摘要：我國農村宅基地制度以“人地捆綁”、“宅基分割”、“限制流轉”、“無償使用”為其主要特征, 該制度不僅早已脫離了“人地分離”的現實, 且在城鎮化進程中宅基地占地面積不降反升, 農宅資產閑置和農地資源浪費日趨嚴重。隨著宅基地的居住保障功能與資產資本功能此消彼長新態勢的出現, 現行農地制度越來越難以兼顧“雙資目標”。宅基地使用權轉讓改革為宅基地制度總體改革的關鍵內容。厘清宅基地的“雙重功能” (居住保障與資產資本功能) 及其變化趨勢, 嘗試提出一套適應新時期宅基地使用權“雙重功能”變化新態勢, 兼顧農地“雙資目標”的農村宅基地制度改革總體方案, 以期建構起新時期農村新型居住權保障制度。
逾半個世紀以來, 我國以“一戶一宅”、“人地捆綁”、“限制流轉”、“無償使用”為主要特征的農村宅基地制度不僅早已脫離了“人地分離”的現實, 且宅基地占地面積在農村人口城鎮化進程中不降反升, 農宅資產閑置和農地資源浪費日趨嚴重。國務院第三次全國農業普查最新數據顯示, 2016年年末99.5%的農戶擁有自己的住房, 比2006年提高0.2個百分點。其中, 擁有1處住房的農戶占比為87.0%, 下降5.5個百分點;擁有2處和3處住房的農戶所占比重分別為11.6%和0.9%, 分別提高5.2個百分點和0.5個百分點。運行中的宅基地制度更大的問題還在于其同中央早就確定的“發揮市場在配置資源中的決定作用”的總體改革戰略相悖, 與我國經濟轉型和社會經濟的可持續發展不相適應。
自2007年頒布的《物權法》將宅基地使用權界定為用益物權、2013年中央一號文件提出依法保障農村宅基地使用權、十八屆三中全會明確保障農戶宅基地用益物權以來, 2014年中央一號文件進一步對農村宅基地政策改革導向進行了說明, 2015年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》中提出了對宅基地制度改革試點采取分類實施的措施, 并強調對農民住房保障的新機制進行探索。2015年1月, 《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》由中共中央辦公廳和國務院聯合發布, 我國宅基地制度改革正式進入試點階段。同年7月, 宅基地改革試點工作在全國33個區縣試點實施。2016年中央一號文件進一步提出了“加快推進農村宅基地使用權確權登記頒證工作”、“完善宅基地權益保障和取得方式, 探索農民住房保障新機制”。2016年3月, 國務院六部委聯合頒發了《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》意見。同年9月后, 宅基地改革試點進入統籌推進階段, 征地和入市試點擴大到全部33個試點地區, 宅基地制度試點改革的核心內容為如何拓展宅基地使用權轉讓范圍與探索各種轉讓方式, 以實現“雙資”目標。2017年11月20日, 習近平同志主持召開的十九屆中央深改組第一次會議, 強調指出:拓展宅基地制度改革試點不得以買賣宅基地為出發點。隨著宅基地改革試點及農村集體建設用地改革全面推進, 亟待在總結試點經驗基礎上對農村宅基地轉讓制度及新時期農村居住權保障制度展開頂層設計。
一、關于宅基地轉讓制度改革的文獻述評
1962年《人民公社工作條例修正草案》頒布, 農村宅基地由之前的私人所有變為集體所有性質。“宅基地使用權”概念在1963年3月發布的《關于對社員宅基地問題作一些補充規定的通知》中首次出現。不過, 彼時農民并非唯一被允許擁有宅基地的群體, 部分城鎮居民也擁有宅基地。1998年《土地管理法》頒布后, 之前城鎮居民的宅基地使用權變成了城市建設用地使用權。之后, 農村宅基地 (簡稱“宅基地”) 被劃為農村“非經營性建設用地”。關于宅基地使用權的買賣, 則由1950年頒布的《土改法》中的“土地所有權的買賣”, 演化為《中華人民和國憲法修正案》 (1988年) 中的“土地使用權的轉讓”。2007年頒布的《物權法》將宅基地使用權界定為在農村集體土地之上建立的用益物權。鑒于宅 (私有) 、基 (集體所有) 處于分割狀態, 規范農村宅基地使用權轉讓的具體法律法規迄今未出臺, 實踐中宅基地使用權的轉讓主要表現為政府征地。
如何拓展宅基地的使用權的轉讓, 成為當前農村宅基地制度試點改革實踐中的重要選項及學術研究持續熱點。學界觀點大致分三類:
第一類強調宅基地的資源性特征, 主張維持農村宅基地制度框架不變, 由政府以規劃和征地方式來主導宅基地使用權流轉。此類觀點強調堅持宅基地制度設計中的居住保障功能和宅基地使用權的有限流轉, 以及在現行法律框架下以政府征地方式進行流轉的制度安排。[1]趙燕菁認為“土地財政”為中國城鎮化的秘籍, “土地財政”實乃“土地金融”, 在舊城鎮化模式不變的前提下, 放開宅基地市場將會導致財富的不公平分配。
第二類強調宅基地的資產資本功能, 主張直接開放宅基地使用權市場。認為農地制度改革至今, 農民未取得土地的處置權。[2]從宅基地功能演變入手, 一些學者強調其資產性, 主張作為財產的宅基地應允許其自由流通。對所有性質不同的建設用地使用權同為物權, 而存在“同地不同權”的現狀, 劉守英等主張擴大宅基地的用益物權至占有、使用、收益權, 并主張建立附條件退出機制。[3]關于具體退出機制設計, 有“增量新制度, 存量老辦法”的思路, 也有對不同方式取得的宅基地分別管理的主張, 還有主張對農業保護區內外土地指標管理權進行重新調整, 通過財政轉移支付調整保護區內外利益, 讓農村建設用地中的經營性與非經營性土地一并入市流通。[4]
