因為宅基地與農民居住權和財產權直接相關，宅基地制度被視為政治和社會經濟生活中至關重要的制度安排。宅基地“戶有所居”的政治使命與農村社會環境的特殊性，決定了正式制度與非正式制度共同影響著宅基地的使用與管理。
一、正式制度與宅基地管理
正式制度是人們有意識地對社會行為確定的規范，是人們有意識創造出來并通過國家等組織正式確定的成文規則，如由《土地管理法》等相關法律、部門規章構建而成的農村宅基地制度。但從歷史發展的視角看，宅基地制度安排與變革進程與其在社會經濟生活中的重要性不相匹配。
1.農村宅基地的正式制度安排先天不足
突出體現為政策設計滯后、法理基礎薄弱。改革開放后，我國可追溯的最早針對宅基地和農民建房的政策法規是1982年出臺的《村鎮建房用地管理條例》，但該條例因1986年《土地管理法》的出臺而廢止。之后關于宅基地和農民建房的政策條款散見于《土地管理法》、《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、《關于深化改革嚴格土地管理的決定》等法規文件中，與農村的轉型、體制轉軌和社會經濟的快速演變存在較大落差。直到2004年，國土資源部出臺《關于加強農村宅基地管理的意見》，但也僅限于原則性規定，1998年版《土地管理法》出臺后形成的農村宅基地制度基本未變，包括無償配置、用途管制、計劃管理、流轉限制，以及宅基地與農房分別賦權等內容。
這樣的制度安排下，宅基地體現出保障居住的功能作用，使用權主體具有一定的身份性、區域性、繼承性，流轉范圍與對象受到嚴格限制。但因農房農民所有，宅基地使用權可隨農房的買賣和租賃而轉移，形成事實上的使用權流轉?！耙粦粢徽钡闹贫劝才乓惨颉独^承法》和“地隨房走”通用原則出現瑕疵。
2.宅基地制度運行基礎薄弱
底數不清、規劃欠缺、管理難是宅基地管理面臨的現狀。由農業普查數據可見宅基地規模龐大、分布廣泛，但土地調查制度的粗放，使得“一戶一宅”與面積控制的制度安排基本處于“無的放矢”狀態。如廣東，有3367.45萬農村常住人口、1172.76萬農戶。2016年末，99.8%的農戶擁有自己的住房。其中，擁有2處以上住房的農戶將近16%。但宅基地隱沒于“農村居民點”大圖斑中，具體面積、分布，面積超標戶數與規模均無從提取。村莊規劃與“戶”界定標準欠缺、基層自治治理力量薄弱也使得宅基地的使用隨性無序、管控無據難為。
市場經濟的發展和流動人口增多，也帶來農房由居住自用向家庭工業、出租他用等用途的拓展，宅基地逐步顯現資產和資本的功能屬性。雖然基于資源屬性的無償配置制度制約著宅基地資產、資本屬性的實現，但對于宅基地及農房超范圍流轉、城鄉居民“聯建”等違法占地建房謀求宅基地資產、資本價值等行為，現行管理制度的約束力已很微弱。
二、非正式制度與宅基地使用
非正式制度，一般指人們在長期社會交往過程中逐步形成，并得到社會認可的約定成俗、共同恪守的行為準則，包括價值信念、風俗習慣、文化傳統、道德倫理、意識形態等。正式制度的先天不足和農村社會的特殊性，如居民點分散在農業生產環境中并呈家族聚居、地方習俗濃厚且宗族觀念與舊傳統意識強烈等，使得宅基地非正式制度在農村這一“熟人社會”中很多時候都處于主導地位。
1.非正式制度對宅基地使用的影響無處不在
非正式制度的影響幾乎貫穿于宅基地使用全過程。如農民建房選址，非正式制度（如風水）往往超越正式制度（如規劃）的作用。許多農房看似隨意、無章法，實際上，座落、朝向等基本聽風水先生的，房型、裝修等聽建筑工匠的?！傲阈恰?、“沿路”、“臨街”的建房格局，甚至亂圈亂占、亂搭亂建不乏“風水”因素的影響；宅基地按“戶”申請，正式制度缺乏對“戶”的準確界定，并不影響村集體根據鄉規民約或族長調停滿足村民分戶申請宅基地的訴求（宗族凝聚力）；在國家或省級層面停止宅基地用地審批期間（政策管制），通過村民表決方式依然可完成宅基地分配（自發自治）；正式制度限制宅基地流轉，但可以采用“投地”（村集體公告）形式，完成宅基地的買賣。
