, 究其原因是基層的治理場(chǎng)域中包含著豐富的地方性知識(shí), 不同的治理主體、治理資源和治理方式構(gòu)筑了村莊的治理底色, 從而影響了治理內(nèi)容的執(zhí)行和治理目標(biāo)的確立, 通過調(diào)研和觀察農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)下的村莊治理現(xiàn)狀, 更加印證了此三者是村莊治理的基本架構(gòu)。人民公社解體以后, 由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好和發(fā)達(dá)地區(qū)村莊的治理資源更為豐富, 一些村莊沒有放棄集體經(jīng)濟(jì)的道路, 三次農(nóng)地制度的變革對(duì)此類村莊治理結(jié)構(gòu)的重塑遠(yuǎn)沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊的影響深刻, 因此, 本文著重探討后一類型的村莊治理。
(一) 運(yùn)動(dòng)式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)
人民公社時(shí)期, 農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)快速擴(kuò)展的本質(zhì)是一次政治力量推動(dòng)下的強(qiáng)制性制度變遷, 因此它不同于新時(shí)期的充分發(fā)揮市場(chǎng)要素、充分尊重農(nóng)民意愿的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。建國(guó)初, 出于快速恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)大國(guó)防的戰(zhàn)略考慮, 國(guó)家將快速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化作為首要的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”等一系列壟斷農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的政策為工業(yè)化的快速推進(jìn)提供了物質(zhì)保證, 但由此產(chǎn)生的城鄉(xiāng)之間的生活成本和相關(guān)福利差別可能會(huì)誘致人口單向地涌入城市, 為此旨在平衡城鄉(xiāng)治理格局的戶籍管理制度應(yīng)時(shí)而生。1958年以后戶籍管理的嚴(yán)格程度日益顯見, 是時(shí)頒布的《戶口登記條例》明確規(guī)定, 只有學(xué)校的錄取證明、城市勞動(dòng)單位的用人證明和城市戶口管理部門的準(zhǔn)入證明等才能支持個(gè)體從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的流動(dòng), 《條例》開的狹小口子無異于鎖死了常規(guī)的鄉(xiāng)—城人口流動(dòng)。人民公社時(shí)期, “三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的生產(chǎn)隊(duì)體制進(jìn)一步固化了農(nóng)民的生活場(chǎng)域, 相較于大躍進(jìn)時(shí)期, 該時(shí)期的農(nóng)民生產(chǎn)積極性也得到了一定程度的提高。因此, 農(nóng)民的流動(dòng)相對(duì)于前后兩個(gè)時(shí)期都較為穩(wěn)定, 并且人民公社時(shí)期的集體占有了公社內(nèi)的幾乎全部生產(chǎn)資料, 個(gè)體逐步被剝奪了自由選擇權(quán)[9], 也即公社內(nèi)的“社員”基本沒有退出權(quán), 由此可見, 人民公社時(shí)期的村莊治理主體基本都是長(zhǎng)期生活在一起的農(nóng)民, 他們具有宗親或者至少是地緣上的聯(lián)系。
人民公社之前的互助合作時(shí)期, 土地私有的背景下, 農(nóng)民農(nóng)業(yè)上的自主經(jīng)營(yíng)模式造成了個(gè)體生產(chǎn)資料占有程度上的相對(duì)差異。當(dāng)農(nóng)民成為“公社社員”時(shí), 生產(chǎn)資料的占有差別又逐漸成為劃分政治等級(jí)的標(biāo)尺, 這種政治外力使得治理主體之間出現(xiàn)了人為的強(qiáng)制“差異化”。由此可見, 人民公社時(shí)期, 村莊的治理主體具有事實(shí)上的同質(zhì)性和形式上的差異化。
據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì), “1952年到1986年間, 國(guó)家從農(nóng)業(yè)中隱蔽性地抽走5 823.74億元, 農(nóng)業(yè)稅收為1 044.38億元, 共計(jì)6 868.12億元, 這相當(dāng)于同時(shí)期全民所有制度非農(nóng)企業(yè)固定資產(chǎn)原值的4/5”[10], 人民公社時(shí)期村莊治理資源的汲取方式正是這一宏大背景的微觀敘事。建國(guó)初期政府比較強(qiáng)調(diào)農(nóng)民對(duì)于土地的財(cái)產(chǎn)所有權(quán), 合法的稅費(fèi)抽取和財(cái)政撥款成為基層政權(quán)維系體制運(yùn)轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)鄉(xiāng)村的主要路徑。人民公社化將農(nóng)民的生產(chǎn)資料集體化, 雖然通過記工分等方式對(duì)農(nóng)民的勞動(dòng)進(jìn)行估價(jià)和回饋, 但是農(nóng)民的勞動(dòng)成果很大程度上被汲取集體資源的國(guó)家機(jī)器———生產(chǎn)隊(duì)體制所抽離和掌握, 農(nóng)民對(duì)勞動(dòng)成果的分配和使用幾乎沒有話語權(quán), 農(nóng)民和集體的資源占有邊界已經(jīng)模糊化。另一方面看, 公共權(quán)力對(duì)于村莊治理資源的強(qiáng)大支配力可以強(qiáng)化國(guó)家權(quán)威, 增強(qiáng)基層政權(quán)對(duì)于農(nóng)民的整合和動(dòng)員能力。從人情等情感資源的角度看, 人民公社體制具有治理主體的穩(wěn)定性的特點(diǎn), 村莊內(nèi)的農(nóng)民的價(jià)值觀和生活觀念具有一致性, 不同于現(xiàn)階段農(nóng)村治理主體的多樣性特征。
從治理方式上看, 生產(chǎn)隊(duì)體制尚可通過“熟人”機(jī)制開展生產(chǎn)勞動(dòng)和其他政治管理工作。調(diào)研發(fā)現(xiàn), 一些生產(chǎn)大隊(duì)的干部經(jīng)歷了從空降到逐步本土化的過程。首先, 本土化的干部選拔機(jī)制有利于鼓勵(lì)生產(chǎn)隊(duì)的干部積極工作, 較大的晉升機(jī)率起到了鼓舞基層干部人心的作用。其次, 本地的干部對(duì)于當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)律把握得比較清楚, 能夠更好地指導(dǎo)勞動(dòng)和提高生產(chǎn)效率, 更好地完成國(guó)家下達(dá)的生產(chǎn)任務(wù)。最后, 本地的生產(chǎn)隊(duì)干部能夠更好地和農(nóng)民打成一片, 化解不必要的矛盾糾紛, 做好農(nóng)民的思想工作。與此同時(shí), 行政化的生產(chǎn)管理模式和政治因素滲透下的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了內(nèi)在統(tǒng)一。行政化的管理模式體現(xiàn)在“國(guó)家—人民公社—生產(chǎn)大隊(duì)—生產(chǎn)隊(duì)”這一生產(chǎn)計(jì)劃的執(zhí)行鏈條上。生產(chǎn)大隊(duì)收到上級(jí)下達(dá)的生產(chǎn)指標(biāo)以后, 將會(huì)召開會(huì)議, 將指標(biāo)分配到生產(chǎn)隊(duì), 生產(chǎn)隊(duì)則按照相關(guān)指標(biāo)安排一年的生產(chǎn)。整個(gè)過程采用行政色彩極強(qiáng)的科層式農(nóng)業(yè)管理模式。