摘要：我國(guó)農(nóng)村宅基地制度以“人地捆綁”、“宅基分割”、“限制流轉(zhuǎn)”、“無(wú)償使用”為其主要特征, 該制度不僅早已脫離了“人地分離”的現(xiàn)實(shí), 且在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中宅基地占地面積不降反升, 農(nóng)宅資產(chǎn)閑置和農(nóng)地資源浪費(fèi)日趨嚴(yán)重。隨著宅基地的居住保障功能與資產(chǎn)資本功能此消彼長(zhǎng)新態(tài)勢(shì)的出現(xiàn), 現(xiàn)行農(nóng)地制度越來(lái)越難以兼顧“雙資目標(biāo)”。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓改革為宅基地制度總體改革的關(guān)鍵內(nèi)容。厘清宅基地的“雙重功能” (居住保障與資產(chǎn)資本功能) 及其變化趨勢(shì), 嘗試提出一套適應(yīng)新時(shí)期宅基地使用權(quán)“雙重功能”變化新態(tài)勢(shì), 兼顧農(nóng)地“雙資目標(biāo)”的農(nóng)村宅基地制度改革總體方案, 以期建構(gòu)起新時(shí)期農(nóng)村新型居住權(quán)保障制度。
逾半個(gè)世紀(jì)以來(lái), 我國(guó)以“一戶一宅”、“人地捆綁”、“限制流轉(zhuǎn)”、“無(wú)償使用”為主要特征的農(nóng)村宅基地制度不僅早已脫離了“人地分離”的現(xiàn)實(shí), 且宅基地占地面積在農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不降反升, 農(nóng)宅資產(chǎn)閑置和農(nóng)地資源浪費(fèi)日趨嚴(yán)重。國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查最新數(shù)據(jù)顯示, 2016年年末99.5%的農(nóng)戶擁有自己的住房, 比2006年提高0.2個(gè)百分點(diǎn)。其中, 擁有1處住房的農(nóng)戶占比為87.0%, 下降5.5個(gè)百分點(diǎn);擁有2處和3處住房的農(nóng)戶所占比重分別為11.6%和0.9%, 分別提高5.2個(gè)百分點(diǎn)和0.5個(gè)百分點(diǎn)。運(yùn)行中的宅基地制度更大的問(wèn)題還在于其同中央早就確定的“發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定作用”的總體改革戰(zhàn)略相悖, 與我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展不相適應(yīng)。
自2007年頒布的《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)、2013年中央一號(hào)文件提出依法保障農(nóng)村宅基地使用權(quán)、十八屆三中全會(huì)明確保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)以來(lái), 2014年中央一號(hào)文件進(jìn)一步對(duì)農(nóng)村宅基地政策改革導(dǎo)向進(jìn)行了說(shuō)明, 2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》中提出了對(duì)宅基地制度改革試點(diǎn)采取分類實(shí)施的措施, 并強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)民住房保障的新機(jī)制進(jìn)行探索。2015年1月, 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》由中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布, 我國(guó)宅基地制度改革正式進(jìn)入試點(diǎn)階段。同年7月, 宅基地改革試點(diǎn)工作在全國(guó)33個(gè)區(qū)縣試點(diǎn)實(shí)施。2016年中央一號(hào)文件進(jìn)一步提出了“加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作”、“完善宅基地權(quán)益保障和取得方式, 探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制”。2016年3月, 國(guó)務(wù)院六部委聯(lián)合頒發(fā)了《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》意見(jiàn)。同年9月后, 宅基地改革試點(diǎn)進(jìn)入統(tǒng)籌推進(jìn)階段, 征地和入市試點(diǎn)擴(kuò)大到全部33個(gè)試點(diǎn)地區(qū), 宅基地制度試點(diǎn)改革的核心內(nèi)容為如何拓展宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍與探索各種轉(zhuǎn)讓方式, 以實(shí)現(xiàn)“雙資”目標(biāo)。2017年11月20日, 習(xí)近平同志主持召開(kāi)的十九屆中央深改組第一次會(huì)議, 強(qiáng)調(diào)指出:拓展宅基地制度改革試點(diǎn)不得以買賣宅基地為出發(fā)點(diǎn)。隨著宅基地改革試點(diǎn)及農(nóng)村集體建設(shè)用地改革全面推進(jìn), 亟待在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上對(duì)農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓制度及新時(shí)期農(nóng)村居住權(quán)保障制度展開(kāi)頂層設(shè)計(jì)。
一、關(guān)于宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革的文獻(xiàn)述評(píng)
1962年《人民公社工作條例修正草案》頒布, 農(nóng)村宅基地由之前的私人所有變?yōu)榧w所有性質(zhì)?！罢厥褂脵?quán)”概念在1963年3月發(fā)布的《關(guān)于對(duì)社員宅基地問(wèn)題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》中首次出現(xiàn)。不過(guò), 彼時(shí)農(nóng)民并非唯一被允許擁有宅基地的群體, 部分城鎮(zhèn)居民也擁有宅基地。1998年《土地管理法》頒布后, 之前城鎮(zhèn)居民的宅基地使用權(quán)變成了城市建設(shè)用地使用權(quán)。之后, 農(nóng)村宅基地 (簡(jiǎn)稱“宅基地”) 被劃為農(nóng)村“非經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。關(guān)于宅基地使用權(quán)的買賣, 則由1950年頒布的《土改法》中的“土地所有權(quán)的買賣”, 演化為《中華人民共和國(guó)憲法修正案》 (1988年) 中的“土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓”。2007年頒布的《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為在農(nóng)村集體土地之上建立的用益物權(quán)。鑒于宅 (私有) 、基 (集體所有) 處于分割狀態(tài), 規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體法律法規(guī)迄今未出臺(tái), 實(shí)踐中宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓主要表現(xiàn)為政府征地。
如何拓展宅基地的使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓, 成為當(dāng)前農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革實(shí)踐中的重要選項(xiàng)及學(xué)術(shù)研究持續(xù)熱點(diǎn)。學(xué)界觀點(diǎn)大致分三類:
第一類強(qiáng)調(diào)宅基地的資源性特征, 主張維持農(nóng)村宅基地制度框架不變, 由政府以規(guī)劃和征地方式來(lái)主導(dǎo)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。此類觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持宅基地制度設(shè)計(jì)中的居住保障功能和宅基地使用權(quán)的有限流轉(zhuǎn), 以及在現(xiàn)行法律框架下以政府征地方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)的制度安排。[1]趙燕菁認(rèn)為“土地財(cái)政”為中國(guó)城鎮(zhèn)化的秘籍, “土地財(cái)政”實(shí)乃“土地金融”, 在舊城鎮(zhèn)化模式不變的前提下, 放開(kāi)宅基地市場(chǎng)將會(huì)導(dǎo)致財(cái)富的不公平分配。
第二類強(qiáng)調(diào)宅基地的資產(chǎn)資本功能, 主張直接開(kāi)放宅基地使用權(quán)市場(chǎng)。認(rèn)為農(nóng)地制度改革至今, 農(nóng)民未取得土地的處置權(quán)。[2]從宅基地功能演變?nèi)胧? 一些學(xué)者強(qiáng)調(diào)其資產(chǎn)性, 主張作為財(cái)產(chǎn)的宅基地應(yīng)允許其自由流通。對(duì)所有性質(zhì)不同的建設(shè)用地使用權(quán)同為物權(quán), 而存在“同地不同權(quán)”的現(xiàn)狀, 劉守英等主張擴(kuò)大宅基地的用益物權(quán)至占有、使用、收益權(quán), 并主張建立附條件退出機(jī)制。[3]關(guān)于具體退出機(jī)制設(shè)計(jì), 有“增量新制度, 存量老辦法”的思路, 也有對(duì)不同方式取得的宅基地分別管理的主張, 還有主張對(duì)農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)內(nèi)外土地指標(biāo)管理權(quán)進(jìn)行重新調(diào)整, 通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付調(diào)整保護(hù)區(qū)內(nèi)外利益, 讓農(nóng)村建設(shè)用地中的經(jīng)營(yíng)性與非經(jīng)營(yíng)性土地一并入市流通。[4]
