——以成都市郫都區為例
宅基地制度是國家保障農民住房權利的福利性安排，是農村基礎性的經濟制度。2018年中央一號文件提出探索宅基地“三權分置”的重大命題，這對盤活農村閑置資源，促進農村發展要素聚集，推進鄉村振興具有十分重要的意義。但是，宅基地“三權分置”改革作為農村生產關系重構、發展空間重構、資產權能重構、產權體系重構和用地模式重構的有效途徑，還需要夯實工作基礎，完善配套機制，明確實現路徑。本文通過梳理郫都區宅基地制度改革的具體經驗，為宅基地“三權分置”改革提供操作層面上的參考。
一、夯實改革基礎
1．確權頒證，重構權利關系
2008年起，郫都區開展“確鐵權、頒鐵證”工作，全區宅基地確權頒證88097戶、面積54450畝，做到了應確盡確。全區戶均確權面積為411m2，人均137 m2。確權宅基地包括院壩、林盤和房屋，其中人均35 m2作為批準撥用宅基地，超出部分作為其他集體建設用地進行頒證。實際上將川西林盤作為宅基地確權，為拆院并院指標節余預留了空間。宅基地確權登記發證完善了農村集體土地產權制度，為開展宅基地使用權和農民住房財產權抵押、擔保、有條件轉讓等提供了基礎和保障，有利于重塑城鄉土地權利關系。
2.集中建房，重構發展空間
2005年5月，郫都區在全國第一批開展城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤（集中建房）的試點。2008年，成都市出臺農村村民集中建房政策（俗稱“小掛”）,即通過成都市國土資源局立項，開展村級建設用地整理，以村為實施主體、以企業參與為主要形式，宅基地復墾后產生的建設用地指標用于再建新區集中建房，節余部分預留5%用于村莊產業發展，剩余部分可在同一鄉鎮范圍內調整使用。郫都區共獲批立項農民集中建房整理項目29個、面積10193畝，占全區宅基地的9.7%。已驗收16個、面積2177畝，節余建設用地指標1374畝;搬遷農戶7930戶，共23214人,建成安置點71個。目前，全區還有46個行政村人均宅基地面積大于120 m2，按成都市人均綜合用地70 m2的標準審批集中建房，可統籌利用宅基地面積8000余畝。“小掛”模式更加靈活，更具適應性，激發了村集體經濟組織的積極性，為產業發展騰挪出空間，為產業集中提供了條件。
3.經濟調節，重構資產權能
根據農村土地制度改革三項試點的政策設計，宅基地制度改革包括有償使用、有償騰退等經濟調節手段。對因歷史原因形成超標準占用和使用宅基地等情況，由農村集體經濟組織主導實行有償使用制度；對已保障住有所居的農戶自愿騰退宅基地的，由集體經濟組織給予經濟補償。郫都區宅基地有償使用以2017年12月31日為基準日，以每人宅基地30 m2、附屬設施面積110 m2為基數，按5～10元/平方米﹒年的參考標準收取有償使用費。三道堰青杠樹村按6元/平方米﹒年的標準， 2017年收取有償使用費27萬余元。此外，依托水源保護項目， 5個鎮自愿有償騰退宅基地730戶、727宗，面積571畝。有償使用和有償騰退，是以市場思維調劑土地資源的制度創新，為實施宅基地“三權分置”提供后備資源和必要條件，有利于倒逼建設用地節約集約利用。
4.流量管理，重構用地模式
2018年中央1號文件賦予縣級人民政府對建設用地實行流量管理、動態使用的權利。郫都區探索突破增減掛鉤建新區與拆舊區嚴格對應的限制，實行建新區不固定，以信息系統對宅基地節余指標進行臺賬式管理，節余指標可報征為國有，也可以按規劃以農村集體經營性建設用地的形式入市。目前，郫都區農村土地制度改革管理系統正在開發之中，預計下半年建成運行。以信息化手段為依托、以宅基地騰退為來源、以流量管理為手段、以集體建設用地入市為出口的用地模式的構建，將完全打通農村閑置宅基地的利用通道，從經濟上夯實農民集體的宅基地所有權，物化農戶的宅基地資格權。
二、完善配套機制
一是搭建交易平臺。2017年12月，郫都區在原郫都農村產權交易服務中心的基礎上掛牌成立成都農交所郫都農村產權交易有限公司。區國土資源局指導其承擔農村住房和宅基地使用權流轉交易、中介服務。截至目前，交易服務平臺（中心和公司）已累計成交各類農村產權交易 7500余宗，成交總額約14億元，流轉各類土地上萬畝。
二是完善基準地價。2018年4月，郫都區在已有的集體建設用地基準地價成果基礎上，補充完善了覆蓋14個街道的宅基地基準地價成果。宅基地基準地價分為3級，分別針對不同的流轉方式和位置區域，為宅基地使用權流轉提供了價格參考，為集體收取宅基地收益金提供客觀依據。
三是配套開展不動產登記。為配合推進宅基地“三權分置”的開展，郫都區積極研究農房及其宅基地使用權出租、抵押、有條件轉讓的不動產登記問題。明確了使用權出租的，可辦理備案登記；使用權抵押的，可辦理他項權利登記；使用權有條件轉讓的，可辦理不動產登記。不動產登記是權屬確認的法定形式，關乎“三權分置”的實現，關系到權利人的利益，需要作為改革重點研究完善。
