2018年中央1號文件指出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”，十三屆全國人大一次會議重申要“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革”。因此，深入和系統(tǒng)研究宅基地“三權分置”的內(nèi)在要求、權利性質(zhì)及實現(xiàn)形式對于宏觀政策制定和指導實踐都具有重要理論和現(xiàn)實意義。
一、宅基地“三權分置”改革的內(nèi)在要求
1.落實宅基地集體所有權是中國特色社會主義的內(nèi)在要求
一是土地公有制是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。生產(chǎn)資料的社會主義公有制主要表現(xiàn)為土地的社會主義公有制。因此，堅持宅基地集體所有制是堅持社會主義的本質(zhì)要求。
二是土地公有制已被我國理論和實踐界所接受。盡管我國學界存在少量農(nóng)村土地私有制或國有制等主張，但農(nóng)村土地制度改革必須堅持集體所有制已成為學界主流觀點。現(xiàn)行宅基地集體所有制在實踐中運行了六十多年，說明其已被廣大農(nóng)民所接受。
2.賦予農(nóng)戶宅基地資格權是農(nóng)村社會穩(wěn)定和諧的制度保障
（1）傳統(tǒng)宅基地使用權制度與其他制度共同作用形成的“路徑依賴”要求宅基地必須繼續(xù)保留福利保障特性。在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型過程中，若上述與宅基地制度相關的其他制度沒有實現(xiàn)全面配套和系統(tǒng)改革，保留農(nóng)戶宅基地資格權（以下簡稱“資格權”）是實現(xiàn)當下農(nóng)村社會經(jīng)濟穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎。
（2）在市場配置資源發(fā)揮決定性作用下賦予農(nóng)戶“資格權”有助于化解農(nóng)民面臨的“失宅”風險。在市場機制條件下，對于處于信息不對稱地位及“有限理性”的農(nóng)民來說，很容易陷入市場經(jīng)濟的“利益陷阱”。因此，從法律上賦予農(nóng)戶“資格權”能夠化解農(nóng)民在市場機制配置資源中所面臨的各種“失宅”風險。
（3）從法律上清晰界定“資格權”能夠保障農(nóng)戶面對不法“管理者”“尋租”時“戶有所居”的權益。設置“資格權”的重要目標之一即是強化農(nóng)戶對宅基地占有的“排他性”權利，使農(nóng)戶可以通過法律有效對抗來自于地方政府和村委會等的侵權行為。
3.放活宅基地使用權是農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的重要渠道
（1）農(nóng)民收入結構轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)就業(yè)背景下農(nóng)民對實現(xiàn)宅基地使用權財產(chǎn)價值的訴求日益增強。應突破現(xiàn)有制度對宅基地用途及權能的限制，逐步賦予其完全的“物權”特性，并穩(wěn)步推動宅基地（住房）經(jīng)營性用途開發(fā)等，從而讓農(nóng)民獲得更多宅基地財產(chǎn)性收入。
（2）通過逐漸利用市場機制配置宅基地使用權有助于打破城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素單向流動格局，促進生產(chǎn)要素從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村。宅基地使用權通過市場機制配置為社會資本創(chuàng)造了新的投資機會和利潤增長點，能有效促進勞動力、資金、生產(chǎn)工具、技術、管理等生產(chǎn)要素在農(nóng)村整合和優(yōu)化配置，尤其是帶動各類優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村。
二、農(nóng)村宅基地“三權分置”的權利性質(zhì)
1.宅基地“三權分置”的產(chǎn)權理論分析
（1）宅基地“存量”權能分配現(xiàn)狀。集體僅獲得有限占有權和部分處置權，無使用權和收益權。農(nóng)戶獲得的宅基地使用權包括有限的使用權、收益權和處置權。
（2）宅基地“三權分置”改革必須賦予宅基地“增量”權能。宅基地“三權分置”改革的實質(zhì)就是對宅基地進行“還權賦能”，從占有權、使用權、收益權和處置權四方面拓展宅基地權利內(nèi)容，形成宅基地“增量”權能（圖1）。
（3）“資格權”和宅基地使用權應從法律上明確界定為用益物權。宅基地“三權分置”的本質(zhì)是在“二權”分置基礎上創(chuàng)設“資格權”和宅基地使用權這兩種新權利。法律應將“資格權”和宅基地使用權分別界定為用益物權。