第三類兼顧宅基地的資產(chǎn)性與資源性, 主張從弱化宅基地分配的福利性入手, 逐漸推進(jìn)宅基地使用權(quán)的市場(chǎng)化改革。宅基地取得的無(wú)償性、轉(zhuǎn)讓受限性, 及缺乏穩(wěn)定有效的退出機(jī)制, 一些學(xué)者從物權(quán)與政府公權(quán)、效率與公平的角度探索宅基地的政府與市場(chǎng)邊界;也有鑒于宅基地較承包地具有更強(qiáng)的稟賦效應(yīng), 強(qiáng)調(diào)農(nóng)村宅基地使用權(quán)資源配置的“粘性”, [5]推理得出“推進(jìn)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化改革, 不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民流離失所”的結(jié)論;還有主張?jiān)凇耙粦粢徽敝贫认? 對(duì)宅基地?zé)o償分配部分定額管理, 超面積部分有償使用, 農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)或按區(qū)域、有差別進(jìn)行, 或按租賃、抵押、流轉(zhuǎn)等有步驟推進(jìn);還有主張廢止“一戶一宅”, 基于生存權(quán) (基本人權(quán)) 理念建立新的居住權(quán)保障制度。
總體上看, 農(nóng)地中的承包地“三權(quán)分置”框架已確立, 經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐與理論研究走在了前列, 宅基地改革滯后于其他農(nóng)地改革。學(xué)界雖在促進(jìn)并規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)上已達(dá)成共識(shí), 但關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)與政府邊界尚未厘清, 改革主張與試點(diǎn)實(shí)踐尚未形成共識(shí), 根源在于對(duì)宅基地的“雙重功能” (居住保障功能與資產(chǎn)資本功能) 與“雙資目標(biāo)” (于農(nóng)戶個(gè)體的資產(chǎn)性與于國(guó)家整體的資源性) 的判斷與政策側(cè)重點(diǎn)存在分歧, 故在宅基地流轉(zhuǎn)改革的目標(biāo)定位上有失偏頗, 未能設(shè)計(jì)出兼顧“雙重功能”與滿足“雙資目標(biāo)”的、行之有效的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革方案。具體地說(shuō):上述研究基本上都停留在既有宅基地制度基本框架下展開(kāi), 尚缺乏系統(tǒng)性的、可操作性的研究成果, 對(duì)下一步宅基地制度改革試點(diǎn)的指導(dǎo)作用有限。
本文結(jié)合作者近十年來(lái)的實(shí)地調(diào)查與前期學(xué)術(shù)研究, 擬從宅基地制度的基本特征及主要弊端入手, 分析維持現(xiàn)狀與直接放開(kāi)宅基地使用權(quán)交易這兩種思路的局限性, 提出了基于宅基地的“雙重功能”與滿足“雙資目標(biāo)”的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度改革的理念、總體方案與配套措施, 以建構(gòu)起與“三農(nóng)”新定位相適應(yīng)的我國(guó)新時(shí)期農(nóng)村居住權(quán)保障制度框架。
二、我國(guó)宅基地制度的特征及主要弊端分析
作為上世紀(jì)中期我國(guó)工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分, 農(nóng)村宅基地制度在于宅基地分配為農(nóng)民提供基本生存保障, 該制度中的保障對(duì)象具有身份的特殊性 (農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員) 、宅基地使用權(quán)的約束性 (“一戶一宅”與面積規(guī)定) 、原始獲得的無(wú)償性 (體現(xiàn)福利保障性) , 使用期限的永久性 (事實(shí)上的可繼承性) 、宅基地使用權(quán)的權(quán)能受限性 (限于自住, 不允許交易、出租和抵押) 。半個(gè)多世紀(jì)后, 已被賦予用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)功能亦未能得到有效拓展。進(jìn)入工業(yè)化中后期與城鎮(zhèn)化加速期, 隨著農(nóng)村人口不可逆轉(zhuǎn)的城鎮(zhèn)化及人口流動(dòng)的顯著提升, “人地捆綁”的靜態(tài)宅基地制度越來(lái)越難以滿足“人地分離”下動(dòng)態(tài)的居住保障需求。同時(shí), 宅基地的居住功能在弱化, 而其資產(chǎn)功能在不斷顯化與強(qiáng)化, 從而使農(nóng)地的資產(chǎn)性 (個(gè)體利益) 和資源性 (整體利益) 之間的矛盾日漸凸顯。
(一) 宅基地制度的基本特征
1. 人地捆綁:
農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是獲得本村宅基地使用權(quán)的必要條件。上個(gè)世紀(jì)六十年代初, 農(nóng)村合作社發(fā)展到人民公社集體化新階段后, 宅基地使用權(quán)在集體所有的農(nóng)村土地中被單列出來(lái), 宅基地為集體所有性質(zhì), 宅基地上的房屋為農(nóng)民私有性質(zhì)。宅基地使用權(quán)權(quán)利主體為從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 當(dāng)時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者與農(nóng)村居民等身份是重疊的。宅基地制度的基本功能為具有重疊身份的特定人群提供基本居住保障, 體現(xiàn)了“人地捆綁”特征與鮮明的社會(huì)福利性。
農(nóng)村居住保障的單位為“戶”, 宅基地使用權(quán)分配 (原始獲得) 實(shí)行“一戶一宅”制度, 因債務(wù)清償和對(duì)城鎮(zhèn)居民因繼承在農(nóng)村取得的房屋而繼受取得宅基地使用權(quán), 導(dǎo)致“一戶多宅”現(xiàn)象越來(lái)越普遍, 法律對(duì)此沒(méi)有明文禁止。
2. 轉(zhuǎn)讓限制:
宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制政策與轉(zhuǎn)讓需求之間的矛盾日益尖銳?，F(xiàn)行宅基地制度最關(guān)鍵的內(nèi)容為限制宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。限制轉(zhuǎn)讓的政策演變及實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)情況可劃分為五個(gè)階段:一是建國(guó)初期的“有行有市”:新中國(guó)成立之初的宅基地由個(gè)人所有、自由交易, 農(nóng)地權(quán)利主體---農(nóng)戶---靠市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)農(nóng)地的“生活”與“生產(chǎn)”功能, 各家各戶自由平衡土地的兩種功能, 自覺(jué)維護(hù)私有土地的“雙資”目標(biāo);二是人民公社化時(shí)期的“有行無(wú)市”:此一階段的宅基地制度立意側(cè)重于農(nóng)地的資源性目標(biāo)。如前所述, 1962年9月頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》規(guī)定“三級(jí)所有, 隊(duì)為基礎(chǔ)”, 生產(chǎn)隊(duì)所有的土地一律不準(zhǔn)出租和買賣。農(nóng)民宅基地使用權(quán)的原始獲得渠道為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部無(wú)償分配, 允許宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)。鑒于成員的同質(zhì)性, 加上實(shí)行人口戶籍管理, 工業(yè)化時(shí)期的人口流動(dòng)呈“農(nóng)轉(zhuǎn)非”單向性特征, 宅基地使用權(quán)的真實(shí)合法交易極為稀少。三是實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的“有市無(wú)行”:此一階段宅基地使用權(quán)基本政策框架由集體所有、“一戶一宅”、集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)外流轉(zhuǎn) (外部流轉(zhuǎn)以政府征地和置換為主) 、“雙劃”管理 (年度計(jì)劃指標(biāo)+土地利用總體規(guī)劃) 組成。后隨著農(nóng)民收入水平提高, 有了積蓄的農(nóng)戶建房熱潮漸起, 宅基地的資產(chǎn)性目標(biāo)訴求增強(qiáng), 但此時(shí)立法重點(diǎn)卻依舊側(cè)重于農(nóng)地的資源性目標(biāo), “雙資”目標(biāo)沖突日益顯現(xiàn)。1986年, 中共中央、國(guó)務(wù)院將“切實(shí)保護(hù)耕地”上升為一項(xiàng)基本國(guó)策。