除直接的農(nóng)作物生產(chǎn)環(huán)節(jié)外, 生產(chǎn)隊(duì)還會(huì)組織農(nóng)民參加興修水利、抗洪防澇等各種集體事業(yè), 這些帶有公益性的勞動(dòng)行為原則上都將會(huì)計(jì)入工分, 以激勵(lì)農(nóng)民與參與集體事業(yè)的積極性。人民公社時(shí)期的村莊治理方式, 既有行政管理色彩, 也受到政治因素的影響, 例如被政治標(biāo)簽化的“四類分子”, 他們?cè)谌粘Ｉ钪泻汀柏毾轮修r(nóng)”之間進(jìn)行了明顯的區(qū)分[11]。此外, 由于集體內(nèi)的共同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使得農(nóng)民缺乏足夠的內(nèi)在能動(dòng)性, 為了延續(xù)人民公社體制, 這個(gè)時(shí)期始終強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義教育[9]。數(shù)量較少但顯示度較高的“四類分子”便成為教育改造對(duì)象, 這是凝聚大眾人心和保持社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。
(二) 家戶制的個(gè)體經(jīng)營(yíng)
十一屆三中全會(huì)宣告農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的土地制度改革, 農(nóng)民生產(chǎn)積極性大為提高, 但隨著勞動(dòng)生產(chǎn)率在當(dāng)時(shí)條件下逐漸接近極限, 農(nóng)村勞動(dòng)力出現(xiàn)剩余。即便有“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施, 除了低級(jí)的重復(fù)資源浪費(fèi)外, 并未從根本上解決問題。農(nóng)業(yè)比較收益的下降、農(nóng)村存在大量剩余勞動(dòng)力、農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加重等因素逼迫戶籍管理體制的放松, 大量農(nóng)民開始外出務(wù)工, 空間上由近及遠(yuǎn), 再往后是農(nóng)民攜家?guī)Э诘剡h(yuǎn)赴都市, 從簡(jiǎn)單務(wù)工到追尋新生活。據(jù)統(tǒng)計(jì), 僅1980年代中后期, 約有8 000萬農(nóng)民工向城市遷徙務(wù)工, 其中20%涌入大型城市[12]。農(nóng)民工大潮的興起, 意味著村莊人口的銳減, 特別是青壯年人口及村莊精英的流失, 村莊因大片田地荒蕪而呈現(xiàn)出衰敗景象。這一時(shí)期的村干部在村莊內(nèi)的實(shí)際地位下降, 一方面村干部的待遇不再像生產(chǎn)隊(duì)體制中那樣相對(duì)優(yōu)越, 很多外出的農(nóng)民的收入遠(yuǎn)比他們要高, 相比之下, 村干部開始過上入不敷出的生活。另一方面, 國(guó)家越來越傾向于對(duì)農(nóng)民采取柔性的治理策略, 很多村干部反映“農(nóng)民不好管理了”, 村干部的威望和人民公社時(shí)期一比便顯得相形見絀, 因此很多村莊精英不愿意繼續(xù)擔(dān)任村干部。在地負(fù)擔(dān)沉重和外出務(wù)工的比較收益進(jìn)一步誘致他們流向大城市, 這使得村莊能人和年輕力壯的勞動(dòng)力紛紛外出, 村莊人口“空心化”, 村莊治理結(jié)構(gòu)“空殼化”。
從治理資源看, 人民公社體制的消解意味著農(nóng)村生產(chǎn)資料的分散化, 村組織不再具備集體體制下基層政權(quán)對(duì)村莊資源的汲取和整合能力。改革開放以后, 村級(jí)提留也被取消, 一些經(jīng)濟(jì)落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村莊, 治理資源匱乏, 加上村財(cái)鄉(xiāng)管的基層財(cái)政管理體制使得村莊治理資源受到嚴(yán)重的行政約束, 村組織進(jìn)行治理時(shí)往往是“心有余而力不足”。特別是停征農(nóng)業(yè)稅以后, 一方面是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕, 以往因征稅引起的干群矛盾消失, 另一方面是村組織陷入“無人、無錢、無事”的無治理資源的治理窘境, “部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債面高達(dá)90%, 一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政負(fù)債額遠(yuǎn)超其當(dāng)年可用財(cái)力”[13]。而后中央推出的農(nóng)業(yè)直補(bǔ)政策也斬?cái)嗔嘶鶎诱?quán)截留國(guó)家財(cái)政補(bǔ)助以充實(shí)運(yùn)行資金的路子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織的正常職能因?yàn)橘Y金的缺乏、人才的缺失難以履行, 村民自治制度因?yàn)榫⒘魇Ш椭卫碇黧w的銳減被虛化。農(nóng)村人口流動(dòng)加快的過程, 也是小農(nóng)不斷社會(huì)化的過程, 農(nóng)民交際范圍的邊界擴(kuò)大, 淡化了傳統(tǒng)的熟人邊界及邊界內(nèi)的傳統(tǒng)行為規(guī)則[14], 往日憑據(jù)社會(huì)關(guān)聯(lián)建立起社會(huì)秩序的村落亟待新型治理方式的介入, 否則容易陷入村莊失序的狀況[15]。
從治理方式看, 這一時(shí)期的村組織經(jīng)歷了從行政式、強(qiáng)制式的治理方式到柔性、懸浮型的治理方式轉(zhuǎn)變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制雖然替代了人民公社制度, 但村組織仍有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民征糧派款、貫徹計(jì)劃生育政策、征稅的職能[16]。以征稅為例, 每值催稅的月份, 村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負(fù)責(zé)人就會(huì)一家一戶的收稅, 針對(duì)一些不愿意交稅或故意拖拉的農(nóng)戶, 村干部還會(huì)牽走他們的豬牛等牲口, 有時(shí)還會(huì)出現(xiàn)村干部和農(nóng)民因?yàn)檎鞫惗l(fā)生的語言和肢體沖突。農(nóng)業(yè)稅取消以后, 村組織和農(nóng)民的關(guān)系一方面是趨于緩和, 另一方面是兩者聯(lián)系上的松散, 村組織沒有足夠的用以村莊建設(shè)的治理資源, 村組織和農(nóng)民的聯(lián)系自然會(huì)減少, 農(nóng)民要么外出務(wù)工, 要么留守在家過“自己的小日子”, 除了通過村組織獲取貧困補(bǔ)助等常規(guī)事務(wù)外, 農(nóng)民和村組織打交道的機(jī)會(huì)也較少。一些經(jīng)濟(jì)落后地方的“一事一議”完全淪為“負(fù)擔(dān)性民主”, 村莊沒有利益分紅, 商討的完全是責(zé)任和義務(wù), 農(nóng)民對(duì)此也十分排斥和厭倦, 農(nóng)民參與村治的積極性不高[17]。當(dāng)然, 農(nóng)民和村組織之間還有一些常規(guī)的聯(lián)系, 例如村組織的調(diào)整土地、村干部“騎著摩托車”主動(dòng)登門去組織選舉, 或者小組長(zhǎng)去宣傳黨的政策、分發(fā)計(jì)劃生育或其他政策宣傳畫等。當(dāng)然, 這種治理方式中的“柔性”特征是相對(duì)于征稅前的激進(jìn)管理方式而言的, 并非和“村治行政化”概念相對(duì), 那時(shí)長(zhǎng)期存在的干部包村和管片體制實(shí)際上也在強(qiáng)化村組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“一條腿”的角色[18]。
三、市場(chǎng)化規(guī)模經(jīng)營(yíng):村莊治理結(jié)構(gòu)的第三次嬗變
