2018年中央1號文件指出“完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”，十三屆全國人大一次會議重申要“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革”。因此，深入和系統研究宅基地“三權分置”的內在要求、權利性質及實現形式對于宏觀政策制定和指導實踐都具有重要理論和現實意義。
一、宅基地“三權分置”改革的內在要求
1.落實宅基地集體所有權是中國特色社會主義的內在要求
一是土地公有制是中國特色社會主義的本質要求。生產資料的社會主義公有制主要表現為土地的社會主義公有制。因此，堅持宅基地集體所有制是堅持社會主義的本質要求。
二是土地公有制已被我國理論和實踐界所接受。盡管我國學界存在少量農村土地私有制或國有制等主張，但農村土地制度改革必須堅持集體所有制已成為學界主流觀點。現行宅基地集體所有制在實踐中運行了六十多年，說明其已被廣大農民所接受。
2.賦予農戶宅基地資格權是農村社會穩定和諧的制度保障
（1）傳統宅基地使用權制度與其他制度共同作用形成的“路徑依賴”要求宅基地必須繼續保留福利保障特性。在經濟體制轉型過程中，若上述與宅基地制度相關的其他制度沒有實現全面配套和系統改革，保留農戶宅基地資格權（以下簡稱“資格權”）是實現當下農村社會經濟穩定協調發展的制度基礎。
（2）在市場配置資源發揮決定性作用下賦予農戶“資格權”有助于化解農民面臨的“失宅”風險。在市場機制條件下，對于處于信息不對稱地位及“有限理性”的農民來說，很容易陷入市場經濟的“利益陷阱”。因此，從法律上賦予農戶“資格權”能夠化解農民在市場機制配置資源中所面臨的各種“失宅”風險。
（3）從法律上清晰界定“資格權”能夠保障農戶面對不法“管理者”“尋租”時“戶有所居”的權益。設置“資格權”的重要目標之一即是強化農戶對宅基地占有的“排他性”權利，使農戶可以通過法律有效對抗來自于地方政府和村委會等的侵權行為。
3.放活宅基地使用權是農民增加財產性收入的重要渠道
（1）農民收入結構轉變、農業人口非農就業背景下農民對實現宅基地使用權財產價值的訴求日益增強。應突破現有制度對宅基地用途及權能的限制，逐步賦予其完全的“物權”特性，并穩步推動宅基地（住房）經營性用途開發等，從而讓農民獲得更多宅基地財產性收入。
（2）通過逐漸利用市場機制配置宅基地使用權有助于打破城鄉生產要素單向流動格局，促進生產要素從城鎮流向農村。宅基地使用權通過市場機制配置為社會資本創造了新的投資機會和利潤增長點，能有效促進勞動力、資金、生產工具、技術、管理等生產要素在農村整合和優化配置，尤其是帶動各類優質生產要素從城鎮流向農村。
二、農村宅基地“三權分置”的權利性質
1.宅基地“三權分置”的產權理論分析
（1）宅基地“存量”權能分配現狀。集體僅獲得有限占有權和部分處置權，無使用權和收益權。農戶獲得的宅基地使用權包括有限的使用權、收益權和處置權。
（2）宅基地“三權分置”改革必須賦予宅基地“增量”權能。宅基地“三權分置”改革的實質就是對宅基地進行“還權賦能”，從占有權、使用權、收益權和處置權四方面拓展宅基地權利內容，形成宅基地“增量”權能（圖1）。
（3）“資格權”和宅基地使用權應從法律上明確界定為用益物權。宅基地“三權分置”的本質是在“二權”分置基礎上創設“資格權”和宅基地使用權這兩種新權利。法律應將“資格權”和宅基地使用權分別界定為用益物權。
2.宅基地“三權分置”改革下集體所有權權能性質
（1）“存量”+“增量”占有權。一是宅基地使用權的初始分配權；二是特定條件下宅基地使用權的收回權。“增量”占有權主要是指通過土地征收制度改革、宅基地制度改革以及集體經營性建設用地入市等賦予農村集體經濟組織對“集體經營性建設用地”、“集體建設用地指標”（以下簡稱“指標”）、以及“宅基地（住房）開發經營”的控制權。
（2）“增量”使用權及收益權。一是集體經濟組織擁有對農戶委托（入股等）的宅基地（住房）進行統一開發的使用權及收益權；二是通過增減掛鉤等手段形成“指標”的使用權和收益權；三是將“指標”依法轉化落地形成之集體經營性建設用地的使用權及收益權。
（3）“增量”處置權及收益權。集體經濟組織可依法享有將宅基地轉化而來的集體經營性建設用地使用權進行轉讓、抵押、入股、聯營等并獲得相應的收益權。
3.宅基地“三權分置”改革下“資格權”權能性質
（1）繼續實行“一戶一宅”下“資格權”的權能。應明確給農戶頒發宅基地“資格權”證書，同時給社會投資者頒發宅基地使用權證書。
（2）農戶自愿且不完全退出宅基地時“資格權”的權能。農戶將原有“資格權”和宅基地使用權交回集體經濟組織，但在集中居住小區又重新獲得新的“資格權”和使用權，此時可將“資格權”和宅基地使用權合并確權登記頒證。
（3）農戶自愿完全退出宅基地（住房）時“資格權”的權能。實踐中探索通過集中建設農民公寓、農民住宅小區等方式來實現農民“戶有所居”。事實上農戶已完全放棄現有“資格權”和宅基地使用權。
