內(nèi)容摘要：2018年中央一號(hào)文件提出宅基地“三權(quán)分置”的表述未采用法學(xué)上的權(quán)利概念，該政策在落地實(shí)施前必須進(jìn)行從政策語言到法學(xué)語言的轉(zhuǎn)換，以確保該項(xiàng)改革舉措的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)為前提，明確其法律內(nèi)涵，并進(jìn)行相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。本文結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地方的實(shí)踐探索，闡釋宅基地“三權(quán)分置”政策的初衷和意蘊(yùn)，探討其法律內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)途徑，并對(duì)其具體制度設(shè)計(jì)提出建議。
關(guān)鍵詞：宅基地； 三權(quán)分置；農(nóng)村土地；改革
引言:2018年中央一號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱“2018一號(hào)文件”）提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館。”這一規(guī)定正式提出了宅基地的“三權(quán)分置”，并將其表述為“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”，“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。
我們看到，2018一號(hào)文件在表述宅基地“三權(quán)分置”時(shí)采用了“農(nóng)戶資格權(quán)”、“農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)”、“農(nóng)民房屋使用權(quán)”等“接地氣”的通俗術(shù)語，這種表述有利于增加文件對(duì)人民群眾尤其是廣大農(nóng)民群眾的親和力，但由于這些術(shù)語均不是現(xiàn)行法上的權(quán)利概念，也給政策的細(xì)化和落實(shí)帶來了困惑。這些權(quán)利內(nèi)涵如何？如何和現(xiàn)有權(quán)利體系相對(duì)接？同承包地“三權(quán)分置”一樣，宅基地“三權(quán)分置”政策在落地前也必須進(jìn)行從政策語言到法學(xué)語言的轉(zhuǎn)換。因此，探究宅基地“三權(quán)分置”的政策內(nèi)涵，在確保該項(xiàng)改革舉措的政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的前提下，將宅基地“三權(quán)分置”的政策表述轉(zhuǎn)換為“法言法語”，并構(gòu)建相應(yīng)的法律制度保障其有序?qū)嵤且苑ㄖ畏绞缴罨r(nóng)村土地制度改革的必然要求。
本文結(jié)合農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)地方的實(shí)踐探索，闡釋宅基地“三權(quán)分置”政策的初衷和政策意蘊(yùn)，探討其法律內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)途徑，并對(duì)其制度構(gòu)建提出建議。
一、宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)
（一）宅基地“三權(quán)分置”的初衷——盤活閑置宅基地
為何要實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”？2017年和2018年中央一號(hào)文件的表述均清楚地表明了這一政策的價(jià)值功能：促進(jìn)閑置宅基地和農(nóng)房的再利用。
我國現(xiàn)行宅基地制度以“一戶一宅”、“無償分配”、“永久使用”為特點(diǎn)。由于宅基地是無償分配的，基于 “不占白不占”的心理，一旦符合分戶和申請(qǐng)條件，農(nóng)民都會(huì)積極分戶并申請(qǐng)獲得宅基地。但在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程中，大量農(nóng)民進(jìn)城打工甚至進(jìn)城定居，農(nóng)村常住人口大量減少，而宅基地退出卻缺乏有效的途徑，導(dǎo)致大量宅基地常年閑置。據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查結(jié)果，2016年末99.5％的農(nóng)戶擁有自己的住房，其中擁有１處住房的農(nóng)戶占比為87.0％，擁有２處和３處住房的農(nóng)戶所占比重分別為11.6％和0.9％，擁有商品房的農(nóng)戶占全部農(nóng)戶的比重為8.7％。雖然從全國平均數(shù)看，農(nóng)戶“一戶多宅”的比例并不高，但從局部看，部分地區(qū) “一戶多宅”和農(nóng)房閑置程度嚴(yán)重，甚至形成“空心村”。例如余江縣在開展此次農(nóng)村土地制度改革之前的摸底調(diào)查顯示，全縣7.3萬農(nóng)戶中，一戶一宅4.4萬戶，一戶多宅2.9萬戶，一戶多宅比例約達(dá)40％。從近些年的發(fā)展趨勢看，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程中，隨著農(nóng)民市民化進(jìn)程的加快，宅基地和農(nóng)房閑置的程度呈增長趨勢。在鄉(xiāng)村振興的背景下，盤活這些閑置的宅基地和農(nóng)房，無論是對(duì)于提高土地利用效率、為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地空間，還是對(duì)于增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入，均有積極意義。
（二）傳統(tǒng)轉(zhuǎn)讓方式在宅基地資源配置中失靈
對(duì)于一般性的可以自由流動(dòng)的財(cái)產(chǎn)而言，通過保障自由交易即可實(shí)現(xiàn)市場機(jī)制對(duì)資源的優(yōu)化配置。但對(duì)農(nóng)房和宅基地而言，由于其擔(dān)負(fù)著農(nóng)民的居住保障功能，國家有關(guān)政策禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓，市場配置因此而失靈。那么，能否通過修改法律和政策規(guī)定的方式解除或者放寬宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的這一限制，使得本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的社會(huì)主體（以下統(tǒng)一用“社會(huì)主體”指代不具備本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的不特定第三人）也可以通過轉(zhuǎn)讓方式取得宅基地使用權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)盤活閑置農(nóng)房和宅基地的目標(biāo)呢？針對(duì)是否應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)向本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的主體轉(zhuǎn)讓的問題，此前學(xué)術(shù)界有諸多探討，贊成說和反對(duì)說兩派觀點(diǎn)針鋒相對(duì)，兩年前筆者曾撰文詳細(xì)介紹和論證，并提出通過設(shè)計(jì)有條件轉(zhuǎn)讓制度來破解困境。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，會(huì)有越來越多農(nóng)戶的宅基地從更加偏重居住保障功能轉(zhuǎn)向更加偏重財(cái)產(chǎn)功能，賦予農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)更加充分的權(quán)能從而增加其財(cái)產(chǎn)性收入的需求也會(huì)變得更為迫切。盡管如此，筆者認(rèn)為，“允許農(nóng)戶直接向社會(huì)主體轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)”的方式仍然不可取，但其背后的邏輯主要不是基于所謂的“農(nóng)民可能低價(jià)轉(zhuǎn)讓后流離失所”、“城里人可能下鄉(xiāng)圈地”等的擔(dān)憂，因?yàn)檫@些擔(dān)憂均屬于可以通過完善轉(zhuǎn)讓的條件和程序等具體制度設(shè)計(jì)予以解決的技術(shù)性問題，其根本原因在于這種直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓的制度安排與我國土地權(quán)利制度的自身邏輯不相容：
