2018年中央1號(hào)文件指出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議重申要“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革”。因此，深入和系統(tǒng)研究宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)及實(shí)現(xiàn)形式對(duì)于宏觀政策制定和指導(dǎo)實(shí)踐都具有重要理論和現(xiàn)實(shí)意義。
一、宅基地“三權(quán)分置”改革的內(nèi)在要求
1.落實(shí)宅基地集體所有權(quán)是中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求
一是土地公有制是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求。生產(chǎn)資料的社會(huì)主義公有制主要表現(xiàn)為土地的社會(huì)主義公有制。因此，堅(jiān)持宅基地集體所有制是堅(jiān)持社會(huì)主義的本質(zhì)要求。
二是土地公有制已被我國(guó)理論和實(shí)踐界所接受。盡管我國(guó)學(xué)界存在少量農(nóng)村土地私有制或國(guó)有制等主張，但農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持集體所有制已成為學(xué)界主流觀點(diǎn)。現(xiàn)行宅基地集體所有制在實(shí)踐中運(yùn)行了六十多年，說(shuō)明其已被廣大農(nóng)民所接受。
2.賦予農(nóng)戶宅基地資格權(quán)是農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和諧的制度保障
（1）傳統(tǒng)宅基地使用權(quán)制度與其他制度共同作用形成的“路徑依賴”要求宅基地必須繼續(xù)保留福利保障特性。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程中，若上述與宅基地制度相關(guān)的其他制度沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全面配套和系統(tǒng)改革，保留農(nóng)戶宅基地資格權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“資格權(quán)”）是實(shí)現(xiàn)當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的制度基礎(chǔ)。
（2）在市場(chǎng)配置資源發(fā)揮決定性作用下賦予農(nóng)戶“資格權(quán)”有助于化解農(nóng)民面臨的“失宅”風(fēng)險(xiǎn)。在市場(chǎng)機(jī)制條件下，對(duì)于處于信息不對(duì)稱地位及“有限理性”的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，很容易陷入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“利益陷阱”。因此，從法律上賦予農(nóng)戶“資格權(quán)”能夠化解農(nóng)民在市場(chǎng)機(jī)制配置資源中所面臨的各種“失宅”風(fēng)險(xiǎn)。
（3）從法律上清晰界定“資格權(quán)”能夠保障農(nóng)戶面對(duì)不法“管理者”“尋租”時(shí)“戶有所居”的權(quán)益。設(shè)置“資格權(quán)”的重要目標(biāo)之一即是強(qiáng)化農(nóng)戶對(duì)宅基地占有的“排他性”權(quán)利，使農(nóng)戶可以通過(guò)法律有效對(duì)抗來(lái)自于地方政府和村委會(huì)等的侵權(quán)行為。
3.放活宅基地使用權(quán)是農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入的重要渠道
（1）農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)就業(yè)背景下農(nóng)民對(duì)實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的訴求日益增強(qiáng)。應(yīng)突破現(xiàn)有制度對(duì)宅基地用途及權(quán)能的限制，逐步賦予其完全的“物權(quán)”特性，并穩(wěn)步推動(dòng)宅基地（住房）經(jīng)營(yíng)性用途開(kāi)發(fā)等，從而讓農(nóng)民獲得更多宅基地財(cái)產(chǎn)性收入。
（2）通過(guò)逐漸利用市場(chǎng)機(jī)制配置宅基地使用權(quán)有助于打破城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素單向流動(dòng)格局，促進(jìn)生產(chǎn)要素從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村。宅基地使用權(quán)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制配置為社會(huì)資本創(chuàng)造了新的投資機(jī)會(huì)和利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，能有效促進(jìn)勞動(dòng)力、資金、生產(chǎn)工具、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素在農(nóng)村整合和優(yōu)化配置，尤其是帶動(dòng)各類優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素從城鎮(zhèn)流向農(nóng)村。
二、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利性質(zhì)
1.宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)理論分析
（1）宅基地“存量”權(quán)能分配現(xiàn)狀。集體僅獲得有限占有權(quán)和部分處置權(quán)，無(wú)使用權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)戶獲得的宅基地使用權(quán)包括有限的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。
（2）宅基地“三權(quán)分置”改革必須賦予宅基地“增量”權(quán)能。宅基地“三權(quán)分置”改革的實(shí)質(zhì)就是對(duì)宅基地進(jìn)行“還權(quán)賦能”，從占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)四方面拓展宅基地權(quán)利內(nèi)容，形成宅基地“增量”權(quán)能（圖1）。