第三類兼顧宅基地的資產性與資源性, 主張從弱化宅基地分配的福利性入手, 逐漸推進宅基地使用權的市場化改革。宅基地取得的無償性、轉讓受限性, 及缺乏穩定有效的退出機制, 一些學者從物權與政府公權、效率與公平的角度探索宅基地的政府與市場邊界;也有鑒于宅基地較承包地具有更強的稟賦效應, 強調農村宅基地使用權資源配置的“粘性”, [5]推理得出“推進宅基地使用權市場化改革, 不會導致農民流離失所”的結論;還有主張在“一戶一宅”制度下, 對宅基地無償分配部分定額管理, 超面積部分有償使用, 農村宅基地流轉或按區域、有差別進行, 或按租賃、抵押、流轉等有步驟推進;還有主張廢止“一戶一宅”, 基于生存權 (基本人權) 理念建立新的居住權保障制度。
總體上看, 農地中的承包地“三權分置”框架已確立, 經營權轉讓實踐與理論研究走在了前列, 宅基地改革滯后于其他農地改革。學界雖在促進并規范宅基地使用權流轉上已達成共識, 但關于宅基地使用權流轉的市場與政府邊界尚未厘清, 改革主張與試點實踐尚未形成共識, 根源在于對宅基地的“雙重功能” (居住保障功能與資產資本功能) 與“雙資目標” (于農戶個體的資產性與于國家整體的資源性) 的判斷與政策側重點存在分歧, 故在宅基地流轉改革的目標定位上有失偏頗, 未能設計出兼顧“雙重功能”與滿足“雙資目標”的、行之有效的宅基地使用權流轉制度改革方案。具體地說:上述研究基本上都停留在既有宅基地制度基本框架下展開, 尚缺乏系統性的、可操作性的研究成果, 對下一步宅基地制度改革試點的指導作用有限。
本文結合作者近十年來的實地調查與前期學術研究, 擬從宅基地制度的基本特征及主要弊端入手, 分析維持現狀與直接放開宅基地使用權交易這兩種思路的局限性, 提出了基于宅基地的“雙重功能”與滿足“雙資目標”的宅基地使用權轉讓制度改革的理念、總體方案與配套措施, 以建構起與“三農”新定位相適應的我國新時期農村居住權保障制度框架。
二、我國宅基地制度的特征及主要弊端分析
作為上世紀中期我國工業化發展戰略的重要組成部分, 農村宅基地制度在于宅基地分配為農民提供基本生存保障, 該制度中的保障對象具有身份的特殊性 (農村集體經濟組織成員) 、宅基地使用權的約束性 (“一戶一宅”與面積規定) 、原始獲得的無償性 (體現福利保障性) , 使用期限的永久性 (事實上的可繼承性) 、宅基地使用權的權能受限性 (限于自住, 不允許交易、出租和抵押) 。半個多世紀后, 已被賦予用益物權的宅基地使用權功能亦未能得到有效拓展。進入工業化中后期與城鎮化加速期, 隨著農村人口不可逆轉的城鎮化及人口流動的顯著提升, “人地捆綁”的靜態宅基地制度越來越難以滿足“人地分離”下動態的居住保障需求。同時, 宅基地的居住功能在弱化, 而其資產功能在不斷顯化與強化, 從而使農地的資產性 (個體利益) 和資源性 (整體利益) 之間的矛盾日漸凸顯。
(一) 宅基地制度的基本特征
1. 人地捆綁:
農村集體經濟組織成員資格是獲得本村宅基地使用權的必要條件。上個世紀六十年代初, 農村合作社發展到人民公社集體化新階段后, 宅基地使用權在集體所有的農村土地中被單列出來, 宅基地為集體所有性質, 宅基地上的房屋為農民私有性質。宅基地使用權權利主體為從事農業生產的農村集體經濟組織成員, 當時農村集體經濟組織成員、農業生產者與農村居民等身份是重疊的。宅基地制度的基本功能為具有重疊身份的特定人群提供基本居住保障, 體現了“人地捆綁”特征與鮮明的社會福利性。
農村居住保障的單位為“戶”, 宅基地使用權分配 (原始獲得) 實行“一戶一宅”制度, 因債務清償和對城鎮居民因繼承在農村取得的房屋而繼受取得宅基地使用權, 導致“一戶多宅”現象越來越普遍, 法律對此沒有明文禁止。
2. 轉讓限制:
宅基地使用權轉讓限制政策與轉讓需求之間的矛盾日益尖銳?，F行宅基地制度最關鍵的內容為限制宅基地使用權轉讓。限制轉讓的政策演變及實際運轉情況可劃分為五個階段:一是建國初期的“有行有市”:新中國成立之初的宅基地由個人所有、自由交易, 農地權利主體---農戶---靠市場機制來調節農地的“生活”與“生產”功能, 各家各戶自由平衡土地的兩種功能, 自覺維護私有土地的“雙資”目標;二是人民公社化時期的“有行無市”:此一階段的宅基地制度立意側重于農地的資源性目標。如前所述, 1962年9月頒布的《農村人民公社工作條例修正草案》規定“三級所有, 隊為基礎”, 生產隊所有的土地一律不準出租和買賣。農民宅基地使用權的原始獲得渠道為本集體經濟組織內部無償分配, 允許宅基地使用權在本集體經濟組織內部流轉。鑒于成員的同質性, 加上實行人口戶籍管理, 工業化時期的人口流動呈“農轉非”單向性特征, 宅基地使用權的真實合法交易極為稀少。三是實行聯產承包責任制后的“有市無行”:此一階段宅基地使用權基本政策框架由集體所有、“一戶一宅”、集體經濟內外流轉 (外部流轉以政府征地和置換為主) 、“雙劃”管理 (年度計劃指標+土地利用總體規劃) 組成。