1、農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)實(shí)矛盾與爭(zhēng)論
土地問題，歷來(lái)是國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)性問題。相應(yīng)地，土地制度就成為一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的基礎(chǔ)性制度。中國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度自20世紀(jì)中期建立以來(lái)，先后經(jīng)歷了公有制改造和聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革兩次變革；進(jìn)入21世紀(jì)，又面臨城市化與工業(yè)化快速發(fā)展，以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深度發(fā)展以后的新問題，進(jìn)而國(guó)家決定再次進(jìn)行改革，這就是近年來(lái)實(shí)施的新一輪農(nóng)村土地制度改革。本輪改革的核心內(nèi)容，一是涉及農(nóng)用地的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行“三權(quán)分置”，二是涉及農(nóng)村集體土地用于建設(shè)的征地制度、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、宅基地制度改革（俗稱“三塊地”）。客觀來(lái)說(shuō)，涉及農(nóng)村農(nóng)用地的土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置，改革路徑基本是明確的，需要解決的是如何通過(guò)法律予以制度化。而“三塊地”改革，通過(guò)在全國(guó)范圍內(nèi)選擇33個(gè)縣市進(jìn)行試點(diǎn)，各縣市的試點(diǎn)方案已經(jīng)提出了很明確的改革方向和具體做法，并通過(guò)兩年多的試點(diǎn)實(shí)施，基本形成了改革思路和路徑，國(guó)家在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上也完成了《土地管理法》的修訂。然而，《土地管理法（修正案）》一經(jīng)公布征求意見，就出現(xiàn)各種質(zhì)疑與爭(zhēng)議，甚至有人提出顛覆性的反對(duì)觀點(diǎn)。那么，農(nóng)村土地制度改革究竟改什么、怎么改，必須從理論上進(jìn)行梳理。
就當(dāng)前爭(zhēng)論的焦點(diǎn)來(lái)看，值得關(guān)注的本質(zhì)問題體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是農(nóng)地制度改革以后農(nóng)地價(jià)格是否就一定大幅上升？比如有一篇報(bào)道“《土地管理法》大修，農(nóng)地入市每畝價(jià)值百萬(wàn)”，設(shè)想一下，如果一畝農(nóng)用地果真價(jià)值百萬(wàn)，那么種植什么才有可能達(dá)到如此收益呢？種罌粟有可能，但是違法；種房子也有可能，且在房地產(chǎn)泡沫下價(jià)格還有可能更高，但這就不是“農(nóng)用地”了，違規(guī)。而作為農(nóng)用地，種小麥、玉米等農(nóng)作物，如果真的價(jià)值百萬(wàn)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格恐怕就會(huì)高得離譜。二是是否完全放開集體土地入市？如果完全放開，則征地范圍就可以全面縮小到“公共利益”范圍，征地制度改革的難題也就迎刃而解，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地入市也順理成章。然而《土地管理法（修正案）》（征求意見稿）對(duì)集體土地制度改革依然堅(jiān)持了城鄉(xiāng)分界、規(guī)劃管制、有限入市的原則，因此引起了完全市場(chǎng)派的質(zhì)疑與反對(duì)。
之所以存在如此尖銳的爭(zhēng)議，癥結(jié)在于如何科學(xué)地認(rèn)識(shí)土地問題，在研究和認(rèn)識(shí)土地經(jīng)濟(jì)問題過(guò)程中，是否遵循共同的經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，尤其是“土地經(jīng)濟(jì)學(xué)”原理。因此需要探究：第一，土地作為生產(chǎn)要素，作為經(jīng)濟(jì)品，其在實(shí)施市場(chǎng)方式配置過(guò)程中是否存在特殊性？第二，是中國(guó)的土地制度特殊，還是土地制度在世界范圍內(nèi)都特殊？第三，即使在中國(guó)特殊的土地制度下，是否存在特殊的土地經(jīng)濟(jì)規(guī)律。限于篇幅，本文重點(diǎn)論述第一個(gè)問題。
2、基于土地屬性的土地功能認(rèn)識(shí)