4.宅基地“三權分置”改革下宅基地使用權權能性質
（1）宅基地“增量”使用權。一是賦予宅基地（住房）用于生產經營性用途的權能；二是通過增減掛鉤等手段將宅基地復墾獲得“指標”，并將該“指標”在農村產權市場上公開交易轉讓并獲得相應收益；三是在符合規劃前提下將宅基地復墾所獲“指標”依法轉化為集體經營性建設用地并用于生產經營性用途。
（2）宅基地“增量”收益權。一是當宅基地“增量”使用權實現后產生的經營收益索取權；二是宅基地“增量”處置權實現后產生的要素收益（轉讓對價、抵押款、股利分紅等）索取權；三是宅基地被征收時征收補償收益的分配權。
（3）宅基地“增量”處置權。一是宅基地（住房）使用權的轉讓權；二是宅基地通過增減掛鉤等手段復墾轉化形成的集體建設用地指標的轉讓權；三是“指標”依法轉化形成的集體經營性建設用地使用權的轉讓權；四是國家相關部門賦予的宅基地使用權抵押權。
（4）“資格權”與宅基地使用權“合一”情形。從法學角度來看，宅基地“三權分置”改革下，農戶此時擁有的宅基地“存量”權能和“增量”權能是一種較為完整的用益物權。
三、農村宅基地“三權分置”的實現形式
1.充分發揮集體經濟組織擁有的宅基地“增量”所有權
一是建立以集體經濟組織為供給主體的“指標”、集體經營性建設用地及宅基地（住房）使用權出讓制度。首先必須結合實踐建立起宅基地使用權由農戶轉移至集體經濟組織的機制；其次確立以集體經濟組織為供給主體之“指標”、集體經營性建設用地以及宅基地（住房）使用權出讓制度；第三建立包含“指標”、集體經營性建設用地以及宅基地（住房）使用權出讓內容的農村產權交易平臺等。二是集體經濟組織對農戶宅基地（住房）進行托管。集體經濟組織對受托宅基地（住房）通過多種手段進行規模性改造后可采取自營或者通過出租、入股等方式引入社會投資者進行經營獲得收益，并依據委托協議與農戶進行收益分配。三是通過農民集中居住等將宅基地復墾形成“指標”及將“指標”依法轉化為集體經營性建設用地。四是探索建立共有產權房市場交易制度。
2.確立“資格權”法律地位和行權方式
確立“資格權”法律地位。一是建議修改《物權法》、《土地管理法》等相關法律明確“資格權”法定用益物權性質；二是推進《宅基地法》立法工作，明確規定“資格權”法律性質、權利內容、流轉程序和規則等相關內容；三是將“資格權”納入不動產統一登記。
構建“資格權”行權方式。一是國土管理部門必須依據規劃和用途管制對宅基地使用權受讓主體開發經營活動進行嚴格監管；二是建立宅基地使用權受讓主體開發信息的強制定向公布制度。
3.逐漸放活宅基地使用權實現與國有建設用地“同權同價”
（1）修改現行法律法規加快放活宅基地使用權步伐。一是由農民個人或集體經濟組織對宅基地（住房）進行改造后與“社會投資者”進行股份合作、出租、轉讓等；二是允許農村集體經濟組織通過增減掛鉤等對宅基地復墾形成的集體建設用地指標進行公開交易；三是允許農村集體經濟組織在符合規劃和用途管制前提下通過權屬調整將宅基地復墾形成的集體建設用地指標轉化為集體經營性建設用地并通過入市轉讓相應使用權或自己開發經營等；四是賦予宅基地（住房）使用權、宅基地復墾轉化的農村集體建設用地指標使用權、集體建設用地指標依法轉化為集體經營性建設用地使用權等抵押權。
（2）逐步放開宅基地依法轉化為集體經營性建設用地后的用途管制。一是逐步賦予宅基地（住房）生產經營性權能，具備條件的地區應賦予宅基地（住房）與國有建設用地同等的用途；二是允許宅基地復墾形成的集體建設用地指標在縣（市、區）范圍內依法落地并由市場配置，帶動小城鎮的聚集和發展；三是逐步賦予“指標”形成的集體經營性建設用地在符合規劃前提下與國有建設用地同等的用途。
（3）為社會投資者進入農村宅基地使用權市場創造更好條件。一是應逐步放開社會投資者受讓獲得宅基地使用權后的種種限制，受讓方不僅可以直接經營，而且還應該允許其將剩余期限內宅基地使用權轉讓、出租、抵押等。二是允許包括社會投資者等在內的多種需求者與農戶就宅基地實行多形式的“共建共享”；三是應對社會投資者與農民共建共享的宅基地（房屋）確權登記頒證，允許聯建方整體轉讓、抵押包括宅基地使用權在內的房屋所有權。
（4）基于宅基地轉化而來之各類相關權利的初始取得必須通過公開交易方式。
4.探索根據宅基地復墾轉化形成的集體經營性建設用地的不同用途開征相應比例土地增值稅，更好發揮政府宏觀調控農村土地市場的作用
一是開征農村土地增值稅，主要目的是調節農村土地特別是建設用地增值收益在國家、集體和農民之間的分配；二是按照宅基地（住房）、“指標”以及集體經營性建設用地的不同用途收取相應比例土地增值稅，以此來調節農村土地特別是農村集體經營性建設用地的供給與需求，促進市場均衡的實現。
作者單位：四川大學經濟學院
中國鄉村發現網轉自：《土地科學動態》2018年第三期
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