新時(shí)期的農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)激起了資本和技術(shù)等要素跨越城鄉(xiāng)的充分涌動(dòng), 是一次市場(chǎng)化的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。伴隨著這個(gè)過程, 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、文化傳媒等帶來的現(xiàn)代性價(jià)值滲入農(nóng)村, 從而弱化了鄉(xiāng)賢、人情和鄉(xiāng)村輿論等可以維持傳統(tǒng)村莊有序治理的經(jīng)典治理手法的效力。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的過程使得村莊的人口流動(dòng)趨于雙向化:一方面, 外出農(nóng)民人口進(jìn)一步增多;另一方面, 外來資本開始進(jìn)入村莊。這是一個(gè)加劇農(nóng)村社會(huì)“陌生化”、加劇人情社會(huì)“市場(chǎng)化”的過程, 更是一個(gè)伴隨著村莊治理主體變遷, 治理方式嬗遞, 治理資源流勢(shì)流向變化的過程, 也是一個(gè)村莊治理結(jié)構(gòu)重塑的過程。因而, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)背景下的村莊運(yùn)行依托的是一個(gè)嶄新的治理邏輯。但需要注意的是, 規(guī)模經(jīng)營(yíng)不等同于“資本下鄉(xiāng)”, 工商資本不等同于外來資本。實(shí)地走訪發(fā)現(xiàn), 一些地方的農(nóng)業(yè)企業(yè)具有內(nèi)生性, 即其和村莊有著內(nèi)在的血親或地緣聯(lián)系。這種情況下, 內(nèi)生型工商資本和比較純粹的外來資本對(duì)村莊的影響有所不同。
(一) 內(nèi)生型工商資本與村莊治理
在一些地方, 內(nèi)生型工商資本和村莊農(nóng)民保持著較為良好的互動(dòng)關(guān)系, 調(diào)研發(fā)現(xiàn), 一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民非常放心地將土地流轉(zhuǎn)給熟人成立的農(nóng)業(yè)企業(yè), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在培育新型經(jīng)營(yíng)主體時(shí), 也會(huì)有意識(shí)地從本地發(fā)掘具備資質(zhì)條件和經(jīng)營(yíng)潛力的“能人”。交易環(huán)節(jié)中, 農(nóng)業(yè)企業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品行情不好的時(shí)候, 會(huì)積極承擔(dān)責(zé)任, 想辦法收購(gòu)農(nóng)民手中的產(chǎn)品, 而當(dāng)農(nóng)業(yè)企業(yè)面臨資金緊張時(shí), 一些農(nóng)民也會(huì)愿意接受公司“打白條”, 可以說這種工商資本和農(nóng)民之間保持著非常良好的信任關(guān)系。此種背景下, 國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移的惠農(nóng)資金還是留存在村莊內(nèi)部, 治理資源在地域空間意義上沒有出現(xiàn)太大的偏離。因此, 不論從農(nóng)-企之間良性的互動(dòng)關(guān)系, 還是從帶動(dòng)農(nóng)民致富的效果來看, 此類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體都有助于累積村莊的治理資源。從治理方式上, 治理主體的鄉(xiāng)土性消解了很多不必要的經(jīng)濟(jì)和民事糾紛, 降低了村組織的治理壓力, 治理內(nèi)容對(duì)村組織既有的治理方式?jīng)]有提出過多的轉(zhuǎn)型要求。
但應(yīng)該警惕的是, 農(nóng)民步向企業(yè)主的過程也是一個(gè)部分農(nóng)民“資本化”的過程, 他們的自利性隨著資本積累欲望的提升而膨脹, 另有一些個(gè)案研究發(fā)現(xiàn), 即使是內(nèi)生于本土的工商資本, 也可能會(huì)在規(guī)模經(jīng)營(yíng)中逐步成為“食利集團(tuán)”, 他們或和地方政府及村組織共謀套取惠農(nóng)資金, 或和既有的村組織進(jìn)行利益博弈, 對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生極大的影響[19]。
(二) 外來資本與村莊治理
內(nèi)生型工商資本對(duì)村莊治理的影響是多樣的, 不可一概而論。同理, 外來資本對(duì)村莊治理的影響也具有多樣性, 但是外來資本和內(nèi)生型工商資本的區(qū)別有二:一是其和農(nóng)民不具備熟人社會(huì)的良好信任關(guān)系, 村莊輿論對(duì)其約束力也很小;二是其下鄉(xiāng)的初始動(dòng)機(jī)中包含著更為強(qiáng)烈的盈利心理, 這兩點(diǎn)決定了不可簡(jiǎn)單樂觀地評(píng)估外來資本的共享精神, 易言之, 其充當(dāng)利益攫取者的可能性不低。目前的大量調(diào)研和既有研究也揭示了外來資本對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了諸多的沖擊和形塑。因此, 本文主要從這種沖擊入手來討論外來資本對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)的影響。另外, 盈利性是工商資本的共性, 區(qū)別是部分內(nèi)生型工商資本帶有共享精神, 但仍有部分內(nèi)生型工商資本在村莊經(jīng)營(yíng)中扮演的角色和外來資本實(shí)則無異———更多的是一個(gè)純粹的利益攫取者, 因此, 這種沖擊與影響也是上述部分內(nèi)生型工商資本所能引起的。
1. 治理主體的非對(duì)等性進(jìn)出
治理主體的非對(duì)等性進(jìn)出, 一是指數(shù)量上的非對(duì)等;二是指勢(shì)力上的不對(duì)等。數(shù)量上看, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的前提是土地流轉(zhuǎn), 土地一經(jīng)流轉(zhuǎn), 大量的農(nóng)民將不再以地謀生, 他們選擇前往大城市務(wù)工以尋求收入更為可觀的工作。值得注意的是, 在傳統(tǒng)的人均一畝三分地的自耕自足的小農(nóng)式耕作方式中, 每畝土地滋養(yǎng)和束縛著眾多的農(nóng)民, 而土地流轉(zhuǎn)以后, 規(guī)模經(jīng)營(yíng)將采用新的生產(chǎn)技術(shù), 土地束縛的勞動(dòng)力將會(huì)大為減少, 同等規(guī)模土地的收益大頭也將歸屬極個(gè)別人。比較農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)前后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率及同等規(guī)模土地的實(shí)際收益人數(shù), 可知農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以后流出的農(nóng)民將會(huì)比流入的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)量多。在村莊的治理網(wǎng)絡(luò)中, 農(nóng)民若想讓自己的聲音真正被重視和回應(yīng), 需要足量農(nóng)民的相似欲求, 農(nóng)民的大量外出進(jìn)一步削弱了農(nóng)民在公共事務(wù)上的話語權(quán), 小農(nóng)在生產(chǎn)中的利益和訴求更容易被忽略。