歸納來(lái)說(shuō)，土地具有自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性與公共屬性。土地的自然屬性取決于其是自然產(chǎn)物，表現(xiàn)為具有位置固定、總量有限、可永續(xù)利用、多用途使用等特性，這是土地的基礎(chǔ)屬性，決定了土地是區(qū)別于其他資源乃至資產(chǎn)的。土地在投入人類利用過(guò)程中，產(chǎn)生了經(jīng)濟(jì)屬性、公共屬性等延伸屬性。土地的經(jīng)濟(jì)屬性表現(xiàn)為其具有生產(chǎn)能力，生產(chǎn)能力大小及可利用方式?jīng)Q定了其經(jīng)濟(jì)價(jià)值；能夠形成財(cái)產(chǎn)，并由于其位置固定性決定了其屬于不動(dòng)產(chǎn)；進(jìn)而產(chǎn)權(quán)制度是決定其歸屬與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要內(nèi)容；并具有投資與資本屬性。土地的公共屬性是指土地的分配與使用不能只滿足經(jīng)濟(jì)利益最大化，還必須考慮人類社會(huì)發(fā)展和資源可持續(xù)利用的整體要求。這也是由土地的自然屬性決定的，自然產(chǎn)物決定了土地?zé)o論作為生產(chǎn)要素還是財(cái)產(chǎn)，都是大自然的賦予，必須考慮不同時(shí)代人類的可持續(xù)利用；總量有限決定了其配置與使用要考慮均衡，包括不同類型的均衡、不同主體的均衡等，“耕者有其田”才能保障生存，過(guò)度兼并往往引起社會(huì)動(dòng)蕩；位置固定決定了其相鄰關(guān)系的特殊性，會(huì)產(chǎn)生外部效應(yīng)。關(guān)于土地公共屬性的認(rèn)識(shí)，其實(shí)早在伊利、莫爾豪斯的著作《土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理》中就強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的范圍是農(nóng)地、市地、林地、礦地、水權(quán)涉及的“公共政策”。因此，土地的自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、公共屬性共同決定了研究土地經(jīng)濟(jì)規(guī)律的特殊性，決定了土地經(jīng)濟(jì)學(xué)作為一門分支學(xué)科的獨(dú)立性。
（1）土地的自然屬性是基礎(chǔ)。任何土地利用或者針對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)行為都必須遵循自然屬性，比如坡度太大不宜開墾，必須退耕還林，防止水土流失；軟土地基，必須予以加固方能用于建設(shè)建筑物。遵循自然屬性是保障土地資源可持續(xù)利用的前提。在基于土地自然屬性進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)考察時(shí)，一方面，土地總量有限，不可再生，決定了自然供給無(wú)彈性；另一方面，土地作為生產(chǎn)要素，屬于自然要素，不可人類創(chuàng)造，又是影響生態(tài)環(huán)境的重要基礎(chǔ)，決定了必須以合理開發(fā)與有效保護(hù)為前提進(jìn)行開發(fā)利用。因此，土地自然屬性決定了土地經(jīng)濟(jì)屬性的特殊性。
（2）土地經(jīng)濟(jì)屬性是結(jié)果和手段。土地投入人類利用，是不可或缺的生產(chǎn)要素，決定了其具有經(jīng)濟(jì)屬性。土地的經(jīng)濟(jì)屬性表現(xiàn)在其肥沃程度、質(zhì)量?jī)?yōu)劣決定土地產(chǎn)出，影響土地利用的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而影響其價(jià)格。土地位置固定決定了其區(qū)位差異，影響利用方式、利用效果，進(jìn)而影響其價(jià)格；土地位置固定往往還引起特定土地條件的壟斷。合理利用土地，能夠產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益，包括土地作為生產(chǎn)要素的產(chǎn)出和土地作為財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，乃至投資價(jià)值等。同樣，也可以利用土地經(jīng)濟(jì)機(jī)制誘導(dǎo)和調(diào)控土地利用。
（3）土地公共屬性是規(guī)則。土地具有公共屬性，決定了土地資源配置利用與收益分配的特殊性。首先是土地分配的規(guī)則。古今中外，防止土地過(guò)度集中始終是土地制度設(shè)計(jì)的要害。土地一旦集中在少數(shù)人手中，就會(huì)引起社會(huì)動(dòng)蕩，而要解決社會(huì)動(dòng)蕩，“平均地權(quán)”、“耕者有其田”往往就是最重要、最有效的解決路徑。美國(guó)學(xué)者馬爾科姆?吉利斯、德懷特?H?帕金斯通過(guò)大量研究認(rèn)為：“一些最著名的成功的土地改革，其共同特點(diǎn)是對(duì)沒收地主的財(cái)產(chǎn)很少給予補(bǔ)償，甚至完全不給補(bǔ)償。不僅1917年后的俄國(guó)和1949年后的中國(guó)是這樣，連第二次世界大戰(zhàn)后的日本和南朝鮮的政策也是如此?！逼浯问峭恋乩梅绞竭x擇的規(guī)則。