一方面，宅基地使用權(quán)是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無償分配給其成員專享的權(quán)利，具有福利保障性和成員專屬性，非成員不具備分配取得宅基地資格；另一方面，農(nóng)戶取得的宅基地使用權(quán)是一種不僅無償而且無期限限制的權(quán)利，我國《物權(quán)法》雖將其定性為用益物權(quán)，但其效力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般意義上的用益物權(quán)，是一種可以永續(xù)使用的特殊用益物權(quán)，其效力上十分接近于所有權(quán)，農(nóng)戶得以享有這種特殊用益物權(quán)的邏輯基礎(chǔ)在于其是土地所有權(quán)人“農(nóng)民集體”的一份子，正因?yàn)槠涫恰八袡?quán)人的一份子”，所以其可以享有這種“準(zhǔn)所有權(quán)” 權(quán)利。孫憲忠教授在研究土地承包經(jīng)營權(quán)和土地所有權(quán)的關(guān)系時(shí)指出，“農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營權(quán)，恰恰就是依據(jù)自己在集體中作為所有權(quán)人一份子享有的地權(quán)”，“農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，正是他們作為土地所有權(quán)人的一部分所享有的一項(xiàng)‘自物權(quán)’”。筆者認(rèn)為，這一論述不僅適用于土地承包經(jīng)營權(quán)，對(duì)于無償分配而且無期限限制的宅基地使用權(quán)更是適用。如果與外來主體也取得這種權(quán)利，則集體經(jīng)濟(jì)組織成員的特殊身份優(yōu)勢喪失殆盡，進(jìn)而危及農(nóng)村土地的農(nóng)民集體所有，也會(huì)與我國現(xiàn)行土地權(quán)利制度的整體邏輯體系產(chǎn)生沖突。這才是將宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓對(duì)象限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍之內(nèi)的根本理由。因此，無論是基于對(duì)農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有的堅(jiān)守，還是基于對(duì)農(nóng)民基本居住權(quán)益的保障，都要求堅(jiān)持宅基地使用權(quán)取得主體的身份限制——僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；而且宅基地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容的特殊性和無期限限制的特點(diǎn)也決定了其只能被集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有。有鑒于此，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓也只能局限在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍之內(nèi)，那么，寄希望于通過允許宅基地使用權(quán)直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓的方式來盤活閑置宅基地和農(nóng)房的目標(biāo)也就無法實(shí)現(xiàn)，必須另辟蹊徑。
（三）宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)——三方主體共享宅基地權(quán)利
毫無疑問，“本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部”這一狹小的市場無法實(shí)現(xiàn)盤活閑置宅基地的目標(biāo)，閑置宅基地的盤活利用離不開社會(huì)主體的廣泛參與。尤其是在鄉(xiāng)村振興的背景下，要鼓勵(lì)社會(huì)資金、人才等向農(nóng)村流動(dòng)，宅基地作為農(nóng)村重要的建設(shè)用地要素供給來源，在資源配置上更是需要打破地域和身份的限制。在無法借助直接轉(zhuǎn)讓方式來盤活閑置宅基地的情形下，如何設(shè)計(jì)一種制度，既不破壞宅基地使用權(quán)的專屬身份特征從而維護(hù)農(nóng)民集體所有的封閉性本質(zhì)不被打破，同時(shí)又能夠讓沒有身份限制的社會(huì)主體得以利用閑置宅基地呢？宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)運(yùn)而生。
因此，宅基地“三權(quán)分置”真正的初衷，是要在“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有”這一底線條件下，兼顧“既讓農(nóng)戶保持其宅基地使用權(quán)取得的身份專屬性、又讓沒有身份限制的社會(huì)主體得以利用宅基地”的目標(biāo)。進(jìn)一步言，宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊(yùn)，是通過制度創(chuàng)新和延長權(quán)利配置鏈條，將社會(huì)主體引入到宅基地利用關(guān)系中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三方主體對(duì)宅基地權(quán)利的分享，在這樣一種三方共享的權(quán)利配置形態(tài)下，農(nóng)民集體的土地所有權(quán)得以堅(jiān)守，農(nóng)戶基于身份專屬的宅基地使用權(quán)得以保障，社會(huì)主體可以得到某種形態(tài)的宅基地利用權(quán)利從而提高宅基地資源配置效率。
從更宏觀的價(jià)值層面看，宅基地“三權(quán)分置”實(shí)則是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地資源配置中封閉性與開放性的平衡：一方面堅(jiān)持宅基地使用權(quán)的成員福利保障功能和取得的成員身份限制；另一方面通過方式方法的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)不具有成員身份的社會(huì)主體對(duì)閑置宅基地的利用，也即實(shí)現(xiàn)宅基地資源實(shí)際利用主體的開放性。此種封閉性與開放性的平衡，是在堅(jiān)持集體所有制下為宅基地資源配置引入市場機(jī)制所需要的。
二、宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)途徑
現(xiàn)有法律框架下的宅基地權(quán)利配置狀態(tài)呈現(xiàn)為“農(nóng)民集體享有所有權(quán)、農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)”的兩權(quán)分離形態(tài)，宅基地“三權(quán)分置”則是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三方對(duì)宅基地權(quán)利的分享，那么從法律途徑上如何實(shí)現(xiàn)這種權(quán)利的重新配置呢？
（一）試點(diǎn)實(shí)踐中宅基地盤活利用方式的法學(xué)分析
宅基地“三權(quán)分置”政策作為深化宅基地制度改革的舉措，是從前期宅基地制度改革的試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)提煉出來的。對(duì)試點(diǎn)地方盤活閑置宅基地和農(nóng)房的做法進(jìn)行梳理，分析其法律關(guān)系，對(duì)于我們探討宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)途徑頗有意義。
筆者經(jīng)過對(duì)前期15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)地方的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)實(shí)踐中常用的盤活閑置宅基地和農(nóng)房的手段包括農(nóng)戶無償或者有償退出宅基地、在政府或者集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)下開展宅基地?fù)Q房和集中居住、農(nóng)戶出租宅基地和農(nóng)房、允許適當(dāng)擴(kuò)大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍、宅基地使用權(quán)參股合作、允許將宅基地轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地后流轉(zhuǎn)、允許農(nóng)戶將宅基地復(fù)墾后獲取部分指標(biāo)收益等多種途徑。依據(jù)法律關(guān)系和農(nóng)戶宅基地權(quán)利變動(dòng)方式之不同，可以將試點(diǎn)實(shí)踐中采用的盤活閑置宅基地和農(nóng)房的法律途徑歸納為五種：
1.農(nóng)戶退出宅基地
動(dòng)員農(nóng)戶退出閑置宅基地，是此次改革試點(diǎn)中普遍采用的方式。例如在此次改革試點(diǎn)中宅基地退出規(guī)模最大的江西省余江縣，據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年７月余江縣全縣1040個(gè)自然村累計(jì)退出宅基地27530宗3788畝，其中有償退出的5231宗901畝，無償退出的22299宗2887畝。無論是基于何種情形或者何種理由的退出，從法律關(guān)系分析，農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的實(shí)質(zhì)是土地所有權(quán)人收回宅基地使用權(quán)，其法律后果是農(nóng)戶徹底喪失被退出地塊對(duì)應(yīng)的宅基地使用權(quán)，相應(yīng)的宅基地使用權(quán)也因此而回復(fù)至土地所有權(quán)人。
此種方式的優(yōu)勢在于可以將閑置宅基地歸集到集體經(jīng)濟(jì)組織，并由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一安排進(jìn)行統(tǒng)籌再利用，但其劣勢也是明顯的：農(nóng)戶一旦退出，就徹底喪失了被退出地塊的宅基地使用權(quán)，因此適用范圍有限。從試點(diǎn)實(shí)施情況看，農(nóng)戶退出宅基地使用權(quán)的積極性并不高，一方面是因?yàn)榧w給予的退出補(bǔ)償并不能達(dá)到農(nóng)民滿意的程度，另一方面也是因?yàn)檗r(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利意識(shí)的覺醒，越來越多的農(nóng)民意識(shí)到其宅基地使用權(quán)的潛在價(jià)值，以及未來可能的升值空間，因此產(chǎn)生“惜地”情節(jié)。
2.農(nóng)戶出租宅基地
