摘要：財(cái)產(chǎn)權(quán)和鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)是鄉(xiāng)村秩序的基礎(chǔ),宅基地產(chǎn)權(quán)和治理規(guī)則是鄉(xiāng)村穩(wěn)定與發(fā)展的重要內(nèi)容。建國(guó)以來(lái)宅基地制度演進(jìn)的基本邏輯是以保障居住功能弱化財(cái)產(chǎn)權(quán)利、為了耕地保護(hù)削弱鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán),從而國(guó)家公權(quán)支撐的“管制”權(quán)不斷強(qiáng)化。“強(qiáng)管制,弱產(chǎn)權(quán)”的宅基地制度安排導(dǎo)致管制無(wú)效和產(chǎn)權(quán)無(wú)效。國(guó)家主導(dǎo)的宅基地制度改革頂層設(shè)計(jì)朝著強(qiáng)化管制、有限開(kāi)放產(chǎn)權(quán)的方向進(jìn)行,地區(qū)試點(diǎn)的制度創(chuàng)新明顯朝向?qū)で笥行е卫砗惋@化財(cái)產(chǎn)權(quán)利。浙江義烏、四川瀘縣、江西余江的試點(diǎn)昭示了朝向有效產(chǎn)權(quán)、村內(nèi)治權(quán)與國(guó)家有限管制的宅基地改革方向。
引 言
鄉(xiāng)村在國(guó)家治理中具有獨(dú)特地位,傳統(tǒng)中國(guó)依靠非正式制度和鄉(xiāng)紳治理維持鄉(xiāng)村秩序和穩(wěn)定(劉守英和熊雪鋒,2018),明晰的財(cái)產(chǎn)權(quán)與有效實(shí)施是鄉(xiāng)村社會(huì)家戶(hù)積累財(cái)富最重要的制度安排。房屋地基自古以來(lái)就是農(nóng)民的私產(chǎn),農(nóng)戶(hù)家庭世代繁衍積累下來(lái)的財(cái)產(chǎn)主要體現(xiàn)為“祖宅”、“祖屋”和“田宅”(陳小君和蔣省三,2010)。
農(nóng)民最看重宅基地與房屋的財(cái)產(chǎn)屬性,期望以此實(shí)現(xiàn)家戶(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。經(jīng)過(guò)農(nóng)村集體化運(yùn)動(dòng)進(jìn)程,宅基地作為生活資料由私權(quán)變?yōu)榧w公權(quán),宅基地使用權(quán)在集體所有制下農(nóng)戶(hù)以申請(qǐng)方式無(wú)償獲得,仍被視為私產(chǎn)的農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)因宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制而無(wú)法實(shí)現(xiàn)。
另一方面,國(guó)家賦予了宅基地居住保障和鄉(xiāng)村穩(wěn)定等功能,并為了實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)等目標(biāo)不斷強(qiáng)化對(duì)宅基地的行政管制,不斷削弱鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)在宅基地管理中的地位和作用。在宅基地制度運(yùn)行中,視宅基地為公權(quán)而不斷強(qiáng)化管制的國(guó)家與視宅基地和農(nóng)房為私產(chǎn)而要求實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民之間沖突加大,宅基地的鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)幾近喪失。
然而,“強(qiáng)管制,弱產(chǎn)權(quán)”的宅基地制度的規(guī)制導(dǎo)向并不盡如人意,農(nóng)民對(duì)宅基地根深蒂固、世代因襲的財(cái)產(chǎn)權(quán)意識(shí)不僅沒(méi)有被消滅掉,反而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利和財(cái)產(chǎn)價(jià)值的需求越來(lái)越強(qiáng)烈,引發(fā)宅基地大量私下交易和隱性流轉(zhuǎn)。同時(shí),強(qiáng)管制下的宅基地成員無(wú)償分配和取得又導(dǎo)致一戶(hù)多宅和超標(biāo)占用,盡管行政管制不斷強(qiáng)化,在鄉(xiāng)村地區(qū)仍然出現(xiàn)農(nóng)房建設(shè)無(wú)序和侵占耕地,形成中國(guó)宅基地制度“管制無(wú)效”與“產(chǎn)權(quán)無(wú)效”并存的困局。
破解當(dāng)前宅基地制度的困境,需要重新審視“管制”、“產(chǎn)權(quán)”和“治權(quán)”的效力,尋找“有效治理”和“有效產(chǎn)權(quán)”的可能性。本文分析了宅基地改革制度演進(jìn)中的“管制”強(qiáng)化與“產(chǎn)權(quán)”弱化進(jìn)程及其效果,分析了宅基地改革試點(diǎn)中頂層制度設(shè)計(jì)與底層制度創(chuàng)新的特征,最后給出了宅基地改革的可能方向。
宅基地制度演進(jìn):產(chǎn)權(quán)弱化與管制強(qiáng)化
(一)財(cái)產(chǎn)權(quán)利:由私權(quán)到公權(quán)的產(chǎn)權(quán)弱化
新中國(guó)成立以來(lái),宅基地制度經(jīng)歷了從農(nóng)民私有到農(nóng)民集體公有、從私權(quán)到公權(quán)、從自由流轉(zhuǎn)到限制流轉(zhuǎn)(朱新華等,2012)、從財(cái)產(chǎn)功能到保障功能、從權(quán)利開(kāi)放到權(quán)利封閉(高圣平,2019)的演變,形成了以“強(qiáng)管制”和“弱產(chǎn)權(quán)”為特征的宅基地制度體系。
1.宅基地從農(nóng)民私有到集體公有
中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地改革“廢除地主階級(jí)封建剝削的土地所有制,實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”和“耕者有其田”的土地制度、賦予農(nóng)民完整農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。同時(shí),依據(jù)“居者有其屋”的原則給農(nóng)民分配住房和宅基地,宅基地作為農(nóng)民的私有土地,農(nóng)民享有宅基地的所有權(quán),可以買(mǎi)賣(mài)、出典、出租和繼承。
