——以成都市郫都區(qū)為例
宅基地制度是國(guó)家保障農(nóng)民住房權(quán)利的福利性安排，是農(nóng)村基礎(chǔ)性的經(jīng)濟(jì)制度。2018年中央一號(hào)文件提出探索宅基地“三權(quán)分置”的重大命題，這對(duì)盤活農(nóng)村閑置資源，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展要素聚集，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興具有十分重要的意義。但是，宅基地“三權(quán)分置”改革作為農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系重構(gòu)、發(fā)展空間重構(gòu)、資產(chǎn)權(quán)能重構(gòu)、產(chǎn)權(quán)體系重構(gòu)和用地模式重構(gòu)的有效途徑，還需要夯實(shí)工作基礎(chǔ)，完善配套機(jī)制，明確實(shí)現(xiàn)路徑。本文通過梳理郫都區(qū)宅基地制度改革的具體經(jīng)驗(yàn)，為宅基地“三權(quán)分置”改革提供操作層面上的參考。
一、夯實(shí)改革基礎(chǔ)
1．確權(quán)頒證，重構(gòu)權(quán)利關(guān)系
2008年起，郫都區(qū)開展“確鐵權(quán)、頒鐵證”工作，全區(qū)宅基地確權(quán)頒證88097戶、面積54450畝，做到了應(yīng)確盡確。全區(qū)戶均確權(quán)面積為411m2，人均137 m2。確權(quán)宅基地包括院壩、林盤和房屋，其中人均35 m2作為批準(zhǔn)撥用宅基地，超出部分作為其他集體建設(shè)用地進(jìn)行頒證。實(shí)際上將川西林盤作為宅基地確權(quán)，為拆院并院指標(biāo)節(jié)余預(yù)留了空間。宅基地確權(quán)登記發(fā)證完善了農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為開展宅基地使用權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、有條件轉(zhuǎn)讓等提供了基礎(chǔ)和保障，有利于重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系。
2.集中建房，重構(gòu)發(fā)展空間
2005年5月，郫都區(qū)在全國(guó)第一批開展城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛鉤（集中建房）的試點(diǎn)。2008年，成都市出臺(tái)農(nóng)村村民集中建房政策（俗稱“小掛”）,即通過成都市國(guó)土資源局立項(xiàng)，開展村級(jí)建設(shè)用地整理，以村為實(shí)施主體、以企業(yè)參與為主要形式，宅基地復(fù)墾后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)用于再建新區(qū)集中建房，節(jié)余部分預(yù)留5%用于村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，剩余部分可在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)調(diào)整使用。郫都區(qū)共獲批立項(xiàng)農(nóng)民集中建房整理項(xiàng)目29個(gè)、面積10193畝，占全區(qū)宅基地的9.7%。已驗(yàn)收16個(gè)、面積2177畝，節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)1374畝;搬遷農(nóng)戶7930戶，共23214人,建成安置點(diǎn)71個(gè)。目前，全區(qū)還有46個(gè)行政村人均宅基地面積大于120 m2，按成都市人均綜合用地70 m2的標(biāo)準(zhǔn)審批集中建房，可統(tǒng)籌利用宅基地面積8000余畝。“小掛”模式更加靈活，更具適應(yīng)性，激發(fā)了村集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰挪出空間，為產(chǎn)業(yè)集中提供了條件。
3.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，重構(gòu)資產(chǎn)權(quán)能
根據(jù)農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)的政策設(shè)計(jì)，宅基地制度改革包括有償使用、有償騰退等經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段。對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用和使用宅基地等情況，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)實(shí)行有償使用制度；對(duì)已保障住有所居的農(nóng)戶自愿騰退宅基地的，由集體經(jīng)濟(jì)組織給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。郫都區(qū)宅基地有償使用以2017年12月31日為基準(zhǔn)日，以每人宅基地30 m2、附屬設(shè)施面積110 m2為基數(shù)，按5～10元/平方米﹒年的參考標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費(fèi)。三道堰青杠樹村按6元/平方米﹒年的標(biāo)準(zhǔn)， 2017年收取有償使用費(fèi)27萬余元。此外，依托水源保護(hù)項(xiàng)目， 5個(gè)鎮(zhèn)自愿有償騰退宅基地730戶、727宗，面積571畝。有償使用和有償騰退，是以市場(chǎng)思維調(diào)劑土地資源的制度創(chuàng)新，為實(shí)施宅基地“三權(quán)分置”提供后備資源和必要條件，有利于倒逼建設(shè)用地節(jié)約集約利用。
4.流量管理，重構(gòu)用地模式