1999年5月, 國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》規(guī)定, 集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè), 農(nóng)房不得向城市居民出售。次年10月, 《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地。四是宅基地使用權(quán)物權(quán)化階段。2007年頒布的《物權(quán)法》將承包權(quán)、宅基地使用權(quán)界定為“用益物權(quán)”, 宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性得到法律保障。2008年10月, 《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出, 逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng), 同地同權(quán), 逐步縮小征地范圍, 這一改革指向?yàn)檎厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)化改革騰出了空間。城市房改及房地產(chǎn)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)催生了農(nóng)村建房高潮, 除因政府征地而發(fā)生宅基地使用權(quán)“被轉(zhuǎn)讓”情形外, 因宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓缺乏適用的法律法規(guī), 各種不合法的或違規(guī)農(nóng)房及宅基地使用權(quán)交易不斷蔓延, 如“以租代售”、私人交易、小產(chǎn)權(quán)房交易等屢禁不止, 且愈演愈烈。五是宅基地制度進(jìn)入改革試點(diǎn)的新階段。宅基地使用權(quán)物權(quán)化后, 宅基地使用權(quán)權(quán)能得到拓展具備了法律基礎(chǔ)。2015年1月, 《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》發(fā)布, 試點(diǎn)主要內(nèi)容包含征收制度、宅基地制度、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度改革及完善土地增值收益分配機(jī)制。2016年3月15日, 國(guó)務(wù)院五部委根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等232個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 、天津市薊縣等59個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 行政區(qū)域分別暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》精神, 發(fā)布了《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》, 上述密集出臺(tái)的改革舉措有力地推動(dòng)了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度改革。
3. 其他權(quán)能限制:
限制收益權(quán)與處分權(quán)抑制了宅基地使用權(quán)的資產(chǎn)資本功能。物權(quán)權(quán)能含占有、使用、收益和處分權(quán), 轉(zhuǎn)讓限制直接間接制約了其他權(quán)能。《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán), 只明確規(guī)定其權(quán)能包括占有和使用, 但未對(duì)收益權(quán)與處分權(quán)作出規(guī)定。由于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)僅限于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間, 交易者的同質(zhì)性導(dǎo)致實(shí)際發(fā)生的合法交易極為稀少, 流動(dòng)性不足直接限制了宅基地使用權(quán)的價(jià)值, 一般情況下收益權(quán)難以得到真實(shí)的實(shí)現(xiàn)。一方面, 轉(zhuǎn)讓范圍限制使宅基地使用權(quán)真實(shí)價(jià)值無(wú)法彰顯, 抑制了其財(cái)產(chǎn)性權(quán)利;另一方面, 因宅基地使用權(quán)缺乏流動(dòng)性, 金融機(jī)構(gòu)也不愿意接受其作為抵押品向所有者提供融資服務(wù), 進(jìn)而使宅基地使用權(quán)的資本功能被扼殺。
4. 權(quán)利存續(xù)期不明:
宅基地使用權(quán)的物權(quán)性與福利性并存。迄今, 各類農(nóng)地使用權(quán)都規(guī)定了不同的期限限制, 唯獨(dú)宅基地使用權(quán)使用期未設(shè)限, 體現(xiàn)著原有制度安排中的福利性---原始獲取的“無(wú)償性”與使用的“無(wú)期限性”。不僅如此, 在觀念上農(nóng)民也把宅基地作為自己的私有財(cái)產(chǎn)看待, 宅基地的“稟賦效應(yīng)”強(qiáng)于承包地和其他類型的農(nóng)地。1985年頒布的《繼承法》上并無(wú)明確條款規(guī)定作為非集體經(jīng)濟(jì)組織成員的子女可以繼承父母的宅基地使用權(quán), 也沒(méi)有禁止性條款, 加上民間默認(rèn)宅基地使用權(quán)的私有性, 司法判例也大多依國(guó)有土地遵照的“地隨房走”相關(guān)規(guī)定來(lái)判案。宅基地使用權(quán)在被賦予物權(quán)的同時(shí)并沒(méi)有設(shè)定使用期限, 作為一種他物權(quán), 宅基地使用權(quán)依附于其集體所有權(quán)。若集體所有權(quán)性質(zhì)發(fā)生變更 (如征地) , 宅基地使用權(quán)人必須服從集體所有權(quán)代表的決定, 但涉及權(quán)利終止或權(quán)利交易時(shí), 政府、所有權(quán)代表和物權(quán)擁有者等相關(guān)各方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系并無(wú)明確的制度安排, 致使宅基地因征地而“被轉(zhuǎn)讓”時(shí)所涉各方利益分配不均導(dǎo)致群體性事件頻發(fā), 焦點(diǎn)是征地補(bǔ)償問(wèn)題, 實(shí)質(zhì)是宅基地使用權(quán)物權(quán)與宅基地所有權(quán)之間的關(guān)系尚未厘清。宅基地使用權(quán)的供求缺乏相應(yīng)的法規(guī)規(guī)范, 宅基地使用權(quán)的私相授受使相關(guān)的各種社會(huì)矛盾不斷累積。
(二) 宅基地制度的主要弊端
1. 無(wú)償配給、無(wú)期限使用、持有無(wú)成本, 導(dǎo)致宅基地難以節(jié)約使用。
2000年至2010年, 我國(guó)城市土地?cái)U(kuò)張了83.41%, 而同期人口城鎮(zhèn)化僅增長(zhǎng)45%。一方面, 征地補(bǔ)償不足, “土地財(cái)政”模式應(yīng)運(yùn)而生, 導(dǎo)致農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過(guò)程中土地資源無(wú)法實(shí)現(xiàn)集約利用, 農(nóng)地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。另一方面, 農(nóng)民自用宅基地也未能實(shí)現(xiàn)節(jié)約使用。如前所述, 在農(nóng)村人口持續(xù)城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已不再作為農(nóng)民主要收入來(lái)源的背景下, 宅基地使用面積卻逆勢(shì)擴(kuò)增長(zhǎng)。一是建新不拆舊。鑒于宅基地取得與使用無(wú)成本約束, 轉(zhuǎn)讓限制及有償退出機(jī)制缺乏, 不存在宅基地集約與節(jié)約使用的激勵(lì)機(jī)制, 居住保障需求、居住改善需求、資產(chǎn)資本功能訴求需求等都表現(xiàn)為對(duì)宅基地的需求擴(kuò)張。宅基地使用權(quán)“不用白不用”、建新不拆舊 (拆舊建新極少, 因獲取新宅基地成本低) 成為農(nóng)民的理性選擇, 土地管理監(jiān)管效果不甚理想。筆者實(shí)地調(diào)研中了解到, 一些地方土地管理部門為加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民建新拆舊的約束, 對(duì)拆舊宅建新房收取保證金, 往往被扣上增加“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”的帽子而遭紀(jì)檢部門質(zhì)疑, 缺乏經(jīng)濟(jì)制約后土地部門的監(jiān)管效率大打折扣。二是“一戶多宅”。1986年頒布的、2004年修改的《土地管理法》第六十二條規(guī)定, “農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地, 其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！边_(dá)到單獨(dú)立戶條件申請(qǐng)新宅基地比購(gòu)買本村閑置農(nóng)宅更便捷, 新的宅基地需求通常表現(xiàn)為申請(qǐng)新宗地, 而不是采取合法的二級(jí)市場(chǎng)交易獲得。《繼承法》明確了農(nóng)村合法房屋是可以贈(zèng)與和繼承的財(cái)產(chǎn), 宅基地事實(shí)上隨房走, “一戶多宅”不斷累積, 成為日益普遍的現(xiàn)象。三是“持有無(wú)成本”。與城市土地70年使用年限相比, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)不僅無(wú)償配給, 且使用無(wú)期限、持有無(wú)成本 (無(wú)土地使用費(fèi)) , 不僅使離村農(nóng)戶退出宅基地的動(dòng)力喪失, 反而刺激了集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)宅基地使用權(quán)的需求, 加劇了宅基地供求矛盾, 此一矛盾在城郊農(nóng)村尤為突出。[6]