這就是用途管制，也是土地作為財(cái)產(chǎn)區(qū)別于其他財(cái)產(chǎn)的主要特征。土地資源總量有限，并具有多用途性，且不同用途為產(chǎn)權(quán)主體帶來(lái)的收益往往存在巨大差異，那么一定區(qū)域內(nèi)的土地究竟作為何種用途，必須通過(guò)規(guī)劃等公共政策乃至法律手段予以確定，遵循公共利益、整體利益最大化規(guī)則。當(dāng)然，在滿足公共利益、整體利益最大化的同時(shí)，往往會(huì)損害部分私人利益、產(chǎn)權(quán)主體利益，對(duì)這部分利益的損害只能遵循公平補(bǔ)償原則，而非基于市場(chǎng)交易的利益博弈原則。第三是利益分配的規(guī)則，尤其是利益再分配的規(guī)則。由于用途管制導(dǎo)致土地收益存在的差異，要基于公平原則通過(guò)征稅等方式進(jìn)行收益再分配，防止由于公共政策、乃至市場(chǎng)因素導(dǎo)致少數(shù)人獲取暴利。國(guó)際上通行的針對(duì)不同用途土地區(qū)別征收財(cái)產(chǎn)稅、土地增值稅、資本利得稅等，均是遵循這一規(guī)則的具體體現(xiàn)。
正是土地的這些屬性，決定了認(rèn)識(shí)土地功能的視角與層次。土地的資源屬性決定了土地的資源功能，包括生態(tài)功能、環(huán)境要素等；土地的經(jīng)濟(jì)屬性決定了土地的經(jīng)濟(jì)功能，包括生產(chǎn)功能、生活功能、財(cái)產(chǎn)功能、投資功能、財(cái)政功能，乃至資本功能等。公共屬性對(duì)應(yīng)的公共功能就是要能夠?yàn)槿祟惐Ｕ仙?、保障發(fā)展、保障公平等。而且，從滿足人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的角度，土地的這些功能在發(fā)生沖突時(shí)必須遵循一定的優(yōu)先順序。其中，資源功能是基礎(chǔ)，必須優(yōu)先保障；公共功能居其次，最后才是經(jīng)濟(jì)功能。在經(jīng)濟(jì)功能中，生產(chǎn)功能是基礎(chǔ)，是第一位的，一定程度上決定其財(cái)產(chǎn)功能和投資功能；財(cái)產(chǎn)功能居其次，投資尤其是資本功能居最后。也就是說(shuō)，資產(chǎn)功能不能影響生產(chǎn)、生活功能，資本功能不能沖擊生產(chǎn)、資產(chǎn)功能。近年來(lái)過(guò)高的地價(jià)與房?jī)r(jià)，實(shí)際上就是投資功能沖擊了居住功能，影響了住有所居的保障功能。正是由于土地具有多種功能，且不同功能重要性序位的差異，當(dāng)不同功能發(fā)生沖突的時(shí)候，就要通過(guò)政府管制予以協(xié)調(diào)，比如通過(guò)規(guī)劃手段進(jìn)行用途管制，通過(guò)政策調(diào)控制約土地過(guò)度投資與投機(jī)等。
3、農(nóng)村土地制度改革目標(biāo)與規(guī)則的理論思考
總體來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地制度改革，既是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求，也是利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源有效配置的客觀需要。但是，在具體改革方案選擇上，有幾個(gè)基本問題需要從理論上厘清，否則既難以達(dá)成改革共識(shí)，也難以有效解決當(dāng)前實(shí)踐中的問題。更可怕的是，如果改革在基本問題上走偏，則可能導(dǎo)致難以挽回的后果。
第一，改革的目標(biāo)究竟是什么？
改革目標(biāo)的選擇非常重要，決定改革方向與路徑選擇。目前社會(huì)上有兩種觀點(diǎn)值得討論：一種觀點(diǎn)是，既然城市土地市場(chǎng)化促進(jìn)了城市發(fā)展和土地資本化，農(nóng)村也應(yīng)該依靠土地市場(chǎng)化、資本化實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展。這種說(shuō)法看起來(lái)有道理，但是忽視了城市土地可以高度集約化利用與農(nóng)村土地生產(chǎn)功能及生態(tài)功能的特殊性、不能高度集約利用的區(qū)別，尤其忽視了城市土地市場(chǎng)化過(guò)程中出現(xiàn)的過(guò)度資本化問題帶來(lái)的危害。由于農(nóng)村土地生產(chǎn)功能在人類基本生活品供應(yīng)方面的重要性，一旦農(nóng)村土地過(guò)度資本化，必然沖擊其生產(chǎn)功能的發(fā)揮，輕者沖擊耕地保護(hù)目標(biāo)，沖擊國(guó)家糧食安全，重者甚至影響農(nóng)村居民基本生活水平，沖擊社會(huì)穩(wěn)定。另一種觀點(diǎn)是，農(nóng)村土地市場(chǎng)化就是為了讓農(nóng)民增加土地財(cái)產(chǎn)性收益，分享土地增值收益。這一說(shuō)法表面上看起來(lái)是要保障農(nóng)民利益，也很有道理，因?yàn)檗r(nóng)村土地集體所有，農(nóng)民擁有使用權(quán)，自然要實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值和增值收益。