2018年中央1號(hào)文件賦予縣級(jí)人民政府對(duì)建設(shè)用地實(shí)行流量管理、動(dòng)態(tài)使用的權(quán)利。郫都區(qū)探索突破增減掛鉤建新區(qū)與拆舊區(qū)嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的限制，實(shí)行建新區(qū)不固定，以信息系統(tǒng)對(duì)宅基地節(jié)余指標(biāo)進(jìn)行臺(tái)賬式管理，節(jié)余指標(biāo)可報(bào)征為國(guó)有，也可以按規(guī)劃以農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的形式入市。目前，郫都區(qū)農(nóng)村土地制度改革管理系統(tǒng)正在開發(fā)之中，預(yù)計(jì)下半年建成運(yùn)行。以信息化手段為依托、以宅基地騰退為來源、以流量管理為手段、以集體建設(shè)用地入市為出口的用地模式的構(gòu)建，將完全打通農(nóng)村閑置宅基地的利用通道，從經(jīng)濟(jì)上夯實(shí)農(nóng)民集體的宅基地所有權(quán)，物化農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)。
二、完善配套機(jī)制
一是搭建交易平臺(tái)。2017年12月，郫都區(qū)在原郫都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心的基礎(chǔ)上掛牌成立成都農(nóng)交所郫都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易有限公司。區(qū)國(guó)土資源局指導(dǎo)其承擔(dān)農(nóng)村住房和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)交易、中介服務(wù)。截至目前，交易服務(wù)平臺(tái)（中心和公司）已累計(jì)成交各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易 7500余宗，成交總額約14億元，流轉(zhuǎn)各類土地上萬畝。
二是完善基準(zhǔn)地價(jià)。2018年4月，郫都區(qū)在已有的集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)成果基礎(chǔ)上，補(bǔ)充完善了覆蓋14個(gè)街道的宅基地基準(zhǔn)地價(jià)成果。宅基地基準(zhǔn)地價(jià)分為3級(jí)，分別針對(duì)不同的流轉(zhuǎn)方式和位置區(qū)域，為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)提供了價(jià)格參考，為集體收取宅基地收益金提供客觀依據(jù)。
三是配套開展不動(dòng)產(chǎn)登記。為配合推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的開展，郫都區(qū)積極研究農(nóng)房及其宅基地使用權(quán)出租、抵押、有條件轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)登記問題。明確了使用權(quán)出租的，可辦理備案登記；使用權(quán)抵押的，可辦理他項(xiàng)權(quán)利登記；使用權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓的，可辦理不動(dòng)產(chǎn)登記。不動(dòng)產(chǎn)登記是權(quán)屬確認(rèn)的法定形式，關(guān)乎“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到權(quán)利人的利益，需要作為改革重點(diǎn)研究完善。
三、探索實(shí)現(xiàn)路徑
從改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)來看，探索宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑，要以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)，以閑置農(nóng)房和宅基地盤活為手段，在保證農(nóng)民“安居”的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“樂業(yè)”，系統(tǒng)解決農(nóng)村空心化、產(chǎn)業(yè)邊緣化、土地細(xì)碎化的問題。
1.以土地整治、股權(quán)量化為基礎(chǔ)，落實(shí)集體所有權(quán)
從理論出發(fā),集體土地需在原有的土地所有權(quán)理論基礎(chǔ)上進(jìn)行重構(gòu),需將土地所有權(quán)的占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能重置為設(shè)立權(quán)、使用權(quán)、發(fā)展權(quán)、收益權(quán)、監(jiān)督權(quán)和回歸權(quán)。在改革過程中，要把落實(shí)、優(yōu)化、完善集體所有權(quán)作為根本任務(wù)，一體解決農(nóng)村宅基地所有權(quán)虛置的問題。郫都區(qū)的做法是以集體產(chǎn)權(quán)制度改革為先導(dǎo)，引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織成立股份經(jīng)濟(jì)合作社（或資產(chǎn)公司），全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員為股東，實(shí)行股權(quán)封閉化管理，股份不得轉(zhuǎn)讓，可以繼承。同時(shí)，在土地整治的基礎(chǔ)上，將土地等集體資產(chǎn)量化到股份，完成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)體化改造，為落實(shí)村莊用地規(guī)劃利用權(quán)、集體土地收回權(quán)、使用監(jiān)督權(quán)、收益分配權(quán)等所有者權(quán)能提供組織保障。例如，郫都區(qū)戰(zhàn)旗村以2011年4月20日為節(jié)點(diǎn)，將集體所有資產(chǎn)，包括資金、房產(chǎn)、土地、無形資產(chǎn)、債權(quán)、一草一木都納入到村集體資產(chǎn)管理公司，股份由該村當(dāng)時(shí)在冊(cè)的1704名村民共同持有。集體資產(chǎn)股權(quán)化理順了村兩委、村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織與村民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，強(qiáng)化了村集體對(duì)集體土地的統(tǒng)一管控利用，為土改三項(xiàng)試點(diǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
2.以額定面積、相對(duì)固化為基礎(chǔ)，保障農(nóng)戶資格權(quán)