2. 轉(zhuǎn)讓限制損害了農(nóng)民房產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。
《物權(quán)法》規(guī)定禁止宅基地使用權(quán)抵押, 但《擔(dān)保法》卻并未禁止農(nóng)民對(duì)其住宅的所有權(quán)進(jìn)行抵押。按《城市房地產(chǎn)管理法》 (2007年) 第四章第三十二條的規(guī)定, “房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、抵押時(shí), 房屋的所有權(quán)和該房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時(shí)轉(zhuǎn)讓、抵押”, 而農(nóng)村宅基地上的房屋抵押卻無(wú)直接適用的法律。涉及宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)沖突或缺失, 導(dǎo)致農(nóng)村住宅所有權(quán) (私權(quán)) 的抵押功能也無(wú)法實(shí)現(xiàn)。可見(jiàn), 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制不僅導(dǎo)致宅基地閑置浪費(fèi), 而且直接抑制了農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值, 間接剝奪了其資本性功能。勞動(dòng)力市場(chǎng)化后, 城鄉(xiāng)居民收入差距現(xiàn)主要體現(xiàn)在資本性收入上, 而資本性收入又主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)能差異上。
事實(shí)上, 發(fā)達(dá)地區(qū)的宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已經(jīng)十分普遍, 形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的宅基地隱性市場(chǎng)。禁止宅基地使用權(quán)超出本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍轉(zhuǎn)移與未限制宅基地上的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍間的沖突, 農(nóng)民房屋所有權(quán)抵押制度與宅基地使用權(quán)抵押制度間的不一致, “地隨房走”帶來(lái)的“一戶多宅”與“一戶一宅”使用制度間的矛盾等, 不僅使農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利受損, 致使宅基地使用權(quán)交易雙方的權(quán)利均無(wú)法得到保護(hù), 而且極大地降低了土地資源配置效率, 也帶來(lái)宅基地使用權(quán)資產(chǎn)的閑置沉淀。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)管辦法脫離現(xiàn)實(shí), 市場(chǎng)無(wú)序交易, 違法交易禁而不止, 宅基地制度改革滯后導(dǎo)致農(nóng)地“雙資目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)漸行漸遠(yuǎn)。
三、宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓模式的各地探索
宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓包含轉(zhuǎn)讓 (因房屋買賣帶來(lái)的“地隨房走”) 、租賃、抵押、入股和繼承。由于相關(guān)法律法規(guī)政策存在沖突, 宅基地使用權(quán)授受雙方權(quán)利難以獲得有效保障。面對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓制度與實(shí)踐脫節(jié)導(dǎo)致的現(xiàn)狀, 不少地方政府對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓制度進(jìn)行的改革探索一直在進(jìn)行中, 較具代表性的有浙江、廣東、重慶三地的改革模式。
(一) 浙江模式
浙江義烏分類推進(jìn), 采取城區(qū)與城郊改革先行。城區(qū)型農(nóng)村的宅基地, 取得產(chǎn)權(quán)證后即可自由流轉(zhuǎn) (對(duì)流轉(zhuǎn)條件、流轉(zhuǎn)對(duì)象不加任何限制) ;城郊型農(nóng)村的宅基地, 中央[1997]11號(hào)文件下發(fā)后, 權(quán)屬合法并依法取得產(chǎn)權(quán)證且未建過(guò)房子的允許流轉(zhuǎn), 建過(guò)房子的只允許經(jīng)登記的宅基地流轉(zhuǎn);純農(nóng)村的宅基地只允許以抵押方式流轉(zhuǎn)。進(jìn)入流轉(zhuǎn)的集體土地仍需履行先征為國(guó)有土地, 再按國(guó)有土地出讓、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租的程序和方法辦理有關(guān)手續(xù), 完成集體土地向國(guó)有土地的變性。2015年義烏被確定為宅基地改革試點(diǎn)地之一, 義烏的改革更往前進(jìn)了一步:確立了全國(guó)首個(gè)農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)體系, 把覆蓋義烏全市每個(gè)村莊的宅基地分成了九大均質(zhì)區(qū)片, 區(qū)片價(jià)格從最高25870元/平方米到最低的2870元/平方米。宅基地使用權(quán)抵押貸款以宅基地基準(zhǔn)地價(jià)為依據(jù)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。義烏還成立了1000萬(wàn)元的農(nóng)村宅基地風(fēng)險(xiǎn)基金, 防范貸款風(fēng)險(xiǎn)。抵押物處置由風(fēng)險(xiǎn)基金接盤, 兩年后有條件贖回, 農(nóng)戶優(yōu)先贖回, 否則再進(jìn)行公開(kāi)處置。另外, 通過(guò)設(shè)立土地聯(lián)合會(huì)拓展宅基地使用權(quán)交易范圍。義烏把全市集體經(jīng)濟(jì)體納入土地聯(lián)合會(huì), 這一范圍內(nèi)的集體經(jīng)濟(jì)成員, 皆可以參與宅基地使用權(quán)交易。即將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍擴(kuò)展到了全市農(nóng)村戶籍人口。只是跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓宅基地時(shí), 受讓人應(yīng)與村級(jí)組織簽訂宅基地有償使用合同, 并按照不低于農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)20%的標(biāo)準(zhǔn), 一次性繳納土地所有權(quán)收益。這意味著宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中集體經(jīng)濟(jì)組織也參與了土地價(jià)值分配。
浙江溫州直接突破同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓范圍。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋的, 其宅基地一律先由市、縣政府統(tǒng)一征為國(guó)有, 再參照國(guó)有劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法辦理出讓手續(xù)。城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民轉(zhuǎn)讓房屋的, 若轉(zhuǎn)讓雙方均屬同一個(gè)縣 (市、區(qū)) 戶籍下的農(nóng)業(yè)戶口, 且受讓方在該縣 (市、區(qū)) 原有的宅基地已全部由當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織收回或轉(zhuǎn)讓的, 可在保留集體所有權(quán)性質(zhì)不變的前提下, 辦理宅基地轉(zhuǎn)讓手續(xù)。在“一戶一宅”原則下, 突破了在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。
浙江桐廬放松宅基地配給資格限定。桐廬縣政府出臺(tái)的《桐廬縣農(nóng)村宅基地管理細(xì)則》 (桐政辦[2014]134號(hào)) 2014年11月1日施行。主要明確了無(wú)房戶、危房戶、困難戶的概念, 出臺(tái)了“規(guī)劃控制、跨村審批、級(jí)差排基、有償退出”四大創(chuàng)新舉措。禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)買宅基地, 但家庭成員不屬于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員, 五種情形下可計(jì)入宅基地申請(qǐng)人口, 其中包括配偶、未婚子女不屬于本村集體經(jīng)濟(jì)組織成員且未享受過(guò)保障性住房政策、福利性住房政策的 (該配偶、子女今后不再享受保障性住房政策、福利性住房政策) 。實(shí)質(zhì)是放松宅基地使用權(quán)配給資格限定。