2.意識形態是影響宅基地使用最廣泛深遠的非正式制度要素
現實中，因為房地一體，農民已然將宅基地視作私有財產?！罢貫樗疆a”的意識形態在很多農村主導著宅基地的使用行為，如私下轉讓交易?！暗仉S房走”原則無形中也強化了宅基地的“私產”意識。根深蒂固的鄉土情結與“根土文化”則可能成為盤活利用閑置宅基地和閑置農房的最大障礙。我國不少農村維系著龐大的宗族體系，傳統文化習俗保留完整。很多農村地區閑置的宅基地主要是年久失修的祠堂和祖屋，許多還涉及華僑。對于各種原因離鄉的原村民（特別是華僑）而言，祖屋更多的是感情紐帶、精神寄托和文化傳承，寧肯付出一筆不菲的修繕費，也不愿退出宅基地。
三、農村宅基地正式制度與非正式制度對比分析
不同行為方式形成的正式制度和非正式制度,以完全不同的行為約束機制促進著人們之間的交易和合作，并表現出不同的約束力和影響力。
1.正式制度的特點與影響方式
正式制度安排作為有意識設計或規定的規則,有其必然的強制性和特定的目的性。如出于節約利用土地、少占或不占農地（耕地）考慮，宅基地配置必須“一戶一宅”且不得超過標準、宅基地只能作為村民住宅用途使用、禁止城鎮居民使用宅基地等。同時，正式制度因通過國家、地方政府等組織正式確定、實施而具有明確的規范性和廣泛性，并自上而下通過官方渠道在社會經濟生活中發揮先導控制作用。如符合資格條件、通過申請報批和用地審批程序，農民方可獲得符合規劃、計劃的宅基地使用權及利用宅基地所建住房的所有權。
在正式制度安排中，宅基地更多體現出資源特征，并因“地隨房走”體現出有限資產性。權能上，宅基地的集體所有權因“房地一體”顯示出特殊性，如收益和處分的權利并非完全“絕對、排他”：非本集體成員通過繼承房屋可以跳過所有權人獲得宅基地使用權；宅基地因房屋連帶獲得的財產性收益歸農戶所有?，F實中，“集體所有權”更多的體現為村集體落實政府規劃意圖的管制權能。使用權方面，因宅基地限用途、限流轉，權利人以自主意識利用宅基地的權能空間大幅縮減，但因使用對象的限定，宅基地帶有身份權特征。
2.非正式制度的特點與影響方式
自發性和非強制性是非正式制度的重要特點，并因容易被接受、傳承，具有持續性和內在性影響。如不具備法律效力但被村集體成員認可的鄉規民約。就宅基地管理而言，非正式制度很多時候表現出了比正式制度更有效的執行力。如通過鄉規民約規制宅基地申請資格、村民公投流轉宅基地、族長調停農民建房糾紛等。當然，非正式制度下的行為規范，依靠內在的自覺和外部的輿論褒獎同樣對社會成員具有普遍的約束力。如農村分戶申請宅基地需符合鄉規民約并經村民表決或宗族議事審核；農村建房時必須考慮鄰里的房屋，以不影響彼此生活為底線等。
權能上，非正式制度下的“宅基地集體所有”更多地表現為“集體私有”的所有權實體化特征。對村民甚至村干部而言，“集體所有”說明地是集體的，劃分、流轉宅基地是村委會的事，村里同意就合法。集體成員取得宅基地，不僅享有占有和使用的權利,也可依鄉規民約享有流轉收益權利。原住村民自然而然具備集體成員身份，依據鄉規民約，一些租住農房的外來人員在一定條件下，也可獲得集體成員身份。如貴州省湄潭縣龍鳳村，實行榮譽村民制度，在本村從事3年以上涉農工作，繳納一定費用即可享有本村村民同等權益。此外，非正式制度中，宅基地同時兼備資源、資產與資本特征，但因為正式制度的規制，宅基地的資本性相對較弱，或處于不合法的資本化中。