后隨著農民收入水平提高, 有了積蓄的農戶建房熱潮漸起, 宅基地的資產性目標訴求增強, 但此時立法重點卻依舊側重于農地的資源性目標, “雙資”目標沖突日益顯現。1986年, 中共中央、國務院將“切實保護耕地”上升為一項基本國策。1999年5月, 國務院辦公廳發布《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》規定, 集體土地使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設, 農房不得向城市居民出售。次年10月, 《關于深化改革嚴格土地管理的決定》禁止城鎮居民在農村購買宅基地。四是宅基地使用權物權化階段。2007年頒布的《物權法》將承包權、宅基地使用權界定為“用益物權”, 宅基地使用權的財產性得到法律保障。2008年10月, 《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出, 逐步建立城鄉統一的建設用地市場, 同地同權, 逐步縮小征地范圍, 這一改革指向為宅基地使用權轉讓市場化改革騰出了空間。城市房改及房地產作為國民經濟支柱產業催生了農村建房高潮, 除因政府征地而發生宅基地使用權“被轉讓”情形外, 因宅基地使用權轉讓缺乏適用的法律法規, 各種不合法的或違規農房及宅基地使用權交易不斷蔓延, 如“以租代售”、私人交易、小產權房交易等屢禁不止, 且愈演愈烈。五是宅基地制度進入改革試點的新階段。宅基地使用權物權化后, 宅基地使用權權能得到拓展具備了法律基礎。2015年1月, 《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》發布, 試點主要內容包含征收制度、宅基地制度、農村集體經營性建設用地入市制度改革及完善土地增值收益分配機制。2016年3月15日, 國務院五部委根據《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》和《全國人大常委會關于授權國務院在北京市大興區等232個試點縣 (市、區) 、天津市薊縣等59個試點縣 (市、區) 行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》精神, 發布了《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》, 上述密集出臺的改革舉措有力地推動了宅基地使用權轉讓制度改革。
3. 其他權能限制:
限制收益權與處分權抑制了宅基地使用權的資產資本功能。物權權能含占有、使用、收益和處分權, 轉讓限制直接間接制約了其他權能?！段餀喾ā穼⒄厥褂脵嘟缍橛靡嫖餀? 只明確規定其權能包括占有和使用, 但未對收益權與處分權作出規定。由于宅基地使用權的流轉僅限于本村集體經濟組織成員之間, 交易者的同質性導致實際發生的合法交易極為稀少, 流動性不足直接限制了宅基地使用權的價值, 一般情況下收益權難以得到真實的實現。一方面, 轉讓范圍限制使宅基地使用權真實價值無法彰顯, 抑制了其財產性權利;另一方面, 因宅基地使用權缺乏流動性, 金融機構也不愿意接受其作為抵押品向所有者提供融資服務, 進而使宅基地使用權的資本功能被扼殺。
4. 權利存續期不明:
宅基地使用權的物權性與福利性并存。迄今, 各類農地使用權都規定了不同的期限限制, 唯獨宅基地使用權使用期未設限, 體現著原有制度安排中的福利性---原始獲取的“無償性”與使用的“無期限性”。不僅如此, 在觀念上農民也把宅基地作為自己的私有財產看待, 宅基地的“稟賦效應”強于承包地和其他類型的農地。1985年頒布的《繼承法》上并無明確條款規定作為非集體經濟組織成員的子女可以繼承父母的宅基地使用權, 也沒有禁止性條款, 加上民間默認宅基地使用權的私有性, 司法判例也大多依國有土地遵照的“地隨房走”相關規定來判案。宅基地使用權在被賦予物權的同時并沒有設定使用期限, 作為一種他物權, 宅基地使用權依附于其集體所有權。若集體所有權性質發生變更 (如征地) , 宅基地使用權人必須服從集體所有權代表的決定, 但涉及權利終止或權利交易時, 政府、所有權代表和物權擁有者等相關各方之間的權利義務關系并無明確的制度安排, 致使宅基地因征地而“被轉讓”時所涉各方利益分配不均導致群體性事件頻發, 焦點是征地補償問題, 實質是宅基地使用權物權與宅基地所有權之間的關系尚未厘清。宅基地使用權的供求缺乏相應的法規規范, 宅基地使用權的私相授受使相關的各種社會矛盾不斷累積。
(二) 宅基地制度的主要弊端
1. 無償配給、無期限使用、持有無成本, 導致宅基地難以節約使用。