浙江樂(lè)清規(guī)范農(nóng)房 (含宅基地使用權(quán)) 交易。2012年年底, 溫州農(nóng)村產(chǎn)權(quán)服務(wù)中心配合溫州市金融改革試驗(yàn)區(qū)和農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)成立掛牌。按照2013年8月樂(lè)清政府出臺(tái)的《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理暫行辦法》, 交易中心可交易的對(duì)象含農(nóng)房和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán), 規(guī)定12種農(nóng)村產(chǎn)權(quán)可在產(chǎn)權(quán)交易中心進(jìn)行交易, 沒(méi)有規(guī)定買方。將宅基地使用納入政府建立的產(chǎn)權(quán)交易中心交易平臺(tái), 其實(shí)質(zhì)是拓展上述產(chǎn)權(quán)的購(gòu)買對(duì)象。
(二) 廣東模式
處于改革開(kāi)放前沿的珠三角地區(qū)工業(yè)化和城市化的動(dòng)力強(qiáng), 土地增值潛力大, 宅基地隱性交易多, 并且農(nóng)民更愿意長(zhǎng)期出租而不出讓, 地方政府順勢(shì)而為。2005年10月, 廣東省以政府令的形式發(fā)布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的第三條規(guī)定, 村民住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn), 但因轉(zhuǎn)讓、出租和抵押地建筑物、其他附著物而導(dǎo)致住宅用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租和抵押的除外。該辦法實(shí)際上在政策層面允許了宅基地的流轉(zhuǎn), 但規(guī)定通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的建設(shè)用地使用權(quán)不得用于商品房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè) (禁止“小產(chǎn)權(quán)房”) , 集體土地流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)當(dāng)納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理, 其中50%以上用于集體成員的社會(huì)保障。廣東模式的突破點(diǎn)是從整體 (集體) 轉(zhuǎn)讓, 而非簡(jiǎn)單放開(kāi)宅基地使用權(quán)的買賣, 有利于整體規(guī)劃與規(guī)范, 且宅基地使用權(quán)打包轉(zhuǎn)讓, 法難責(zé)眾, 雖違反了既有的法律法規(guī), 但遵守了土地的集約節(jié)約使用原則, 在一定程度上兼顧了農(nóng)地的“雙資目標(biāo)”。
(三) 重慶模式
在“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”制度下, 2008年重慶成立農(nóng)村土地交易所, 啟動(dòng)了“地票”交易試點(diǎn), 以促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn), 保護(hù)耕地, 同時(shí)緩解城市建設(shè)用地緊張, 推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化。重慶采取把農(nóng)村閑置、廢棄、低效占用的建設(shè)用地, 經(jīng)由在農(nóng)村復(fù)墾, 把用地指標(biāo)---“地票”---通過(guò)土地交易所“移動(dòng)”到地價(jià)較高的市區(qū)及市郊來(lái)使用, 既增加了城市用地指標(biāo), 也提升了遠(yuǎn)郊農(nóng)地價(jià)值, 為促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等自由流動(dòng)奠定了基礎(chǔ)。據(jù)重慶土地交易所數(shù)據(jù), 截止到2015年底重慶農(nóng)村土地交易所累計(jì)交易地票17.29萬(wàn)畝, 即在農(nóng)村新增加了17.29萬(wàn)畝耕地, 同期城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)展實(shí)際占用耕地僅7.32萬(wàn)畝。該模式下農(nóng)地資產(chǎn)以“地票”形式量化, 提升了其流動(dòng)性, 實(shí)質(zhì)上是在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)建立起農(nóng)地使用權(quán)的市場(chǎng)化價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制, 有利于平衡各方利益, 促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由平等流動(dòng)。
上述改革探索中, 實(shí)質(zhì)都落腳到宅基地使用權(quán)權(quán)能拓展, 尤其是宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。早期的浙江模式與重慶模式由政府主導(dǎo)且政府介入較深, 實(shí)質(zhì)是以政府征地方式完成宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓, 轉(zhuǎn)讓效率高, 主要側(cè)重于農(nóng)地的“資源性”目標(biāo), 而相對(duì)輕視了其“資產(chǎn)性”功能與宅基地使用權(quán)人的個(gè)性化需求。重慶模式在促進(jìn)宅基地使用權(quán)的流動(dòng)性和各方利益分割上有明顯進(jìn)步, 但以“地票”實(shí)現(xiàn)的農(nóng)用地與城市建設(shè)用地置換, “占補(bǔ)平衡”下補(bǔ)的只是耕地?cái)?shù)量, 耕地質(zhì)量難以保證, 無(wú)法有效滿足農(nóng)地改革“三條底線”, 政府作為主導(dǎo)者主要是為了獲取城市建設(shè)用地指標(biāo)。無(wú)論如何, 各地政府主導(dǎo)下的宅基地轉(zhuǎn)讓作為主流模式, 努力平衡各方利益, 但成效及可持續(xù)性、可復(fù)制性存疑。廣東改革為市場(chǎng)推動(dòng)下的誘致性制度變遷模式, 政府對(duì)民間突破既定制度政策框架的改革實(shí)踐采取“追認(rèn)”與“規(guī)范”的態(tài)度, 在市場(chǎng)機(jī)制作用下以“涓滴效應(yīng)”來(lái)漸進(jìn)提升宅基地使用權(quán)的流動(dòng)性, 這種市場(chǎng)化取向的改革始終處于領(lǐng)先地位, 但對(duì)普通農(nóng)區(qū)或邊遠(yuǎn)山區(qū)并不適用。其他地方如安徽金寨摸索出政府主導(dǎo)下的“扶貧+宅改”的轉(zhuǎn)基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓模式, 其實(shí)質(zhì)是將扶貧資金由政府集中使用, 通過(guò)扶貧搬遷來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地發(fā)生“位移”, 或者“被轉(zhuǎn)讓”, 基本上還是“宅基地?fù)Q房”的路子, 而非宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)讓。
上述各地政府推動(dòng)下的宅基地使用權(quán)制度改革的共性與實(shí)質(zhì)是以市場(chǎng)的方式提升宅基地使用權(quán)的流動(dòng)性, 即直接或間接地?cái)U(kuò)展宅基地使用權(quán)的交易范圍, 宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓探索的基礎(chǔ)與成效取決于所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)地的潛在價(jià)值等因素。更多的地方對(duì)宅基地使用權(quán)的供求則是任由民間自由交易, 這些交易包括具有普遍性的“小產(chǎn)權(quán)房”交易, 還有零星的私相授受、“以租代售”、冒名借名購(gòu)買等等, 宅基地使用權(quán)違法交易早已司空見(jiàn)慣。無(wú)論是地方政府的改革探索, 還是民間各種私相授受的宅基地使用權(quán)交易, 雖有利于宅基地財(cái)產(chǎn)性功能的增強(qiáng), 但都無(wú)法從根本上建構(gòu)起與人口流動(dòng)相適應(yīng)的新型農(nóng)村居住權(quán)保障制度, 含宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓在內(nèi)的宅基地制度整體改革迫在眉睫。
四、兼顧“雙資”功能、滿足“雙資”目標(biāo)的宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革總體方案設(shè)計(jì)
本文通過(guò)對(duì)宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)與分析提煉, 及對(duì)農(nóng)民分層分類流動(dòng)、農(nóng)地功能結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村功能定位重新調(diào)整、城鄉(xiāng)平衡發(fā)展戰(zhàn)略推進(jìn)等方面的梳理, 在對(duì)農(nóng)地功能結(jié)構(gòu)動(dòng)態(tài)變化分析基礎(chǔ)上, 嘗試提出了兼顧“雙資”功能、滿足“雙資”目標(biāo)的宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革的總體方案和設(shè)計(jì)思路, 建構(gòu)新時(shí)期農(nóng)村居住權(quán)保障制度的基本構(gòu)架和相關(guān)配套措施。
