——以“兩權”抵押貸款為例
鄉村振興戰略的提出為我們勾勒出了一幅“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的鄉村發展圖景。這一發展戰略的部署從生產要素配置的角度可以被視為是新時代背景下，城鄉之間生產要素的再配置。其核心是引導和推動更多資本、技術、人才等要素向農業農村流動，促進產業發展，以形成現代農村產業體系。在這一過程中，增加和引進資本的投入對于實現產業發展尤為重要，是實現“產業興旺、生活富裕”總要求的基本保障。
然而，資本的缺乏始終是制約農村經濟社會發展的重要因素之一。雖然2018年的中央一號文件已明確提出，將“開拓融資渠道，強化鄉村振興投入保障”，但政策性的投入和財政資金的傾斜僅為鄉村振興投入保障的一部分內容，并且缺乏市場活性；更為重要和迫切的是如何盤活農村已有資產，尤其是激活農村沉睡資產，發揮農業相關經營主體自身融資發展的積極性，緩解農業投資資金需求壓力。基于此，我國提出和實施了農村承包土地經營權與農民住房財產權（以下統稱“兩權”）抵押貸款等一系列改革措施，并逐步放松針對這兩項權利的制度和法律約束。目前，“兩權”抵押融資探索已在全國各試點地區有序展開，這種政策創新能否有效緩解農戶與經營主體的信貸約束，滿足農村產業融資發展的資金需求，并進而構成鄉村振興重要的制度性供給內容，成為亟待研究的重要話題。
1、“兩權”抵押貸款機制的創新與實踐
1.機制創新
早在2008年中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會下發《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》，提出開展“創新擔保貸款方式，擴大有效擔保品”的試點工作，以期激活農村金融市場。2009年，《關于進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》文件下發，首次明確提出“有條件的地方可以探索開辦土地經營權抵押貸款”，但并未給出具體的操作辦法。2013年與2014年中央一號文件分別提出“全面開展土地確權頒證工作”、“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”，從國家層面予以肯定，為開展農村土地經營權抵押貸款提供了重要保障。2015年國務院出臺《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，再次指出通過開展“兩權”抵押貸款業務“有效盤活農村資源、資金、資產，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入”。2016年央行、銀監會、保監會、財政部和農業部等五部門聯合印發《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》，指導開展農地經營權抵押貸款。與此同時，國家從制度層面持續發力，2016年正式提出“落實所有權、穩定承包權、放活經營權”的農地“三權分置”政策，并賦予土地經營權抵押擔保的權能，重構農地權利體系；2018年中央一號文件中提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”，“落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。雖未明確提及賦予宅基地和農民房屋使用權抵押權能，但是已有試點地區展開相關業務試點。至此圍繞“兩權”抵押貸款機制得以逐步確立。
基于抵押物構成要件的視角，可以發現作為有效抵押物應具有法律允許、權利安全、處置交易費用低、權利價值量高等基本特征。以此為出發點，有助于我們識別已有制度創新機制對抵押物完整性的影響路徑，并進一步討論其對資本流動、鄉村振興的影響。其內在作用機理如圖1所示。