2000年至2010年, 我國城市土地擴張了83.41%, 而同期人口城鎮化僅增長45%。一方面, 征地補償不足, “土地財政”模式應運而生, 導致農地轉為建設用地過程中土地資源無法實現集約利用, 農地資源浪費嚴重。另一方面, 農民自用宅基地也未能實現節約使用。如前所述, 在農村人口持續城鎮化及農業生產已不再作為農民主要收入來源的背景下, 宅基地使用面積卻逆勢擴增長。一是建新不拆舊。鑒于宅基地取得與使用無成本約束, 轉讓限制及有償退出機制缺乏, 不存在宅基地集約與節約使用的激勵機制, 居住保障需求、居住改善需求、資產資本功能訴求需求等都表現為對宅基地的需求擴張。宅基地使用權“不用白不用”、建新不拆舊 (拆舊建新極少, 因獲取新宅基地成本低) 成為農民的理性選擇, 土地管理監管效果不甚理想。筆者實地調研中了解到, 一些地方土地管理部門為加強對農民建新拆舊的約束, 對拆舊宅建新房收取保證金, 往往被扣上增加“農民負擔”的帽子而遭紀檢部門質疑, 缺乏經濟制約后土地部門的監管效率大打折扣。二是“一戶多宅”。1986年頒布的、2004年修改的《土地管理法》第六十二條規定, “農村村民一戶只能擁有一處宅基地, 其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準?！边_到單獨立戶條件申請新宅基地比購買本村閑置農宅更便捷, 新的宅基地需求通常表現為申請新宗地, 而不是采取合法的二級市場交易獲得?！独^承法》明確了農村合法房屋是可以贈與和繼承的財產, 宅基地事實上隨房走, “一戶多宅”不斷累積, 成為日益普遍的現象。三是“持有無成本”。與城市土地70年使用年限相比, 農村宅基地使用權不僅無償配給, 且使用無期限、持有無成本 (無土地使用費) , 不僅使離村農戶退出宅基地的動力喪失, 反而刺激了集體經濟組織成員對宅基地使用權的需求, 加劇了宅基地供求矛盾, 此一矛盾在城郊農村尤為突出。[6]
2. 轉讓限制損害了農民房產的財產性權利。
《物權法》規定禁止宅基地使用權抵押, 但《擔保法》卻并未禁止農民對其住宅的所有權進行抵押。按《城市房地產管理法》 (2007年) 第四章第三十二條的規定, “房地產轉讓、抵押時, 房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權同時轉讓、抵押”, 而農村宅基地上的房屋抵押卻無直接適用的法律。涉及宅基地使用權轉讓的法律法規沖突或缺失, 導致農村住宅所有權 (私權) 的抵押功能也無法實現?？梢? 宅基地使用權轉讓限制不僅導致宅基地閑置浪費, 而且直接抑制了農房的財產性價值, 間接剝奪了其資本性功能。勞動力市場化后, 城鄉居民收入差距現主要體現在資本性收入上, 而資本性收入又主要體現在城鄉不動產的權能差異上。
事實上, 發達地區的宅基地和房屋流轉已經十分普遍, 形成了以自發流轉為特征的宅基地隱性市場。禁止宅基地使用權超出本集體經濟組織范圍轉移與未限制宅基地上的房產轉讓范圍間的沖突, 農民房屋所有權抵押制度與宅基地使用權抵押制度間的不一致, “地隨房走”帶來的“一戶多宅”與“一戶一宅”使用制度間的矛盾等, 不僅使農民財產權利受損, 致使宅基地使用權交易雙方的權利均無法得到保護, 而且極大地降低了土地資源配置效率, 也帶來宅基地使用權資產的閑置沉淀。宅基地使用權轉讓規管辦法脫離現實, 市場無序交易, 違法交易禁而不止, 宅基地制度改革滯后導致農地“雙資目標”的實現漸行漸遠。
三、宅基地使用權轉讓模式的各地探索
宅基地使用權轉讓包含轉讓 (因房屋買賣帶來的“地隨房走”) 、租賃、抵押、入股和繼承。由于相關法律法規政策存在沖突, 宅基地使用權授受雙方權利難以獲得有效保障。面對宅基地轉讓制度與實踐脫節導致的現狀, 不少地方政府對宅基地轉讓制度進行的改革探索一直在進行中, 較具代表性的有浙江、廣東、重慶三地的改革模式。
(一) 浙江模式
浙江義烏分類推進, 采取城區與城郊改革先行。城區型農村的宅基地, 取得產權證后即可自由流轉 (對流轉條件、流轉對象不加任何限制) ;城郊型農村的宅基地, 中央[1997]11號文件下發后, 權屬合法并依法取得產權證且未建過房子的允許流轉, 建過房子的只允許經登記的宅基地流轉;純農村的宅基地只允許以抵押方式流轉。進入流轉的集體土地仍需履行先征為國有土地, 再按國有土地出讓、轉讓、抵押、出租的程序和方法辦理有關手續, 完成集體土地向國有土地的變性。2015年義烏被確定為宅基地改革試點地之一, 義烏的改革更往前進了一步:確立了全國首個農村宅基地基準地價體系, 把覆蓋義烏全市每個村莊的宅基地分成了九大均質區片, 區片價格從最高25870元/平方米到最低的2870元/平方米。宅基地使用權抵押貸款以宅基地基準地價為依據進行價值評估標準。義烏還成立了1000萬元的農村宅基地風險基金, 防范貸款風險。抵押物處置由風險基金接盤, 兩年后有條件贖回, 農戶優先贖回, 否則再進行公開處置。另外, 通過設立土地聯合會拓展宅基地使用權交易范圍。義烏把全市集體經濟體納入土地聯合會, 這一范圍內的集體經濟成員, 皆可以參與宅基地使用權交易。即將宅基地使用權轉讓范圍擴展到了全市農村戶籍人口。只是跨集體經濟組織轉讓宅基地時, 受讓人應與村級組織簽訂宅基地有償使用合同, 并按照不低于農村宅基地基準地價20%的標準, 一次性繳納土地所有權收益。這意味著宅基地使用權轉讓中集體經濟組織也參與了土地價值分配。
浙江溫州直接突破同一集體經濟組織內轉讓范圍。城鎮規劃區內的農民轉讓房屋的, 其宅基地一律先由市、縣政府統一征為國有, 再參照國有劃撥土地使用權轉讓管理辦法辦理出讓手續。城鎮規劃區外的農民轉讓房屋的, 若轉讓雙方均屬同一個縣 (市、區) 戶籍下的農業戶口, 且受讓方在該縣 (市、區) 原有的宅基地已全部由當地集體經濟組織收回或轉讓的, 可在保留集體所有權性質不變的前提下, 辦理宅基地轉讓手續。在“一戶一宅”原則下, 突破了在本集體經濟組織內部轉讓的規定。