(一) 宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革總體方案設(shè)計(jì)的主要依據(jù)
宅基地制度改革的目標(biāo)是建構(gòu)新時(shí)期農(nóng)村居住權(quán)保障制度。宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度改革, 作為宅基地制度改革的重要內(nèi)容, 改革方案設(shè)計(jì)應(yīng)依據(jù)并適應(yīng)新時(shí)期農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的戰(zhàn)略定位與各種要素與人口流動(dòng)的新態(tài)勢(shì), 整體設(shè)計(jì)、有步驟推進(jìn)。
1. 新型農(nóng)村居住權(quán)保障制度需求側(cè)的變化態(tài)勢(shì)。
隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)由產(chǎn)量目標(biāo)向效率目標(biāo)轉(zhuǎn)變, 農(nóng)村定位由農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能轉(zhuǎn)向“生產(chǎn)+生態(tài)”功能的轉(zhuǎn)變, 人口流動(dòng)將呈現(xiàn)新的局面:一是農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值持續(xù)下降, 農(nóng)村土地承載的勞動(dòng)力要素也將持續(xù)下降, 農(nóng)村人口將繼續(xù)向城鎮(zhèn)流動(dòng), 中小城鎮(zhèn)人口向大城市流動(dòng), 即人口縱向流動(dòng);二是人口橫向流動(dòng), 農(nóng)村戶籍人口在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的農(nóng)村地區(qū)之間的流動(dòng), 農(nóng)業(yè)戶籍人口向土地產(chǎn)出率與勞動(dòng)生產(chǎn)率更高的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市郊區(qū)流動(dòng);三是隨著農(nóng)業(yè)的生態(tài)、旅游休閑、養(yǎng)老等功能的發(fā)掘, 逆城鎮(zhèn)化趨勢(shì)將日漸顯現(xiàn)。上述人口流動(dòng)的變化反映了農(nóng)村居住權(quán)保障制度需求側(cè)的大致概貌。
隨著中國(guó)農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)由“封閉”向“開(kāi)放”、由“靜態(tài)”向“動(dòng)態(tài)”轉(zhuǎn)變, 宅基地制度改革目標(biāo)應(yīng)建立起與之相適應(yīng)的新型農(nóng)村居住權(quán)保障制度, 從保障對(duì)象、保障主體、保障方式、保障單位等方面實(shí)現(xiàn)根本變革。
2. 新型農(nóng)村居住權(quán)保障制度供給側(cè)---土地功能結(jié)構(gòu)———的變化。
農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的新定位進(jìn)一步影響農(nóng)地功能結(jié)構(gòu)變化, 新時(shí)期農(nóng)地功能將呈現(xiàn)新的結(jié)構(gòu)特征:
(1) 承包農(nóng)地的生存保障功能整體上弱化。農(nóng)民不靠農(nóng)業(yè)謀生, 農(nóng)地的生存保障功能弱化?，F(xiàn)在留在農(nóng)村的大多是上了年紀(jì)的老人, 他們中不少人依舊不輟勞作, 但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)并非他們謀生的手段。雖然農(nóng)地不再是謀生的主要來(lái)源, 但仍是人們尋求的最后保障。
(2) 宅基地居住保障功能代際分化。常年住在城里、擁有農(nóng)業(yè)戶口的務(wù)工經(jīng)商者 (或稱“農(nóng)二代”) , 大多是過(guò)年過(guò)節(jié)才會(huì)回農(nóng)村的房子住幾天, 建農(nóng)房更多的是對(duì)宅基地使用權(quán)的一種宣示。且宅基地的居住保障功能在不同年齡的農(nóng)村戶籍擁有者中日漸呈現(xiàn)差異化:對(duì)上年紀(jì)的老人們或“農(nóng)一代”, 宅基地使用權(quán)的居住保障功能未變;宅基地于“農(nóng)二代”來(lái)說(shuō), 居住功能基本不存在, 宅基地使用權(quán)更多體現(xiàn)為資產(chǎn)性功能。
(3) 基于成員權(quán)的農(nóng)地資產(chǎn)資本功能顯化。改革開(kāi)放后農(nóng)村人口流動(dòng)性 (不僅僅指進(jìn)城) 顯著提高, 使大量農(nóng)村人口處于“人地分離”、“人戶分離”狀態(tài)?！叭说胤蛛x”說(shuō)明離地人口對(duì)土地的依存度下降, 土地的流轉(zhuǎn)尤其是隨著承包地流轉(zhuǎn)成本連年上行, 其資本資產(chǎn)功能日益彰顯。“人戶分離”以農(nóng)村戶籍人口與在村人口的差異顯示, 或以城市戶籍人口占比顯示, 主動(dòng)選擇保留農(nóng)村戶籍更多的是關(guān)聯(lián)農(nóng)地與集體資產(chǎn), 是一種基于成員權(quán)對(duì)土地資產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。宅基地“一戶一宅”制度運(yùn)行中, 保留農(nóng)村戶籍是農(nóng)戶從集體土地中合法獲得一宗宅基地配給的資格前提, 但宅基地配給的“人地捆綁”, 又因宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓限制, 反過(guò)來(lái)又制約了“人地分離”, 不利于生產(chǎn)要素的流動(dòng)性提升和有效配置。換句話說(shuō), 農(nóng)地相關(guān)資產(chǎn)若不易變現(xiàn)和抵押, 其資產(chǎn)資本功能就難以彰顯, 勞動(dòng)力要素的真正自由流動(dòng), 進(jìn)而農(nóng)民的遷徙自由權(quán)也就難以得到真正的保障。
2015年8月《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》公布后, 中國(guó)人民銀行等11部門, 組織開(kāi)展了農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán) (“兩權(quán)”) 抵押貸款試點(diǎn)?！皟蓹?quán)抵押貸款”作為農(nóng)村土地制度改革和農(nóng)村金融體制改革的重要制度創(chuàng)新, 直接賦予了試點(diǎn)地區(qū)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)與宅基地使用權(quán)更多的物權(quán)權(quán)能, 有利于盤活農(nóng)村土地資產(chǎn), 彰顯了農(nóng)地的資產(chǎn)資本功能。
(4) 農(nóng)地“稟賦效應(yīng)”隨其權(quán)利保護(hù)強(qiáng)度的提升而強(qiáng)化。一方面, 宅基地使用權(quán)物權(quán)權(quán)能的拓展, 城鎮(zhèn)化帶動(dòng)城中村、城郊區(qū)的土地價(jià)值不斷上升, 其財(cái)富效應(yīng)導(dǎo)致強(qiáng)烈的示范效應(yīng), 強(qiáng)化了農(nóng)地升值預(yù)期。大量的園區(qū)建設(shè)征地、道路建設(shè)征地, 也形成了不斷上漲的征地補(bǔ)償預(yù)期。另一方面, 農(nóng)地的“稟賦效應(yīng)”卻在增強(qiáng)。在無(wú)償配給、無(wú)持有成本, 只有收益及升值預(yù)期的背景下, 農(nóng)民普遍選擇持有土地。即, 農(nóng)民對(duì)土地的“惜售”情結(jié)與其土地使用權(quán)的權(quán)能擴(kuò)張成正相關(guān)關(guān)系。
按照科斯的理論, 產(chǎn)權(quán)明晰程度越高, 交易成本越低, 但事實(shí)并非都如此。按照2017年經(jīng)濟(jì)學(xué)諾貝爾獎(jiǎng)得主Richard Thaler (1980) 提出的“稟賦效應(yīng)” (Endowment Effect) 理論, 個(gè)體對(duì)自己擁有的物品傾向于更高的價(jià)值評(píng)估。物品的稟賦效應(yīng)越強(qiáng), 越不利于交易的達(dá)成, 表現(xiàn)為所有者的“惜售”行為。在我國(guó), 土地中的宅基地可看作典型的人格化財(cái)產(chǎn)。除了轉(zhuǎn)讓受政策限制外, 其“稟賦效應(yīng)”是導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)房閑置的另一個(gè)不容忽視的重要因素, 因農(nóng)房并非普通的資產(chǎn)。在深受農(nóng)業(yè)文明浸染的國(guó)人觀念中, 土地及房子是家族文化傳承的載體, 它是“根”的象征, 對(duì)“傾家蕩產(chǎn)”行為較多持貶義或否定態(tài)度。筆者在多年的各地農(nóng)村實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn), 人們對(duì)宅基地使用權(quán)的私有化認(rèn)可程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)固化的認(rèn)可程度, 道理很簡(jiǎn)單:一則迄今很多農(nóng)宅均建立在祖宅基上, 天翻地覆的政治運(yùn)動(dòng)并未淹蓋這一歷史事實(shí);二則公平原則與同理心使然, 耕地是用來(lái)種糧食活命的, “不患寡而患不均”的思想根深蒂固, 這也正是各地仍存在承包地村內(nèi)頻繁調(diào)整的民意基礎(chǔ)。