1955年開(kāi)始的農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)時(shí)期,土地在初級(jí)社時(shí)分割為農(nóng)戶(hù)所有權(quán)和合作社使用權(quán),到高級(jí)社時(shí)實(shí)現(xiàn)私有農(nóng)地公有化(劉守英等,2019),農(nóng)地私有產(chǎn)權(quán)完全消失。然而,這一時(shí)期農(nóng)民對(duì)農(nóng)房及宅基地的私有產(chǎn)權(quán)沒(méi)有改變,宅基地及其農(nóng)房并未被嚴(yán)格區(qū)分(劉守英,2015),房屋地基所有權(quán)仍是私權(quán),農(nóng)民享有使用、買(mǎi)賣(mài)、出租、抵押、繼承等權(quán)能并受到法律保護(hù)。1962年出臺(tái)的《農(nóng)村人民公社工作條例》(修正案)首次使用“宅基地”一詞,創(chuàng)設(shè)了宅基地和農(nóng)房產(chǎn)權(quán)分離的制度安排,將宅基地、自留地等劃歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有,一律不準(zhǔn)出租和買(mǎi)賣(mài)。農(nóng)民對(duì)宅基地的產(chǎn)權(quán)由私有性質(zhì)的所有權(quán)轉(zhuǎn)化為集體所有權(quán)下的使用權(quán),但宅基地使用權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容并不明確(丁關(guān)良,2008)。
2.宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)能不斷弱化
一方面,1982年《憲法》、1986《民法通則》、1986年和1988年《土地管理法》明確了宅基地所有權(quán)為集體所有,宅基地使用權(quán)權(quán)能被明確為使用權(quán)和繼承權(quán),但宅基地不得買(mǎi)賣(mài)、租賃、抵押。2007年《物權(quán)法》雖然明確了宅基地使用權(quán)為“用益物權(quán)”并通過(guò)確權(quán)登記予以保護(hù),但該項(xiàng)權(quán)利被施加了如下限制:不得進(jìn)行抵押,“不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。另一方面,人民公社時(shí)期確立“房地分離”的制度安排后,社員對(duì)農(nóng)房具有排他性所有權(quán)(劉守英,2015),社員有買(mǎi)賣(mài)、租賃或典當(dāng)房屋的權(quán)利并受法律保護(hù),宅基地使用權(quán)可以隨著房屋的買(mǎi)賣(mài)和租賃而轉(zhuǎn)移。1982年《憲法》、1985年《繼承法》、1986年《民法通則》又將農(nóng)房所有權(quán)權(quán)能限定為只有繼承權(quán),不能出租、轉(zhuǎn)讓和抵押。
3.宅基地使用權(quán)從權(quán)利開(kāi)放到封閉
改革初期,宅基地使用權(quán)具有開(kāi)放性,由城鄉(xiāng)居民共同享有。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》、1986和1988年《土地管理法》、1991年《土地管理法實(shí)施條例》明確規(guī)定,除農(nóng)村居民可以依法申請(qǐng)、無(wú)償取得宅基地,“回鄉(xiāng)落戶(hù)的職工、離休、退休、退職職工和軍人,回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞,城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶(hù)口居民”也可“依法申請(qǐng)有償使用宅基地建住宅”。1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》則徹底將非成員宅基地使用權(quán)排除在外:農(nóng)宅不能向城市居民出售,城市居民不能使用集體土地建房。2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》嚴(yán)令城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)置宅基地。2004《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》和2008《國(guó)土部進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作通知》更嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)和建造的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。
(二)宅基地和農(nóng)房管制不斷強(qiáng)化
1963年8月最高法院出臺(tái)《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問(wèn)題的意見(jiàn)(修正稿)》規(guī)定宅基地的獲得方式為依法申請(qǐng)無(wú)償取得,農(nóng)民建房納入政府管理。從此,以面積標(biāo)準(zhǔn)、用途和規(guī)劃管制、建房審批管理為主要內(nèi)容的宅基地和農(nóng)房管制逐漸形成并不斷強(qiáng)化:
1.從面積限制到一戶(hù)一宅,嚴(yán)控用地規(guī)模
1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定宅基地使用受省級(jí)“用地限額”和縣級(jí)“面積標(biāo)準(zhǔn)”限制,不能超過(guò)各省劃定標(biāo)準(zhǔn)7,禁止私自擴(kuò)大宅基地8。1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)村居民只能擁有一處不超標(biāo)的宅基地,多余的宅基地由集體經(jīng)濟(jì)組織收回9。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》、1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地的通知》、1998年及2004年《土地管理法》、2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》、2008年《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》和《國(guó)土部進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作通知》規(guī)定出賣(mài)、出租房屋的農(nóng)戶(hù)不能再申請(qǐng)宅基地,嚴(yán)格控制宅基地使用規(guī)模。
2.嚴(yán)禁占用耕地和非農(nóng)建設(shè),引導(dǎo)集中建房
適應(yīng)耕地保護(hù)要求,1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和1991年《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定農(nóng)民建房不能使用自留地、自留山、飼料地和承包地,應(yīng)當(dāng)充分利用原有宅基地、村內(nèi)空閑地、荒地和坡地建設(shè)農(nóng)房10。1998年、2004年《土地管理法》再次強(qiáng)調(diào)非農(nóng)建設(shè)禁止占用耕地,嚴(yán)禁未經(jīng)批準(zhǔn)在耕地上建房。農(nóng)村居民住宅建設(shè)必須按照規(guī)劃進(jìn)行11,從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模,提倡宅基地整理和增減掛鉤,農(nóng)村居民點(diǎn)逐步向中心村和小城鎮(zhèn)集中12。