浙江桐廬放松宅基地配給資格限定。桐廬縣政府出臺的《桐廬縣農村宅基地管理細則》 (桐政辦[2014]134號) 2014年11月1日施行。主要明確了無房戶、危房戶、困難戶的概念, 出臺了“規劃控制、跨村審批、級差排基、有償退出”四大創新舉措。禁止城鎮居民到農村購買宅基地, 但家庭成員不屬于本村集體經濟組織成員, 五種情形下可計入宅基地申請人口, 其中包括配偶、未婚子女不屬于本村集體經濟組織成員且未享受過保障性住房政策、福利性住房政策的 (該配偶、子女今后不再享受保障性住房政策、福利性住房政策) 。實質是放松宅基地使用權配給資格限定。
浙江樂清規范農房 (含宅基地使用權) 交易。2012年年底, 溫州農村產權服務中心配合溫州市金融改革試驗區和農村改革試驗區成立掛牌。按照2013年8月樂清政府出臺的《農村產權交易管理暫行辦法》, 交易中心可交易的對象含農房和農村集體建設用地使用權, 規定12種農村產權可在產權交易中心進行交易, 沒有規定買方。將宅基地使用納入政府建立的產權交易中心交易平臺, 其實質是拓展上述產權的購買對象。
(二) 廣東模式
處于改革開放前沿的珠三角地區工業化和城市化的動力強, 土地增值潛力大, 宅基地隱性交易多, 并且農民更愿意長期出租而不出讓, 地方政府順勢而為。2005年10月, 廣東省以政府令的形式發布的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》的第三條規定, 村民住宅用地使用權不得流轉, 但因轉讓、出租和抵押地建筑物、其他附著物而導致住宅用地使用權轉讓、出租和抵押的除外。該辦法實際上在政策層面允許了宅基地的流轉, 但規定通過流轉取得的建設用地使用權不得用于商品房地產開發建設和住宅建設 (禁止“小產權房”) , 集體土地流轉的收益應當納入農村集體財產統一管理, 其中50%以上用于集體成員的社會保障。廣東模式的突破點是從整體 (集體) 轉讓, 而非簡單放開宅基地使用權的買賣, 有利于整體規劃與規范, 且宅基地使用權打包轉讓, 法難責眾, 雖違反了既有的法律法規, 但遵守了土地的集約節約使用原則, 在一定程度上兼顧了農地的“雙資目標”。
(三) 重慶模式
在“城鄉建設用地增減掛鉤”制度下, 2008年重慶成立農村土地交易所, 啟動了“地票”交易試點, 以促進農村土地使用權流轉, 保護耕地, 同時緩解城市建設用地緊張, 推動城鄉一體化。重慶采取把農村閑置、廢棄、低效占用的建設用地, 經由在農村復墾, 把用地指標---“地票”---通過土地交易所“移動”到地價較高的市區及市郊來使用, 既增加了城市用地指標, 也提升了遠郊農地價值, 為促進城鄉生產要素平等自由流動奠定了基礎。據重慶土地交易所數據, 截止到2015年底重慶農村土地交易所累計交易地票17.29萬畝, 即在農村新增加了17.29萬畝耕地, 同期城鎮規模擴展實際占用耕地僅7.32萬畝。該模式下農地資產以“地票”形式量化, 提升了其流動性, 實質上是在一個行政區域內建立起農地使用權的市場化價格發現機制, 有利于平衡各方利益, 促進城鄉生產要素自由平等流動。
上述改革探索中, 實質都落腳到宅基地使用權權能拓展, 尤其是宅基地使用權的轉讓。早期的浙江模式與重慶模式由政府主導且政府介入較深, 實質是以政府征地方式完成宅基地使用權轉讓, 轉讓效率高, 主要側重于農地的“資源性”目標, 而相對輕視了其“資產性”功能與宅基地使用權人的個性化需求。重慶模式在促進宅基地使用權的流動性和各方利益分割上有明顯進步, 但以“地票”實現的農用地與城市建設用地置換, “占補平衡”下補的只是耕地數量, 耕地質量難以保證, 無法有效滿足農地改革“三條底線”, 政府作為主導者主要是為了獲取城市建設用地指標。無論如何, 各地政府主導下的宅基地轉讓作為主流模式, 努力平衡各方利益, 但成效及可持續性、可復制性存疑。廣東改革為市場推動下的誘致性制度變遷模式, 政府對民間突破既定制度政策框架的改革實踐采取“追認”與“規范”的態度, 在市場機制作用下以“涓滴效應”來漸進提升宅基地使用權的流動性, 這種市場化取向的改革始終處于領先地位, 但對普通農區或邊遠山區并不適用。其他地方如安徽金寨摸索出政府主導下的“扶貧+宅改”的轉基地使用權轉讓模式, 其實質是將扶貧資金由政府集中使用, 通過扶貧搬遷來實現宅基地發生“位移”, 或者“被轉讓”, 基本上還是“宅基地換房”的路子, 而非宅基地使用權市場化轉讓。
上述各地政府推動下的宅基地使用權制度改革的共性與實質是以市場的方式提升宅基地使用權的流動性, 即直接或間接地擴展宅基地使用權的交易范圍, 宅基地使用權轉讓探索的基礎與成效取決于所在地區的經濟發展水平、農地的潛在價值等因素。更多的地方對宅基地使用權的供求則是任由民間自由交易, 這些交易包括具有普遍性的“小產權房”交易, 還有零星的私相授受、“以租代售”、冒名借名購買等等, 宅基地使用權違法交易早已司空見慣。無論是地方政府的改革探索, 還是民間各種私相授受的宅基地使用權交易, 雖有利于宅基地財產性功能的增強, 但都無法從根本上建構起與人口流動相適應的新型農村居住權保障制度, 含宅基地使用權轉讓在內的宅基地制度整體改革迫在眉睫。
