一、背景
十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。我國作為世界上最大的發展中國家，發展不充分是一個效率問題，我們的城市與城鎮仍需進一步集聚；而發展不平衡是一個公平問題，尤其是城鄉發展不平衡，將威脅著我們全面小康目標的實現。1978年改革開放以來，一方面我國城鎮和農村居民人均可支配收入呈現穩步增長態勢，而另一方面，尤其是1998年以來，我國城鄉之間的收入差距卻日益拉大。
回顧歷史，1982年我國隨著家庭聯產承包責任制的確立，并通過1982年版《憲法》的精神，激活農村的活力。隨著1998年我國城市住房商品化的推行，《憲法》（1988年版）與《土地管理法》（1998年版）共同形成了激活城市土地活力的基礎。但是城鄉二元土地制度進一步凸顯，在更大程度上，造成我國城鄉發展不平衡，農村的發展滯后。可以這樣說，我國農村土地制度改革，成為實現鄉村振興的重點。
2014年12月，中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。這項改革中，至關重要的一點就是“建立城鄉統一的建設用地市場”，賦予農民更多的財產權。宅基地是農村比重最高的建設用地，城鄉統一的建設用地市場的真正實現，終極目標應該是農村宅基地與城市土地具有同等的財產權功能。在新型城鎮化撬動作用的基礎上，進行戶籍制度改革與農村土地制度的創新聯動，以城帶鄉、城鄉互動，才能推進農村宅基地制度深度改革。
二、農村宅基地制度改革思考
2017年末，我國常住人口城鎮化率已達到58.52%，“十二五”以來，我國的城鎮化率從52.6%提高到了58.5%，8000多萬農業轉移人口成為城鎮居民，這一部分人口在農村原有宅基地利用現狀值得關注。據調查，農村集體建設用地總量大概有16.5萬平方公里，真正屬于集體經營性建設用地的土地只占大約10%左右，其中超過70%的建設用地為宅基地。從農村土地改革的長遠和最終目標來看，宅基地制度如何改革，如何釋放宅基地的權能，才是真正實現“建立城鄉統一的建設用地市場”這一目標的重中之重。
1.宅基地入市需求分析
隨著新型城鎮化進程的推進，城市規模不斷擴大, 農村土地隨著區位條件改變和用途轉變產生巨大的增值收益, 成為地方政府手中炙熱的土地資產。宅基地作為農村非農建設用地中最重要組成部分,開始獲得土地升值,尤其在城鄉結合部,城市快速擴張的邊緣地帶,農村宅基地價值更加巨大。近些年來,城市房價高企,城市周邊的農村宅基地也成為集體經濟組織和開發商的搖錢樹,“小產權房”日益興盛,正是農民對宅基地財產價值追求的表現。與此同時, 國家三令五申禁止“小產權房”,限制宅基地自由流轉,其中也有擔心宅基地入市對于房地產市場、地方“土地財政”及招商引資的影響。所以,農村宅基地經濟財產功能越來越顯著,宅基地不僅成為農民手中握有的最大財產,也成為影響政府房地產經濟調控的重要因素。
2.宅地基入市供給分析
在我國，有數據顯示各地宅基地的人均面積出現了上升，并出現了不同程度的閑置現象。由于現行宅基地制度實行福利性分配和無償使用,這種本質上屬于按需分配的集體公共產品, 很難有效制約農民家庭要求無償擴大宅基地占用的強烈沖動。而在減人不減地已成為慣性的同時，宅基地面積超標和一戶多宅的現象普遍存在。
“空心村”現象的出現也證明了許多農民已不再依靠農村、農業收入提供生活保障，已經能夠在城市里獲取穩定收入，農民收入渠道多元化，非農收入已成為許多農民的主要收入來源,已經在城市居住安家，擺脫了傳統農村生活，具備了相當的風險抵御能力。農村宅基地的財產功能超過社會保障功能。
按照農村“三塊地”改革方案，為了促進城鄉土地市場一體化，農村集體經營性建設用地的入市改革實踐已經在部分地區展開。但這部分建設用地的面積只占農村非農用地的很小一部分。2014年全國村莊土地利用情況抽樣調查顯示，農村宅基地面積約占村莊建設用地的62.9%，廣闊的宅基地擁有的潛在價值更為巨大。
3.宅基地入市設想
本文所提出的宅基地入市的設想，是針對已經在城市落戶的原來的農村轉移人口，并在城鎮擁有了較穩定的居住場所，穩定的工作和非農收入來源，且已經被納入城市提供社保體系中，即政府已經將城市里的各項保障提供給了這些人群。根據國家統計局網站公布的《2014年農民工檢測報告》，2014年農業轉移人口就業分布顯示，在制造業和建筑業就業的人口超過了50%。這些農業轉移人口缺少落戶所需的第一筆資金（買房—市民化的高額成本）且平均工資水平較低，而他們原來在村子里擁有的宅基地則成了農村閑置的土地資源。應該賦予這部分宅基地更多的權能，將其納入城鄉統一的土地市場，允許其與城市土地同權入市交易。