3.嚴(yán)格審批管理,上收審批權(quán)限
1985年《村鎮(zhèn)建設(shè)管理暫行規(guī)定》、1991年《土地管理法實(shí)施條例》、1993年《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》規(guī)定居民建房需先向村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)提出用地申請(qǐng),“使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地”報(bào)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))人民政府審批13,使用耕地的經(jīng)鄉(xiāng)級(jí)人民政府審核后需報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。1998年與2004年《土地管理法》將農(nóng)民建房審批的權(quán)限上收,使用原有宅基地和村內(nèi)空閑地的“經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核,由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”,占用農(nóng)地的需要經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用后再由市、縣人民政府進(jìn)行具體建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)審批。
(三)“弱產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)管制”的制度失效
可見(jiàn),建國(guó)以來(lái)宅基地制度朝著弱化產(chǎn)權(quán)和強(qiáng)化管制的方向演進(jìn),宅基地產(chǎn)權(quán)從純粹的私權(quán)逐步變成集體所有、農(nóng)戶(hù)使用的公權(quán),宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)被嚴(yán)格限制為使用和繼承,沒(méi)有出租、轉(zhuǎn)讓和抵押等權(quán)能。不僅如此,宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)從面向城鄉(xiāng)居民的開(kāi)放權(quán)利,變成為僅供農(nóng)村居民享有的封閉權(quán)利。宅基地管制由使用標(biāo)準(zhǔn)不超標(biāo)強(qiáng)化為“一戶(hù)一宅”,嚴(yán)格禁止占用耕地和非法建設(shè),宅基地審批權(quán)限不斷上移,管制不斷升級(jí)。遺憾的是,隨著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程,市場(chǎng)化帶來(lái)財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化,“強(qiáng)管制、弱產(chǎn)權(quán)”的宅基地制度運(yùn)行與制度安排初衷相背離,出現(xiàn)管制失效和財(cái)產(chǎn)權(quán)的自我強(qiáng)化。
1.宅基地管理失序
一是一戶(hù)一宅難以維系,超標(biāo)占用普遍存在。2000—2016年,我國(guó)農(nóng)村常住人口由8.08億人減少至5.89億人,減少27.1%,但同期農(nóng)村宅基地面積反而由2.47億畝擴(kuò)大為2.98億畝,增加20.6%(秦志偉,2018);
二是無(wú)償取得和成員權(quán)分配難以維持。隨著城鎮(zhèn)建設(shè)用地的緊張和農(nóng)村宅基地價(jià)值顯化,東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)早在上世紀(jì)90年代中后期就難以實(shí)施無(wú)償分配。宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值逐漸顯化后,集體成員出現(xiàn)通過(guò)出租或轉(zhuǎn)讓宅基地實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的需求,非集體成員也迫于城市高房?jī)r(jià)壓力等原因紛紛租入或變相購(gòu)買(mǎi)農(nóng)民宅基地(房);
三是宅基地?zé)o序擴(kuò)張,管理成本畸高。審批和管理權(quán)限設(shè)置層級(jí)過(guò)高,自上而下設(shè)置的用途和規(guī)劃管制難以匹配農(nóng)民實(shí)際需求,現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民建房占用農(nóng)地,危及耕地保護(hù)(劉守英,2015)。
2.配置效率低下、財(cái)產(chǎn)價(jià)值難以合法實(shí)現(xiàn)
一是宅基地大量閑置。截至2017年底,全國(guó)農(nóng)村宅基地約1.7億畝,占3.1億畝農(nóng)村集體建設(shè)用地的55%-56%,農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置用地面積約達(dá)3000萬(wàn)畝(張曉山,2018),宅基地低效閑置問(wèn)題十分嚴(yán)重。
二是隱性交易大量存在,財(cái)產(chǎn)價(jià)值顯化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),宅基地隱型交易市場(chǎng)發(fā)展迅速,引發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”、“非法交易”等制度困局。在城鄉(xiāng)結(jié)合部,農(nóng)民宅基地通過(guò)房屋買(mǎi)賣(mài)、出租和抵押等“地隨房走”的方式進(jìn)行的非法交易已達(dá)10%～15%(張漢飛和石霞,2010)。
三是宅基地權(quán)利內(nèi)涵和性質(zhì)不清,農(nóng)民權(quán)益難以得到保障和實(shí)現(xiàn)。
制度改革的頂層設(shè)計(jì):強(qiáng)化管制下的財(cái)產(chǎn)權(quán)有限開(kāi)放
(一)審慎開(kāi)啟的宅基地制度改革試點(diǎn)
“強(qiáng)管制、弱產(chǎn)權(quán)”的宅基地制度架構(gòu)面臨一系列壓力,既包括如何與城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)相銜接,也包括如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地保障,還包括增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)收入的政策導(dǎo)向。中共十八屆三中全會(huì)作出土地制度改革的全面部署,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議于2015年2月27日審議通過(guò)《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定的決定》(下稱(chēng)《決定》,授權(quán)在試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革,其中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)各15個(gè)、土地征收制度改革試點(diǎn)3個(gè)。但是,宅基地制度改革是三項(xiàng)試點(diǎn)中最為審慎的,原因如下:
一是改革動(dòng)力不足。原國(guó)土資源部分別于1999和2002年開(kāi)始研究征地制度改革和農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革并在全國(guó)選取一些地方開(kāi)展試點(diǎn),各地也結(jié)合實(shí)際進(jìn)行積極探索為改革完善農(nóng)村土地制度積累了一定經(jīng)驗(yàn)(曉葉,2017)。關(guān)于宅基地制度改革,各地出現(xiàn)了宅基地用益物權(quán)權(quán)能完善、宅基地和農(nóng)房交易轉(zhuǎn)讓及有償調(diào)劑和選位等探索,但這些自發(fā)演進(jìn)在“強(qiáng)管制”宅基地制度安排下被視為“非法用地”或“違法建設(shè)”,未能自下而上引發(fā)試點(diǎn)探索以及制度變遷。
二是改革目標(biāo)滯后。在多年的探索實(shí)踐下,征地制度改革將改革目標(biāo)明確為縮小征地范圍,規(guī)范征地程序,完善對(duì)被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革不僅拓展了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能和財(cái)產(chǎn)權(quán)利,允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,而且實(shí)現(xiàn)了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的開(kāi)放——實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。而關(guān)于宅基地制度改革,僅僅強(qiáng)調(diào)“保障農(nóng)戶(hù)宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度”,卻極少拓展產(chǎn)權(quán)權(quán)能、開(kāi)放財(cái)產(chǎn)權(quán)利、顯化財(cái)產(chǎn)價(jià)值的具體措施。
三是制度突破有限。2017年11月4日全國(guó)人大同意將三項(xiàng)改革試點(diǎn)期限延長(zhǎng)1年至2018年12月31日,同年11月20日召開(kāi)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議提出“拓展宅基地制度改革試點(diǎn)范圍”,原國(guó)土資源部決定于11月24日將將宅基地試點(diǎn)范圍拓展到33個(gè)試點(diǎn)地區(qū),通過(guò)打通改革試點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。三項(xiàng)制度改革改變了“一地一試,封閉運(yùn)行”的思路,一些試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)始探索宅基地指標(biāo)交易和調(diào)整成為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市,在一定程度上推動(dòng)了宅基地制度改革朝向財(cái)產(chǎn)權(quán)利的方向演進(jìn)。
(二)尋求更有效的宅基地管制
一是耕地保護(hù)和土地用途管制不斷被強(qiáng)調(diào)。2014年12月2日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議審議了國(guó)土資源部提交的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(以下稱(chēng)《意見(jiàn)》),提出了堅(jiān)持“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”的改革試點(diǎn)底線。2018年中央一號(hào)文件指出“嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制,嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”。2019年8月16日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在《對(duì)十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議第8424號(hào)建議的答復(fù)》中強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持土地用途管制,嚴(yán)格控制新增宅基地占用農(nóng)用地。”
二是保障戶(hù)有所居,完善宅基地取得。《意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)“要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式,探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶(hù)有所居的多種實(shí)現(xiàn)形式”,此意見(jiàn)以“人均土地少、不能保障一戶(hù)擁有一處宅基地的地區(qū),縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上,可以采取措施,按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶(hù)有所居”納入2019年修訂的《土地管理法》。
三是改革宅基地審批制度,將權(quán)力下沉到基層組織。《意見(jiàn)》要求,改革宅基地審批制度,使用存量建設(shè)用地的,下放至鄉(xiāng)級(jí)政府審批;使用新增建設(shè)用地的,下放至縣級(jí)政府審批。此意見(jiàn)以“農(nóng)村村民住宅用地,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核批準(zhǔn);其中,涉及占用農(nóng)用地的,依照本法第四十四條的規(guī)定辦理審批手續(xù)”、“農(nóng)村村民出賣(mài)、出租、贈(zèng)與住宅后,再申請(qǐng)宅基地的,不予批準(zhǔn)”納入2019年修訂的《土地管理法》。
(三)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的有限開(kāi)放