四、兼顧“雙資”功能、滿足“雙資”目標的宅基地轉讓制度改革總體方案設計
本文通過對宅基地制度改革試點經驗進行總結與分析提煉, 及對農民分層分類流動、農地功能結構變化、農業農村功能定位重新調整、城鄉平衡發展戰略推進等方面的梳理, 在對農地功能結構動態變化分析基礎上, 嘗試提出了兼顧“雙資”功能、滿足“雙資”目標的宅基地轉讓制度改革的總體方案和設計思路, 建構新時期農村居住權保障制度的基本構架和相關配套措施。
(一) 宅基地轉讓制度改革總體方案設計的主要依據
宅基地制度改革的目標是建構新時期農村居住權保障制度。宅基地使用權轉讓制度改革, 作為宅基地制度改革的重要內容, 改革方案設計應依據并適應新時期農業、農村發展的戰略定位與各種要素與人口流動的新態勢, 整體設計、有步驟推進。
1. 新型農村居住權保障制度需求側的變化態勢。
隨著我國農業發展目標由產量目標向效率目標轉變, 農村定位由農產品生產功能轉向“生產+生態”功能的轉變, 人口流動將呈現新的局面:一是農業的產值持續下降, 農村土地承載的勞動力要素也將持續下降, 農村人口將繼續向城鎮流動, 中小城鎮人口向大城市流動, 即人口縱向流動;二是人口橫向流動, 農村戶籍人口在經濟發展水平不同的農村地區之間的流動, 農業戶籍人口向土地產出率與勞動生產率更高的經濟發達地區和城市郊區流動;三是隨著農業的生態、旅游休閑、養老等功能的發掘, 逆城鎮化趨勢將日漸顯現。上述人口流動的變化反映了農村居住權保障制度需求側的大致概貌。
隨著中國農村社會結構由“封閉”向“開放”、由“靜態”向“動態”轉變, 宅基地制度改革目標應建立起與之相適應的新型農村居住權保障制度, 從保障對象、保障主體、保障方式、保障單位等方面實現根本變革。
2. 新型農村居住權保障制度供給側---土地功能結構———的變化。
農業與農村的新定位進一步影響農地功能結構變化, 新時期農地功能將呈現新的結構特征:
(1) 承包農地的生存保障功能整體上弱化。農民不靠農業謀生, 農地的生存保障功能弱化。現在留在農村的大多是上了年紀的老人, 他們中不少人依舊不輟勞作, 但農業生產并非他們謀生的手段。雖然農地不再是謀生的主要來源, 但仍是人們尋求的最后保障。
(2) 宅基地居住保障功能代際分化。常年住在城里、擁有農業戶口的務工經商者 (或稱“農二代”) , 大多是過年過節才會回農村的房子住幾天, 建農房更多的是對宅基地使用權的一種宣示。且宅基地的居住保障功能在不同年齡的農村戶籍擁有者中日漸呈現差異化:對上年紀的老人們或“農一代”, 宅基地使用權的居住保障功能未變;宅基地于“農二代”來說, 居住功能基本不存在, 宅基地使用權更多體現為資產性功能。
(3) 基于成員權的農地資產資本功能顯化。改革開放后農村人口流動性 (不僅僅指進城) 顯著提高, 使大量農村人口處于“人地分離”、“人戶分離”狀態?！叭说胤蛛x”說明離地人口對土地的依存度下降, 土地的流轉尤其是隨著承包地流轉成本連年上行, 其資本資產功能日益彰顯?！叭藨舴蛛x”以農村戶籍人口與在村人口的差異顯示, 或以城市戶籍人口占比顯示, 主動選擇保留農村戶籍更多的是關聯農地與集體資產, 是一種基于成員權對土地資產權利的保護。宅基地“一戶一宅”制度運行中, 保留農村戶籍是農戶從集體土地中合法獲得一宗宅基地配給的資格前提, 但宅基地配給的“人地捆綁”, 又因宅基地使用權轉讓限制, 反過來又制約了“人地分離”, 不利于生產要素的流動性提升和有效配置。換句話說, 農地相關資產若不易變現和抵押, 其資產資本功能就難以彰顯, 勞動力要素的真正自由流動, 進而農民的遷徙自由權也就難以得到真正的保障。
2015年8月《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》公布后, 中國人民銀行等11部門, 組織開展了農村承包土地的經營權和農民住房財產權 (“兩權”) 抵押貸款試點?！皟蓹嗟盅嘿J款”作為農村土地制度改革和農村金融體制改革的重要制度創新, 直接賦予了試點地區承包地經營權與宅基地使用權更多的物權權能, 有利于盤活農村土地資產, 彰顯了農地的資產資本功能。
(4) 農地“稟賦效應”隨其權利保護強度的提升而強化。一方面, 宅基地使用權物權權能的拓展, 城鎮化帶動城中村、城郊區的土地價值不斷上升, 其財富效應導致強烈的示范效應, 強化了農地升值預期。大量的園區建設征地、道路建設征地, 也形成了不斷上漲的征地補償預期。另一方面, 農地的“稟賦效應”卻在增強。在無償配給、無持有成本, 只有收益及升值預期的背景下, 農民普遍選擇持有土地。即, 農民對土地的“惜售”情結與其土地使用權的權能擴張成正相關關系。