從勢(shì)力上看, 外來資本相較于小農(nóng), 其在技術(shù)、人脈、資本、智力和市場(chǎng)對(duì)接程度上處于完全的領(lǐng)先地位, 大量研究發(fā)現(xiàn), 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)可以使外來資本獲取農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)以外的財(cái)政惠農(nóng)性收入, 所以一些具有政府工作背景的退休干部或干部親屬積極搶先參與規(guī)模經(jīng)營(yíng), 此外, 由于農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)符合國(guó)家推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策導(dǎo)向———傳統(tǒng)的小農(nóng)戶具有弱質(zhì)性和高度分散的特點(diǎn), 政府通過資本將農(nóng)業(yè)規(guī)模化, 以實(shí)現(xiàn)政治任務(wù)和治理目標(biāo), 破除農(nóng)業(yè)治理困境[20], 農(nóng)業(yè)企業(yè)政策上的優(yōu)勢(shì)地位和實(shí)踐中的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源動(dòng)員能力, 進(jìn)一步加強(qiáng)了其在村莊治理中的話語權(quán)以及和小農(nóng)爭(zhēng)利的能力。
2. 治理資源的非均衡性流動(dòng)
適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)符合農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度走向現(xiàn)代化的政策導(dǎo)向, 外來資本也具備實(shí)施項(xiàng)目必備的前期墊付資金, 這與我國(guó)實(shí)施的項(xiàng)目制特點(diǎn)相契合, 因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目可以帶來大量的建設(shè)資金, 但這同時(shí)要求村莊擁有足夠的配套和預(yù)先投入資金[21], 與占據(jù)資本優(yōu)勢(shì)的外來資本聯(lián)合便成為村莊和地方政府“抓包”的重要“法寶”。因此, 項(xiàng)目制使得村組織、地方政府和外來資本緊密地聯(lián)合在一起, 項(xiàng)目資金更多地流向工商資本, 普通農(nóng)戶無法“染指”。此外, 一些地方財(cái)政給予的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼也是根據(jù)種植規(guī)模實(shí)行梯度補(bǔ)助, 也即是承包的土地規(guī)模越大, 獲得的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助越多。這容易形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)助的“馬太效應(yīng)”, 資金雄厚的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體越來越富有, 資金匱乏的小農(nóng)越來越缺乏幫助。此外, 外來資本進(jìn)入農(nóng)村, 被雇傭的農(nóng)民雖然能夠增加自己的收入, 但是其始終處于資本鏈條的底端, 這不能帶給他們真正的富裕。整個(gè)農(nóng)民群體未能很好地享受土地的增值收益, 倒是外來資本最擅長(zhǎng)反租倒包, 獲取土地的級(jí)差收益。
從人情資源看, 長(zhǎng)期生活在村莊內(nèi)的農(nóng)民們對(duì)于外來資本缺乏信任。農(nóng)民的信任感基于熟人社會(huì)的邏輯, 生發(fā)于彼此長(zhǎng)時(shí)間的生活相處形成的不自覺的可靠感, 并通過穩(wěn)定生活圈子的輿論維持。外來資本的進(jìn)入, 擴(kuò)大和模糊了村莊邊界, 使得傳統(tǒng)的人際信任機(jī)制逐漸失效, 因此農(nóng)民不愿意或者很難相信外來資本。而基于制度信任行動(dòng)的外來資本也對(duì)農(nóng)民的契約精神保持懷疑。
3. 治理方式的非規(guī)范性建構(gòu)
非規(guī)范性建構(gòu)首先表現(xiàn)在外來資本在部分農(nóng)村社區(qū)尚未被納入民主協(xié)商體系。由于我國(guó)中西部大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期“政經(jīng)合一、政社不分”, 村委會(huì)和集體經(jīng)濟(jì)組織沒有分開, 或者直接沒有集體經(jīng)濟(jì)組織, 外來人口于法于情都難以取得政治參與機(jī)會(huì)。實(shí)際上村組織和外來資本的利益聯(lián)接強(qiáng)度更大, 同時(shí)外來資本和農(nóng)民的勢(shì)力對(duì)比懸殊, 如果不從制度層面將外來資本吸納進(jìn)村莊的治理體系中, 村組織和外來資本的利益聯(lián)結(jié)行為將無法制度化、透明化, 還可能誘發(fā)兩個(gè)情況, 一是助推村級(jí)組織和外來資本的共謀行為, 二是進(jìn)一步倒逼外來資本采取非法的降低交易成本的行為, 這兩種情況均不利于真正保障農(nóng)民利益。
村級(jí)組織、地方政府和外來資本利益聯(lián)結(jié)強(qiáng)度大的原因有以下幾個(gè)方面。村組織出于“便于實(shí)施項(xiàng)目”“打造亮點(diǎn)”“便于控制和管理”的需要[22], 往往站在外來資本一邊, 在土地流轉(zhuǎn)過程中, 甚至犧牲農(nóng)民利益以低價(jià)將土地流轉(zhuǎn)給外來資本。在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)過程中, 出現(xiàn)了一些病蟲害問題, 村級(jí)組織和地方政府也會(huì)積極聯(lián)系相關(guān)部門參與救助, 小農(nóng)戶在病蟲害、水利灌溉方面實(shí)際上處于政策扶持的邊緣。
因?yàn)闆]有被吸納進(jìn)村莊的民主協(xié)商體系中, 一些地方的外來資本無法 (其為了降低流轉(zhuǎn)成本, 主觀上也會(huì)排斥走正式渠道進(jìn)入, 這是資本天然的逐利沖動(dòng)) 以正式制度長(zhǎng)效地保障自身利益, 這有可能會(huì)助推外來資本從非正式渠道減少交易成本, 可能會(huì)通過與“灰黑勢(shì)力”結(jié)盟促成土地流轉(zhuǎn), 或者和基層政府合謀, 以求低價(jià)流入土地。這既增加了外來資本的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、違法風(fēng)險(xiǎn), 也增加了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn), 擴(kuò)大了村莊的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。村委會(huì)和外來資本的利益聯(lián)結(jié)因?yàn)閲?guó)家政策的原因被強(qiáng)化, 正式制度的缺位可能會(huì)增加這個(gè)聯(lián)結(jié)過程發(fā)生尋租行為的風(fēng)險(xiǎn), 農(nóng)民的利益也無法在一個(gè)有效的透明的前臺(tái)被保障。
治理方式的非規(guī)范性建構(gòu), 農(nóng)民和外來資本的利益糾紛缺乏有效的治理機(jī)制。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)過程中, 時(shí)常會(huì)發(fā)生農(nóng)民因?yàn)榈貎r(jià)上升而單方面毀約的行為[23], 或者出現(xiàn)農(nóng)民偷盜外來資本農(nóng)具和收獲物的情況, 還發(fā)生了外來資本透支地力、農(nóng)地非農(nóng)化使用的行為, 這些違規(guī)違約行為以及農(nóng)民和外來資本之間的矛盾仍沒有找到很好地解決手段, 村組織處理這些糾紛時(shí)往往就是“和稀泥”。
概言之, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以后, 多元治理主體構(gòu)筑起村莊治理的新的基本架構(gòu), 治理方式將各主體聯(lián)結(jié)起來, 在強(qiáng)勢(shì)治理主體的運(yùn)作下、在外在政策力量的誘導(dǎo)和不規(guī)范的治理方式的助推下, 治理資源在村莊的治理結(jié)構(gòu)內(nèi)呈現(xiàn)不均衡地流動(dòng)姿態(tài)。由此可見, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以后, 治理主體的變遷是村莊治理結(jié)構(gòu)變化的先導(dǎo)力量, 其和治理方式、治理資源共同形塑村莊的治理形態(tài)。