從實(shí)踐來看，無論是否是改革試點(diǎn)地方，宅基地和農(nóng)房出租的情形大量存在，在大城市周邊的鄉(xiāng)村和一些具有優(yōu)勢資源地區(qū)（例如旅游熱點(diǎn)地區(qū)）尤其普遍。在此次改革試點(diǎn)中，部分試點(diǎn)地方對(duì)出租的條件和程序進(jìn)行了限定和規(guī)范，例如大理市規(guī)定：宅基地使用權(quán)不得單獨(dú)出租，必須有地上建筑物并和地上建筑物一起出租；出租需取得集體經(jīng)濟(jì)組織（村民小組）書面同意。
值得注意的是，實(shí)踐中有一種常見的誤解，認(rèn)為宅基地和農(nóng)房的出租不受法律保護(hù)。實(shí)際上，檢索國家層面的現(xiàn)行法律法規(guī)和政策發(fā)現(xiàn)，沒有任何國家層面的規(guī)定禁止宅基地和農(nóng)房的出租。因此，宅基地和農(nóng)房的出租本身并不被法律法規(guī)乃至國家政策所禁止，而且承租人可以為不特定的任何社會(huì)主體，并無身份限制。
在宅基地出租的情形下，農(nóng)戶無需退出宅基地使用權(quán)，只是轉(zhuǎn)變了其行使宅基地使用權(quán)的方式，農(nóng)戶將其宅基地使用權(quán)中的一定年限內(nèi)的占有、使用等權(quán)能讓渡給承租人，并因此獲取租金。由此可見，在農(nóng)戶出租宅基地的情形下，宅基地的權(quán)利事實(shí)上由農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三者共享，社會(huì)主體獲得的是作為宅基地債權(quán)性利用權(quán)的宅基地租賃權(quán)。宅基地租賃權(quán)作為租賃權(quán)之一種，是一種典型的債權(quán)，宅基地租賃關(guān)系受《合同法》中租賃合同規(guī)則的調(diào)整，因此，同用益物權(quán)相比，該種權(quán)利具有如下幾個(gè)特征：一是權(quán)利存續(xù)期間受到限制，因?yàn)橐罁?jù)合同法規(guī)定租賃期最長不得超過20年；二是租賃權(quán)作為一種相對(duì)權(quán)，權(quán)利的獨(dú)立性較弱，在租賃權(quán)受到第三人侵害的場合，承租人往往需要借助出租人的力量來尋求保護(hù)，而無法獨(dú)立尋求救濟(jì)；三是權(quán)能也較弱，原則上承租人不享有轉(zhuǎn)租的權(quán)利，更無抵押權(quán)。
3.農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)
在轉(zhuǎn)讓法律關(guān)系中，農(nóng)戶喪失宅基地使用權(quán)，受讓人取得宅基地使用權(quán)，而且受讓人取得的宅基地使用權(quán)沒有期限限制，屬于用益物權(quán)，權(quán)利效力強(qiáng)。
但如前所述，依據(jù)國家有關(guān)政策的規(guī)定，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格的限制，受讓主體僅局限在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部。雖然實(shí)踐中不乏農(nóng)戶對(duì)外轉(zhuǎn)讓農(nóng)房的行為，但大多以變相租賃或者私下隱形交易的形式存在，受讓方無法取得合法的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)。在此次宅基地制度改革試點(diǎn)中，部分試點(diǎn)地方擴(kuò)展了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍，例如大理市將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍擴(kuò)展至同一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、辦事處轄區(qū)內(nèi)符合宅基地申請(qǐng)資格條件的農(nóng)村村民，瀏陽、湟源、伊寧等試點(diǎn)地方則將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍擴(kuò)展至縣（市）域范圍內(nèi)的村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。總體來看，社會(huì)主體尤其是城鎮(zhèn)居民、企事業(yè)單位等利用宅基地的通道并未打開。而且前文已經(jīng)分析，宅基地使用權(quán)權(quán)利內(nèi)容的特殊性和無期限限制的特點(diǎn)決定了其只能被本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，即便改革也不宜允許農(nóng)戶直接向社會(huì)主體轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)。因此轉(zhuǎn)讓方式在盤活閑置宅基地上的作用很有限。
4.權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓
雖然說農(nóng)戶直接將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的行為與我國土地制度的邏輯不相容，但土地上的權(quán)利形態(tài)是可以轉(zhuǎn)換的，如果將宅基地使用權(quán)經(jīng)過某種途徑轉(zhuǎn)換為其他不具有身份限制的權(quán)利，例如轉(zhuǎn)換為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)再行轉(zhuǎn)讓，則為社會(huì)主體取得宅基地上的權(quán)利提供了可能，這便是權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓的途徑。其具體做法是，農(nóng)戶在對(duì)外（向本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的主體）轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)時(shí)，受讓人需要土地所有權(quán)人辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓手續(xù)并交納土地出讓收益，受讓人取得具有期限限制的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)，而非直接取得無期限限制的宅基地使用權(quán)。在權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓的制度設(shè)計(jì)下，受讓人沒有身份限制，其取得的土地權(quán)利為集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)這種用益物權(quán)，轉(zhuǎn)讓人在獲取轉(zhuǎn)讓對(duì)價(jià)的同時(shí)退出了其宅基地使用權(quán)。這便是筆者兩年前曾撰文主張過的宅基地使用權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓方式。
雖然這一方式在我國現(xiàn)行法上并沒有法律依據(jù)，但在此次改革試點(diǎn)中，少數(shù)試點(diǎn)地方設(shè)計(jì)了宅基地權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓的制度。典型例子是義烏市的做法，規(guī)定：在已經(jīng)完成更新改造的村莊，允許農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)在義烏市行政區(qū)域范圍內(nèi)跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓，但在跨集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)讓時(shí)實(shí)行宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)相分離，轉(zhuǎn)讓后使用最高年限為70年，并要求受讓人與村級(jí)組織簽訂宅基地有償使用合同并一次性繳納土地所有權(quán)收益金。此外，湄潭縣的宅基地分割登記入市也屬于權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓的情形，在湄潭縣的分割登記模式中，農(nóng)戶經(jīng)向集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)后可以將其宅基地上的部分房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的社會(huì)主體從事經(jīng)營活動(dòng)，受讓方除了向農(nóng)戶交納轉(zhuǎn)讓價(jià)款之外，還需要向集體經(jīng)濟(jì)組織繳納土地收益金，受讓方取得房屋所有權(quán)和對(duì)應(yīng)面積部分土地的使用權(quán)，地方政府在登記時(shí)將整宗地界定為綜合類集體建設(shè)用地，為受讓方頒發(fā)以房屋所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)為內(nèi)容的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證。事實(shí)上，無論是義烏市的資格權(quán)和使用權(quán)分離，還是湄潭縣的分割登記入市，均是在交易的過程中將農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓出去的部分宅基地轉(zhuǎn)變成了集體建設(shè)用地，對(duì)應(yīng)的農(nóng)戶宅基地使用權(quán)也轉(zhuǎn)變成了社會(huì)主體的集體建設(shè)用地使用權(quán)。