但是，土地作為自然資源和重要的生產(chǎn)要素，其最重要的功能應(yīng)該是生產(chǎn)功能，資產(chǎn)和資本功能都只能是其輔助功能，如果主次顛倒，必然抑制土地生產(chǎn)功能的發(fā)揮，進(jìn)而導(dǎo)致土地產(chǎn)出降低，或者土地產(chǎn)出成本提高。這些都將影響土地資源對(duì)人類的供養(yǎng)作用，結(jié)果必然導(dǎo)致土地產(chǎn)出不能支撐過(guò)高增值的土地成本，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將不可持續(xù)，進(jìn)而影響農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出與供應(yīng)，影響農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，沖擊社會(huì)穩(wěn)定。
其實(shí)，城市土地資本化過(guò)程中，在充分實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收入增加和少數(shù)人（主要是房地產(chǎn)開發(fā)商、炒房者乃至拆遷戶等）投資收益大幅增加的光鮮表面下，對(duì)整個(gè)社會(huì)帶來(lái)的是房?jī)r(jià)快速上漲、經(jīng)營(yíng)與生產(chǎn)成本大幅上升的惡果，中國(guó)城市房地產(chǎn)價(jià)格過(guò)去十余年的持續(xù)快速上漲所引起的問題，尤其對(duì)當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展的制約等，均已經(jīng)證明了過(guò)度追求土地資本化收益、無(wú)底線追求土地增值收益的嚴(yán)重危害。
因此，農(nóng)村土地制度改革的基本方向是推進(jìn)市場(chǎng)化，這是發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的基本要求，也是城市化發(fā)展中農(nóng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展的必然選擇。但是，農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)應(yīng)該是充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源再配置，利用市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用促進(jìn)土地生產(chǎn)功能的充分發(fā)揮，防止土地閑置和浪費(fèi)，同時(shí)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)出者的合法土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。改革過(guò)程中必須防止土地過(guò)度資本化、地價(jià)過(guò)快上漲、土地過(guò)度增值等對(duì)土地生產(chǎn)功能的影響和沖擊。
第二，集體土地市場(chǎng)交易的主體究竟是誰(shuí)？
對(duì)于農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化改革，如果純粹從理論上來(lái)說(shuō)應(yīng)該是簡(jiǎn)單的，遠(yuǎn)的可以借鑒國(guó)際上的土地市場(chǎng)化成功經(jīng)驗(yàn)，即使在國(guó)內(nèi)，也有城市國(guó)有土地市場(chǎng)化的經(jīng)驗(yàn)，從城市國(guó)有土地市場(chǎng)來(lái)說(shuō)，除了過(guò)度資本化這一弊端以外，其充分利用市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源再配置的做法和經(jīng)驗(yàn)是很成功的，集體土地市場(chǎng)化改革應(yīng)該可以借鑒。但是，關(guān)鍵問題是集體土地的主體問題。誰(shuí)是“集體所有土地”的所有權(quán)主體？有人說(shuō)是村委會(huì)，有人說(shuō)村民小組，到底是誰(shuí)的？不知道。即使明確是村委會(huì)，或村民小組，都只屬于“村民自治組織”，既不是法人也不是自然人，又不是政府，怎么去行使這個(gè)權(quán)能？還有，農(nóng)戶作為使用權(quán)主體的權(quán)能界限及其與所有權(quán)主體的關(guān)系如何界定等。但是，不管集體經(jīng)濟(jì)組織也好，還是農(nóng)戶也好，他們的主體地位和形態(tài)不管有啥問題，既然法律明確了“集體所有”，還是要尊重法律規(guī)定?？紤]到所有權(quán)主體集體經(jīng)濟(jì)組織的不穩(wěn)定性，而使用權(quán)主體農(nóng)戶的相對(duì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系及產(chǎn)權(quán)機(jī)制明確性，建議改革應(yīng)該“弱化集體土地所有權(quán)，強(qiáng)化集體土地使用權(quán)，強(qiáng)化國(guó)家管理權(quán)，尤其是用途管制等”，以此解決集體經(jīng)濟(jì)組織主體地位問題。當(dāng)然，現(xiàn)在全國(guó)各地也有不同的探索，比如北京的西紅門通過(guò)成立合作社進(jìn)行運(yùn)行，這一做法值得借鑒。