四、影響當(dāng)下村級(jí)治理的主體性因素
農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以后, 村莊的治理主體從“一元”走向“多元”, 治理主體之間的互動(dòng)狀態(tài)是不同治理結(jié)構(gòu)的重要表征, 但是本文認(rèn)為諸如雇工、村干部和工商資本等個(gè)體化角色并不是影響村莊治理結(jié)構(gòu)的根本變量。因?yàn)? 村民自治終究是國(guó)家賦權(quán)的產(chǎn)物, 其現(xiàn)實(shí)效果與行政放權(quán)的空間息息相關(guān)[24], 此外, 一些有關(guān)村干部在土地流轉(zhuǎn)中扮演何種角色的研究發(fā)現(xiàn), “鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)在自由度、扶持措施和負(fù)責(zé)制三方面不同的表現(xiàn), 會(huì)使村干部產(chǎn)生不同的行為模式”[25], 而工商資本的行為模式實(shí)則是市場(chǎng)驅(qū)動(dòng), 特別是國(guó)家政策和法律規(guī)制作用的結(jié)果。因此, 必須剝開村莊治理結(jié)構(gòu)的表象, 從科層體制和制度結(jié)構(gòu)的層面去解析影響村治結(jié)構(gòu)特性的因子, 因此本文擬從村級(jí)組織、地方政府、國(guó)家政策三個(gè)層次對(duì)此展開論述。
(一) 村級(jí)組織
村級(jí)組織對(duì)村莊治理結(jié)構(gòu)的影響, 首先體現(xiàn)在其可以對(duì)村莊治理資源的流向施加作用, 而治理資源流向是否均衡的一個(gè)評(píng)價(jià)維度則是土地增值收益的惠及度。現(xiàn)階段為了推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng), 一些村級(jí)組織一味地迎合工商資本, 試圖為工商資本進(jìn)入村莊創(chuàng)造低成本的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境, 造成農(nóng)民無法享受土地增值收益。例如, 農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)簽訂的合同中言明的利益分紅無法做實(shí)。這種情況又可以分為兩種類別, 一是合同條款有操作性但尚未實(shí)現(xiàn), 例如, 一些外來公司在合同中注明安排流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的家人就業(yè)等, 但是農(nóng)業(yè)企業(yè)正式開工以后, 這些條款根本沒有落實(shí), 或是由于公司的盈利情況不佳, 或是公司為了降低運(yùn)營(yíng)成本。二是合同中放置一些不具備可行性的空頭條款。如目前被部分地區(qū)農(nóng)民接受和主流媒體宣傳的“以地入股”, 但是一些調(diào)研表明, 由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異, 一些地方的農(nóng)民根本就無法享受類似以“以地入股”形式流轉(zhuǎn)土地帶來的增值收益, 特別是經(jīng)濟(jì)落后地區(qū), 因?yàn)橥恋刈饨鹗沁@些農(nóng)民的主要收入來源, 將其入股意味著農(nóng)民的短期收入來源和生活保障就會(huì)降低。面對(duì)這些難以實(shí)現(xiàn)的“畫餅”, 村級(jí)組織并沒有很好地為農(nóng)民維權(quán), 反倒是在簽訂合同時(shí), 村級(jí)組織對(duì)于農(nóng)民的行為作出諸多規(guī)定, 要求農(nóng)民一定要服從集體利益, 配合公司的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作[26]。
其次, 村級(jí)組織的治理方式是否規(guī)范也影響村莊治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來了新人流, 形成了不同的治理主體, 帶來了各種利益, 形成了許多新矛盾新問題。這些問題很多是傳統(tǒng)村莊不曾或不多見的, 一些村級(jí)組織在面對(duì)這些矛盾糾紛時(shí)并沒有找到很好地解決之道, 從而影響了調(diào)節(jié)民間糾紛的職能行使。在我們調(diào)研過的一些地區(qū), 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)過程的偷盜行為甚為常見, 企業(yè)主對(duì)此叫苦不迭。根據(jù)我們進(jìn)一步的觀察歸納總結(jié), 發(fā)現(xiàn)偷盜行為不光出現(xiàn)在本地農(nóng)民對(duì)外來資本的企業(yè), 甚至也出現(xiàn)在內(nèi)生型工商資本創(chuàng)辦的農(nóng)業(yè)企業(yè)。偷盜的內(nèi)容既包括糧食果實(shí)等農(nóng)作物本身, 也包括機(jī)油水泵等。一些地區(qū)近些年來出現(xiàn)了“公共地”使用權(quán)糾紛, 農(nóng)民認(rèn)為廢棄的田地邊角并未得到企業(yè)主的關(guān)注, 自己便可以去充分利用, 農(nóng)業(yè)企業(yè)認(rèn)為自己既然已經(jīng)承包下整塊田地, 自然不允許其他人在附近進(jìn)行農(nóng)業(yè)活動(dòng), 種糧大戶和農(nóng)民在耕種過程中因此很容易產(chǎn)生糾紛[27]。除了這兩類情況外, 還有一些因?yàn)檗r(nóng)民單方面毀約給農(nóng)業(yè)企業(yè)造成巨大損失的事件。因?yàn)檫@類現(xiàn)象出現(xiàn)的頻次之多、事件游走于法律的邊界之內(nèi)、涉及群體之廣, 村組織往往很難找到恰到的協(xié)調(diào)方案。村組織能否安撫好企業(yè)主, 能否有效的教化和規(guī)勸農(nóng)民的偷盜行為, 直接影響著治理主體之間的關(guān)系。
(二) 地方政府
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制走向農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的過程, 不僅是一次農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度的革新, 更是一次農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的更新, 作為國(guó)家治理格局中重要一環(huán)的村級(jí)組織的職能履行狀況必然會(huì)受其影響。從斯科特的“國(guó)家視角”看, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)推進(jìn)的整個(gè)過程, 也帶有國(guó)家“控制的邏輯”和“改善的邏輯”[28]。村級(jí)組織既是法律制度承認(rèn)的自治組織, 也帶有鮮明的行政色彩。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)順利實(shí)現(xiàn)需要的配套性制度和中介組織, 均需要地方政府在立法和政策上的推動(dòng)。因此, 上級(jí)政府對(duì)村民自治和村莊治理結(jié)構(gòu)也可以施加較大的影響。