無疑問，權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓的途徑有其存在的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，此種方式可以有效滿足社會(huì)主體取得物權(quán)性土地利用權(quán)的需求，從而克服出租方式存在的不足，有利于滿足社會(huì)主體對(duì)土地更加長期和穩(wěn)定的利用需求，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革也為此項(xiàng)制度設(shè)計(jì)提供了契機(jī)。但從農(nóng)戶的宅基地權(quán)利變動(dòng)角度分析，同退出方式一樣，農(nóng)戶一旦選擇通過此種方式流轉(zhuǎn)其宅基地使用權(quán)，則將徹底喪失對(duì)應(yīng)地塊的宅基地權(quán)利，屬于農(nóng)戶“一次性出局”的交易形態(tài)。當(dāng)然，與退出給集體經(jīng)濟(jì)組織不同的是，由于農(nóng)戶面臨的潛在交易對(duì)象是不特定的社會(huì)主體，而非僅僅是所在的集體經(jīng)濟(jì)組織，更加廣闊的交易市場也意味著農(nóng)戶宅基地使用權(quán)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的充分程度更高。因此，在此種方式中，農(nóng)戶雖然一經(jīng)交易就徹底喪失了宅基地使用權(quán)，但可以獲得更為充分的對(duì)價(jià)。
5.權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓
此種方式見于四川省瀘縣的宅基地制度改革實(shí)踐。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，撬動(dòng)“民間資本”參與農(nóng)村建設(shè)，瀘縣在改革試點(diǎn)中后期開始探索允許社會(huì)主體與農(nóng)戶在宅基地上共建共享。其宅基地共建共享的含義是：在規(guī)劃和總量管控下，允許一戶或多戶農(nóng)戶以合法宅基地使用權(quán)獨(dú)資或聯(lián)合，與社會(huì)資本合作共建共享居住、商住或經(jīng)營，通常是由農(nóng)戶一方提供宅基地，社會(huì)資本一方提供資金并負(fù)責(zé)建設(shè)，建成后的房產(chǎn)權(quán)利由農(nóng)戶和社會(huì)資本按照協(xié)議的約定共享。共享的具體方式為：出資方獲得部分房屋的所有權(quán)和對(duì)應(yīng)分?jǐn)偼恋夭糠值囊欢晗薜募w建設(shè)用地使用權(quán)，商業(yè)40年，住宅70年，地方政府為其進(jìn)行房屋所有權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記，出資方取得的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利在使用期限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押；農(nóng)戶也獲得部分房屋的所有權(quán)，但其對(duì)應(yīng)的土地權(quán)利為宅基地使用權(quán)，地方政府為其頒發(fā)以房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)為內(nèi)容的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證；在出資方的建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后，土地權(quán)利歸還給農(nóng)民，農(nóng)民重新享有針對(duì)整宗宅基地的完整的宅基地使用權(quán)，地上房產(chǎn)則按雙方協(xié)議處理。
此種模式與上述權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓的方式有所不同：在權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓的方式中，無論是義烏市還是湄潭縣的做法，交易一旦完成，農(nóng)戶就不再對(duì)作為交易標(biāo)的的宅基地享有任何權(quán)利，農(nóng)戶實(shí)則是徹底退出了所交易部分土地對(duì)應(yīng)的宅基地使用權(quán)，即便社會(huì)主體享有的土地權(quán)利因期限屆滿而滅失，土地也是回歸至土地所有者，而與原交易農(nóng)戶無關(guān)。但在瀘縣實(shí)施的權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓的模式中，農(nóng)戶并不喪失交易部分土地對(duì)應(yīng)的宅基地使用權(quán)，其和土地所有者之間的宅基地利用關(guān)系仍然存在，社會(huì)主體享有的土地權(quán)利因期限屆滿而滅失后，農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)回復(fù)至圓滿狀態(tài)。
從權(quán)利義務(wù)關(guān)系上分析，在此種模式中農(nóng)戶宅基地權(quán)利的變動(dòng)既不同于轉(zhuǎn)讓也不同于出租：農(nóng)戶將其宅基地上一定年限的（商業(yè)40年，住宅70年）的“使用權(quán)”流轉(zhuǎn)給社會(huì)主體，縣政府為社會(huì)主體頒發(fā)集體建設(shè)用地使用權(quán)證，社會(huì)主體取得該土地權(quán)利后可以用于商業(yè)、居住等不同用途，也可以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等，因此，社會(huì)主體取得的土地權(quán)利事實(shí)上屬于一種用益物權(quán)，從而與出租法律關(guān)系存在顯著區(qū)別；在流轉(zhuǎn)期限屆滿后，土地權(quán)利重回農(nóng)戶手中，農(nóng)戶仍然享有其完整的宅基地使用權(quán)，換言之，農(nóng)戶在以此種方式流轉(zhuǎn)其宅基地權(quán)利時(shí)，并未喪失其宅基地使用權(quán)，只是從其宅基地使用權(quán)中“拿出一部分子權(quán)利或者一定年限內(nèi)的權(quán)利”并讓渡，以此區(qū)別于農(nóng)戶一次性退出的轉(zhuǎn)讓。
此種模式的實(shí)質(zhì)是宅基地權(quán)利的二次分離：農(nóng)民集體從土地所有權(quán)中分離出作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)并讓渡給農(nóng)戶，農(nóng)戶再次從宅基地使用權(quán)中分離出另外一個(gè)也具有物權(quán)屬性的“子權(quán)利”并讓渡給社會(huì)主體，當(dāng)然這一“子權(quán)利”的權(quán)能范圍和權(quán)利效力比宅基地使用權(quán)弱，而且具有期限限制。筆者將此種方式稱為“權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓”。在此種方式下，宅基地權(quán)利由農(nóng)民集體、農(nóng)戶和社會(huì)主體三者共享。
同樣，權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓的方式在現(xiàn)行法上并沒有依據(jù)，而是在改革實(shí)踐探索中自發(fā)產(chǎn)生的方式。其優(yōu)點(diǎn)是明顯的：農(nóng)戶并不需要退出宅基地使用權(quán)，社會(huì)主體卻能夠取得較長期限內(nèi)的用益物權(quán)屬性的宅基地利用權(quán)利，從而既保障農(nóng)戶不失去宅基地，又能夠滿足社會(huì)主體對(duì)宅基地長期和穩(wěn)定的利用需求，因此其兼具轉(zhuǎn)讓和出租的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)克服了二者的缺點(diǎn)。這正是此種方式存在的實(shí)踐價(jià)值。
在法學(xué)理論上需要探討的是，權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓的方式實(shí)則是從宅基地使用權(quán)中再行分離出一個(gè)作為子權(quán)利的用益物權(quán)，此種做法在法理上是否能立住腳？在針對(duì)承包地“三權(quán)分置”的研究中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，用益物權(quán)無法再進(jìn)行權(quán)利分離，在用益物權(quán)上再設(shè)置一個(gè)用益物權(quán)違反物權(quán)法理論。這也是諸多學(xué)者針對(duì)承包地“三權(quán)分置”提出的質(zhì)疑。筆者認(rèn)為，以用益物權(quán)作為母權(quán)利再行創(chuàng)設(shè)一個(gè)作為子權(quán)利的用益物權(quán)并不違反法理，德國次地上權(quán)制度就是典型實(shí)例，在德國物權(quán)法上，土地所有權(quán)人可以創(chuàng)設(shè)地上權(quán)，在地上權(quán)設(shè)立之后，地上權(quán)人還可以與第三人約定在自己所支配的不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立次地上權(quán)，次地上權(quán)由上級(jí)地上權(quán)派生而來。因此，農(nóng)戶以權(quán)利分離方式流轉(zhuǎn)宅基地并不存在法理上的障礙。雖然現(xiàn)行法未予規(guī)定，但可在未來修法時(shí)借鑒德國次地上權(quán)制度確立此種流轉(zhuǎn)方式。
（二）宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)途徑