華南農(nóng)業(yè)大學(xué)羅必良課題組2015年初對(duì)全國(guó)9個(gè)省區(qū)農(nóng)戶抽樣調(diào)查結(jié)果顯示, 因農(nóng)民的身份權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)高度重合, 強(qiáng)化了農(nóng)地的人格化財(cái)產(chǎn)特性, 農(nóng)戶在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的“惜地”與高估其擁有的經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值, 使承包地的“稟賦效應(yīng)”日益顯現(xiàn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)不是一個(gè)單一的要素市場(chǎng), 不是一個(gè)純市場(chǎng), 而是一個(gè)情感性市場(chǎng)。農(nóng)地確權(quán)會(huì)顯著強(qiáng)化農(nóng)民的稟賦效應(yīng), 并不必然促進(jìn)承包地流轉(zhuǎn), 事實(shí)證明強(qiáng)化農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度與鼓勵(lì)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)集中的政策目標(biāo)是沖突的。而宅基地的稟賦效應(yīng)更強(qiáng)于承包地。中國(guó)人民大學(xué)土地與政策研究中心主任葉劍平教授在2016年12月10日的中國(guó) (十七省) 農(nóng)村土地權(quán)利調(diào)研成果發(fā)布會(huì)上表示, 承包土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)戶收入增長(zhǎng)的效益不顯著。即農(nóng)民收入越高, 越愿意將土地保護(hù)下來(lái), 或者越不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。從承包地轉(zhuǎn)讓意愿與收入增長(zhǎng)呈反向變化關(guān)系的現(xiàn)狀看, 人格化財(cái)產(chǎn)特征更顯著的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓意愿與收入增長(zhǎng) (通常為城市就業(yè)經(jīng)商所致) 可能呈現(xiàn)更加顯著的反向變化關(guān)系。農(nóng)村宅基地使用權(quán)放開(kāi)交易可能導(dǎo)致農(nóng)民流離失所的顧慮, 或許是一個(gè)偽命題, 主要的理由是宅基地的稟賦效應(yīng)理應(yīng)高于承包地。
限制宅基地轉(zhuǎn)讓名義上是為了保護(hù)農(nóng)民的基本生存權(quán), 但實(shí)際卻把農(nóng)民固定在了土地上, 剝奪了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。如上所述, 允許宅基地使用權(quán)自由交易, 不僅不會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民流離失所, 而且因宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯現(xiàn), 反而可能會(huì)提高宅基地的社會(huì)保障功能。
在其他條件不變的前提下, 農(nóng)地還權(quán)確權(quán)與農(nóng)民非農(nóng)收入與社會(huì)保障水平的提升, 通過(guò)農(nóng)地的“稟賦效應(yīng)”強(qiáng)化而導(dǎo)致對(duì)農(nóng)地“惜售”。放開(kāi)宅基地使用權(quán)交易并不必然導(dǎo)致農(nóng)民流離失所, 城市貧民窟本身與農(nóng)地權(quán)能擴(kuò)展本身其實(shí)并不存在必然聯(lián)系。即使城市化進(jìn)程中貧民窟難以避免, 它更多折射出民眾對(duì)自身生存方式的選擇與自由遷徙權(quán)的體現(xiàn), 不必懷疑農(nóng)民的理性, 更不必作繭自縛。
作為公共資源性質(zhì)的農(nóng)地, 在未來(lái)的發(fā)展中政府對(duì)其規(guī)劃利用與監(jiān)管將日益強(qiáng)化。更重要的是, 新型農(nóng)村居住權(quán)保障制度的建構(gòu)必須以農(nóng)村居住供求變化為基礎(chǔ), 即在異質(zhì)化、動(dòng)態(tài)化的新時(shí)期農(nóng)村人口居住需求與農(nóng)地權(quán)利保護(hù)強(qiáng)度提升及土地功能結(jié)構(gòu)變化下房地供給之間達(dá)成平衡。
(二) 宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革總體方案
1. 設(shè)計(jì)理念與目標(biāo)。
為突破“人地捆綁, 占地建房”、“人地分離, 農(nóng)房空置”的制度桎梏與現(xiàn)實(shí)矛盾, 兼顧宅基地“雙重功能”、滿足“雙資目標(biāo)”訴求, 以市場(chǎng)機(jī)制落實(shí)宅基地物權(quán)和對(duì)農(nóng)地資源的有效保護(hù), 按照“增量改革、存量盤活”的思路, 設(shè)計(jì)現(xiàn)階段宅基地轉(zhuǎn)讓制度改革總體方案。
財(cái)富增長(zhǎng)歸根到底源自交易, 權(quán)利的保障在于可交易?，F(xiàn)階段宅基地的確權(quán)與流動(dòng)性提升, 將成為城鄉(xiāng)互動(dòng)和各類要素配置效率提升的真正突破口, 極大地推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。2016年11月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》及同年12月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》的頒布, 2017年“三塊地”試點(diǎn)改革提速擴(kuò)容, 都表明農(nóng)地權(quán)利在量化基礎(chǔ)上提升流動(dòng)性的大勢(shì)已定。在推進(jìn)農(nóng)地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”的同時(shí), 夯實(shí)“三地權(quán)分享” (承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益權(quán)) 這一重要基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的“雙資”目標(biāo), 必須使農(nóng)地由生產(chǎn)資料、生活資料向完整的物權(quán)轉(zhuǎn)變。借鑒農(nóng)村承包地改革中的“增人不增地”辦法及我國(guó)資本市場(chǎng)股權(quán)分置改革的“對(duì)價(jià)”經(jīng)驗(yàn), 提出宅基地“生增死不減”為“增人不增地”, 以廢止“一戶一宅”的“成員權(quán)”置換宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的“交易權(quán)”。確權(quán)到戶的宅基地使用權(quán)通過(guò)家庭內(nèi)部協(xié)議及繼承辦法, 量化到家庭成員 (“人”) , 并實(shí)現(xiàn)更大范圍的可流轉(zhuǎn), 有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的保障與資產(chǎn)功能“雙重功能”, 并通過(guò)“雙重功能”的實(shí)現(xiàn)來(lái)落實(shí)“雙資目標(biāo)”。
2. 方案的主要內(nèi)容。
(1) 從宅基地制度層面廢止“一戶一宅”制度。實(shí)行增量改革, 對(duì)新增農(nóng)業(yè)戶籍人口廢止“一戶一宅”的宅基地配給, 鎖定宅基地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)。一方面, 我國(guó)城鎮(zhèn)化仍在推進(jìn)中, 新增農(nóng)業(yè)人口主要就業(yè)渠道不在農(nóng)村而是城市, 繼續(xù)在農(nóng)村為其提供居住保障無(wú)法滿足其真實(shí)的居住保障需求;另一方面, 實(shí)踐中新增宅基地與耕地占用呈高度正相關(guān)關(guān)系, 繼續(xù)運(yùn)行“一戶一宅”與農(nóng)地資源保護(hù)目標(biāo)越來(lái)越難以兼容。還有, 經(jīng)過(guò)兩輪承包后, 村集體機(jī)動(dòng)地所剩無(wú)幾, 農(nóng)戶獲得建房指標(biāo)后, 幾乎都是在已承包的耕地上建新房, 農(nóng)房違建各地都很普遍。若繼續(xù)“一戶一宅”政策, 必定導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和農(nóng)村建設(shè)用地此消彼長(zhǎng), 農(nóng)地的“雙重功能”與“雙資目標(biāo)”無(wú)法兼顧。