調(diào)研發(fā)現(xiàn), 地方政府對(duì)不同治理主體的回應(yīng)性是不同的, 農(nóng)業(yè)企業(yè)和地方政府的利益聯(lián)結(jié)更強(qiáng), 政府對(duì)于他們的回應(yīng)性也更好, 小規(guī)模農(nóng)戶在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)背景下往往被忽略, 這會(huì)進(jìn)一步加劇治理主體勢(shì)力的非對(duì)等性。在遭受病蟲害侵襲時(shí), 農(nóng)業(yè)企業(yè)往往會(huì)吸引政府農(nóng)技服務(wù)的優(yōu)先救援, 普通農(nóng)戶的農(nóng)技需求得不到回應(yīng)。除了農(nóng)技服務(wù)提供的差別性對(duì)待, 在村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面, 灌溉系統(tǒng)的建設(shè)、機(jī)耕路的鋪設(shè)等一般都是從大戶開始。此外, 隨著外來資本的進(jìn)入農(nóng)村, 傳統(tǒng)的針對(duì)小農(nóng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷系統(tǒng)逐漸消失, 上門“收貨”的小生意人逐漸減少, 為小農(nóng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)銷售提供了難題[27]。現(xiàn)今的基層政府工作重心主要在“布新”———即為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系的生長(zhǎng)提供好的制度環(huán)境, 但是一些由老年人組成的小農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式被置于政策設(shè)計(jì)的視野邊緣, 它們有被“除舊”的危險(xiǎn)。此外, 一些地方的縣鄉(xiāng)政府為了推進(jìn)土地流轉(zhuǎn), 強(qiáng)行給村級(jí)組織下行政指令, 并且會(huì)有意縱容外來資本采取極端手法對(duì)付“釘子戶”, 土地流轉(zhuǎn)時(shí), 一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還會(huì)跳過村級(jí)組織直接和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體簽訂流轉(zhuǎn)合同。這些行為均會(huì)加劇治理主體勢(shì)力的非對(duì)等性, 也不利于村級(jí)組織對(duì)村莊進(jìn)行規(guī)范性的治理, 使得村級(jí)組織無法在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)民之間充當(dāng)公平的有權(quán)威性的管理仲裁者, 也使得各種治理資源更加偏向于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。
(三) 國(guó)家政策
“國(guó)家政策”是指國(guó)家推進(jìn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的政策導(dǎo)向和實(shí)施已久的項(xiàng)目制, 這些政策交織在一起對(duì)地方政府和村級(jí)組織的行為產(chǎn)生了直接或間接的影響。政策的倡導(dǎo)使得培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體不僅意味著宣揚(yáng)政績(jī)的農(nóng)業(yè)發(fā)展“亮點(diǎn)”, 也意味著基層政府和村級(jí)組織獲取和大戶共同爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政資金的機(jī)會(huì)。同時(shí), 也強(qiáng)化了村級(jí)組織、地方政府和工商資本的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系, 由此引發(fā)了繁雜的治理問題。首先是上文所述的病蟲害問題上的話語權(quán)失衡問題。其次是一些地方假借落實(shí)中央政策的名義, 貪求土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的進(jìn)度, 利用各種優(yōu)惠政策引入外來資本, 有的地區(qū)甚至違背農(nóng)民的主觀意愿, 整村強(qiáng)制推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)以推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng), 進(jìn)一步加劇了村莊治理主體之間的勢(shì)力非對(duì)等性。從村莊的治理資源流向看, 項(xiàng)目制推動(dòng)的農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)中的真實(shí)“獲利群體”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部和承包大戶, 通過完成上級(jí)下達(dá)的“指標(biāo)”, 村干部可以拿到“合法規(guī)范”的獎(jiǎng)勵(lì), 而承包大戶則因?yàn)椤绊?xiàng)目制”流入自己口袋的大量資金甚至可以忽視遞減的畝均效益[29]。
近幾年來, 農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民的“離土離鄉(xiāng)”, 隨著外出農(nóng)民人口的增多和外來資本的進(jìn)入村莊, 村民自治制度滯后于現(xiàn)實(shí)政治生活:既有的村民自治制度沒有在一個(gè)“政社分開”的制度框架下運(yùn)行, 使得新進(jìn)資本難以參與村級(jí)治理, 也使得村官貪腐現(xiàn)象層出不窮;青壯年農(nóng)民大量流失, 現(xiàn)行村治制度還未獲得關(guān)乎保障外出農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益和喚起他們關(guān)心村莊事務(wù)積極性的政策設(shè)計(jì);農(nóng)村人口的異質(zhì)性導(dǎo)致了“鄉(xiāng)村社區(qū)及共同體陷入信任與認(rèn)同危機(jī)”[30], 社區(qū)治理難度進(jìn)一步增大。
由此可見, 國(guó)家政策一方面直接影響著村治制度, 另一方面可以通過治理資源的分配來正向激勵(lì)地方政府的行為方式, 因此可以被認(rèn)為是塑造村莊治理結(jié)構(gòu)的根本因素。再聯(lián)想前文對(duì)人民公社和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)期村治結(jié)構(gòu)的回顧, 可以認(rèn)為國(guó)家政策是對(duì)村治結(jié)構(gòu)施加影響的跨越時(shí)空的穩(wěn)定變量。
五、優(yōu)化村莊治理結(jié)構(gòu)的路徑選擇
村級(jí)組織作為政府的“代理人”和村民的“當(dāng)家人”, 在面對(duì)新的治理環(huán)境時(shí), 理應(yīng)充分發(fā)揮其自治權(quán)限, 積極回應(yīng)各種治理難題。同時(shí), 村級(jí)組織、地方政府和國(guó)家政策共同影響著村莊的治理結(jié)構(gòu), 但地方政府的行政行為既受到國(guó)家政策的正向激勵(lì), 也受到國(guó)家層面的制度規(guī)制。
(一) 基層視角
(1) 堅(jiān)持村社自主性, 均衡村莊治理資源的流向。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)背景下, 部分村組織沒有很好地保護(hù)村民利益和集體財(cái)產(chǎn), 原因在于其急于引入外來資本、打造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的功利心態(tài), 忽略了外來資本是嵌入村莊的外生事務(wù), 它和農(nóng)民之間可能會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的利益博弈。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以后, 項(xiàng)目制和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼會(huì)進(jìn)一步增加村莊的利益分化, 可能會(huì)形成地方政府和工商資本的“分利秩序”[31], 使得農(nóng)業(yè)企業(yè)逃離農(nóng)業(yè)種植環(huán)節(jié), 進(jìn)一步加劇農(nóng)業(yè)治理的內(nèi)卷化。