2013年11月12日,中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出了通過(guò)試點(diǎn)改革宅基地制度的方案,明確了保障宅基地用益物權(quán)、完善農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)能、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道的改革目標(biāo)。
2016年10月10日,國(guó)土資源部發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶(hù)數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》,“允許進(jìn)城落戶(hù)人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地”。
2018年中央一號(hào)文件提出:“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分置,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。
盡管中央文件和部門(mén)法規(guī)一再?gòu)?qiáng)調(diào)保障宅基地用益物權(quán)和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)等財(cái)產(chǎn)屬性,但在宅基地制度改革頂層設(shè)計(jì)中僅僅涉及到兩項(xiàng):
一是探索宅基地有償使用和自愿有償退出機(jī)制。《意見(jiàn)》要求,對(duì)因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶(hù)多宅的,以及非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)繼承房屋等占有的宅基地,由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo),探索有償使用。允許進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。這一探索僅以“國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地,鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤(pán)活利用閑置宅基地和閑置住宅”納入2019年修訂的《土地管理法》,而意在顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的有償使用并未被納入。
二是農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押。2015年08月24日公布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,決定在全國(guó)試點(diǎn)推行農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押,要求“明確貸款對(duì)象、貸款用途、產(chǎn)品設(shè)計(jì)、抵押價(jià)值評(píng)估、抵押物處置等業(yè)務(wù)要點(diǎn),盤(pán)活農(nóng)民土地用益物權(quán)的財(cái)產(chǎn)屬性”。但目前農(nóng)房抵押試點(diǎn)進(jìn)展緩慢,尚未形成可供修法的經(jīng)驗(yàn)。
地方試點(diǎn):宅基地有效治理下財(cái)產(chǎn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式的探索
(一)相同的困境與相異的需求
在2015年2月全國(guó)人大授權(quán)的33個(gè)縣(市、區(qū))農(nóng)村土地制度改革三項(xiàng)試點(diǎn)中,浙江義烏、四川瀘縣、江西余江等15個(gè)地區(qū)重點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn),明確試點(diǎn)內(nèi)容為宅基地權(quán)益保障和取得方式、有償使用、實(shí)現(xiàn)用益物權(quán)、有償退出、宅基地總規(guī)模控制、審批權(quán)下放和宅基地管理制度等。宅基地試點(diǎn)范圍于2017年11月24日拓展到33個(gè)試點(diǎn)地區(qū),通過(guò)打通改革試點(diǎn)推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。截至2018年底,33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))按新辦法共“騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶(hù)、8.4萬(wàn)畝,辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元”,健全宅基地權(quán)益保障方式、完善宅基地審批制度、探索宅基地有償使用機(jī)制三項(xiàng)進(jìn)入法律修訂程序。
從制度運(yùn)行來(lái)看,三地面臨相同制度困境。
第一,一戶(hù)多宅現(xiàn)象突出。改革前義烏市一戶(hù)多宅面積109.46萬(wàn)平方米,宗數(shù)15452宗,占全市宅基地總宗數(shù)的7%。2016年瀘縣農(nóng)村宅基地一戶(hù)多宅4.13萬(wàn)戶(hù),占總戶(hù)數(shù)的15%。2015年試點(diǎn)前余江區(qū)一戶(hù)多宅2.9萬(wàn)戶(hù),占總戶(hù)數(shù)的39.7%;
第二,宅基地閑置,配置效率低。義烏市在改革前空閑宅基地面積40.33萬(wàn)平方米,宗數(shù)4078宗,占全市宅基地總宗數(shù)的1.86%。瀘縣于2017年閑置宅基地2.75萬(wàn)戶(hù),占農(nóng)村總戶(hù)數(shù)的10%,面積0.15萬(wàn)公頃。試點(diǎn)前余江區(qū)有宅基地9.235萬(wàn)宗,閑置農(nóng)房約有2.3萬(wàn)棟,在閑置農(nóng)房中有67.4%屬于危房或倒塌房屋;
第三,私下交易現(xiàn)象多,權(quán)益保障難。義烏市2015年宅基地私下轉(zhuǎn)讓共9724宗,占宅基地總宗數(shù)的4.4%。2017年,瀘縣農(nóng)房租賃收入在瀘縣農(nóng)戶(hù)財(cái)產(chǎn)性收入中約占25%;
第四,建設(shè)缺乏規(guī)劃,管理秩序混亂。義烏市大量的“四層半”建筑使基建和城市風(fēng)貌改善難以開(kāi)展。余江區(qū)未批先建、批少占多、建新不拆舊等現(xiàn)象屢禁不止,2012-2014年全區(qū)違章建房3200棟,約占新建房屋的50%。
浙江義烏、四川瀘縣和江西余江是最早開(kāi)展宅基地制度改革試點(diǎn)的地區(qū),試點(diǎn)之前這些地區(qū)亦不乏自行探索。浙江義烏是發(fā)達(dá)地區(qū)宅基地問(wèn)題矛盾突出的代表,由于義烏市人口城鎮(zhèn)化快于土地城鎮(zhèn)化,呈現(xiàn)城市生長(zhǎng)在村莊(宅基地)上的狀況,存在大量以村莊形態(tài)為主的集體建設(shè)用地并有擴(kuò)大趨勢(shì),亟需通過(guò)市場(chǎng)化解決宅基地資源配置和有效管理。四川瀘縣和江西余江雖同屬傳統(tǒng)農(nóng)區(qū),前者面臨的問(wèn)題是如何將受限的宅基地激活促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村莊適度集聚和城鄉(xiāng)建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化,而后者更側(cè)重解決宅基地管理無(wú)序問(wèn)題。