2.試點實踐
2015年選取北京大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）分別作為“兩權”抵押試點。截止2017年9月末，全國232個試點地區農村承包土地的經營權抵押貸款余額295億元，試點以來累計發放貸款448億元；59個試點地區農民住房財產權抵押貸款余額196億元，試點以來累計發放貸款261億元。其中90%以上的試點縣（市、區）建立了農村產權交易中心或土地流轉中心，1180家金融機構建立“兩權”抵押貸款管理制度并落地試點業務。“兩權”抵押貸款取得階段性成效。一方面，在土地流轉背景下，各地區結合自身條件、外部環境限制以及土地流轉模式，創新開展了以上海農村土地經營權抵押貸款、四川崇州土地股份合作社股權抵押為代表的典型模式，豐富了承包地經營權抵押的具體實現形式。另一方面，在農民住房財產權抵押貸款領域，由于農民住房是農戶的主要財產，并且涉及農民住房所有權及所占宅基地使用權，較為敏感和復雜。除少數經濟發達地區，尤其是鄉鎮企業發展活躍地區，例如浙江麗水（竹品加工）、武漢江夏（農產品購銷）、常州武進（花木生產）等地可以直接采用農民住房所有權進行抵押貸款嘗試之外，大多均采取審慎的態度，選擇組合抵押、聯保的方式，或者通過機制設計選擇還款能力強的農戶進行放款。
2、現存問題
通過土地政策創新實現的“兩權”抵押貸款，在一定程度上放松了相關主體的信貸約束、增加信貸供給的政策目標。但由于抵押物本身的特性及相關制度改革的系統性、協同性欠缺，致使目前“兩權”抵押貸款仍面臨諸多問題。
1.“兩權”價值量低、抵押異化與抵押門檻高
現階段“兩權”的經濟價值仍較低，尤其是農民的住房財產權價值，僅在大城市郊區和鄉村旅游產業較為發達地區有所顯現。基于此，各試點地區便采用組合抵押、聯保和限定最低抵押面積與年限的方式提升抵押權利價值、管控金融風險。這也帶來了抵押異化與抵押門檻高的問題。例如在糧食主產區的吉林省，相關金融機構普遍規定抵押面積在100畝以上（普通承包農戶標準降低50%），抵押年限不得超過流轉土地剩余年限，流轉租金已經付清三年及以上等；山東推出的“農地經營權抵押+第三方承接”模式則要求除農地經營權外，還需尋找多位相同領域的聯合擔保人（在實地調研中發現個別地區會要求聯合擔保人為公務員、黨員身份）。在農民住房財產權抵押實踐中，呈現出雙向選擇的特點，貸款人多為規模種養大戶或個體商戶，本身已具有其他優質財產可用于抵押。而組合抵押則是現階段各試點地區開展“兩權”抵押較為通用的做法，即除“兩權”外，還需提供諸如城鎮住宅、農業機械等不動產與動產一同作為抵押物。雖然這些辦法可以有效彌補“兩權”價值低的缺陷，但無形中使得“兩權”抵押貸款異化、提高了抵押門檻，將有融資需求的普通農戶排除在外，與原有政策創新目標相違背，也不符合未來一段時間普通農戶仍將作為農村發展的主要主體的客觀事實，不利于普惠金融的有效實現。
2.抵押物處置難、金融風險增加
農村土地流轉市場表現出發育不完善、機制不成熟的特征。雖然農地與宅基地“三權分置”政策通過確權、頒證、賦權的方式提升了“兩權”的產權安全性，但受農村社會“差序”格局的影響，“兩權”作為抵押物的產權安全性依然有限。這也使得“兩權”抵押在違約時面臨處置難題，增加金融機構的風險。相關金融機構的“兩權”抵押管理辦法中，針對發生違約時如何實現抵押權、如何處置抵押物均未作出明確的說明。雖然一些地方政府通過成立物權擔保公司、尋找第三方承接、建立抵押風險補償機制的方式降低金融機構所面臨的風險；但是一方面這些機制的建立需要地方財政的大力支持，并受當地農業產業發展的限制；另一方面并無顯著減少違約的風險。各試點地區發生的違約行為及最終的處置結果也證實了這點。“兩權”，尤其是農民住房財產權的處置問題，面臨著社會安定、道德風險、經濟的多重考量。
3.人文救助性強、缺乏市場活性