三、探索實現路徑
從改革試點的經驗來看，探索宅基地“三權分置”的實現路徑，要以農村產權制度改革為基礎，以閑置農房和宅基地盤活為手段，在保證農民“安居”的基礎上，實現農民“樂業”，系統解決農村空心化、產業邊緣化、土地細碎化的問題。
1.以土地整治、股權量化為基礎，落實集體所有權
從理論出發,集體土地需在原有的土地所有權理論基礎上進行重構,需將土地所有權的占有、使用、收益、處分四項權能重置為設立權、使用權、發展權、收益權、監督權和回歸權。在改革過程中，要把落實、優化、完善集體所有權作為根本任務，一體解決農村宅基地所有權虛置的問題。郫都區的做法是以集體產權制度改革為先導，引導集體經濟組織成立股份經濟合作社（或資產公司），全體集體經濟組織成員為股東，實行股權封閉化管理，股份不得轉讓，可以繼承。同時，在土地整治的基礎上，將土地等集體資產量化到股份，完成農村集體經濟組織的實體化改造，為落實村莊用地規劃利用權、集體土地收回權、使用監督權、收益分配權等所有者權能提供組織保障。例如，郫都區戰旗村以2011年4月20日為節點，將集體所有資產，包括資金、房產、土地、無形資產、債權、一草一木都納入到村集體資產管理公司，股份由該村當時在冊的1704名村民共同持有。集體資產股權化理順了村兩委、村級集體經濟組織與村民的經濟關系，強化了村集體對集體土地的統一管控利用，為土改三項試點奠定了堅實基礎。
2.以額定面積、相對固化為基礎，保障農戶資格權
宅基地資格權是農戶基于其集體成員身份享有的宅基地分配、使用權，是享有取得權利的資格。其權利內涵包含了農戶對宅基地的分配權、使用權、流轉權、收益權，這就在《物權法》規定的占有權、使用權的基礎上進行了拓展，再造了產權關系。宅基地資格權不能轉讓，可以退出，但在過渡階段應允許贖回。郫都以農村集體經濟組織成員身份確定為基礎，以人均綜合用地70m2為標準，實行集體成員相對固化、宅基地分配“生不添、死不減”的管理方式，保障了集體經濟組織和土地分配制度在一定時間內的穩定性。
3.以激活要素、拓展權能為基礎，放活宅基地使用權
在城鄉統籌發展、鄉村旅游趨熱的大背景下，宅基地的保障功能日漸弱化，要素功能顯著增強。為適應這一變化，亟需明確宅基地使用權放活的路徑。
一是激活宅基地要素功能。進一步放活宅基地作為鄉村文化載體、民間圍合空間、鄉土社會關系、民族生態系統、傳統建筑承載的要素作用，使這一沉睡的最為廣袤的存量資源變為農村發展的聚寶盆，聚集人才、文化、藝術、資金和各種創造元素，助力鄉村振興。
二是完善宅基地使用權權能。從國有土地來看，使用權已逐步擴大，趨近于所有權權能，逐步包括了占有、使用、收益和部分處分的權能。要以人地關系為主線，探索實現農村宅基地使用權出租、抵押、入股、繼承、轉讓、互換、贈與、聯建聯營、委托經營、有償退出的具體機制。
三是加快推進法律修改完善。《土地管理法》僅兩條涉及宅基地，《物權法》有8條關于宅基地的原則規定。建議完善相關條款，或制定《宅基地法》、《宅基地管理條例》，以解決以下問題。1）轉讓：按照“三權分置”的精神，考慮到農房的所有權大于宅基地的使用權，應以保障農房的財產權為基礎，實行地隨房走。具體做法是，轉讓農房的所有權和一定年期的宅基地使用權，宅基地使用權到期后繼續有償使用。這一辦法可以突破政策限制，充分體現農房的財產價值；2）繼承：宅基地使用權轉讓后，其受讓人可以在轉讓合同規定的有效年期內有相對的處置權，其宅基地使用權在理論上可以繼承。因此，借鑒“新市民”概念，通過宅基地使用權繼承，培育“新村民”，可以引導農村大學生返鄉創業，也可以吸引城市優秀人才更有預期地到農村居住、創業，參與鄉村再造；3）抵押：《物權法》184條規定宅基地使用權不得抵押。國發〔2015〕45號文件對抵押權的實現未能突破同一集體經濟組織的限制。三權分置背景下，宅基地使用權作為一種用益物權，應當允許單獨進行抵押融資，以放活其權能。
郫都區主要通過轉讓、出租、抵押三種方式來實現宅基地使用權放活。轉讓范圍限定在城鎮規劃區范圍外以保障戶有所居的農村村民集中居住點，轉讓年期為30年，資格權人須向集體繳納收益金，受讓人應向政府繳納相當于契稅的調節金；出租和抵押未限定范圍。目前，郫都區正按照“土地+智慧+文創+資金”的模式，引導各類要素下鄉進村，依托宅基地發展鄉村民宿、種業硅谷、休閑康養、藝術文創等產業。
宅基地承載著中國傳統農業社會的鄉土文化，是人口流動背景下保持社會穩定法寶。要以重塑城鄉土地權利關系為基礎，以超越農村土地靜態管理局限為突破，通過宅基地“三權分置”內在機制的完善，繼續在有償使用、有償騰退、適度流轉之間架構起自由轉換、相對平衡的制度通道，全面釋放宅基地要素活力，加快推進城鄉統籌發展，助力實現鄉村振興。
中國鄉村發現網轉自：《土地科學動態》2018年第三期 微信公眾號（原創）
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