(二)朝向財(cái)產(chǎn)權(quán)利強(qiáng)化的改革方向
有趣的是,在不同改革需求和相同制度困境下,取得改革授權(quán)的浙江義烏、四川瀘縣和江西余江在宅基地制度試點(diǎn)中均選擇了強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)權(quán),同時(shí)將無(wú)效的宅基地管制改進(jìn)為有效治理的方向。
一方面是強(qiáng)化并開(kāi)放財(cái)產(chǎn)權(quán)利。實(shí)行宅基地使用權(quán)的開(kāi)放,通過(guò)跨區(qū)域配置、有償使用等形式打破社區(qū)封閉性;實(shí)行宅基地轉(zhuǎn)讓、入市和市場(chǎng)化交易,通過(guò)共建共享、調(diào)整入市、指標(biāo)交易和“集地券”等方式顯化宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值;實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房等權(quán)能完善,賦予房屋、宅基地使用權(quán)抵押、轉(zhuǎn)讓等權(quán)能。
另一方面是從強(qiáng)化管制到有效治理。探索宅基地權(quán)利保障方式,通過(guò)宅基地、房屋以及貨幣化安置等性質(zhì)保障,實(shí)現(xiàn)各區(qū)域、各類(lèi)型農(nóng)戶(hù)“戶(hù)有所居”;破解成員權(quán)問(wèn)題,通過(guò)資格認(rèn)定和固定“戶(hù)”的劃分等明確宅基地取得資格;完善宅基地有效治理實(shí)現(xiàn)形式,通過(guò)村莊規(guī)劃、總量管控和有償調(diào)劑等方法,發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地管理中的主體性。
1.強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)權(quán)利屬性,顯化財(cái)產(chǎn)價(jià)值
一是宅基地有償使用。義烏實(shí)行宅基地有償調(diào)劑和有償選位:以市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)在宅基地分配資格權(quán)落地之前開(kāi)展有償調(diào)劑,在宅基地權(quán)益落地時(shí)開(kāi)展有償選位,在宅基地占有使用環(huán)節(jié)針對(duì)超占等開(kāi)展有償使用,在宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)由集體收取土地所有權(quán)收益,探索宅基地從永久無(wú)償向分類(lèi)有償轉(zhuǎn)變。
瀘縣實(shí)施差別化的宅基地有償使用:申請(qǐng)建房的農(nóng)戶(hù)節(jié)約面積的按100元/㎡/年予以獎(jiǎng)勵(lì)。申請(qǐng)使用增量宅基地的超出部分按每年20元/㎡/年、對(duì)于使用存量宅基地及歷史形成超占和多宅部分實(shí)行階梯式定價(jià)繳納有償使用費(fèi),申請(qǐng)跨區(qū)使用增量宅基地的,經(jīng)村民小組戶(hù)代表和村委會(huì)批準(zhǔn)后,一次性繳納180元/㎡有償使用費(fèi)(超面積需繳納230元/㎡占補(bǔ)平衡復(fù)墾費(fèi))。
余江推行分類(lèi)有償使用和“擇位競(jìng)價(jià)”:對(duì)于歷史形成的存量宅基地,超出規(guī)定面積或者多宅部分按照不同標(biāo)準(zhǔn)每年收取有償使用費(fèi),對(duì)于新申請(qǐng)使用宅基地,根據(jù)使用土地的類(lèi)別實(shí)行“擇位競(jìng)價(jià)”,并且另收30元/㎡耕地開(kāi)墾費(fèi)。
二是宅基地自愿退出。義烏市多渠道實(shí)現(xiàn)宅基地自愿退出:充分保障農(nóng)戶(hù)自愿的前提下,按置換退出、獲取集地券收益退出、獲取貨幣補(bǔ)償退出等方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)有償退出宅基地,宅基地退出與進(jìn)城落戶(hù)不掛鉤,不影響集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。
瀘縣多路徑自愿有償退出宅基地:經(jīng)自愿申請(qǐng)、村組核查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣政府批準(zhǔn),瀘縣農(nóng)戶(hù)可在獲得拆舊補(bǔ)償之后有償退出宅基地,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照是否為法定面積和房屋結(jié)構(gòu)予以確定;退出“一戶(hù)一宅”或法定面積宅基地的農(nóng)戶(hù),可以自主選擇進(jìn)城購(gòu)房、投親靠友或集中安置,以保障其居住權(quán)。
余江區(qū)兼顧無(wú)償和有償?shù)恼赝顺鰴C(jī)制:對(duì)閑置廢棄畜禽舍、倒塌住房等實(shí)行自愿無(wú)償退出,對(duì)“一戶(hù)多宅”的多宅部分和非集體經(jīng)濟(jì)組織成員在農(nóng)村占有和使用的宅基地實(shí)行自愿有償退出。尤其對(duì)退出宅基地或放棄建房資格進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)戶(hù),允許農(nóng)戶(hù)保留原有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),并允許15年后自愿選擇是否回村建房。
三是宅基地交易、入市與轉(zhuǎn)讓。義烏市推出了“集地券”模式:持有集地券的農(nóng)民或集體組織可以憑此在公開(kāi)市場(chǎng)上進(jìn)行交易并獲得收益,而取得集地券的用地者可據(jù)此在向政府申請(qǐng)用地的過(guò)程中折抵相應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)或出讓金;同時(shí),集地券被賦予了交易、質(zhì)押、存儲(chǔ)等諸多權(quán)能。另一方面,探索宅基地使用權(quán)有條件對(duì)外轉(zhuǎn)讓,盤(pán)活閑置農(nóng)房和宅基地、破解宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境。