村集體手握土地這一可以“生金”的資源, 應(yīng)該充分利用這一資源優(yōu)勢(shì), 在與外來資本合作的過程中保持自主性, 以土地和資本相博弈, 對(duì)外來資本的行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制, 村委會(huì)要對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)周期、經(jīng)營(yíng)預(yù)期和資本質(zhì)量進(jìn)行細(xì)致耐心地考察才允許引進(jìn)[32]。此外, 村組織應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到引入資本的本質(zhì)目的是為了擴(kuò)大村莊收益, 在簽訂流轉(zhuǎn)合同和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式的道路選擇時(shí), 村組織應(yīng)該保障農(nóng)民享受到土地增值收益的權(quán)利, 使得農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民結(jié)成利益共同體, 從而增強(qiáng)不同利益主體之間的信任感, 村組織應(yīng)該充當(dāng)好“主導(dǎo)者”, 而不單純是一個(gè)“中介人、協(xié)調(diào)者”的角色。
(2) 健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制, 創(chuàng)新村組織的治理方式。外來資本進(jìn)入村莊之后, 村莊的利益分化會(huì)更加明顯, 農(nóng)民的“相對(duì)剝奪感”可能會(huì)增強(qiáng)。農(nóng)民和外來經(jīng)營(yíng)主體在土地流轉(zhuǎn)后的合同糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的“公共地”糾紛、偶有可見的“偷盜”行為, 都需要?jiǎng)?chuàng)新治理理念, 健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制。現(xiàn)階段, 一些地方政府在推動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)時(shí), 也開始重視建立相關(guān)的紛調(diào)解體系。但是一些糾紛仲裁結(jié)構(gòu)未能真正延展至村級(jí), 增加了糾紛調(diào)解的難度, 同時(shí)負(fù)責(zé)糾紛調(diào)節(jié)工作的專業(yè)人員不足, 兼職者較多, 這也降低了糾紛調(diào)解效率。除了繼續(xù)強(qiáng)化既有的糾紛調(diào)解制度外, 還應(yīng)該做到以下幾點(diǎn):一方面, 應(yīng)該充分發(fā)揮村組織在熟人社會(huì)的人脈資源, 作好農(nóng)民的思想工作, 同時(shí)應(yīng)該吸納“新鄉(xiāng)賢”或有威望的村民進(jìn)入村委會(huì)的糾紛調(diào)節(jié)部門。但若想更好地解決村莊的矛盾, 需要從兩方面入手, 首先強(qiáng)化社區(qū)認(rèn)同, 讓工商資本和農(nóng)民結(jié)成休戚相關(guān)的經(jīng)營(yíng)合作伙伴關(guān)系, 其也就會(huì)自覺保護(hù)地力, 樂于和農(nóng)民分享部分成果, 其次, 穩(wěn)妥推進(jìn)土地流轉(zhuǎn), 謹(jǐn)慎簽訂流轉(zhuǎn)合同, 讓農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)的行為都受到規(guī)制, 明晰各自的權(quán)利邊界、行為邊界。
(二) 頂層視角
實(shí)踐中, 村組織難以充分發(fā)揮“自主性”、難以秉公處理利益主體間的糾紛, 有其工作方法不當(dāng)和地方政府干預(yù)的原因, 但本質(zhì)上是由于現(xiàn)階段基層治理體制日益滯后于治理實(shí)踐及國(guó)家政策試圖對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行的間接控制。因而村組織無法首先從鄉(xiāng)土實(shí)踐出發(fā)去建設(shè)鄉(xiāng)村, 其在面對(duì)糾紛時(shí)也難以秉持公正去維護(hù)村莊和村民利益。因此, 更為需要的是國(guó)家層面的政策設(shè)計(jì)。
(1) 發(fā)展基層治理體制, 提升自治組織的治理能力。小農(nóng)利益被忽略是基層治理體制在新的村莊治理環(huán)境下亟待改革的表征。農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)以后, 農(nóng)村精英的大量流失, 使得村莊從“能人治村”變?yōu)椤袄先酥未濉盵33]。村莊內(nèi)的農(nóng)民主體大量外流, 絕大數(shù)農(nóng)民常年生活在城市, 很多人已經(jīng)不再真正關(guān)心村莊事務(wù), 這進(jìn)一步弱化了農(nóng)民的話語權(quán)。此外, 即使那些外出的農(nóng)民工仍然熱心村莊事務(wù), 但是他們?cè)诶嬖V求方面可能和小農(nóng)們已經(jīng)沒有足夠多的共識(shí)。隨著外出務(wù)工人員越來越多, 如何在基層治理中提高被邊緣化的小農(nóng)的話語權(quán), 使得基層政府關(guān)注他們基本的生產(chǎn)生活利益, 如何強(qiáng)化村委會(huì)的公共服務(wù)提供能力, 這將是未來完善村民自治制度的著力點(diǎn)。現(xiàn)有的一些改革經(jīng)驗(yàn)可以為我們開拓部分思路:第一, 政經(jīng)分開, 在一些有條件的地方逐步建立集體經(jīng)濟(jì)組織, 或者將原有的集體經(jīng)濟(jì)組織和村委會(huì)職能分開, 確保村委會(huì)能更好地發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)的職能, 更加全心全意履行公共服務(wù)職能, 同時(shí), 為外來治理主體開放參與村莊民主的制度管道;第二, 戶產(chǎn)分開, 進(jìn)一步保障處于流動(dòng)狀態(tài)中的農(nóng)民權(quán)益, 更加關(guān)注處于流動(dòng)狀態(tài)的普通農(nóng)戶的主體地位和應(yīng)得利益;第三, 穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè), 進(jìn)而做到就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)入社 (區(qū)) , 社會(huì)救濟(jì)社區(qū)辦;第四, 在社區(qū)建設(shè)和政經(jīng)分開的基礎(chǔ)上, 集體經(jīng)濟(jì)組織可以更好地發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。社區(qū)建設(shè)將會(huì)“轉(zhuǎn)、并、聯(lián)”自然村, 這將擴(kuò)充治理區(qū)間的資源稟賦, 在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步高效推進(jìn)的情況下, 農(nóng)村現(xiàn)階段出現(xiàn)的超越自然村邊界的“跨區(qū)域合作社”[34]可以在一個(gè)治理單位內(nèi)實(shí)現(xiàn), 這將提高基層自治單位的資源整合能力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿? 從而強(qiáng)化村莊和外來資本的談判能力及維護(hù)居民經(jīng)濟(jì)利益和村莊財(cái)產(chǎn)安全的能力;第五, 發(fā)展民間組織, 民間組織可以分為“內(nèi)生型和外生型”兩類, 內(nèi)生型民間組織較關(guān)注民眾的自我需求, 外生型則帶有組織者所倡導(dǎo)的理念的印記[35]。在政府的引導(dǎo)扶持下, 這兩類民間組織都將會(huì)是對(duì)基層體制的巨大補(bǔ)充, 它們既能滿足農(nóng)村社區(qū)居民日益豐富的物質(zhì)文化需求, 更能凝聚農(nóng)村弱勢(shì)群體的力量, 為農(nóng)民提供規(guī)范的維權(quán)平臺(tái), 在治理主體多元的背景下, 還可以起到均衡村莊利益格局的功用。