宅基地資格權(quán)是農(nóng)戶基于其集體成員身份享有的宅基地分配、使用權(quán)，是享有取得權(quán)利的資格。其權(quán)利內(nèi)涵包含了農(nóng)戶對(duì)宅基地的分配權(quán)、使用權(quán)、流轉(zhuǎn)權(quán)、收益權(quán)，這就在《物權(quán)法》規(guī)定的占有權(quán)、使用權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行了拓展，再造了產(chǎn)權(quán)關(guān)系。宅基地資格權(quán)不能轉(zhuǎn)讓，可以退出，但在過渡階段應(yīng)允許贖回。郫都以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確定為基礎(chǔ)，以人均綜合用地70m2為標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行集體成員相對(duì)固化、宅基地分配“生不添、死不減”的管理方式，保障了集體經(jīng)濟(jì)組織和土地分配制度在一定時(shí)間內(nèi)的穩(wěn)定性。
3.以激活要素、拓展權(quán)能為基礎(chǔ)，放活宅基地使用權(quán)
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游趨熱的大背景下，宅基地的保障功能日漸弱化，要素功能顯著增強(qiáng)。為適應(yīng)這一變化，亟需明確宅基地使用權(quán)放活的路徑。
一是激活宅基地要素功能。進(jìn)一步放活宅基地作為鄉(xiāng)村文化載體、民間圍合空間、鄉(xiāng)土社會(huì)關(guān)系、民族生態(tài)系統(tǒng)、傳統(tǒng)建筑承載的要素作用，使這一沉睡的最為廣袤的存量資源變?yōu)檗r(nóng)村發(fā)展的聚寶盆，聚集人才、文化、藝術(shù)、資金和各種創(chuàng)造元素，助力鄉(xiāng)村振興。
二是完善宅基地使用權(quán)權(quán)能。從國(guó)有土地來看，使用權(quán)已逐步擴(kuò)大，趨近于所有權(quán)權(quán)能，逐步包括了占有、使用、收益和部分處分的權(quán)能。要以人地關(guān)系為主線，探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)出租、抵押、入股、繼承、轉(zhuǎn)讓、互換、贈(zèng)與、聯(lián)建聯(lián)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、有償退出的具體機(jī)制。
三是加快推進(jìn)法律修改完善。《土地管理法》僅兩條涉及宅基地，《物權(quán)法》有8條關(guān)于宅基地的原則規(guī)定。建議完善相關(guān)條款，或制定《宅基地法》、《宅基地管理?xiàng)l例》，以解決以下問題。1）轉(zhuǎn)讓：按照“三權(quán)分置”的精神，考慮到農(nóng)房的所有權(quán)大于宅基地的使用權(quán)，應(yīng)以保障農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，實(shí)行地隨房走。具體做法是，轉(zhuǎn)讓農(nóng)房的所有權(quán)和一定年期的宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)到期后繼續(xù)有償使用。這一辦法可以突破政策限制，充分體現(xiàn)農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值；2）繼承：宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后，其受讓人可以在轉(zhuǎn)讓合同規(guī)定的有效年期內(nèi)有相對(duì)的處置權(quán)，其宅基地使用權(quán)在理論上可以繼承。因此，借鑒“新市民”概念，通過宅基地使用權(quán)繼承，培育“新村民”，可以引導(dǎo)農(nóng)村大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，也可以吸引城市優(yōu)秀人才更有預(yù)期地到農(nóng)村居住、創(chuàng)業(yè)，參與鄉(xiāng)村再造；3）抵押：《物權(quán)法》184條規(guī)定宅基地使用權(quán)不得抵押。國(guó)發(fā)〔2015〕45號(hào)文件對(duì)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)未能突破同一集體經(jīng)濟(jì)組織的限制。三權(quán)分置背景下，宅基地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，應(yīng)當(dāng)允許單獨(dú)進(jìn)行抵押融資，以放活其權(quán)能。
郫都區(qū)主要通過轉(zhuǎn)讓、出租、抵押三種方式來實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)放活。轉(zhuǎn)讓范圍限定在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外以保障戶有所居的農(nóng)村村民集中居住點(diǎn)，轉(zhuǎn)讓年期為30年，資格權(quán)人須向集體繳納收益金，受讓人應(yīng)向政府繳納相當(dāng)于契稅的調(diào)節(jié)金；出租和抵押未限定范圍。目前，郫都區(qū)正按照“土地+智慧+文創(chuàng)+資金”的模式，引導(dǎo)各類要素下鄉(xiāng)進(jìn)村，依托宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、種業(yè)硅谷、休閑康養(yǎng)、藝術(shù)文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)。
宅基地承載著中國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的鄉(xiāng)土文化，是人口流動(dòng)背景下保持社會(huì)穩(wěn)定法寶。要以重塑城鄉(xiāng)土地權(quán)利關(guān)系為基礎(chǔ)，以超越農(nóng)村土地靜態(tài)管理局限為突破，通過宅基地“三權(quán)分置”內(nèi)在機(jī)制的完善，繼續(xù)在有償使用、有償騰退、適度流轉(zhuǎn)之間架構(gòu)起自由轉(zhuǎn)換、相對(duì)平衡的制度通道，全面釋放宅基地要素活力，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，助力實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《土地科學(xué)動(dòng)態(tài)》2018年第三期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
