1、農村土地制度改革的現實矛盾與爭論
土地問題，歷來是國家和社會發展的基礎性問題。相應地，土地制度就成為一個國家或社會的基礎性制度。中國現行的農村土地制度自20世紀中期建立以來，先后經歷了公有制改造和聯產承包責任制改革兩次變革；進入21世紀，又面臨城市化與工業化快速發展，以及市場經濟深度發展以后的新問題，進而國家決定再次進行改革，這就是近年來實施的新一輪農村土地制度改革。本輪改革的核心內容，一是涉及農用地的農村土地承包經營權實行“三權分置”，二是涉及農村集體土地用于建設的征地制度、集體經營性建設用地入市制度、宅基地制度改革（俗稱“三塊地”）。客觀來說，涉及農村農用地的土地所有權、承包權、經營權分置，改革路徑基本是明確的，需要解決的是如何通過法律予以制度化。而“三塊地”改革，通過在全國范圍內選擇33個縣市進行試點，各縣市的試點方案已經提出了很明確的改革方向和具體做法，并通過兩年多的試點實施，基本形成了改革思路和路徑，國家在總結各地經驗基礎上也完成了《土地管理法》的修訂。然而，《土地管理法（修正案）》一經公布征求意見，就出現各種質疑與爭議，甚至有人提出顛覆性的反對觀點。那么，農村土地制度改革究竟改什么、怎么改，必須從理論上進行梳理。
就當前爭論的焦點來看，值得關注的本質問題體現在以下兩個方面：一是農地制度改革以后農地價格是否就一定大幅上升？比如有一篇報道“《土地管理法》大修，農地入市每畝價值百萬”，設想一下，如果一畝農用地果真價值百萬，那么種植什么才有可能達到如此收益呢？種罌粟有可能，但是違法；種房子也有可能，且在房地產泡沫下價格還有可能更高，但這就不是“農用地”了，違規。而作為農用地，種小麥、玉米等農作物，如果真的價值百萬，農產品價格恐怕就會高得離譜。二是是否完全放開集體土地入市？如果完全放開，則征地范圍就可以全面縮小到“公共利益”范圍，征地制度改革的難題也就迎刃而解，集體經營性建設用地入市和宅基地入市也順理成章。然而《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）對集體土地制度改革依然堅持了城鄉分界、規劃管制、有限入市的原則，因此引起了完全市場派的質疑與反對。
之所以存在如此尖銳的爭議，癥結在于如何科學地認識土地問題，在研究和認識土地經濟問題過程中，是否遵循共同的經濟學原理，尤其是“土地經濟學”原理。因此需要探究：第一，土地作為生產要素，作為經濟品，其在實施市場方式配置過程中是否存在特殊性？第二，是中國的土地制度特殊，還是土地制度在世界范圍內都特殊？第三，即使在中國特殊的土地制度下，是否存在特殊的土地經濟規律。限于篇幅，本文重點論述第一個問題。
2、基于土地屬性的土地功能認識
歸納來說，土地具有自然屬性、經濟屬性與公共屬性。土地的自然屬性取決于其是自然產物，表現為具有位置固定、總量有限、可永續利用、多用途使用等特性，這是土地的基礎屬性，決定了土地是區別于其他資源乃至資產的。土地在投入人類利用過程中，產生了經濟屬性、公共屬性等延伸屬性。土地的經濟屬性表現為其具有生產能力，生產能力大小及可利用方式決定了其經濟價值；能夠形成財產，并由于其位置固定性決定了其屬于不動產；進而產權制度是決定其歸屬與經濟關系的重要內容；并具有投資與資本屬性。土地的公共屬性是指土地的分配與使用不能只滿足經濟利益最大化，還必須考慮人類社會發展和資源可持續利用的整體要求。這也是由土地的自然屬性決定的，自然產物決定了土地無論作為生產要素還是財產，都是大自然的賦予，必須考慮不同時代人類的可持續利用；總量有限決定了其配置與使用要考慮均衡，包括不同類型的均衡、不同主體的均衡等，“耕者有其田”才能保障生存，過度兼并往往引起社會動蕩；位置固定決定了其相鄰關系的特殊性，會產生外部效應。關于土地公共屬性的認識，其實早在伊利、莫爾豪斯的著作《土地經濟學原理》中就強調土地經濟學的范圍是農地、市地、林地、礦地、水權涉及的“公共政策”。因此，土地的自然屬性、經濟屬性、公共屬性共同決定了研究土地經濟規律的特殊性，決定了土地經濟學作為一門分支學科的獨立性。