瀘縣探索縣內(nèi)流轉(zhuǎn)、指標(biāo)交易、調(diào)整入市和共建共享等方式:農(nóng)戶(hù)住宅可在縣域范圍內(nèi)農(nóng)村集體戶(hù)之間進(jìn)行交易和出租,流出方不再享受宅基地使用權(quán);宅基地退出產(chǎn)生的節(jié)余指標(biāo),在歸還先行指標(biāo)和農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)后,可留作集體組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展或進(jìn)行調(diào)整入市,也可由政府進(jìn)行收儲(chǔ)(價(jià)格為12-14萬(wàn)元/畝)或在縣域范圍內(nèi)由村集體經(jīng)濟(jì)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等主體之間交易;復(fù)墾后的建設(shè)用地指標(biāo)按規(guī)劃分類(lèi)利用,可調(diào)整到縣域內(nèi)非公共利用地項(xiàng)目,以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)或掛牌等方式異地入市;農(nóng)戶(hù)以合法宅基地使用權(quán)單獨(dú)出資或聯(lián)合出資,或與社會(huì)資本共享居住、商住和經(jīng)營(yíng)等權(quán)利,對(duì)“共建共享”宅基地實(shí)行分割登記,允許“共建共享”第三方產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押。
四是賦予宅基地使用權(quán)和農(nóng)房擔(dān)保、抵押權(quán)能。義烏市規(guī)定在承諾房屋處置后仍有人均建筑面積不少于15平方米的合法住房的前提下,持有農(nóng)房不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證的農(nóng)戶(hù),都可以農(nóng)房抵押擔(dān)保方式申請(qǐng)貸款。
瀘縣規(guī)定金融機(jī)構(gòu)根據(jù)貸款人年齡、信用狀況、信用狀況、貸款用途、還款能力和用于抵押的房屋宅基地狀況等因素合理自主確定貸款期限、額度、抵押率和利率,向無(wú)不良信用記錄的、具有完全民事行為能力的農(nóng)民住房所有人提供貸款,并限定用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。
余江區(qū)開(kāi)辟了農(nóng)房抵押貸款辦證綠色通道,建立了農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金1000萬(wàn)元,促進(jìn)農(nóng)房和宅基地使用權(quán)抵押。
2.探索宅基地有效治理
一是宅基地使用權(quán)資格認(rèn)定。義烏市嚴(yán)格界定村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格、確定宅基地分配標(biāo)準(zhǔn)和明確資格分配權(quán),并以戶(hù)為單位固化資格分配權(quán)。瀘縣村民建房人口按照家庭常住農(nóng)業(yè)人口確定,原籍農(nóng)業(yè)戶(hù)口的軍人、大中專(zhuān)院校在校生、戶(hù)口遷移到城鎮(zhèn)但經(jīng)“一事一議”認(rèn)定為集體經(jīng)濟(jì)組織成員等特殊情況也可計(jì)入其中。余江區(qū)通過(guò)戶(hù)籍關(guān)系、土地承包和居住情況來(lái)認(rèn)定宅基地使用權(quán)資格,規(guī)定達(dá)到結(jié)婚年齡的男性成員(或入贅純女戶(hù)家庭)方可分戶(hù)。
二是宅基地取得和住房保障。義烏市保障居住權(quán),賦予宅基地資格權(quán)財(cái)產(chǎn)屬性,規(guī)劃區(qū)內(nèi)資格權(quán)可按一定比例置換完整產(chǎn)權(quán)的高層公寓、產(chǎn)業(yè)用房和貨幣,規(guī)劃區(qū)外實(shí)施村莊更新和宅基地村集體統(tǒng)一組織有償調(diào)劑。
瀘縣確定定人定面積取得宅基地。村民申請(qǐng)使用宅基地,嚴(yán)格按照“定人定面積”原則,即3人及以下戶(hù)按3人、4人戶(hù)按4人、5人戶(hù)及以上戶(hù)按5人,每人無(wú)償取得50平方米宅基地。
余江區(qū)按照傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)核心區(qū)、縣城核心區(qū)等不同區(qū)域,通過(guò)統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建等方式獲得不等面積的宅基地或者住房保障居住權(quán),發(fā)放“房地一體”的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。
三是改革宅基地治理。義烏市堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng),促進(jìn)有序減量使用。通過(guò)下放審批權(quán)限、優(yōu)化登記流程、建立土地民主管理小組,實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織在資格確認(rèn)、方案認(rèn)定、有償使用、收益分配等方面的自主性和所有權(quán)權(quán)能。
瀘縣規(guī)定農(nóng)村宅基地選址必須符合村級(jí)土地利用總體規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃和生態(tài)建設(shè)規(guī)劃,將宅基地審批權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,劃定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的宅基地總量上線和底線保障,對(duì)于不同的宅基地使用需求,可通過(guò)“有償調(diào)劑”的方式跨區(qū)配置宅基地資源。
余江區(qū)通過(guò)發(fā)動(dòng)群眾,強(qiáng)化宅基地管理。余江區(qū)根據(jù)村莊人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地?cái)?shù)量確定村莊建設(shè)用地規(guī)模和總量管控,編制村莊建設(shè)規(guī)劃,通過(guò)成立由鄉(xiāng)賢、黨員等構(gòu)成的村民事務(wù)理事會(huì),發(fā)揮村民自治組織在宅基地申請(qǐng)、流轉(zhuǎn)、退出、收益分配等事務(wù)中重要作用。
(三)改革試點(diǎn)績(jī)效
浙江義烏、四川瀘縣和江西余江通過(guò)宅基地制度改革盤(pán)活了宅基地資源、顯化了宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)價(jià)值,取得了良好的制度績(jī)效。
一是宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。改革前后,義烏市農(nóng)村居民收入和人均財(cái)產(chǎn)收入由25963元和3063元分別增加至33393元和4000元以上,村級(jí)組織獲利70.96億元使得76個(gè)村摘除了經(jīng)濟(jì)薄弱的帽子。