除了上述五種方式外，實(shí)踐中可能還會(huì)存在合作、入股、聯(lián)營等方式，但從宅基地權(quán)利變動(dòng)的法律途徑上分析，都可以歸納為上述五種方式的單獨(dú)或組合運(yùn)用。上述五種方式均可以不同程度地盤活閑置農(nóng)房和宅基地，從當(dāng)前社會(huì)各界對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的解讀、研究以及地方政府實(shí)操來看，似乎是將上述所有盤活閑置宅基地的做法均納入了宅基地“三權(quán)分置”的框架：例如安徽省旌德縣將宅基地使用權(quán)跨村轉(zhuǎn)讓的情形視為宅基地“三權(quán)分置”，在鄰村村民購買本村村民農(nóng)房和宅基地的情形，為作為轉(zhuǎn)出方的本村村民發(fā)放宅基地資格權(quán)證，為作為受讓方的鄰村村民發(fā)放宅基地使用權(quán)證；義烏市的宅基地使用權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓制度被視為宅基地“三權(quán)分置”的首創(chuàng)者；湄潭縣的宅基地分割登記入市被作為宅基地“三權(quán)分置”的典型案例；大理市的農(nóng)房出租模式也被認(rèn)為屬于宅基地“三權(quán)分置”的探索。筆者認(rèn)為，雖然盤活閑置農(nóng)房和宅基地是當(dāng)前宅基地制度改革的重要任務(wù)，也是宅基地“三權(quán)分置”政策意欲實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)之一，但如果將宅基地“三權(quán)分置”等同于盤活閑置宅基地，則“三權(quán)分置”就完全失去了其字面的含義。在理解宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)涵時(shí)不能完全脫離其字面意思，應(yīng)當(dāng)將宅基地“三權(quán)分置”理解為盤活閑置宅基地的模式之一，除此之外還有其他的模式。從語義上分析，“三權(quán)分置”所對(duì)應(yīng)的權(quán)利配置模式應(yīng)該是農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三方分享宅基地權(quán)利，從而形成三個(gè)主體同時(shí)針對(duì)一宗宅基地享有三種不同權(quán)利的產(chǎn)權(quán)配置格局。如果只是兩個(gè)甚至只是一個(gè)主體享有宅基地權(quán)利，即便其在盤活閑置宅基地上功效甚好，也不應(yīng)稱之為“三權(quán)分置”。
通過對(duì)上述五種法律手段的分析可知，退出、轉(zhuǎn)讓、權(quán)利轉(zhuǎn)換后轉(zhuǎn)讓這三種方式均會(huì)帶來“農(nóng)戶徹底退出宅基地”的法律后果，流轉(zhuǎn)后的權(quán)利配置呈現(xiàn)為“農(nóng)民集體享有所有權(quán)、社會(huì)主體享有某種土地利用權(quán)”，農(nóng)戶事實(shí)上不再享有對(duì)特定宅基地地塊的權(quán)利，無法在權(quán)利配置上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三者對(duì)同一宗宅基地權(quán)利的共享。而出租和權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓這兩種流轉(zhuǎn)方式，則既可以讓社會(huì)主體參與利用宅基地，農(nóng)戶也仍保留對(duì)其宅基地的部分權(quán)利，可以在權(quán)利配置上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三者對(duì)宅基地權(quán)利的分享。
由此可見，農(nóng)戶出租宅基地或者以權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)宅基地，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三者共享宅基地權(quán)利的兩種法律途徑。在出租情形下，社會(huì)主體取得的宅基地權(quán)利屬于債權(quán)，其權(quán)利義務(wù)內(nèi)容靈活但權(quán)能效力較弱；在權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓的情形下，社會(huì)主體取得的宅基地權(quán)利屬于物權(quán)，權(quán)利內(nèi)容受到更多法定要素約束但權(quán)能效力更強(qiáng)。
分析至此，宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵已然明朗：通過出租或者權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓的方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三者對(duì)宅基地權(quán)利的共享，前者作為一種債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式具有權(quán)利義務(wù)關(guān)系靈活的特點(diǎn)，后者作為一種物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式則具有期限更長、權(quán)利更穩(wěn)定等特征，二者相互補(bǔ)充可以更好滿足實(shí)踐中多樣化的宅基地流轉(zhuǎn)需求，從而更有效地促進(jìn)閑置宅基地和農(nóng)房資源的再利用。從權(quán)利配置格局上看，在出租情形下，宅基地上的權(quán)利配置呈現(xiàn)為“農(nóng)民集體享有所有權(quán)、農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)、社會(huì)主體享有租賃權(quán)”；在權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓的情形下，宅基地上的權(quán)利配置則呈現(xiàn)為“農(nóng)民集體享有所有權(quán)、農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)、社會(huì)主體享有某種宅基地用益物權(quán)”。
三、宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)
（一）科學(xué)設(shè)置權(quán)利名稱和權(quán)利結(jié)構(gòu)
1.宅基地“三權(quán)分置”應(yīng)有的名稱設(shè)置和權(quán)利結(jié)構(gòu)
在現(xiàn)行法上，農(nóng)民集體和農(nóng)戶對(duì)宅基地享有的權(quán)利已經(jīng)存在法定的名稱，前者為宅基地所有權(quán)，后者為宅基地使用權(quán)。尤其是宅基地使用權(quán)作為《物權(quán)法》所確立的用益物權(quán)類型，其權(quán)利名稱和權(quán)利內(nèi)容都已法定，實(shí)踐生活中對(duì)其權(quán)利內(nèi)涵也形成了固定的認(rèn)識(shí)。在實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”時(shí)，由于農(nóng)戶并不喪失其宅基地使用權(quán)，只是將其宅基地使用權(quán)中一定期限內(nèi)的部分權(quán)能讓渡出去，期限屆滿后其宅基地使用權(quán)仍回復(fù)至圓滿狀態(tài)，因此既不需要也不適宜為農(nóng)戶享有的宅基地權(quán)利另賦名稱，宜繼續(xù)使用“宅基地使用權(quán)”這一法定名稱。因此，在設(shè)置宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利名稱時(shí)只需為社會(huì)主體享有的土地權(quán)利命名即可。
在出租方式下，承租人取得的權(quán)利可采用“宅基地租賃權(quán)”的名稱，其權(quán)利配置結(jié)構(gòu)則表述為“農(nóng)民集體享有所有權(quán)、農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)、社會(huì)主體享有宅基地租賃權(quán)”。宅基地租賃權(quán)作為一種產(chǎn)生于租賃關(guān)系的債權(quán)，無需進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，但出于政府管理的需要，可以進(jìn)行備案登記。
在權(quán)利分離方式下，對(duì)社會(huì)主體的取得的權(quán)利，瀘縣的共建共享探索直接采用了“集體建設(shè)用地使用權(quán)” 的稱謂。筆者認(rèn)為，雖然社會(huì)主體取得的宅基地權(quán)利與集體建設(shè)用地使用權(quán)有諸多類似之處，例如取得主體均無身份限制、均有使用期限、均可用于經(jīng)營性用途、均屬于用益物權(quán)，但同時(shí)也不可忽視該權(quán)利與集體建設(shè)用地使用權(quán)存在的重大不同：（１）此種權(quán)利是從宅基地使用權(quán)中派生出來，而集體建設(shè)用地使用權(quán)是從土地所有權(quán)中派生出來；（２）此種土地權(quán)利在可得利用的方式上要考慮宅基地的區(qū)位和原有狀況從而在用途管制上需要受到更多限制，例如其用途和經(jīng)營業(yè)態(tài)不得影響周邊農(nóng)戶的生活居住，不得違反規(guī)劃用于建設(shè)別墅和私人會(huì)所等；而集體建設(shè)用地使用權(quán)可得用于的經(jīng)營用途可以更為廣泛；（３）此種權(quán)利期限屆滿后回復(fù)至農(nóng)戶手中，而集體建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后回復(fù)至土地所有權(quán)人。鑒于此，筆者建議采用“宅基地經(jīng)營權(quán)”來稱呼權(quán)利分離轉(zhuǎn)讓方式下社會(huì)主體取得的宅基地權(quán)利，以此區(qū)別于創(chuàng)設(shè)于土地所有權(quán)之上的集體建設(shè)用地使用權(quán)，從而更有利于此種權(quán)利行使的規(guī)范，也避免在管理和登記發(fā)證上和集體建設(shè)用地使用權(quán)的混淆。那么，在權(quán)利分離轉(zhuǎn)讓方式下宅基地上的權(quán)利配置應(yīng)表述為“農(nóng)民集體享有所有權(quán)、農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)、社會(huì)主體享有宅基地經(jīng)營權(quán)”。宅基地經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)需要按照物權(quán)變動(dòng)的規(guī)則進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，以便發(fā)生物權(quán)效力。