3.非正式制度是正式制度的有效補充和運行保障
某種程度上，非正式制度彌補了正式制度的不足。如，以傳統習俗約定分戶條件解決宅基地申請與分戶申請互為前置條件的糾結；保留離鄉進城落戶人員集體成員身份和宅基地使用權，作為其應對城市生活成本高、就業壓力大、養老無保障等現實問題的最后保障。一些已在城市“生根發芽”的外出就學、就業等人員（如廣東，擁有商品房的農戶達到115.84萬戶），戶籍仍留在原址，形成事實上的雙重身份。雖然帶來了宅基地申請主體資格的混亂，但并不影響農村“熟人社會”下成功申請宅基地。
權能上，正式制度與非正式制度互為補充。正式制度確定了宅基地集體所有權、農戶使用權的合法性和權益實現規范方式，并通過管制措施的強制性和約束性，確保農村生活空間的基本穩定。非正式制度則最大可能地滿足本村集體成員用地的剛性需求，保障其使用權益的同時，以內在感召力和公信力約束村集體成員非理性的用地行為。
在人類行為的規則約束體系中，盡管正式制度構成了基本結構，但是對人們行為的具體約束大部分是由非正式制度來維持的。當正式制度與非正式制度存在著矛盾或不相容時，正式制度就會流于形式，或者在執行中變形，甚至無法實施。如，認定為風水寶地的宅基地使用必然無視規劃的管控；推進閑置宅基地、閑置農房騰退遭遇“鄉土情結”障礙；指標分配偏頗或不足，導致鄉規民約為滿足宅基地剛性需求突破計劃管理等。
事實上，非正式制度既規制了正式制度未覆蓋或難以規制的社會成員行為準則，也潛移默化地影響、幫助正式制度的運行，成為正式制度的“先驗”參照。如江西余江，成立由鄉賢、能人構成的村民理事會，推進閑置宅基地的退出，甚至是無償退出。正式制度合理吸納非正式制度要素更有助于正式制度的運行。如福建晉江梅嶺街道五店市，由政府主導以保護為主旨的舊村改造，對華僑自愿捐出具有閩南特色的“皇宮起”紅磚建筑老宅，政府出資修繕、保護和展示，既為華僑真正留住了鄉愁，也實現了正式制度對民俗傳統文化的傳承。
四、關于宅基地制度改革的思考
1.農村宅基地的非正式制度與正式制度同等重要
非正式制度盡管不具有國家強制性,但其內化為社會成員行為并以無形方式對社會經濟各方面的影響，更持久有效。正式制度安排應正視并盡可能地尊重非正式制度的鄉土性、感召力與積極性，維持與非正式制度最大的相容性，以有效發揮正式制度的影響力。如，借助新鄉賢力量，通過鄉規民約處置農村違法用地，規避正式制度強制力蘊含的社會風險。許多地方倡導“建立引導盤活利用存量建設用地的激勵機制”與“建立農村村民存量住宅流轉退出機制”，前者體現了對非正式制度的認可，后者體現了正式制度的強權性，兩者結合，不失為盤活利用閑置宅基地和閑置農房的可行方式。
2.正式與非正式的宅基地制度融合是鄉村振興的關鍵
未來兩年，是鄉村振興制度框架和政策體系形成的關鍵時期。鄉村振興需要宅基地正式制度的規范性和強制力作保障。通過完善宅基地權利體系，明確宅基地用益物權。如探索宅基地“三權分置”，廢止“無償配置”方式，實行使用權可流轉，資格權不落地并固化到人，且不具備繼承、饋贈權能，奠定宅基地資產、資本功能的法理基礎。
鄉村轉型也需要正視非正式制度凝聚人心、醇化民風的作用，尊重非正式制度的影響力。通過建立由村民會議、村民理事會、村民監事會等多層次的協商機制，以鄉規民約為紐帶，實現非正式制度與正式制度的融合。通過與非正式制度安排的相容促進宅基地正式制度更有效地發揮作用。
作者單位：廣東省土地調查規劃院
中國鄉村發現網轉自：《土地科學動態》2018年第四期 微信公眾號（原創）
(掃一掃，更多精彩內容！)