由于現階段“兩權”所固有的低價值量和難處置的特征，有的學者認為，即使放開制度和法律限制，“兩權”也難以成為真正有效的抵押物。雖然數據顯示“兩權”抵押已經取得階段性成效，但這很大程度上取決于地方政府的推動和財政支持的力度。換言之，已有試點地區“兩權”抵押案例并不能說明“兩權”可以作為有效的抵押物，反而顯現出現階段“兩權”抵押貸款表現出極強的人文救助性質。例如河南鄧州已發放的承包地經營權抵押貸款多提供于當地優質龍頭企業，雖然有助于企業發展，但對于企業而言這類貸款的政策含義更為重要。根據吉林梅河口市相關金融機構的農地經營權抵押臺賬分析，抵押貸款行為多發生于政策出臺初期，截止2017年7月三家相關金融機構均無新增抵押貸款業務。其他試點地區也表現出類似的情況。在開展第一輪“兩權”抵押之后便失去了熱情，而金融機構也缺乏圍繞“兩權”的信貸供給積極性，究其原因是缺乏市場活性的抵押機制難以持續。
3、結論及啟示
現階段“兩權”抵押受制于抵押物處置交易費用較高、抵押物經濟價值有限等因素影響，表現出很強的人文救助性質，缺乏市場性，難以持續。除此之外，金融機構為管控風險和提高經營權價值所作出的抵押貸款條件限制，客觀上提高了抵押貸款的準入門檻，降低了農戶和普通經營主體的貸款可得性，有違普惠金融的農村金融市場改革目標。因此，圍繞“兩權”抵押的土地政策創新優化措施可以從以下三個方面展開。
1.繼續完善農村土地制度改革，提高“兩權”安全水平
農地“三權分置”制度改革措施，強化了鄉村振興的制度性供給，有助于解決目前農村承包地權利界限不清的問題，尤其是“平等保護經營權”的政策主張，將進一步提升經營權安全水平，下一步應重點圍繞平等保護經營權的實現形式展開，切實將“平等保護”落到實處。而宅基地“三權分置”制度安排目前尚處于設想階段，探索宅基地所有權、資格權與使用權“三權分置”，尤其是適度放活宅基地和農民房屋使用權可以借鑒已有農地“三權分置”的實踐經驗，從權利界定出發，厘清“三權”關系和內涵，并通過頒發相關證書的方式穩定主體預期。對于“兩權”，村集體、普通農戶與經營主體三者間的復雜權利博弈關系均將直接影響“兩權”安全水平。因此，建議在地方政府實踐的基礎上，因地制宜，豐富“三權分置”實現形式，厘清權利主體關系，扎實推進確權頒證工作、繼續深化和完善農村土地制度改革，以提高“兩權”安全水平。
2.規范農村土地流轉市場，降低抵押物處置交易費用
市場化的流轉機制不僅是活化要素配置的，亦是實現“兩權”抵押的重要保障。一方面，隨著城鎮化進程的推進，農村土地流轉市場進一步擴大，但農地流轉仍表現出非正式、短期化的特征。應當繼續引導和規范農地流轉市場，尤其是提升農戶與新型經營主體間流轉契約的規范程度，以減小農地流轉和處置過程中的交易費用；另一方面，少數有條件地區已經實現農村閑置宅基地使用權的流轉，實現農民住房財產權的資本化。在這一過程中，可以通過扶持建立第三方服務組織或者集體所有者主動承擔相應的監督和管理責任，以增加市場機制在“兩權”流轉中的要素配置作用，避免過度的行政干預，扭曲土地流轉市場。
3.增加配套制度供給，釋放“兩權”價值量
2018年中央一號文件中強調要“著力增強改革的系統性、整體性、協同性”。“兩權”抵押所表現出的問題一方面是由于抵押物的社會經濟屬性所決定；另一方面受相關配置制度不健全的影響。農村社會保障制度、農業保險等制度的欠缺與不足使“兩權”不僅承擔經濟功能，還同時承載著社會功能。出于風險最小化的考量，離土農戶以獲得較少經濟價值而保留“兩權”社會功能的選擇也就不難理解。基于此，在鄉村振興戰略背景下，除相關土地政策創新外，還應當積極建立和完善以農村社會保障制度、農業保險制度為代表的相關配套制度供給，實現改革的系統性、整體性與協同性是，促使“兩權”回歸市場價值，釋放“兩權”的潛在價值量。
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