第三，如何厘清政府在集體土地市場(chǎng)化改革中的作用和界限？
有人認(rèn)為既然城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場(chǎng)，集體建設(shè)用地市場(chǎng)化就可以借鑒城市土地市場(chǎng)化模式。但是，由于城市土地屬于國(guó)家所有，地方政府作為占有者代替國(guó)家行使所有者職能，進(jìn)行出讓并獲得土地所有權(quán)收益。而集體土地是“農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織”所有，地方政府沒有產(chǎn)權(quán)主體身份，只有公共管理者身份。因此，地方政府在集體土地市場(chǎng)化過(guò)程中只能充當(dāng)規(guī)則制定者和公共利益維護(hù)者。具體職責(zé)應(yīng)該包括：一是依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行用途管制，保障公共屬性；二是指導(dǎo)并監(jiān)管流轉(zhuǎn)方式，依法維護(hù)市場(chǎng)秩序；三是通過(guò)征稅實(shí)施收益“再分配”。前兩點(diǎn)都沒問題，需要通過(guò)制度和政策層面進(jìn)一步明確和強(qiáng)化；難度較大的是第三點(diǎn)，既然是市場(chǎng)化，土地交易價(jià)值的一次分配就應(yīng)該由市場(chǎng)決定，政府絕不應(yīng)該參與“一次分配”，政府應(yīng)該做好的是“再分配”的文章。所謂“再分配”就是通過(guò)征稅，將部分土地增值收歸社會(huì)，用于公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，保障公平。
因此，關(guān)于集體土地制度改革，首先要正確處理土地生產(chǎn)功能與投資資本功能的關(guān)系。土地具有資源功能、生態(tài)功能、生產(chǎn)功能、資產(chǎn)功能等多功能性，但是其生產(chǎn)功能是最基礎(chǔ)的、最重要的和難以替代的。根據(jù)土地經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，土地收益最終來(lái)源于其生產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)，尤其在農(nóng)村，農(nóng)用土地是生產(chǎn)糧棉油草木等人類生活必需品的物質(zhì)載體，必須保證在其生產(chǎn)功能得以有效發(fā)揮的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)其利益。改革真正要解決的問題，一是城市化過(guò)程中，農(nóng)村退出人口所留下的土地如何實(shí)現(xiàn)再配置；二是滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)過(guò)程中需要土地再配置；三是農(nóng)村建設(shè)用地也需要市場(chǎng)化配置。改革目標(biāo)決定政策選擇，核心目標(biāo)應(yīng)該是利用市場(chǎng)機(jī)制合理配置土地資源，這是根本；輔助目標(biāo)是使農(nóng)村土地資產(chǎn)價(jià)值得到體現(xiàn)，并為發(fā)揮土地生產(chǎn)功能服務(wù)。所以，改革的根本前提是必須保障農(nóng)村土地生產(chǎn)功能的充分發(fā)揮，防止過(guò)度資本化對(duì)生產(chǎn)功能的沖擊，必須防止城市土地過(guò)度資本化的問題在農(nóng)村重演。
其次，必須建立真正具有法律意義的規(guī)劃管制制度，通過(guò)規(guī)劃解決用途管制問題。有學(xué)者認(rèn)為現(xiàn)在有體系完整、審批嚴(yán)格、編制科學(xué)、公眾參與的規(guī)劃，但實(shí)際情況并不樂觀，現(xiàn)在的規(guī)劃，一是存在著嚴(yán)重的地方政府主導(dǎo)，公共性嚴(yán)重不足，公眾參與純屬幌子；二是規(guī)劃調(diào)整成為家常便飯，一些地方部門也自我調(diào)侃“規(guī)劃處就是規(guī)劃調(diào)整處”，尤其規(guī)劃調(diào)整跟著領(lǐng)導(dǎo)意志走。規(guī)劃是什么？規(guī)劃是公權(quán)。什么是公權(quán)？公權(quán)是必要的“惡”，因此必須有監(jiān)督、必須有制約，必須“關(guān)在制度的籠子里”。真正具有公權(quán)性質(zhì)、具有法律意義的規(guī)劃，一是全體利益相關(guān)者參與的規(guī)劃制定過(guò)程，公眾參與并公開；二是禁止調(diào)整，不得已要調(diào)整必須通過(guò)規(guī)劃制訂過(guò)程中及土地利用過(guò)程中的全體利益相關(guān)者同意；三是規(guī)劃結(jié)果全面公開，接受社會(huì)普遍監(jiān)督。