2.如何認(rèn)識(shí)一號(hào)文件對(duì)權(quán)利名稱的表述
不難看出，上述權(quán)利名稱設(shè)置與2018年一號(hào)文件有關(guān)“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”的表述存在出入。如何認(rèn)識(shí)此種出入？筆者認(rèn)為，雖然上述權(quán)利名稱安排從表面形式上看與一號(hào)文件“所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)”的表述不一致，但與文件的實(shí)質(zhì)精神一致，并有助于實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”從政策向立法的轉(zhuǎn)換：
第一，資格權(quán)只是農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)的前提條件，并非宅基地使用權(quán)的組成部分。資格權(quán)作為取得宅基地使用權(quán)的前提條件，與農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份如影隨形，但它本身只是取得宅基地使用權(quán)的前提條件，其與宅基地使用權(quán)并非相伴而生的關(guān)系，前者也不是后者的組成部分。因?yàn)閾碛姓胤峙滟Y格權(quán)的農(nóng)戶，并不一定就實(shí)際上享有宅基地使用權(quán)，其宅基地使用權(quán)的取得尚需借助于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際分配宅基地的行為，如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織暫時(shí)無地可分，則該農(nóng)戶可能在一段時(shí)間內(nèi)只享有宅基地分配資格權(quán)，并不能實(shí)際享有宅基地使用權(quán)；不僅如此，一旦農(nóng)戶通過實(shí)際分配行為取得了宅基地使用權(quán)，并且足額行使了該權(quán)利（例如分配面積達(dá)到法定標(biāo)準(zhǔn)），那么其分配資格權(quán)也就歸于消失，如果之后其轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)，也不再享有宅基地分配資格，由此可見，宅基地分配資格權(quán)一旦行使，便歸于消滅，其結(jié)果是取得作為實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)的宅基地使用權(quán)。因此，資格權(quán)作為成員權(quán)的組成部分，本身屬于土地所有權(quán)行使方式的范疇，并不是宅基地使用權(quán)的組成部分。認(rèn)為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)后仍享有分配資格權(quán)的說法是不成立的；反之，認(rèn)為農(nóng)戶一旦流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)就會(huì)導(dǎo)致資格權(quán)一并流轉(zhuǎn)的擔(dān)憂也是“杞人憂天”。
第二，資格權(quán)作為一種分配資格，本身不屬于實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)利，無法和宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)等并列進(jìn)入宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)。文件所述的資格權(quán)實(shí)則是對(duì)農(nóng)民享有的宅基地權(quán)益的總稱，糅合了“宅基地分配資格”和“宅基地使用權(quán)”兩部分內(nèi)容，因?yàn)檗r(nóng)民不僅僅享有取得宅基地的資格，而且切切實(shí)實(shí)地對(duì)其取得的宅基地行使占有、使用、收益乃至部分處分等權(quán)能。換言之，農(nóng)戶對(duì)宅基地享有的權(quán)益既包括在實(shí)際取得宅基地之前確認(rèn)其分配資格并實(shí)際落實(shí)其資格權(quán)，也包括在實(shí)際取得宅基地后享有作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)這樣一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。如果錯(cuò)誤認(rèn)為農(nóng)戶只享有宅基地分配資格而不能實(shí)際占有使用宅基地，則既是對(duì)“三權(quán)分置”的誤解也是對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的侵害。即便實(shí)行“三權(quán)分置”，農(nóng)戶也并不喪失其宅基地使用權(quán)，只是基于其自由意志變換了行使權(quán)利的方式——將宅基地交由他人在一段期限內(nèi)占有使用并由此獲取對(duì)價(jià)，農(nóng)戶手中始終保有宅基地使用權(quán)。考慮到“宅基地分配資格”本身屬于成員權(quán)的組成部分，應(yīng)歸屬于土地所有權(quán)行使機(jī)制的內(nèi)容，不應(yīng)將其放入農(nóng)戶個(gè)體享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利之列。基于此，應(yīng)將一號(hào)文件所述的“資格權(quán)”理解為農(nóng)民基于其成員資格而專享的宅基地使用權(quán)。
第三，一號(hào)文件所述的“使用權(quán)”應(yīng)理解為對(duì)宅基地實(shí)際予以占有使用的權(quán)利，強(qiáng)調(diào)的是宅基地的實(shí)際使用，而非指“宅基地使用權(quán)”。如前所述，在我國現(xiàn)行法上“宅基地使用權(quán)”具有特定的含義，特指農(nóng)戶基于其成員身份取得的宅基地權(quán)利，在“三權(quán)分置”下社會(huì)主體取得的權(quán)利雖然以“使用”為核心內(nèi)容，但不宜直接采用“宅基地使用權(quán)”的稱謂，以免和農(nóng)戶享有的“宅基地使用權(quán)”產(chǎn)生混淆。故此，建議分別采用宅基地租賃權(quán)、宅基地經(jīng)營權(quán)的概念。
（二）宅基地使用權(quán)用途擴(kuò)展與限制
我國現(xiàn)行法上的宅基地使用權(quán)在制度設(shè)計(jì)時(shí)以農(nóng)戶的居住為主要功能，但從實(shí)踐運(yùn)行看，部分宅基地早已擴(kuò)展至經(jīng)營用途，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施也要求將大量閑置的宅基地盤活后用于鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的發(fā)展，無論是農(nóng)戶自行在宅基地上開展經(jīng)營性活動(dòng)，還是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地后由社會(huì)主體開展經(jīng)營性活動(dòng)，均需要為宅基地賦予經(jīng)營性使用功能，而非局限于單純的住宅用途。
在此次改革試點(diǎn)中，不少地方的探索也已經(jīng)將宅基地的功能擴(kuò)展至經(jīng)營性用途：例如在浙江義烏，大量外來社會(huì)主體租用農(nóng)房創(chuàng)業(yè)、開網(wǎng)店、經(jīng)營小商品批發(fā)等；在云南大理，一些農(nóng)戶將其閑置宅基地和農(nóng)房出租給社會(huì)主體經(jīng)營客棧、餐飲等；在天津市冀州區(qū)的西井峪村，社會(huì)主體租賃農(nóng)房后用于民俗攝影旅游經(jīng)營，開設(shè)民俗、書吧、咖啡館、農(nóng)事體驗(yàn)等經(jīng)營項(xiàng)目；四川瀘縣的共建共享也將宅基地?cái)U(kuò)展至了商業(yè)用途。這些探索實(shí)踐表明，將宅基地的功能擴(kuò)展至經(jīng)營性用途，既是實(shí)踐自發(fā)產(chǎn)生的客觀需求，也是為在農(nóng)村發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供用地保障的重要途徑。因此，在設(shè)計(jì)宅基地“三權(quán)分置”的制度時(shí)，不僅需要在權(quán)利配置的鏈條上引入社會(huì)主體，也需要為宅基地的用途擴(kuò)展至商業(yè)、旅游等經(jīng)營性用途提供途徑，并規(guī)范管理。總結(jié)試點(diǎn)探索積累的經(jīng)驗(yàn)，在此項(xiàng)制度設(shè)計(jì)時(shí)需要考慮如下幾個(gè)方面：
第一，明確宅基地可以用于經(jīng)營性用途，這意味著在土地用途管制上不需要先行將宅基地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w建設(shè)用地，農(nóng)戶或者通過流轉(zhuǎn)方式實(shí)際利用宅基地的社會(huì)主體可以直接在宅基地上開展經(jīng)營性活動(dòng)，包括將宅基地上房屋登記為企業(yè)住所，對(duì)此要消除配套法律法規(guī)中對(duì)宅基地利用的歧視。
第二，對(duì)宅基地上可得開展的經(jīng)營性用途作出適當(dāng)限制。宅基地“三權(quán)分置”畢竟是在農(nóng)戶原有宅基地和農(nóng)房基礎(chǔ)上的再利用，一方面應(yīng)當(dāng)允許宅基地的經(jīng)營性使用，另一方面對(duì)這些經(jīng)營性使用必須實(shí)行更加嚴(yán)格的用途管制，不僅要符合村莊規(guī)劃，其使用類型也應(yīng)以不對(duì)周邊農(nóng)戶的正常居住生活產(chǎn)生不利影響為基本原則。調(diào)研表明，宅基地上已經(jīng)出現(xiàn)了餐飲客棧、咖啡茶館、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老居住、互聯(lián)網(wǎng)辦公等多樣化用途，各地可以結(jié)合其宅基地是否位于生活聚集區(qū)、周邊環(huán)境和配套設(shè)施建設(shè)情況等不同情形，制定具體的管理辦法。
