摘要：如何做好農村金融服務是一個世界性的難題, 而在中國諸如準入限制、借貸利率約束和治理結構扭曲等政策性因素進一步加劇了中國農村金融的供求矛盾。自2003年以來, 中國政府采取了諸多農村金融的改革舉措, 但多數只是起到修修補補的作用, 甚至還有一些反市場的行政手段。妨礙農村金融發展的根本性障礙尚未被掃除, 主要表現是金融服務機構無法真正做到市場定價, 同時缺乏有效的風控手段。本文所提出的重構農村金融的方案包括三個策略、一個分層市場服務的思路和五條具體的政策建議。三個策略是指市場化、產業化和數字化, 讓市場決定金融資源的定價與配置;利用產業鏈上的供求關系降低信息不對稱的程度;利用數字技術改變農村金融獲客成本高、風控難度大的制約。分層市場思路是指以供應鏈金融的手段服務農業大戶群體、以數字金融的做法滿足普通農戶或小微農村企業的金融服務需求并以軟信息等工具改善對個體農戶的金融服務。五條具體的政策建議:盡快實現市場化利率, 增加農村金融服務的有效供給;建立平等準入的原則, 鼓勵民營金融機構參與競爭, 構建多層次的農村金融體系;遵循“誰出資、誰決策、誰負責”的原則理順農村信用社和其他農村金融機構的治理機制;支持數字技術的軟硬件設施的建設;重建中央和地方雙層的農村金融監管框架, 統一標準、分散實施, 建立有效的風險防范和處置機制。
農村金融服務難是一個世界性的問題, 因為農村居民缺乏抵押物資產、農民個人征信信息缺失、農業生產經營風險大以及居住地分散, 他們生產、生活的金融服務需求往往不能得到很好的滿足。但除了獲客成本高和風險控制難這個帶有普遍性的困難, 中國農村金融服務還存在準入限制嚴、無法真正按市場定價和微觀治理結構扭曲等政策性的障礙。因此, 中國農村金融服務的供求矛盾, 比不少其他發展中國家更為嚴重。中國科學院2016年發布的《“三農”互聯網金融藍皮書》利用基礎數據和簡單模型估計了2014年農村金融的缺口, 發現農村只有27%的農戶能從正規渠道獲得信貸服務, 而40%以上有金融需求的農戶難以獲得貸款, 總體信貸缺口超過3萬億元。[1]
自2003年起, 中國政府已經采取了一系列的舉措來改善農村金融服務。
第一, 通過差異化并向農村地區傾斜的貨幣信貸政策, 對主要涉農機構放寬存款準備金率要求, 并對支農和支小再貸款執行較低利率, 同時開展信貸資產質押再貸款、金融扶貧再貸款。通過各方面努力, 農村信貸狀況得到了改善。截至2016年末, 全國支農、支小再貸款余額達到了2089億元和537億元, 向國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行提供抵押補充貸款20526億元。[2]
第二, 通過農村金融機構改革, 促進商業銀行和政策性銀行發展農村業務。例如, 農業銀行“‘三農’金融事業部”改革試點已推廣到全國, 中國郵政儲蓄銀行成立“‘三農’金融事業部”開展改革試點。政策性銀行方面, 中國農業發展銀行綜合改革方案在2015年獲國務院批準并得到財政部注資。新型農村金融組織方面, 農村信用社、村鎮銀行、小貸公司等都進行了更為深入的機構改革。
第三, 通過涉農金融產品和服務創新, 拓展涉農擔保品范圍, 有序推進“兩權”抵押貸款試點和信貸、擔保、證券、期貨、保險等領域之間的協同創新。截至2016年末, 232個農地抵押貸款試點縣共有140億元的貸款余額規模, 59個農房抵押貸款試點縣的貸款余額也達到了126億元。[3]金融機構針對農業適度規模經營、水利、新型城鎮化、綠色生態等重點領域, 探索開發了針對大型農機具、預期收益權、林權等更為靈活的抵押貸款業務和供應鏈融資服務。保險機構依據區域特點, 創新性地開發并推出了幾百個具有地方特色的優勢農產品保險產品。截至2016年末, 已有31個省 (市) 啟動或制訂了價格保險試點方案, 試點品種多達50多個。[1]