第三，要基于產(chǎn)權(quán)清晰原則合理界定集體土地產(chǎn)權(quán)主體?？紤]到集體土地所有權(quán)主體的法律地位和穩(wěn)定性問題，遵循產(chǎn)權(quán)與利益對(duì)等關(guān)系的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，建議按照“弱化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地使用權(quán)”的方向確定改革思路，當(dāng)前集體農(nóng)用地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”的做法基本體現(xiàn)了這一思路。但是，集體建設(shè)用地一旦流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)主體會(huì)比較復(fù)雜，需要集體的所有權(quán)和農(nóng)戶的使用權(quán)共同發(fā)生作用。目前一些地方尤其在城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域，在實(shí)踐中主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村委會(huì)行使主體職責(zé)，然后對(duì)集體成員進(jìn)行分紅，這是值得觀察和探索的做法，具體產(chǎn)權(quán)機(jī)制和運(yùn)行模式值得進(jìn)一步研究和探索。
第四，應(yīng)該采取稅收方式實(shí)施收益再分配。如果允許集體土地入市，則集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶作為產(chǎn)權(quán)主體進(jìn)行土地交易，那么交易價(jià)格在交易過(guò)程中形成，并在交易過(guò)程實(shí)現(xiàn)土地增值收益的第一次分配，進(jìn)一步重點(diǎn)是如何建立收益再分配機(jī)制，即應(yīng)該對(duì)增值收益進(jìn)行再分配。盡管一些試點(diǎn)地區(qū)提出了收取“統(tǒng)籌提留金”的做法，國(guó)家層面財(cái)政部、國(guó)土資源部也聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，采取收“調(diào)節(jié)金”的方式。但國(guó)際上通行的做法是征收增值稅，中國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地轉(zhuǎn)讓也有《土地增值稅暫行條例》的規(guī)定，要征收土地增值稅。因此，建議進(jìn)一步改革過(guò)程中應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一征收土地增值稅，雖然對(duì)農(nóng)民和集體征稅實(shí)施上會(huì)有很多困難，那至少應(yīng)跟所在區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共品投入掛鉤，否則就是新的不公平。
4、結(jié)論
土地作為自然資源，是重要的生產(chǎn)要素，具有自然屬性、經(jīng)濟(jì)屬性、公共屬性，其中自然屬性是基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)屬性是結(jié)果，公共屬性是規(guī)則。土地的特殊屬性決定了土地經(jīng)濟(jì)規(guī)律的特殊性，決定了土地制度與其他商品經(jīng)濟(jì)制度的區(qū)別；決定了土地的資源功能、生態(tài)功能是基礎(chǔ)，必須優(yōu)先保障，公共功能居其次，最后才是經(jīng)濟(jì)功能。在經(jīng)濟(jì)功能中，生產(chǎn)功能是第一位的，財(cái)產(chǎn)功能居其次，投資功能、資本功能居最后，資產(chǎn)功能不能影響土地的生產(chǎn)、生活功能，資本功能不能沖擊生產(chǎn)、資產(chǎn)功能。相應(yīng)地，農(nóng)村土地制度改革的根本目標(biāo)是利用市場(chǎng)機(jī)制配置資源的基礎(chǔ)性作用實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源再配置，促進(jìn)土地資源作為生產(chǎn)要素滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的要求；但必須防止土地價(jià)格過(guò)快、過(guò)高上漲，防止過(guò)度資本化對(duì)其生產(chǎn)功能的沖擊。土地作為總量有限、位置固定、不可再生的自然資源，其經(jīng)濟(jì)制度必須遵循土地經(jīng)濟(jì)學(xué)客觀規(guī)律，遵循產(chǎn)權(quán)清晰、規(guī)劃管制、公平保障的基本準(zhǔn)則，這是當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革必須要遵循的理論邏輯。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《中國(guó)土地科學(xué)》2018年第3期
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