（1）土地的自然屬性是基礎。任何土地利用或者針對土地的經濟行為都必須遵循自然屬性，比如坡度太大不宜開墾，必須退耕還林，防止水土流失；軟土地基，必須予以加固方能用于建設建筑物。遵循自然屬性是保障土地資源可持續利用的前提。在基于土地自然屬性進行經濟學考察時，一方面，土地總量有限，不可再生，決定了自然供給無彈性；另一方面，土地作為生產要素，屬于自然要素，不可人類創造，又是影響生態環境的重要基礎，決定了必須以合理開發與有效保護為前提進行開發利用。因此，土地自然屬性決定了土地經濟屬性的特殊性。
（2）土地經濟屬性是結果和手段。土地投入人類利用，是不可或缺的生產要素，決定了其具有經濟屬性。土地的經濟屬性表現在其肥沃程度、質量優劣決定土地產出，影響土地利用的經濟效益，進而影響其價格。土地位置固定決定了其區位差異，影響利用方式、利用效果，進而影響其價格；土地位置固定往往還引起特定土地條件的壟斷。合理利用土地，能夠產生良好的經濟效益，包括土地作為生產要素的產出和土地作為財產的價值，乃至投資價值等。同樣，也可以利用土地經濟機制誘導和調控土地利用。
（3）土地公共屬性是規則。土地具有公共屬性，決定了土地資源配置利用與收益分配的特殊性。首先是土地分配的規則。古今中外，防止土地過度集中始終是土地制度設計的要害。土地一旦集中在少數人手中，就會引起社會動蕩，而要解決社會動蕩，“平均地權”、“耕者有其田”往往就是最重要、最有效的解決路徑。美國學者馬爾科姆?吉利斯、德懷特?H?帕金斯通過大量研究認為：“一些最著名的成功的土地改革，其共同特點是對沒收地主的財產很少給予補償，甚至完全不給補償。不僅1917年后的俄國和1949年后的中國是這樣，連第二次世界大戰后的日本和南朝鮮的政策也是如此。”其次是土地利用方式選擇的規則。這就是用途管制，也是土地作為財產區別于其他財產的主要特征。土地資源總量有限，并具有多用途性，且不同用途為產權主體帶來的收益往往存在巨大差異，那么一定區域內的土地究竟作為何種用途，必須通過規劃等公共政策乃至法律手段予以確定，遵循公共利益、整體利益最大化規則。當然，在滿足公共利益、整體利益最大化的同時，往往會損害部分私人利益、產權主體利益，對這部分利益的損害只能遵循公平補償原則，而非基于市場交易的利益博弈原則。第三是利益分配的規則，尤其是利益再分配的規則。由于用途管制導致土地收益存在的差異，要基于公平原則通過征稅等方式進行收益再分配，防止由于公共政策、乃至市場因素導致少數人獲取暴利。國際上通行的針對不同用途土地區別征收財產稅、土地增值稅、資本利得稅等，均是遵循這一規則的具體體現。
正是土地的這些屬性，決定了認識土地功能的視角與層次。土地的資源屬性決定了土地的資源功能，包括生態功能、環境要素等；土地的經濟屬性決定了土地的經濟功能，包括生產功能、生活功能、財產功能、投資功能、財政功能，乃至資本功能等。公共屬性對應的公共功能就是要能夠為人類保障生存、保障發展、保障公平等。而且，從滿足人類社會經濟可持續發展的角度，土地的這些功能在發生沖突時必須遵循一定的優先順序。其中，資源功能是基礎，必須優先保障；公共功能居其次，最后才是經濟功能。在經濟功能中，生產功能是基礎，是第一位的，一定程度上決定其財產功能和投資功能；財產功能居其次，投資尤其是資本功能居最后。也就是說，資產功能不能影響生產、生活功能，資本功能不能沖擊生產、資產功能。近年來過高的地價與房價，實際上就是投資功能沖擊了居住功能，影響了住有所居的保障功能。正是由于土地具有多種功能，且不同功能重要性序位的差異，當不同功能發生沖突的時候，就要通過政府管制予以協調，比如通過規劃手段進行用途管制，通過政策調控制約土地過度投資與投機等。
3、農村土地制度改革目標與規則的理論思考
總體來說，農村土地制度改革，既是城鄉統籌發展的要求，也是利用市場機制進行資源有效配置的客觀需要。但是，在具體改革方案選擇上，有幾個基本問題需要從理論上厘清，否則既難以達成改革共識，也難以有效解決當前實踐中的問題。更可怕的是，如果改革在基本問題上走偏，則可能導致難以挽回的后果。
第一，改革的目標究竟是什么？