第三，加強(qiáng)農(nóng)房安全監(jiān)管。宅基地和農(nóng)房一旦用于經(jīng)營性用途，會(huì)對(duì)其在消防、環(huán)保、安全等方面提出相應(yīng)的要求，一方面，要消除對(duì)宅基地的歧視，放開準(zhǔn)入通道，不能僅僅因?yàn)橥恋匦再|(zhì)是宅基地就設(shè)置準(zhǔn)入限制或禁止；另一方面，在消防、環(huán)保、安全等涉及安全生產(chǎn)經(jīng)營的條件方面，也應(yīng)一視同仁，宅基地和農(nóng)房用于相應(yīng)的經(jīng)營性活動(dòng)時(shí)，也必須具備相應(yīng)的安全生產(chǎn)條件。地方政府應(yīng)當(dāng)制定操作規(guī)范，建立監(jiān)管制度，保障安全。
（三）明確宅基地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能
宅基地“三權(quán)分置”政策在落地時(shí)必須明確三方主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。在農(nóng)戶出租宅基地的情形，農(nóng)戶和社會(huì)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系可以依據(jù)租賃合同的規(guī)定確定，界定宅基地租賃權(quán)的權(quán)能并不困難；在農(nóng)戶以權(quán)利分離方式流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營權(quán)的情形，宅基地經(jīng)營權(quán)屬于新創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，這是“三權(quán)”權(quán)能界定的重點(diǎn)。宅基地經(jīng)營權(quán)作為從宅基地使用權(quán)中派生出來的次級(jí)用益物權(quán)，其權(quán)能配置以及宅基地經(jīng)營權(quán)人與宅基地使用權(quán)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系配置，可以參照德國民法上的次地上權(quán)制度。宅基地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立和變動(dòng)均需要按照物權(quán)法中物權(quán)變動(dòng)的規(guī)則進(jìn)行登記。結(jié)合理論分析和實(shí)踐探索，筆者對(duì)宅基地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利義務(wù)界定提出如下建議：
1.宅基地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利
宅基地經(jīng)營權(quán)人享有的權(quán)利主要包含如下幾方面的內(nèi)容：
（1）宅基地利用權(quán)，是指宅基地經(jīng)營權(quán)人對(duì)其依法依約取得的宅基地，有權(quán)在一定期限內(nèi)予以占有、使用并獲取收益。當(dāng)然，其使用要受到兩方面的限制，一是受到國家土地用途管制法律法規(guī)的限制，二是可能會(huì)受到流轉(zhuǎn)合同特殊約定的限制。
（2）再流轉(zhuǎn)權(quán)和抵押權(quán)，是指宅基地經(jīng)營權(quán)人可以再流轉(zhuǎn)其取得的宅基地經(jīng)營權(quán)，可以是轉(zhuǎn)讓其取得的全部或者部分土地的宅基地經(jīng)營權(quán)，可以是出租其取得的宅基地，也可以用宅基地經(jīng)營權(quán)設(shè)定擔(dān)保。
（3）期限屆滿后的優(yōu)先受讓權(quán)，是指在宅基地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)期限界滿后，宅基地經(jīng)營權(quán)人再行設(shè)定并轉(zhuǎn)讓宅基地經(jīng)營權(quán)的，原宅基地經(jīng)營權(quán)人在同等條件下有優(yōu)先受讓權(quán)。
（4）期限屆滿后的添附取回權(quán)，流轉(zhuǎn)期限屆滿后，如果農(nóng)戶與宅基地經(jīng)營權(quán)人達(dá)成繼續(xù)流轉(zhuǎn)的協(xié)議，自然不存在問題，如果雙方?jīng)]有繼續(xù)流轉(zhuǎn)意愿或者達(dá)不成協(xié)議，則按如下處理：對(duì)于可以與土地分離并取回的添附物，宅基地經(jīng)營權(quán)人有權(quán)取回；對(duì)于不能取回或者與土地分離后將造成價(jià)值極大貶損的善意添附物，宅基地經(jīng)營權(quán)人可以與農(nóng)戶協(xié)商折價(jià)處理；協(xié)商不成的，添附物歸農(nóng)戶，由農(nóng)戶參考?xì)堄鄡r(jià)值狀況對(duì)宅基地經(jīng)營權(quán)人予以適當(dāng)?shù)恼蹆r(jià)補(bǔ)償。
（5）征收時(shí)的地上物和宅基地經(jīng)營權(quán)殘值補(bǔ)償權(quán)。如果在宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期間內(nèi)，宅基地被征收，宅基地經(jīng)營者的權(quán)利如何保障？筆者認(rèn)為：第一，地上建筑物、構(gòu)筑物和其他附著物等，是宅基地經(jīng)營權(quán)人投資建造的，征收補(bǔ)償中此部分對(duì)應(yīng)的價(jià)值補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)歸屬于宅基地經(jīng)營權(quán)人。第二，對(duì)于剩余流轉(zhuǎn)期間內(nèi)宅基地經(jīng)營權(quán)價(jià)值的損失，應(yīng)當(dāng)按照同等宅基地的宅基地經(jīng)營權(quán)在剩余年限內(nèi)的市場價(jià)值計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額。第三，如果流轉(zhuǎn)合同事先對(duì)此事項(xiàng)做出了特別約定的，則約定具有優(yōu)先效力，按照該約定處理；如果事先沒有約定，事后也達(dá)不成協(xié)議，則應(yīng)按照上述兩條規(guī)則處理。
2.宅基地經(jīng)營權(quán)人的義務(wù)
宅基地經(jīng)營權(quán)人的義務(wù)則主要包括：（１）流轉(zhuǎn)費(fèi)用支付義務(wù)。（２）用途維持義務(wù)，不得違反法律對(duì)用途管制的規(guī)定。（３）合同特別約定的其他義務(wù)。
（四）土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)與收益調(diào)節(jié)
在宅基地實(shí)行“三權(quán)分置”并擴(kuò)展至經(jīng)營功能后，因各種歷史原因形成的宅基地占有不均帶來的利益差距會(huì)被放大，宅基地在區(qū)位優(yōu)勢上的差距也會(huì)被顯化。針對(duì)前者，需要結(jié)合歷史遺留問題的處理做好確權(quán)頒證等基礎(chǔ)性工作，為宅基地“三權(quán)分置”夯實(shí)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，前三年的改革試點(diǎn)工作已經(jīng)奠定了很好基礎(chǔ)。針對(duì)后者，需要發(fā)揮土地所有權(quán)人在收益調(diào)節(jié)上的積極作用。實(shí)踐中已經(jīng)探索出了兩種很好的做法：一是以義烏市為代表，在宅基地分配環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)的宅基地有償選位（擇位競價(jià)）制度，通過宅基地有償選位消除農(nóng)戶間在分配宅基地時(shí)因地理位置差異帶來的利益失衡。其具體做法是：在進(jìn)行村莊改造時(shí)，農(nóng)戶分得的宅基地權(quán)益不針對(duì)具體地塊，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將一些具有區(qū)位優(yōu)勢的地段拿出來供農(nóng)戶公開競價(jià)，從而實(shí)現(xiàn)一般地段的無償取得和優(yōu)勢地段的有償選擇相結(jié)合，有償選位所得收益作為集體經(jīng)濟(jì)組織收益，用于村莊公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及補(bǔ)助困難戶建房等。余江開展的宅基地?fù)裎桓們r(jià)制度與此類似。二是以大理市為代表，針對(duì)宅基地經(jīng)營客棧、餐飲等用途收取土地收益調(diào)節(jié)金。具體做法為：對(duì)于利用宅基地上的住房從事客棧、餐飲等經(jīng)營性活動(dòng)，或?qū)⒄匾猿鲎狻⑷牍傻确绞綇氖陆?jīng)營性活動(dòng)的，按宅基地現(xiàn)有使用面積，由集體經(jīng)濟(jì)組織收取土地收益調(diào)節(jié)金。除此之外，瀘縣在實(shí)行宅基地共建共享時(shí)也規(guī)定“村集體經(jīng)濟(jì)組織按照基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等開發(fā)成本，采取‘一事一議’原則收取調(diào)轉(zhuǎn)金”。這些舉措都有助于在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部適當(dāng)調(diào)節(jié)宅基地用于經(jīng)營后可能帶來的收益差距，既豐富了土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑，又通過市場化手段促進(jìn)了集體土地和資源（例如集體的山水林湖等旅游資源）收益在成員間的共享。
在進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)時(shí)，可吸收試點(diǎn)地方的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行相應(yīng)的制度安排：