2.宅基地“三權分置”改革下集體所有權權能性質(zhì)
（1）“存量”+“增量”占有權。一是宅基地使用權的初始分配權；二是特定條件下宅基地使用權的收回權。“增量”占有權主要是指通過土地征收制度改革、宅基地制度改革以及集體經(jīng)營性建設用地入市等賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對“集體經(jīng)營性建設用地”、“集體建設用地指標”（以下簡稱“指標”）、以及“宅基地（住房）開發(fā)經(jīng)營”的控制權。
（2）“增量”使用權及收益權。一是集體經(jīng)濟組織擁有對農(nóng)戶委托（入股等）的宅基地（住房）進行統(tǒng)一開發(fā)的使用權及收益權；二是通過增減掛鉤等手段形成“指標”的使用權和收益權；三是將“指標”依法轉(zhuǎn)化落地形成之集體經(jīng)營性建設用地的使用權及收益權。
（3）“增量”處置權及收益權。集體經(jīng)濟組織可依法享有將宅基地轉(zhuǎn)化而來的集體經(jīng)營性建設用地使用權進行轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、聯(lián)營等并獲得相應的收益權。
3.宅基地“三權分置”改革下“資格權”權能性質(zhì)
（1）繼續(xù)實行“一戶一宅”下“資格權”的權能。應明確給農(nóng)戶頒發(fā)宅基地“資格權”證書，同時給社會投資者頒發(fā)宅基地使用權證書。
（2）農(nóng)戶自愿且不完全退出宅基地時“資格權”的權能。農(nóng)戶將原有“資格權”和宅基地使用權交回集體經(jīng)濟組織，但在集中居住小區(qū)又重新獲得新的“資格權”和使用權，此時可將“資格權”和宅基地使用權合并確權登記頒證。
（3）農(nóng)戶自愿完全退出宅基地（住房）時“資格權”的權能。實踐中探索通過集中建設農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)等方式來實現(xiàn)農(nóng)民“戶有所居”。事實上農(nóng)戶已完全放棄現(xiàn)有“資格權”和宅基地使用權。
4.宅基地“三權分置”改革下宅基地使用權權能性質(zhì)
（1）宅基地“增量”使用權。一是賦予宅基地（住房）用于生產(chǎn)經(jīng)營性用途的權能；二是通過增減掛鉤等手段將宅基地復墾獲得“指標”，并將該“指標”在農(nóng)村產(chǎn)權市場上公開交易轉(zhuǎn)讓并獲得相應收益；三是在符合規(guī)劃前提下將宅基地復墾所獲“指標”依法轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設用地并用于生產(chǎn)經(jīng)營性用途。
（2）宅基地“增量”收益權。一是當宅基地“增量”使用權實現(xiàn)后產(chǎn)生的經(jīng)營收益索取權；二是宅基地“增量”處置權實現(xiàn)后產(chǎn)生的要素收益（轉(zhuǎn)讓對價、抵押款、股利分紅等）索取權；三是宅基地被征收時征收補償收益的分配權。
（3）宅基地“增量”處置權。一是宅基地（住房）使用權的轉(zhuǎn)讓權；二是宅基地通過增減掛鉤等手段復墾轉(zhuǎn)化形成的集體建設用地指標的轉(zhuǎn)讓權；三是“指標”依法轉(zhuǎn)化形成的集體經(jīng)營性建設用地使用權的轉(zhuǎn)讓權；四是國家相關部門賦予的宅基地使用權抵押權。
（4）“資格權”與宅基地使用權“合一”情形。從法學角度來看，宅基地“三權分置”改革下，農(nóng)戶此時擁有的宅基地“存量”權能和“增量”權能是一種較為完整的用益物權。
三、農(nóng)村宅基地“三權分置”的實現(xiàn)形式
1.充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織擁有的宅基地“增量”所有權
一是建立以集體經(jīng)濟組織為供給主體的“指標”、集體經(jīng)營性建設用地及宅基地（住房）使用權出讓制度。首先必須結合實踐建立起宅基地使用權由農(nóng)戶轉(zhuǎn)移至集體經(jīng)濟組織的機制；其次確立以集體經(jīng)濟組織為供給主體之“指標”、集體經(jīng)營性建設用地以及宅基地（住房）使用權出讓制度；第三建立包含“指標”、集體經(jīng)營性建設用地以及宅基地（住房）使用權出讓內(nèi)容的農(nóng)村產(chǎn)權交易平臺等。二是集體經(jīng)濟組織對農(nóng)戶宅基地（住房）進行托管。集體經(jīng)濟組織對受托宅基地（住房）通過多種手段進行規(guī)模性改造后可采取自營或者通過出租、入股等方式引入社會投資者進行經(jīng)營獲得收益，并依據(jù)委托協(xié)議與農(nóng)戶進行收益分配。三是通過農(nóng)民集中居住等將宅基地復墾形成“指標”及將“指標”依法轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設用地。四是探索建立共有產(chǎn)權房市場交易制度。