按照科斯的理論, 產權明晰程度越高, 交易成本越低, 但事實并非都如此。按照2017年經濟學諾貝爾獎得主Richard Thaler (1980) 提出的“稟賦效應” (Endowment Effect) 理論, 個體對自己擁有的物品傾向于更高的價值評估。物品的稟賦效應越強, 越不利于交易的達成, 表現為所有者的“惜售”行為。在我國, 土地中的宅基地可看作典型的人格化財產。除了轉讓受政策限制外, 其“稟賦效應”是導致我國農房閑置的另一個不容忽視的重要因素, 因農房并非普通的資產。在深受農業文明浸染的國人觀念中, 土地及房子是家族文化傳承的載體, 它是“根”的象征, 對“傾家蕩產”行為較多持貶義或否定態度。筆者在多年的各地農村實地調研中發現, 人們對宅基地使用權的私有化認可程度遠遠高于對承包地經營權固化的認可程度, 道理很簡單:一則迄今很多農宅均建立在祖宅基上, 天翻地覆的政治運動并未淹蓋這一歷史事實;二則公平原則與同理心使然, 耕地是用來種糧食活命的, “不患寡而患不均”的思想根深蒂固, 這也正是各地仍存在承包地村內頻繁調整的民意基礎。華南農業大學羅必良課題組2015年初對全國9個省區農戶抽樣調查結果顯示, 因農民的身份權、承包權與經營權高度重合, 強化了農地的人格化財產特性, 農戶在農地流轉中的“惜地”與高估其擁有的經營權的價值, 使承包地的“稟賦效應”日益顯現。農地流轉不是一個單一的要素市場, 不是一個純市場, 而是一個情感性市場。農地確權會顯著強化農民的稟賦效應, 并不必然促進承包地流轉, 事實證明強化農戶的產權強度與鼓勵農地的流轉集中的政策目標是沖突的。而宅基地的稟賦效應更強于承包地。中國人民大學土地與政策研究中心主任葉劍平教授在2016年12月10日的中國 (十七省) 農村土地權利調研成果發布會上表示, 承包土地流轉對農戶收入增長的效益不顯著。即農民收入越高, 越愿意將土地保護下來, 或者越不愿意將土地流轉出去。從承包地轉讓意愿與收入增長呈反向變化關系的現狀看, 人格化財產特征更顯著的農村宅基地轉讓意愿與收入增長 (通常為城市就業經商所致) 可能呈現更加顯著的反向變化關系。農村宅基地使用權放開交易可能導致農民流離失所的顧慮, 或許是一個偽命題, 主要的理由是宅基地的稟賦效應理應高于承包地。
限制宅基地轉讓名義上是為了保護農民的基本生存權, 但實際卻把農民固定在了土地上, 剝奪了農民的財產權。如上所述, 允許宅基地使用權自由交易, 不僅不會導致農民流離失所, 而且因宅基地使用權的財產價值顯現, 反而可能會提高宅基地的社會保障功能。
在其他條件不變的前提下, 農地還權確權與農民非農收入與社會保障水平的提升, 通過農地的“稟賦效應”強化而導致對農地“惜售”。放開宅基地使用權交易并不必然導致農民流離失所, 城市貧民窟本身與農地權能擴展本身其實并不存在必然聯系。即使城市化進程中貧民窟難以避免, 它更多折射出民眾對自身生存方式的選擇與自由遷徙權的體現, 不必懷疑農民的理性, 更不必作繭自縛。
作為公共資源性質的農地, 在未來的發展中政府對其規劃利用與監管將日益強化。更重要的是, 新型農村居住權保障制度的建構必須以農村居住供求變化為基礎, 即在異質化、動態化的新時期農村人口居住需求與農地權利保護強度提升及土地功能結構變化下房地供給之間達成平衡。
(二) 宅基地轉讓制度改革總體方案
1. 設計理念與目標。
為突破“人地捆綁, 占地建房”、“人地分離, 農房空置”的制度桎梏與現實矛盾, 兼顧宅基地“雙重功能”、滿足“雙資目標”訴求, 以市場機制落實宅基地物權和對農地資源的有效保護, 按照“增量改革、存量盤活”的思路, 設計現階段宅基地轉讓制度改革總體方案。
財富增長歸根到底源自交易, 權利的保障在于可交易。現階段宅基地的確權與流動性提升, 將成為城鄉互動和各類要素配置效率提升的真正突破口, 極大地推動中國經濟社會可持續發展。2016年11月《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》及同年12月《中共中央國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》的頒布, 2017年“三塊地”試點改革提速擴容, 都表明農地權利在量化基礎上提升流動性的大勢已定。在推進農地集體所有權、承包權、經營權的“三權分置”的同時, 夯實“三地權分享” (承包地經營權、宅基地使用權、集體資產收益權) 這一重要基礎。為實現農地的“雙資”目標, 必須使農地由生產資料、生活資料向完整的物權轉變。借鑒農村承包地改革中的“增人不增地”辦法及我國資本市場股權分置改革的“對價”經驗, 提出宅基地“生增死不減”為“增人不增地”, 以廢止“一戶一宅”的“成員權”置換宅基地使用權轉讓的“交易權”。確權到戶的宅基地使用權通過家庭內部協議及繼承辦法, 量化到家庭成員 (“人”) , 并實現更大范圍的可流轉, 有效實現農地的保障與資產功能“雙重功能”, 并通過“雙重功能”的實現來落實“雙資目標”。
2. 方案的主要內容。
(1) 從宅基地制度層面廢止“一戶一宅”制度。實行增量改革, 對新增農業戶籍人口廢止“一戶一宅”的宅基地配給, 鎖定宅基地使用權一級市場。一方面, 我國城鎮化仍在推進中, 新增農業人口主要就業渠道不在農村而是城市, 繼續在農村為其提供居住保障無法滿足其真實的居住保障需求;另一方面, 實踐中新增宅基地與耕地占用呈高度正相關關系, 繼續運行“一戶一宅”與農地資源保護目標越來越難以兼容。還有, 經過兩輪承包后, 村集體機動地所剩無幾, 農戶獲得建房指標后, 幾乎都是在已承包的耕地上建新房, 農房違建各地都很普遍。若繼續“一戶一宅”政策, 必定導致農業生產用地和農村建設用地此消彼長, 農地的“雙重功能”與“雙資目標”無法兼顧。