改革目標的選擇非常重要，決定改革方向與路徑選擇。目前社會上有兩種觀點值得討論：一種觀點是，既然城市土地市場化促進了城市發展和土地資本化，農村也應該依靠土地市場化、資本化實現農村發展。這種說法看起來有道理，但是忽視了城市土地可以高度集約化利用與農村土地生產功能及生態功能的特殊性、不能高度集約利用的區別，尤其忽視了城市土地市場化過程中出現的過度資本化問題帶來的危害。由于農村土地生產功能在人類基本生活品供應方面的重要性，一旦農村土地過度資本化，必然沖擊其生產功能的發揮，輕者沖擊耕地保護目標，沖擊國家糧食安全，重者甚至影響農村居民基本生活水平，沖擊社會穩定。另一種觀點是，農村土地市場化就是為了讓農民增加土地財產性收益，分享土地增值收益。這一說法表面上看起來是要保障農民利益，也很有道理，因為農村土地集體所有，農民擁有使用權，自然要實現其財產價值和增值收益。但是，土地作為自然資源和重要的生產要素，其最重要的功能應該是生產功能，資產和資本功能都只能是其輔助功能，如果主次顛倒，必然抑制土地生產功能的發揮，進而導致土地產出降低，或者土地產出成本提高。這些都將影響土地資源對人類的供養作用，結果必然導致土地產出不能支撐過高增值的土地成本，農業生產將不可持續，進而影響農產品的產出與供應，影響農產品價格，沖擊社會穩定。
其實，城市土地資本化過程中，在充分實現地方政府財政收入增加和少數人（主要是房地產開發商、炒房者乃至拆遷戶等）投資收益大幅增加的光鮮表面下，對整個社會帶來的是房價快速上漲、經營與生產成本大幅上升的惡果，中國城市房地產價格過去十余年的持續快速上漲所引起的問題，尤其對當前宏觀經濟平穩健康發展的制約等，均已經證明了過度追求土地資本化收益、無底線追求土地增值收益的嚴重危害。
因此，農村土地制度改革的基本方向是推進市場化，這是發展市場經濟體系的基本要求，也是城市化發展中農村轉型發展的必然選擇。但是，農村土地制度改革的根本目標應該是充分利用市場機制實現土地資源再配置，利用市場配置資源的基礎性作用促進土地生產功能的充分發揮，防止土地閑置和浪費，同時實現轉出者的合法土地財產價值。改革過程中必須防止土地過度資本化、地價過快上漲、土地過度增值等對土地生產功能的影響和沖擊。
第二，集體土地市場交易的主體究竟是誰？
對于農村集體土地市場化改革，如果純粹從理論上來說應該是簡單的，遠的可以借鑒國際上的土地市場化成功經驗，即使在國內，也有城市國有土地市場化的經驗，從城市國有土地市場來說，除了過度資本化這一弊端以外，其充分利用市場機制實現土地資源再配置的做法和經驗是很成功的，集體土地市場化改革應該可以借鑒。但是，關鍵問題是集體土地的主體問題。誰是“集體所有土地”的所有權主體？有人說是村委會，有人說村民小組，到底是誰的？不知道。即使明確是村委會，或村民小組，都只屬于“村民自治組織”，既不是法人也不是自然人，又不是政府，怎么去行使這個權能？還有，農戶作為使用權主體的權能界限及其與所有權主體的關系如何界定等。但是，不管集體經濟組織也好，還是農戶也好，他們的主體地位和形態不管有啥問題，既然法律明確了“集體所有”，還是要尊重法律規定。考慮到所有權主體集體經濟組織的不穩定性，而使用權主體農戶的相對經濟關系及產權機制明確性，建議改革應該“弱化集體土地所有權，強化集體土地使用權，強化國家管理權，尤其是用途管制等”，以此解決集體經濟組織主體地位問題。當然，現在全國各地也有不同的探索，比如北京的西紅門通過成立合作社進行運行，這一做法值得借鑒。
第三，如何厘清政府在集體土地市場化改革中的作用和界限？
有人認為既然城鄉土地統一市場，集體建設用地市場化就可以借鑒城市土地市場化模式。但是，由于城市土地屬于國家所有，地方政府作為占有者代替國家行使所有者職能，進行出讓并獲得土地所有權收益。而集體土地是“農民集體經濟組織”所有，地方政府沒有產權主體身份，只有公共管理者身份。因此，地方政府在集體土地市場化過程中只能充當規則制定者和公共利益維護者。具體職責應該包括：一是依據規劃進行用途管制，保障公共屬性；二是指導并監管流轉方式，依法維護市場秩序；三是通過征稅實施收益“再分配”。前兩點都沒問題，需要通過制度和政策層面進一步明確和強化；難度較大的是第三點，既然是市場化，土地交易價值的一次分配就應該由市場決定，政府絕不應該參與“一次分配”，政府應該做好的是“再分配”的文章。所謂“再分配”就是通過征稅，將部分土地增值收歸社會，用于公共事業和基礎設施建設等，保障公平。