（3）“資格權(quán)”和宅基地使用權(quán)應(yīng)從法律上明確界定為用益物權(quán)。宅基地“三權(quán)分置”的本質(zhì)是在“二權(quán)”分置基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)“資格權(quán)”和宅基地使用權(quán)這兩種新權(quán)利。法律應(yīng)將“資格權(quán)”和宅基地使用權(quán)分別界定為用益物權(quán)。
2.宅基地“三權(quán)分置”改革下集體所有權(quán)權(quán)能性質(zhì)
（1）“存量”+“增量”占有權(quán)。一是宅基地使用權(quán)的初始分配權(quán)；二是特定條件下宅基地使用權(quán)的收回權(quán)。“增量”占有權(quán)主要是指通過(guò)土地征收制度改革、宅基地制度改革以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”、“集體建設(shè)用地指標(biāo)”（以下簡(jiǎn)稱“指標(biāo)”）、以及“宅基地（住房）開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)”的控制權(quán)。
（2）“增量”使用權(quán)及收益權(quán)。一是集體經(jīng)濟(jì)組織擁有對(duì)農(nóng)戶委托（入股等）的宅基地（住房）進(jìn)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的使用權(quán)及收益權(quán)；二是通過(guò)增減掛鉤等手段形成“指標(biāo)”的使用權(quán)和收益權(quán)；三是將“指標(biāo)”依法轉(zhuǎn)化落地形成之集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的使用權(quán)及收益權(quán)。
（3）“增量”處置權(quán)及收益權(quán)。集體經(jīng)濟(jì)組織可依法享有將宅基地轉(zhuǎn)化而來(lái)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、聯(lián)營(yíng)等并獲得相應(yīng)的收益權(quán)。
3.宅基地“三權(quán)分置”改革下“資格權(quán)”權(quán)能性質(zhì)
（1）繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”下“資格權(quán)”的權(quán)能。應(yīng)明確給農(nóng)戶頒發(fā)宅基地“資格權(quán)”證書，同時(shí)給社會(huì)投資者頒發(fā)宅基地使用權(quán)證書。
（2）農(nóng)戶自愿且不完全退出宅基地時(shí)“資格權(quán)”的權(quán)能。農(nóng)戶將原有“資格權(quán)”和宅基地使用權(quán)交回集體經(jīng)濟(jì)組織，但在集中居住小區(qū)又重新獲得新的“資格權(quán)”和使用權(quán)，此時(shí)可將“資格權(quán)”和宅基地使用權(quán)合并確權(quán)登記頒證。
（3）農(nóng)戶自愿完全退出宅基地（住房）時(shí)“資格權(quán)”的權(quán)能。實(shí)踐中探索通過(guò)集中建設(shè)農(nóng)民公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“戶有所居”。事實(shí)上農(nóng)戶已完全放棄現(xiàn)有“資格權(quán)”和宅基地使用權(quán)。
4.宅基地“三權(quán)分置”改革下宅基地使用權(quán)權(quán)能性質(zhì)
（1）宅基地“增量”使用權(quán)。一是賦予宅基地（住房）用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用途的權(quán)能；二是通過(guò)增減掛鉤等手段將宅基地復(fù)墾獲得“指標(biāo)”，并將該“指標(biāo)”在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)上公開(kāi)交易轉(zhuǎn)讓并獲得相應(yīng)收益；三是在符合規(guī)劃前提下將宅基地復(fù)墾所獲“指標(biāo)”依法轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用途。
（2）宅基地“增量”收益權(quán)。一是當(dāng)宅基地“增量”使用權(quán)實(shí)現(xiàn)后產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)收益索取權(quán)；二是宅基地“增量”處置權(quán)實(shí)現(xiàn)后產(chǎn)生的要素收益（轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)、抵押款、股利分紅等）索取權(quán)；三是宅基地被征收時(shí)征收補(bǔ)償收益的分配權(quán)。
（3）宅基地“增量”處置權(quán)。一是宅基地（住房）使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)；二是宅基地通過(guò)增減掛鉤等手段復(fù)墾轉(zhuǎn)化形成的集體建設(shè)用地指標(biāo)的轉(zhuǎn)讓權(quán)；三是“指標(biāo)”依法轉(zhuǎn)化形成的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓權(quán)；四是國(guó)家相關(guān)部門賦予的宅基地使用權(quán)抵押權(quán)。
（4）“資格權(quán)”與宅基地使用權(quán)“合一”情形。從法學(xué)角度來(lái)看，宅基地“三權(quán)分置”改革下，農(nóng)戶此時(shí)擁有的宅基地“存量”權(quán)能和“增量”權(quán)能是一種較為完整的用益物權(quán)。
三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式
1.充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織擁有的宅基地“增量”所有權(quán)
一是建立以集體經(jīng)濟(jì)組織為供給主體的“指標(biāo)”、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及宅基地（住房）使用權(quán)出讓制度。首先必須結(jié)合實(shí)踐建立起宅基地使用權(quán)由農(nóng)戶轉(zhuǎn)移至集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)制；其次確立以集體經(jīng)濟(jì)組織為供給主體之“指標(biāo)”、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及宅基地（住房）使用權(quán)出讓制度；第三建立包含“指標(biāo)”、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地以及宅基地（住房）使用權(quán)出讓內(nèi)容的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)等。二是集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)戶宅基地（住房）進(jìn)行托管。集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)受托宅基地（住房）通過(guò)多種手段進(jìn)行規(guī)模性改造后可采取自營(yíng)或者通過(guò)出租、入股等方式引入社會(huì)投資者進(jìn)行經(jīng)營(yíng)獲得收益，并依據(jù)委托協(xié)議與農(nóng)戶進(jìn)行收益分配。三是通過(guò)農(nóng)民集中居住等將宅基地復(fù)墾形成“指標(biāo)”及將“指標(biāo)”依法轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。四是探索建立共有產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)交易制度。