(2) 以市場機制實現宅基地使用權轉讓并構建起新型農村居民居住權保障制度。在強化土地利用規劃的前提下, 開放宅基地使用權二級市場, 盤活宅基地存量, 并建立起新型農村居民居住權保障制度。步驟如下:一是農村宅基地使用權實行有償使用, 增加農房的持有成本;改宅基地使用無期限為有期限, 宅基地使用期限與城市商品房的土地使用期限 (70年) 接軌。二是構建新型農村居住權保障制度。新制度下居住保障對象不再是農村戶籍人口, 而是農村居民;居住保障主體不再是集體經濟組織, 而是市場;居住保障方式不是“地”, 而是“房”。在農村居住的居民其居住權的保障可通過多個渠道以市場方式來實現。渠道一:依靠宅基地使用權存量市場滿足新增居住需求, 消解“空置房”存量;渠道二:推行集中居住, 按照“人”與“房”的原則實現居住保障, 實施自建與他建相結合、獨建與合建相結合的農房建設制度, 提高農村建設用地的集約節約利用;渠道三:在宅基地使用權市場完全放開之前, 部分農村居住需求可以農房租賃和創設可交易居住權物權 (不影響土地的集體所有性質與原所有者的宅基地使用權) 的方式獲得。
(3) 實行城鄉“同房同權”與“同地同權”。對農村宅基地使用權和農房實行“雙證”登記 (集體土地使用權證、房屋產權證) , 賦予農宅與城市商品房相同的土地使用權期限 (70年) 及無限制的“交易權”, 商品房和農房交易均實行“地隨房走”;改“一戶一宅”為“一人一房”居住權保障制度, 構建起覆蓋城鄉的居住權保障制度, 實現農地權利制度安排中的計量單位由“戶”到“人”的轉變, 使財產權成為公民權的核心內容, 實行“同房同權”。通過集體土地直接入市, 實現“同地同權”。
(4) 以宅基地制度改革實現農村人口“新三權分立”并促進農村經濟與社會開放式運行。按照新時期對“三農”新定位 (農民職業化、農業產業化、農村生產與生活功能綜合化) , 通過實行宅基地使用權轉讓制度改革, 促進農村人口 (非戶籍概念) “新三權分立”, 即經濟權、社會權與政治權分立。未來農村居民可同時擁有“三權”, 也可以只擁有其中的一種或兩種權利。農村居民可以是原住民, 也可以是外來居民。居民在參與社區治理過程中, 擁有使用社區公共物品的權利和義務。事實上, 多地城郊的“村改居”已經積累的“新三權分立”的經驗, 未來的農村將成為農業生產經營者、農村非農就業者和農村居民的居住地。在農村社會動態開放的大趨勢下, 應逐步完善《村民委員會組織法》, 賦予非同質化的農村居民相應的政治權利。在厘清各類居民各種權益的基礎上, 通過生產要素的重新聚合, 促進農村集體經濟以各種實現形式進行開放式運行, 通過促進集體經濟和農村發展來實現農業與農村的振興, 最終實現城鄉一體化。
3. 實施步驟。
一是加快推進宅基地確權登記進程, 實現城鄉房地產市場統一登記 (我國《不動產登記暫行條例》自2015年3月1日已開始實施) 。二是“增人不增地”制度改革與“進入有償”、“超標有償使用”的政策并行期, 宅基地使用權與城市商品房土地使用權期限接軌 (70年) , 激活宅基地使用權二級市場。三是縮小政府征地范圍, 加大農村集體建設用地直接入市比例, 增加住房供給。四是擴大宅基地改革試點范圍, 修訂、設立相關法律, 明確實行“地隨房走”, 逐步擴大宅基地交易范圍, 直至農房完全自由交易、抵押、擔保。五是創設居住權物權。鑒于農地現階段還存在一定程度的農民社會保障和社會穩定的作用, 宅基地使用權交易可以作為終極目標, 過渡性的辦法是在宅基地使用權上創設居住權物權 (下一篇論述) , 先放開居住權交易 (不涉及宅基地使用權的買賣) 。
(三) 配套措施
一是構建起覆蓋城鄉的全國統一的居住權保障體系, 弱化成員權 (身份權) , 強化公民權。
二是強化土地 (含宅基地) 規劃管理, 在保障宅基地使用權財產權利的同時, 提高農地資源利用效率。
三是建立起全國統一的房地產交易制度, 對農村建設用地直接入市和農地使用權轉讓, 增值收益分配辦法盡快由收益分成辦法轉向以稅收政策調節, 以兼顧農地的“雙資”目標。
四是推進農村集體資產量化或股份化改革, 加速“人地分離”;探索新時期農村集體經濟的各種實現形式和發展模式, 推動“政經分離”改革, 建立起開放式的農村集體經濟新局面;結合城郊農村“村改居”實踐, 探索建立新時期農村基層社會組織與基層政權組織及運行方式。
五、結語
我國現行宅基地制度框架為一種典型的開環系統 (open loop system) , 在開環系統下所提出的改革思路均難兼顧農地“雙資”目標。本文在分析城鎮化過程中“雙重功能”結構變化的基礎上, 提出了廢除對新增農村人口的宅基地使用權無償配給的主張, 以廢“宅基地無償配給”換“宅基地使用權完全流動性”、建立城鄉統一的房地產市場和居住權保障制度構架的總體改革方案。上述方案將建構起宅基地制度運行的“閉環系統” (closed loop system) , 促進農地改革“雙資目標”的實現。上述基于市場化方向的改革方案, 較之完全由政府主導的“被轉讓”模式 (難以保障農地資產性目標和個性化需求) , 以及宅基地使用權直接入市的辦法 (在不廢除宅基地無償配給的開環系統下無法實現農地資源性目標) , 更具有普適性和可操作性。
中國鄉村發現網轉自:貴州社會科學2018年04期
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