2.確立“資格權”法律地位和行權方式
確立“資格權”法律地位。一是建議修改《物權法》、《土地管理法》等相關法律明確“資格權”法定用益物權性質(zhì)；二是推進《宅基地法》立法工作，明確規(guī)定“資格權”法律性質(zhì)、權利內(nèi)容、流轉(zhuǎn)程序和規(guī)則等相關內(nèi)容；三是將“資格權”納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記。
構建“資格權”行權方式。一是國土管理部門必須依據(jù)規(guī)劃和用途管制對宅基地使用權受讓主體開發(fā)經(jīng)營活動進行嚴格監(jiān)管；二是建立宅基地使用權受讓主體開發(fā)信息的強制定向公布制度。
3.逐漸放活宅基地使用權實現(xiàn)與國有建設用地“同權同價”
（1）修改現(xiàn)行法律法規(guī)加快放活宅基地使用權步伐。一是由農(nóng)民個人或集體經(jīng)濟組織對宅基地（住房）進行改造后與“社會投資者”進行股份合作、出租、轉(zhuǎn)讓等；二是允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過增減掛鉤等對宅基地復墾形成的集體建設用地指標進行公開交易；三是允許農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在符合規(guī)劃和用途管制前提下通過權屬調(diào)整將宅基地復墾形成的集體建設用地指標轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設用地并通過入市轉(zhuǎn)讓相應使用權或自己開發(fā)經(jīng)營等；四是賦予宅基地（住房）使用權、宅基地復墾轉(zhuǎn)化的農(nóng)村集體建設用地指標使用權、集體建設用地指標依法轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設用地使用權等抵押權。
（2）逐步放開宅基地依法轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營性建設用地后的用途管制。一是逐步賦予宅基地（住房）生產(chǎn)經(jīng)營性權能，具備條件的地區(qū)應賦予宅基地（住房）與國有建設用地同等的用途；二是允許宅基地復墾形成的集體建設用地指標在縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)依法落地并由市場配置，帶動小城鎮(zhèn)的聚集和發(fā)展；三是逐步賦予“指標”形成的集體經(jīng)營性建設用地在符合規(guī)劃前提下與國有建設用地同等的用途。
（3）為社會投資者進入農(nóng)村宅基地使用權市場創(chuàng)造更好條件。一是應逐步放開社會投資者受讓獲得宅基地使用權后的種種限制，受讓方不僅可以直接經(jīng)營，而且還應該允許其將剩余期限內(nèi)宅基地使用權轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。二是允許包括社會投資者等在內(nèi)的多種需求者與農(nóng)戶就宅基地實行多形式的“共建共享”；三是應對社會投資者與農(nóng)民共建共享的宅基地（房屋）確權登記頒證，允許聯(lián)建方整體轉(zhuǎn)讓、抵押包括宅基地使用權在內(nèi)的房屋所有權。
（4）基于宅基地轉(zhuǎn)化而來之各類相關權利的初始取得必須通過公開交易方式。
4.探索根據(jù)宅基地復墾轉(zhuǎn)化形成的集體經(jīng)營性建設用地的不同用途開征相應比例土地增值稅，更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控農(nóng)村土地市場的作用
一是開征農(nóng)村土地增值稅，主要目的是調(diào)節(jié)農(nóng)村土地特別是建設用地增值收益在國家、集體和農(nóng)民之間的分配；二是按照宅基地（住房）、“指標”以及集體經(jīng)營性建設用地的不同用途收取相應比例土地增值稅，以此來調(diào)節(jié)農(nóng)村土地特別是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地的供給與需求，促進市場均衡的實現(xiàn)。
作者單位：四川大學經(jīng)濟學院
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地科學動態(tài)》2018年第三期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