2017年12月，中央農村工作會議正式提出，要求“探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。筆者認為，入市交易的宅基地必須先經過確權登記，交易的是宅基地的使用權，交易后的宅基地所有權仍屬于集體所有。集體組織授予統一的不動產權證書，進一步深化宅基地三權分置的內涵。交易后的收益以一定的比例在宅基地原使用者和村集體之間分配，而購買者即使用權轉讓的對象可以是社會全體（市場）。勞動力部門轉移會帶來資源的重新配置，可以充分發揮這部分宅基地的作用。政府可以指導村集體對入市的宅基地增收保有稅，在執行過程中，購買方所交的保有稅也可以有效地讓購買方融入新的農村生活。村集體收取的保有稅則可以為其鄉村振興和發展提供良性循環的保障，從而達到鄉村自治的效果。
而其宅基地使用權轉讓并已經在城市落戶的農業轉移人口，也擁有了市場交易帶來的紅利，無需政府再提供額外的補償，可以有效地避免轉移安置帶來的系統風險。解決中國城鎮的高房價問題、鄉村“一戶多宅”問題的最有效措施就是建立城鄉統一的不動產登記制度。詳實的登記信息可以反映不動產的分布情況和聚集狀況,國家可以通過登記信息的歸戶掌握一個人、一個家庭或一個法人組織所擁有的不動產的數量和價值量,為城鄉住宅建設用地(農村宅基地、城鎮住房建設用地)公平分配、征收財產稅打下堅實基礎。
三、對上述改革設想的幾點說明
1.提供法律保障并完善宅基地入市的相關制度
未來修改《土地管理法》，明確宅基地可以入市的人群條件，范圍和方式以及后期管理的措施，提供法律依據。《物權法》雖然沒有明確規定宅基地使用權可以自由流轉，但第一百五十三條“宅基地使用權的取得、行使和轉讓,適用土地管理法等法律和國家有關規定”的規定還是為宅基地制度改革留下了充足的法律空間。例如：規定人群必須是已經在城里落戶，有穩定的住所和工作，且享受城市社會保障。這樣也不用擔心農民賣掉宅基地后揮霍財產無處可住，重新申請宅基地的情況發生，也有利于社會穩定。這部分人群在進行宅基地使用權交易的同時，也放棄了宅基地農民的資格權。使用權轉讓所獲收益以一定的比例在原使用者和村集體之間分配，這樣農民傾注積蓄和心血在宅基地上建造房屋的成本也可以變現回收。
2.入市的宅基地仍屬集體所有，深化宅基地“三權分置”改革
入市的宅基地交易的是宅基地的使用權，堅持農村土地集體所有的性質。入市的宅基地必須先經過確權登記，核實使用面積，由村集體回收宅基地面積超標的部分。也有利于對耕地的保護，減少福利分配模式下宅基地分配占用耕地的情況。集體組織應該先完成確權登記工作，嚴格限制“一戶一宅”，核查宅基地面積，頒發產權證書，放活其使用權，可以通過轉讓、出租、抵押三種方式來實現；再對入市宅基地征收管理費（類似房地產保有稅）和調節稅率來加強對其的宏觀調控能力，通過稅費參與到利益分配過程中，從不可持續的“土地財政”逐漸轉型，建立相關的稅費體系。在盤活村集體經濟的同時也可以擴充振興鄉村和管理監督的財政資金來源，提高村集體的工作積極性。同時也應該鼓勵社會力量和平臺為宅基地入市提供估價、交易、登記等一系列服務,以維護交易公平。核查后多余節約的宅基地，回收歸村集體使用，從根本上減少“一戶多宅”的違法現象。
3.部分宅基地的入市交易可以提高宅基地的利用率
這部分宅基地的入市交易，可以有效緩解城市土地資源開發的壓力，盤活農村土地資源，提高宅基地的利用率。宅基地本身不包括基本農田和其他耕地，這也可以減少政府對農村土地征收征用的壓力，不但可以減少優質耕地資源的流失（因城市擴張征用），也有利于后期退出承包地后農地的集中經營。逐步賦予宅基地與國有土地“同地、同價、同權”的平等地位,既有利于充分利用數量巨大的農村宅基地存量資源以緩解建設用地的供求矛盾,優化城鄉土地資源配置,也使廣大農民憑借土地權利合理分享工業化、城市化帶來的好處,促進城鄉經濟持續健康發展。形成中央政府、地方政府、農村及企業等各相關利益方共同分享城市化土地增值的新格局。
四、余論
需要進一步強調的是，上述改革設想的實施，目前不是針對所有的農村居民，而是針對已在城市落戶的農業轉移人口（住房保障、子女教育、醫療保險、養老保險與原城市居民已實現均等）。當然，隨著未來城鎮化進入穩定期，農村社會保障也被均等覆蓋，農村宅基地全面入市才具備條件。
因此，目前農村宅基地入市改革，最難實現的是新型城鎮化實質落實，新落戶的農業轉移人口是否有住房保障，如果城市這一方的住房保障不能落實，那么農村那一方的宅基地入市改革就不敢推進，這其實也是標題中加以“城鄉互動”的原意所在。
作者單位：浙江大學公共管理學院土地管理系
中國鄉村發現網轉自：中國土地科學 微信公眾號（原創）
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