因此，關于集體土地制度改革，首先要正確處理土地生產功能與投資資本功能的關系。土地具有資源功能、生態功能、生產功能、資產功能等多功能性，但是其生產功能是最基礎的、最重要的和難以替代的。根據土地經濟學原理，土地收益最終來源于其生產功能的實現，尤其在農村，農用土地是生產糧棉油草木等人類生活必需品的物質載體，必須保證在其生產功能得以有效發揮的基礎上實現其利益。改革真正要解決的問題，一是城市化過程中，農村退出人口所留下的土地如何實現再配置；二是滿足現代農業發展的要求，實現規模經營過程中需要土地再配置；三是農村建設用地也需要市場化配置。改革目標決定政策選擇，核心目標應該是利用市場機制合理配置土地資源，這是根本；輔助目標是使農村土地資產價值得到體現，并為發揮土地生產功能服務。所以，改革的根本前提是必須保障農村土地生產功能的充分發揮，防止過度資本化對生產功能的沖擊，必須防止城市土地過度資本化的問題在農村重演。
其次，必須建立真正具有法律意義的規劃管制制度，通過規劃解決用途管制問題。有學者認為現在有體系完整、審批嚴格、編制科學、公眾參與的規劃，但實際情況并不樂觀，現在的規劃，一是存在著嚴重的地方政府主導，公共性嚴重不足，公眾參與純屬幌子；二是規劃調整成為家常便飯，一些地方部門也自我調侃“規劃處就是規劃調整處”，尤其規劃調整跟著領導意志走。規劃是什么？規劃是公權。什么是公權？公權是必要的“惡”，因此必須有監督、必須有制約，必須“關在制度的籠子里”。真正具有公權性質、具有法律意義的規劃，一是全體利益相關者參與的規劃制定過程，公眾參與并公開；二是禁止調整，不得已要調整必須通過規劃制訂過程中及土地利用過程中的全體利益相關者同意；三是規劃結果全面公開，接受社會普遍監督。
第三，要基于產權清晰原則合理界定集體土地產權主體。考慮到集體土地所有權主體的法律地位和穩定性問題，遵循產權與利益對等關系的經濟機制，建議按照“弱化土地所有權，強化土地使用權”的方向確定改革思路，當前集體農用地實行所有權、承包權、經營權“三權分置”的做法基本體現了這一思路。但是，集體建設用地一旦流轉產權主體會比較復雜，需要集體的所有權和農戶的使用權共同發生作用。目前一些地方尤其在城鄉結合部區域，在實踐中主要是由鄉鎮政府或者村委會行使主體職責，然后對集體成員進行分紅，這是值得觀察和探索的做法，具體產權機制和運行模式值得進一步研究和探索。
第四，應該采取稅收方式實施收益再分配。如果允許集體土地入市，則集體經濟組織及農戶作為產權主體進行土地交易，那么交易價格在交易過程中形成，并在交易過程實現土地增值收益的第一次分配，進一步重點是如何建立收益再分配機制，即應該對增值收益進行再分配。盡管一些試點地區提出了收取“統籌提留金”的做法，國家層面財政部、國土資源部也聯合印發了《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》，采取收“調節金”的方式。但國際上通行的做法是征收增值稅，中國城鎮國有土地轉讓也有《土地增值稅暫行條例》的規定，要征收土地增值稅。因此，建議進一步改革過程中應城鄉統一征收土地增值稅，雖然對農民和集體征稅實施上會有很多困難，那至少應跟所在區域的基礎設施建設、公共品投入掛鉤，否則就是新的不公平。
4、結論
土地作為自然資源，是重要的生產要素，具有自然屬性、經濟屬性、公共屬性，其中自然屬性是基礎，經濟屬性是結果，公共屬性是規則。土地的特殊屬性決定了土地經濟規律的特殊性，決定了土地制度與其他商品經濟制度的區別；決定了土地的資源功能、生態功能是基礎，必須優先保障，公共功能居其次，最后才是經濟功能。在經濟功能中，生產功能是第一位的，財產功能居其次，投資功能、資本功能居最后，資產功能不能影響土地的生產、生活功能，資本功能不能沖擊生產、資產功能。相應地，農村土地制度改革的根本目標是利用市場機制配置資源的基礎性作用實現農村土地資源再配置，促進土地資源作為生產要素滿足農業生產的要求；但必須防止土地價格過快、過高上漲，防止過度資本化對其生產功能的沖擊。土地作為總量有限、位置固定、不可再生的自然資源，其經濟制度必須遵循土地經濟學客觀規律，遵循產權清晰、規劃管制、公平保障的基本準則，這是當前農村土地制度改革必須要遵循的理論邏輯。
中國鄉村發現網轉自:《中國土地科學》2018年第3期
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