2.確立“資格權(quán)”法律地位和行權(quán)方式
確立“資格權(quán)”法律地位。一是建議修改《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)法律明確“資格權(quán)”法定用益物權(quán)性質(zhì)；二是推進(jìn)《宅基地法》立法工作，明確規(guī)定“資格權(quán)”法律性質(zhì)、權(quán)利內(nèi)容、流轉(zhuǎn)程序和規(guī)則等相關(guān)內(nèi)容；三是將“資格權(quán)”納入不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記。
構(gòu)建“資格權(quán)”行權(quán)方式。一是國(guó)土管理部門必須依據(jù)規(guī)劃和用途管制對(duì)宅基地使用權(quán)受讓主體開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管；二是建立宅基地使用權(quán)受讓主體開(kāi)發(fā)信息的強(qiáng)制定向公布制度。
3.逐漸放活宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)與國(guó)有建設(shè)用地“同權(quán)同價(jià)”
（1）修改現(xiàn)行法律法規(guī)加快放活宅基地使用權(quán)步伐。一是由農(nóng)民個(gè)人或集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)宅基地（住房）進(jìn)行改造后與“社會(huì)投資者”進(jìn)行股份合作、出租、轉(zhuǎn)讓等；二是允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)增減掛鉤等對(duì)宅基地復(fù)墾形成的集體建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行公開(kāi)交易；三是允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在符合規(guī)劃和用途管制前提下通過(guò)權(quán)屬調(diào)整將宅基地復(fù)墾形成的集體建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并通過(guò)入市轉(zhuǎn)讓相應(yīng)使用權(quán)或自己開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等；四是賦予宅基地（住房）使用權(quán)、宅基地復(fù)墾轉(zhuǎn)化的農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)使用權(quán)、集體建設(shè)用地指標(biāo)依法轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等抵押權(quán)。
（2）逐步放開(kāi)宅基地依法轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地后的用途管制。一是逐步賦予宅基地（住房）生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性權(quán)能，具備條件的地區(qū)應(yīng)賦予宅基地（住房）與國(guó)有建設(shè)用地同等的用途；二是允許宅基地復(fù)墾形成的集體建設(shè)用地指標(biāo)在縣（市、區(qū)）范圍內(nèi)依法落地并由市場(chǎng)配置，帶動(dòng)小城鎮(zhèn)的聚集和發(fā)展；三是逐步賦予“指標(biāo)”形成的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃前提下與國(guó)有建設(shè)用地同等的用途。
（3）為社會(huì)投資者進(jìn)入農(nóng)村宅基地使用權(quán)市場(chǎng)創(chuàng)造更好條件。一是應(yīng)逐步放開(kāi)社會(huì)投資者受讓獲得宅基地使用權(quán)后的種種限制，受讓方不僅可以直接經(jīng)營(yíng)，而且還應(yīng)該允許其將剩余期限內(nèi)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。二是允許包括社會(huì)投資者等在內(nèi)的多種需求者與農(nóng)戶就宅基地實(shí)行多形式的“共建共享”；三是應(yīng)對(duì)社會(huì)投資者與農(nóng)民共建共享的宅基地（房屋）確權(quán)登記頒證，允許聯(lián)建方整體轉(zhuǎn)讓、抵押包括宅基地使用權(quán)在內(nèi)的房屋所有權(quán)。
（4）基于宅基地轉(zhuǎn)化而來(lái)之各類相關(guān)權(quán)利的初始取得必須通過(guò)公開(kāi)交易方式。
4.探索根據(jù)宅基地復(fù)墾轉(zhuǎn)化形成的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的不同用途開(kāi)征相應(yīng)比例土地增值稅，更好發(fā)揮政府宏觀調(diào)控農(nóng)村土地市場(chǎng)的作用
一是開(kāi)征農(nóng)村土地增值稅，主要目的是調(diào)節(jié)農(nóng)村土地特別是建設(shè)用地增值收益在國(guó)家、集體和農(nóng)民之間的分配；二是按照宅基地（住房）、“指標(biāo)”以及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的不同用途收取相應(yīng)比例土地增值稅，以此來(lái)調(diào)節(jié)農(nóng)村土地特別是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供給與需求，促進(jìn)市場(chǎng)均衡的實(shí)現(xiàn)。
作者單位：四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》2018年第三期
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