(2) 以市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓并構(gòu)建起新型農(nóng)村居民居住權(quán)保障制度。在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃的前提下, 開(kāi)放宅基地使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng), 盤活宅基地存量, 并建立起新型農(nóng)村居民居住權(quán)保障制度。步驟如下:一是農(nóng)村宅基地使用權(quán)實(shí)行有償使用, 增加農(nóng)房的持有成本;改宅基地使用無(wú)期限為有期限, 宅基地使用期限與城市商品房的土地使用期限 (70年) 接軌。二是構(gòu)建新型農(nóng)村居住權(quán)保障制度。新制度下居住保障對(duì)象不再是農(nóng)村戶籍人口, 而是農(nóng)村居民;居住保障主體不再是集體經(jīng)濟(jì)組織, 而是市場(chǎng);居住保障方式不是“地”, 而是“房”。在農(nóng)村居住的居民其居住權(quán)的保障可通過(guò)多個(gè)渠道以市場(chǎng)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。渠道一:依靠宅基地使用權(quán)存量市場(chǎng)滿足新增居住需求, 消解“空置房”存量;渠道二:推行集中居住, 按照“人”與“房”的原則實(shí)現(xiàn)居住保障, 實(shí)施自建與他建相結(jié)合、獨(dú)建與合建相結(jié)合的農(nóng)房建設(shè)制度, 提高農(nóng)村建設(shè)用地的集約節(jié)約利用;渠道三:在宅基地使用權(quán)市場(chǎng)完全放開(kāi)之前, 部分農(nóng)村居住需求可以農(nóng)房租賃和創(chuàng)設(shè)可交易居住權(quán)物權(quán) (不影響土地的集體所有性質(zhì)與原所有者的宅基地使用權(quán)) 的方式獲得。
(3) 實(shí)行城鄉(xiāng)“同房同權(quán)”與“同地同權(quán)”。對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)和農(nóng)房實(shí)行“雙證”登記 (集體土地使用權(quán)證、房屋產(chǎn)權(quán)證) , 賦予農(nóng)宅與城市商品房相同的土地使用權(quán)期限 (70年) 及無(wú)限制的“交易權(quán)”, 商品房和農(nóng)房交易均實(shí)行“地隨房走”;改“一戶一宅”為“一人一房”居住權(quán)保障制度, 構(gòu)建起覆蓋城鄉(xiāng)的居住權(quán)保障制度, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)地權(quán)利制度安排中的計(jì)量單位由“戶”到“人”的轉(zhuǎn)變, 使財(cái)產(chǎn)權(quán)成為公民權(quán)的核心內(nèi)容, 實(shí)行“同房同權(quán)”。通過(guò)集體土地直接入市, 實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)”。
(4) 以宅基地制度改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口“新三權(quán)分立”并促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)開(kāi)放式運(yùn)行。按照新時(shí)期對(duì)“三農(nóng)”新定位 (農(nóng)民職業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村生產(chǎn)與生活功能綜合化) , 通過(guò)實(shí)行宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度改革, 促進(jìn)農(nóng)村人口 (非戶籍概念) “新三權(quán)分立”, 即經(jīng)濟(jì)權(quán)、社會(huì)權(quán)與政治權(quán)分立。未來(lái)農(nóng)村居民可同時(shí)擁有“三權(quán)”, 也可以只擁有其中的一種或兩種權(quán)利。農(nóng)村居民可以是原住民, 也可以是外來(lái)居民。居民在參與社區(qū)治理過(guò)程中, 擁有使用社區(qū)公共物品的權(quán)利和義務(wù)。事實(shí)上, 多地城郊的“村改居”已經(jīng)積累的“新三權(quán)分立”的經(jīng)驗(yàn), 未來(lái)的農(nóng)村將成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)者和農(nóng)村居民的居住地。在農(nóng)村社會(huì)動(dòng)態(tài)開(kāi)放的大趨勢(shì)下, 應(yīng)逐步完善《村民委員會(huì)組織法》, 賦予非同質(zhì)化的農(nóng)村居民相應(yīng)的政治權(quán)利。在厘清各類居民各種權(quán)益的基礎(chǔ)上, 通過(guò)生產(chǎn)要素的重新聚合, 促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)以各種實(shí)現(xiàn)形式進(jìn)行開(kāi)放式運(yùn)行, 通過(guò)促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村發(fā)展來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的振興, 最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。
3. 實(shí)施步驟。
一是加快推進(jìn)宅基地確權(quán)登記進(jìn)程, 實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房地產(chǎn)市場(chǎng)統(tǒng)一登記 (我國(guó)《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》自2015年3月1日已開(kāi)始實(shí)施) 。二是“增人不增地”制度改革與“進(jìn)入有償”、“超標(biāo)有償使用”的政策并行期, 宅基地使用權(quán)與城市商品房土地使用權(quán)期限接軌 (70年) , 激活宅基地使用權(quán)二級(jí)市場(chǎng)。三是縮小政府征地范圍, 加大農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市比例, 增加住房供給。四是擴(kuò)大宅基地改革試點(diǎn)范圍, 修訂、設(shè)立相關(guān)法律, 明確實(shí)行“地隨房走”, 逐步擴(kuò)大宅基地交易范圍, 直至農(nóng)房完全自由交易、抵押、擔(dān)保。五是創(chuàng)設(shè)居住權(quán)物權(quán)。鑒于農(nóng)地現(xiàn)階段還存在一定程度的農(nóng)民社會(huì)保障和社會(huì)穩(wěn)定的作用, 宅基地使用權(quán)交易可以作為終極目標(biāo), 過(guò)渡性的辦法是在宅基地使用權(quán)上創(chuàng)設(shè)居住權(quán)物權(quán) (下一篇論述) , 先放開(kāi)居住權(quán)交易 (不涉及宅基地使用權(quán)的買賣) 。
(三) 配套措施
一是構(gòu)建起覆蓋城鄉(xiāng)的全國(guó)統(tǒng)一的居住權(quán)保障體系, 弱化成員權(quán) (身份權(quán)) , 強(qiáng)化公民權(quán)。
二是強(qiáng)化土地 (含宅基地) 規(guī)劃管理, 在保障宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí), 提高農(nóng)地資源利用效率。
三是建立起全國(guó)統(tǒng)一的房地產(chǎn)交易制度, 對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地直接入市和農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓, 增值收益分配辦法盡快由收益分成辦法轉(zhuǎn)向以稅收政策調(diào)節(jié), 以兼顧農(nóng)地的“雙資”目標(biāo)。
四是推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)量化或股份化改革, 加速“人地分離”;探索新時(shí)期農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的各種實(shí)現(xiàn)形式和發(fā)展模式, 推動(dòng)“政經(jīng)分離”改革, 建立起開(kāi)放式的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新局面;結(jié)合城郊農(nóng)村“村改居”實(shí)踐, 探索建立新時(shí)期農(nóng)村基層社會(huì)組織與基層政權(quán)組織及運(yùn)行方式。
五、結(jié)語(yǔ)
我國(guó)現(xiàn)行宅基地制度框架為一種典型的開(kāi)環(huán)系統(tǒng) (open loop system) , 在開(kāi)環(huán)系統(tǒng)下所提出的改革思路均難兼顧農(nóng)地“雙資”目標(biāo)。本文在分析城鎮(zhèn)化過(guò)程中“雙重功能”結(jié)構(gòu)變化的基礎(chǔ)上, 提出了廢除對(duì)新增農(nóng)村人口的宅基地使用權(quán)無(wú)償配給的主張, 以廢“宅基地?zé)o償配給”換“宅基地使用權(quán)完全流動(dòng)性”、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場(chǎng)和居住權(quán)保障制度構(gòu)架的總體改革方案。上述方案將建構(gòu)起宅基地制度運(yùn)行的“閉環(huán)系統(tǒng)” (closed loop system) , 促進(jìn)農(nóng)地改革“雙資目標(biāo)”的實(shí)現(xiàn)。上述基于市場(chǎng)化方向的改革方案, 較之完全由政府主導(dǎo)的“被轉(zhuǎn)讓”模式 (難以保障農(nóng)地資產(chǎn)性目標(biāo)和個(gè)性化需求) , 以及宅基地使用權(quán)直接入市的辦法 (在不廢除宅基地?zé)o償配給的開(kāi)環(huán)系統(tǒng)下無(wú)法實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源性目標(biāo)) , 更具有普適性和可操作性。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:貴州社會(huì)科學(xué)2018年04期
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