第一，有條件的村莊可在宅基地分配環(huán)節(jié)實(shí)行宅基地?fù)裎桓們r(jià)。某個(gè)村莊在宅基地分配環(huán)節(jié)是否實(shí)行宅基地?fù)裎桓們r(jià)，需要充分尊重農(nóng)民意愿，建議在市場化程度高和土地區(qū)位優(yōu)勢差距明顯的地方，可以在尊重農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織意愿的基礎(chǔ)上在宅基地分配環(huán)節(jié)實(shí)行有償選位或者擇位競價(jià)，所得收益作為集體資產(chǎn)收益歸屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。在不具備條件的地區(qū)，則應(yīng)保障農(nóng)戶無償或者以成本價(jià)取得宅基地的權(quán)益，避免擇位競價(jià)制度的濫用。
第二，對(duì)宅基地用于經(jīng)營性用途收取土地增值收益調(diào)節(jié)金。宅基地?cái)U(kuò)展至經(jīng)營性用途在給農(nóng)戶或者其他經(jīng)營主體帶來經(jīng)營收入的同時(shí)，也存在一定的負(fù)外部效應(yīng)，例如增加村莊環(huán)境負(fù)荷，增加村莊排水、排污、垃圾處理、道路養(yǎng)護(hù)、治安維護(hù)等村莊公共服務(wù)負(fù)擔(dān)，而村莊的這些公共服務(wù)供給通常是由集體資產(chǎn)來供給的。不僅如此，在宅基地上開展的經(jīng)營性活動(dòng)通常依附于鄉(xiāng)村特有的環(huán)境資源，例如鄉(xiāng)村旅游依附于鄉(xiāng)村的自然環(huán)境或人文景觀，而這些旅游資源、環(huán)境資源理應(yīng)由大家共享，而非只歸屬于實(shí)際經(jīng)營主體。有鑒于此，對(duì)宅基地用于經(jīng)營性用途的，由土地所有權(quán)人收取土地增值收益調(diào)節(jié)金存在必要性和合理性，收取的調(diào)節(jié)金一方面用于村莊公共服務(wù)供給和村莊環(huán)境改善，另一方面作為集體資產(chǎn)收益用于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。因此，針對(duì)宅基地的經(jīng)營性使用收取收益調(diào)節(jié)金，應(yīng)當(dāng)成為宅基地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)的必要環(huán)節(jié)，具體收取的標(biāo)準(zhǔn)和方式則可以結(jié)合各地實(shí)際情況因地制宜安排。
（五）完善條件和程序，規(guī)范管理
宅基地“三權(quán)分置”為社會(huì)主體參與盤活利用宅基地和農(nóng)房暢通了渠道，但在放活的同時(shí)也應(yīng)針對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)管，完善宅基地“三權(quán)分置”的條件和程序，規(guī)范管理。結(jié)合試點(diǎn)探索，重點(diǎn)是如下幾方面：
第一，規(guī)范宅基地審批和建房管理。宅基地“三權(quán)分置”會(huì)極大顯化宅基地和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，在利益驅(qū)使下可能會(huì)催生違法占地、違法審批、超規(guī)模建房等各種亂象。因此，在實(shí)行宅基地“三權(quán)分置”之前，必須加強(qiáng)村莊規(guī)劃、宅基地審批和建房管理，強(qiáng)化農(nóng)村土地和規(guī)劃執(zhí)法。為了防止宅基地?zé)o序擴(kuò)張，在一些經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障一體化的地方，還可以考慮通過固化集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的方式固化宅基地資格分配權(quán)，從而有效控制宅基地規(guī)模，但應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，因地制宜審慎推行。
第二，建立宅基地用途擴(kuò)展審批備案制度。針對(duì)宅基地?cái)U(kuò)展至經(jīng)營性用途的，應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的審批程序。例如大理市規(guī)定，農(nóng)村宅基地不得擅自改變土地用途，符合相關(guān)規(guī)劃要求用于經(jīng)營的，必須經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意后，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。
第三，建立宅基地“三權(quán)分置”審批備案制度。為了防范農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地后影響自身安居的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)對(duì)宅基地“三權(quán)分置”設(shè)定相應(yīng)的限定條件。筆者調(diào)查表明，例如諸多試點(diǎn)地方均對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地的行為設(shè)置了限定條件，其中有兩條最具共性的條件可以上升為宅基地“三權(quán)分置”的程序要求：一是需要流轉(zhuǎn)農(nóng)戶另有其他穩(wěn)定住所，二是需要經(jīng)過集體經(jīng)濟(jì)組織同意。除此之外，一些地方為了防范工商資本下鄉(xiāng)圈地的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)同一主體取得宅基地的面積或者宗數(shù)做出限制，筆者認(rèn)為這種限制思路具有實(shí)踐價(jià)值，具體標(biāo)準(zhǔn)可以由各個(gè)地方因地制宜規(guī)定。
結(jié)語
宅基地“三權(quán)分置”的真正內(nèi)涵是在農(nóng)戶不喪失宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上同時(shí)讓社會(huì)主體取得利用宅基地的權(quán)利，從而使得同一宗宅基地上的權(quán)利由農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三者分享。租賃和權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的兩種法律途徑。在租賃方式下宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)為“農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、社會(huì)主體宅基地租賃權(quán)”，農(nóng)戶和社會(huì)主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系受合同法租賃關(guān)系的調(diào)整，此種手段的運(yùn)用無需進(jìn)行理論的創(chuàng)新或法律的修改。除此之外，可以運(yùn)用“次級(jí)用益物權(quán)”創(chuàng)設(shè)理論允許農(nóng)戶從宅基地使用權(quán)中分離出作為子權(quán)利的宅基地經(jīng)營權(quán)并流轉(zhuǎn)給社會(huì)主體，社會(huì)主體因而可以通過此種方式獲取物權(quán)性的利用宅基地的權(quán)利，其權(quán)利獨(dú)立性和保障性更強(qiáng)，權(quán)能也更為充分，從而可以滿足社會(huì)主體更為長期的用地需求，此稱為“權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓”方式。在權(quán)利分離后轉(zhuǎn)讓方式下，宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)應(yīng)為“農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、社會(huì)主體宅基地經(jīng)營權(quán)”。租賃是已經(jīng)被實(shí)踐廣泛采納的手段，權(quán)利分離則是現(xiàn)行法未規(guī)定、從實(shí)踐中自發(fā)產(chǎn)生的手段，屬于流轉(zhuǎn)方式的創(chuàng)新，需要通過立法確立此種途徑。在進(jìn)行宅基地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)時(shí)需要科學(xué)設(shè)置權(quán)利名稱和權(quán)利結(jié)構(gòu)、適當(dāng)擴(kuò)展宅基地的用途范圍并加強(qiáng)監(jiān)管、重點(diǎn)明確宅基地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能、由土地所有者對(duì)宅基地?cái)U(kuò)展至經(jīng)營性使用進(jìn)行收益調(diào)節(jié)、通過設(shè)置宅基地“三權(quán)分置”的條件和程序防范風(fēng)險(xiǎn)并加強(qiáng)管理。當(dāng)前正在推進(jìn)的《土地管理法》修改和民法典《物權(quán)編》編撰應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)中央改革部署和實(shí)踐需求，實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”從政策到立法的轉(zhuǎn)換，并完善相關(guān)配套制度。
作者系國家行政學(xué)院法學(xué)教研部教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《法學(xué)評(píng)論》2018年第4期 微信公眾號(hào)（原創(chuàng)）
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