2017年,瀘縣退出宅基地進(jìn)城購(gòu)房戶(hù)戶(hù)均獲得補(bǔ)償12萬(wàn)余元、退出原宅基地到中心村建房戶(hù)均可獲得補(bǔ)償8萬(wàn)余元,222個(gè)村通過(guò)宅基地退出節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn),村集體平均收益100萬(wàn)元以上,徹底消除了空殼村。
二是建設(shè)用地配置效率提高。改革后義烏市7個(gè)城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)項(xiàng)目比傳統(tǒng)四層半改造模式節(jié)約土地約51%,比村莊現(xiàn)狀用地節(jié)約36%,共節(jié)約土地6401畝。截至2017年底瀘縣騰退建設(shè)用地指標(biāo)將近1萬(wàn)畝,可保障城鄉(xiāng)3年建設(shè)用地需求。截至2018年底,余江區(qū)全境共退出宅基地34161宗4568畝,其中無(wú)償退出26474宗3495畝,有償退出7687宗1073畝,可滿(mǎn)足農(nóng)民未來(lái)10至15年建房用地的需求。
三是鄉(xiāng)村形態(tài)變化和鄉(xiāng)村面貌改善。義烏市自2015年試點(diǎn)改革以來(lái)解決住房困難戶(hù)5010戶(hù),治理危房29635宗。瀘縣通過(guò)異地安置、貨幣化安置等方式實(shí)現(xiàn)多渠道優(yōu)先保障,因地制宜地保障不同群體“戶(hù)有所居、住有宜居”。通過(guò)宅基地改革,余江縣農(nóng)村無(wú)序私自建房、建附屬設(shè)施等現(xiàn)象得到有效遏制,農(nóng)民違規(guī)建房的現(xiàn)象不再有發(fā)生,改善了村容村貌和農(nóng)村人居環(huán)境。
四是村莊的開(kāi)放。截至2017年,義烏市城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)置換權(quán)益已成交10047宗,成交面積600961平方米,成交金額約32億元,已辦理轉(zhuǎn)讓登記311宗,其中跨集體經(jīng)濟(jì)組織37宗,集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓274宗。瀘縣通過(guò)縣域調(diào)劑打破宅基地使用的集體成員限制,通過(guò)調(diào)整入市、共建共享等實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)向城鄉(xiāng)居民和社會(huì)資本開(kāi)放,使村莊從封閉走向開(kāi)放。
簡(jiǎn)要結(jié)論和政策含義
以非正式制度為主的鄉(xiāng)村治理和主要體現(xiàn)為房屋宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利,在維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序中起著不可替代的作用。建國(guó)以來(lái)宅基地制度演進(jìn)的基本邏輯是以保障居住功能弱化財(cái)產(chǎn)權(quán)利、為了耕地保護(hù)削弱鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán),替代“產(chǎn)權(quán)”和“治權(quán)”的是以國(guó)家公權(quán)為支撐并不斷強(qiáng)化的“管制”權(quán)。
“強(qiáng)管制,弱產(chǎn)權(quán)”的宅基地制度安排導(dǎo)致管制無(wú)效和產(chǎn)權(quán)無(wú)效。近年來(lái),國(guó)家主導(dǎo)的宅基地制度改革頂層設(shè)計(jì)朝著強(qiáng)化管制、有限開(kāi)放產(chǎn)權(quán)的方向進(jìn)行。值得注意的是,一旦獲得改革試點(diǎn)授權(quán)并被允許進(jìn)行制度試驗(yàn),試點(diǎn)地區(qū)的制度創(chuàng)新明顯朝向?qū)で笥行е卫砗惋@化財(cái)產(chǎn)權(quán)利的方向。
浙江義烏、四川瀘縣、江西余江宅基地制度改革試點(diǎn)取得的制度績(jī)效,昭示了宅基地制度改革的可能方向,即理順宅基地產(chǎn)權(quán)、治權(quán)和管制的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)有效產(chǎn)權(quán)、村內(nèi)治權(quán)與國(guó)家有限管制。
一是實(shí)現(xiàn)宅基地的有效產(chǎn)權(quán)。朝向宅基地和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)屬性方向,明確財(cái)產(chǎn)權(quán)利內(nèi)容,完善宅基地和農(nóng)房的用益物權(quán)權(quán)益,在流轉(zhuǎn)、抵押、交易等方面拓展產(chǎn)權(quán)權(quán)能,破除宅基地?zé)o償使用困境,探索宅基地有償使用機(jī)制,打破宅基地成員權(quán)和封閉性,探索宅基地對(duì)外流轉(zhuǎn)和城市居民取得宅基地使用權(quán)的機(jī)制,開(kāi)辟宅基地轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通道,實(shí)現(xiàn)同價(jià)同權(quán)。
二是尋求宅基地有效治理。宅基地有效治理依賴(lài)于國(guó)家公權(quán)和鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)的協(xié)整配合,不可偏廢。
一方面應(yīng)限定國(guó)家公權(quán)在宅基地管制中的權(quán)力范圍,國(guó)家公權(quán)力的行使應(yīng)從規(guī)劃管控和用途管制兩方面對(duì)鄉(xiāng)村公共空間進(jìn)行空間管制,通過(guò)規(guī)劃管控控制村莊用地規(guī)模、利用結(jié)構(gòu)和鄉(xiāng)村風(fēng)貌,通過(guò)用途管制實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)國(guó)家目標(biāo);
另一方面應(yīng)發(fā)揮鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)實(shí)現(xiàn)宅基地制度治理。鄉(xiāng)村內(nèi)部治權(quán)的行使可以降低宅基地治理成本、協(xié)調(diào)村民關(guān)系,利用鄉(xiāng)村內(nèi)部非正式制度和自治組織作用,解決宅基地取得權(quán)資格認(rèn)定和分戶(hù)方法、“戶(hù)有所居”保障方式、宅基地初始取得權(quán)分配、宅基地使用權(quán)代際傳遞等難題。
作者簡(jiǎn)介：劉守英,中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,博士,教授,博士生導(dǎo)師; 熊雪鋒,中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院,博士研究生。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題 2019年06期
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