(2) 優(yōu)化惠農(nóng)政策的實(shí)施細(xì)節(jié), 兼顧資源流動(dòng)中的效率與公平。項(xiàng)目進(jìn)村的背景下, 部分農(nóng)業(yè)企業(yè)旨在套取惠農(nóng)資金和脫離種植環(huán)節(jié), 農(nóng)業(yè)種植效率往往不如人意, 項(xiàng)目資金沒有真正促進(jìn)村莊發(fā)展, 而是生成“分利秩序”, 農(nóng)業(yè)企業(yè)沒有真正發(fā)揮“帶動(dòng)效益”, 相反造成了農(nóng)村的“有投入而無發(fā)展”的治理低效困境。此外, 工商資本在技術(shù)掌握和信息獲取等方面的優(yōu)勢(shì), 使得年老或其他具有特殊情況只能留守農(nóng)村的小農(nóng)面對(duì)著一個(gè)日益逼仄的農(nóng)業(yè)生存空間, 如何兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的小戶利益?地方財(cái)政配套意在考察地方對(duì)于相關(guān)項(xiàng)目的意愿和急迫性, 但無意中使得財(cái)力一般的地方政府和村莊唯有選擇“轉(zhuǎn)嫁配套”[36], 導(dǎo)致基層政權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)的資金依賴, 從而導(dǎo)致后期的資源流向難以體現(xiàn)公平和效率原則。為此, 可以嘗試從以下方面做部分調(diào)適:完善項(xiàng)目制的環(huán)節(jié)管理, 嚴(yán)格項(xiàng)目審批, 特別是強(qiáng)化監(jiān)督和驗(yàn)收程序, 充分尊重鄉(xiāng)土實(shí)際, 進(jìn)一步擴(kuò)充基層組織在項(xiàng)目運(yùn)行中的權(quán)責(zé)[37];加強(qiáng)對(duì)“四補(bǔ)貼”政策實(shí)施環(huán)節(jié)的監(jiān)管, 加大對(duì)套取農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼行為的懲處力度, 精準(zhǔn)補(bǔ)貼對(duì)象、規(guī)范補(bǔ)貼機(jī)制, 保障種植小戶的基本生存生產(chǎn)利益, 激發(fā)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的積極性。
(3) 培育內(nèi)生型新型經(jīng)營(yíng)主體, 均衡村莊治理格局。內(nèi)生型新型經(jīng)營(yíng)主體既包括前文所述的內(nèi)生于村莊的農(nóng)業(yè)企業(yè), 也包括家庭農(nóng)場(chǎng)等。實(shí)踐證明, 一些具有地緣聯(lián)系的企業(yè)家樂于參與村莊經(jīng)營(yíng), 情感歸屬和社區(qū)擔(dān)當(dāng)使得其對(duì)于促進(jìn)村莊發(fā)展不畏勞心費(fèi)力, 并做出了一些貢獻(xiàn)。但誠(chéng)如前文所講, 企業(yè)的盈利性總是傾向于膨脹, 部分內(nèi)生型工商資本如外來資本一般也可能會(huì)成為一個(gè)利益攫取者。因此, 政府更應(yīng)該為家庭農(nóng)場(chǎng)提供孵化生長(zhǎng)的政策環(huán)境———嚴(yán)格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、打造社會(huì)化服務(wù)體系、健全農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和創(chuàng)新融資機(jī)制及在惠農(nóng)資金的流向上可以適度向其偏好。首先, 家庭農(nóng)場(chǎng)不會(huì)有農(nóng)業(yè)企業(yè)一般的對(duì)于村莊治理資源的極強(qiáng)吞噬性。其次, 通過顯化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益, 鼓勵(lì)“種田能手”回歸村莊, 重操農(nóng)業(yè), 從而實(shí)現(xiàn)村莊勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 進(jìn)而為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和累積村莊治理資源提供前提。再次, 家庭農(nóng)場(chǎng)相對(duì)于外來資本具有內(nèi)生性特點(diǎn), 其壯大也利于村莊的有效治理, 為正在調(diào)適治理方式的村組織緩解治理壓力。復(fù)次, 家庭農(nóng)場(chǎng)還可以將愿意務(wù)農(nóng)、適合務(wù)農(nóng)的青壯年吸附在土地上, 減少“游離”于城鄉(xiāng)之間的“漂浮”民工, 解決村莊治理“空心化”的窘境。最后, 內(nèi)生型經(jīng)營(yíng)主體的強(qiáng)大也利于平衡村莊治理主體間的利益格局, 從而利于構(gòu)筑出一個(gè)質(zhì)性穩(wěn)定的村治結(jié)構(gòu)。
(4) 追蹤總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn), 調(diào)適法律規(guī)制以回應(yīng)治理現(xiàn)實(shí)。幾年來, 農(nóng)地改革試點(diǎn)地區(qū)在中央的統(tǒng)一部署和相關(guān)部門的指導(dǎo)下, 積極探索, 相關(guān)試點(diǎn)工作也取得了一定的進(jìn)展:從進(jìn)度上看, 一些地區(qū)的試點(diǎn)取得了較為豐富的工作經(jīng)驗(yàn);從試點(diǎn)范圍看, 農(nóng)業(yè)部將重慶大足、上海松江和天津靜海等33個(gè)市、縣和區(qū)列為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)試點(diǎn)地區(qū);從試點(diǎn)內(nèi)容看, 包括加強(qiáng)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和探索新型流轉(zhuǎn)方式等。例如, 吉林延邊為專業(yè)農(nóng)場(chǎng)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)提供了風(fēng)險(xiǎn)防范屏障———政策性農(nóng)作物保險(xiǎn)補(bǔ)貼, 因而全州參保率迅速提高, 為經(jīng)營(yíng)者解決了后顧之憂, 也降低了流轉(zhuǎn)土地農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。青海互助縣創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)制, 以糾紛調(diào)解委員會(huì)為中軸, 將糾調(diào)解體系推及到鄉(xiāng)鎮(zhèn), 并通過財(cái)政支出支持調(diào)解機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)行。面對(duì)鮮活的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 相關(guān)部門有必要及時(shí)追蹤總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn), 摸清試點(diǎn)實(shí)效, 探查試點(diǎn)中存有的問題, 總結(jié)出一些具有普適性、借鑒性的典型經(jīng)驗(yàn), 進(jìn)一步探索有序推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的具有實(shí)操性的良方。此外, 相關(guān)部門還需比對(duì)相關(guān)法律規(guī)制與實(shí)踐需求的偏差, 及時(shí)調(diào)整相關(guān)法律規(guī)制, 為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供更好的剛性保護(hù)。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2018年01期
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