第四, 對扶貧再貸款執行比支農再貸款更為優惠的利率。國家開發銀行和中國農業發展銀行先后設立了“扶貧金融事業部”以推進金融扶貧工作。截至2016年末, 全國扶貧再貸款余額達到1127億元, 全國精準扶貧貸款余額已達到24878億元, 同比增長率高達49%。[2]
第五, 鼓勵新興數字金融企業和傳統金融機構積極探索利用互聯網等現代科技手段進行普惠金融服務, 提升金融的數字化使用水平。網上支付、移動支付使用率已有快速增長, 助農取款服務點行政村的覆蓋率已經超過90%, 從全球范圍來看, 中國銀行網點密度等基礎金融服務指標已經達到了國際中上游水平。[3]
第六, 通過全國農村信用體系、農業信貸擔保體系和支付體系建設夯實了農村金融的基礎設施建設。截至2016年末, 全國已有1.72億農戶擁有了信用檔案, 近9248萬農戶獲得了銀行貸款, 貸款余額達2.7萬億元。[4]
多年來, 不斷累積的改革措施取得了不少成效。自2007年創立涉農貸款統計口徑以來, 所有金融機構涉農貸款余額增長累計達到361.7%, 九年間平均年增速達18.8%;涉農貸款余額已經從2007年末的6.1萬億元增加到了2016年末的28.2萬億元, 占各項貸款比重從22%提高到了26.5%。[5]在總資產規模上, 2016年5月起農村金融機構的總資產規模已超過城商行, 僅次于大型商業銀行和股份制銀行, 還是2016年4月起總資產同比增速最快的銀行類金融機構。[6]
但農村金融服務覆蓋面低、融資成本高和資金利用效率差等問題并沒有被徹底扭轉, 這主要是因為很多政策舉措只是起到小修小補的作用, 有一些旨在增加農村金融服務的行政性手段實際是違背市場規律的。因此, 中國農村金融服務的根本性難題依然存在:無法真正做到市場定價以及缺乏有效的風控手段。比如, 政府既要求金融機構增加對涉農企業的貸款, 又要求降低融資成本。這樣的行政性政策顯然會引發新的扭曲與風險, 甚至會降低農村金融服務的有效供給。比如, 政府積極推動“兩權”抵押貸款試點, 這看起來有突破性的意義, 可以解決農民缺乏抵押品的問題。殊不知, 在處置這類抵押資產的法律確立、市場形成以前, 銀行收回的抵押資產依然無法處置, 如此試點的實際價值很小。再比如, 政府提出要支持數字技術服務農村普惠金融, 但既不向新型的金融機構開放央行的征信數據, 也不積極地推動信用文化的建設, 數字技術的潛力很難發揮出來。
中國農村金融的下一步應該怎么走?相關領域的專家和官員已提出不少觀點, 其中主要包括構建多層次、覆蓋面更廣、長期可持續的農村金融服務體系, 重視非正規金融的特定優勢, 因地制宜, 對不同地區和不同農戶提供更有針對性的金融服務;[1]堅持商業可持續和適度競爭的原則, 促進農村金融的利率市場化改革, 健全市場退出機制;[2]改善農村金融機構的治理結構, 對于農村信用社的改革, 保持縣 (市) 農信社法人地位穩定, 強化省聯社的服務職能;[3]以及建立分層、競爭、有序的農村金融監管體制, 推動農村金融改革往自上而下和自下而上相結合的方向發展。[4]可惜的是, 這些切中要害的見解尚未被整體性地轉化為具體的農村金融實踐。
本文在對全國各地為數眾多的傳統與新型農村金融進行實地調研的基礎上, 結合其他專家提出的許多真知灼見, 重新系統地思考、分析中國農村金融面臨的挑戰, 最后提出了一個重構中國農村金融的建議方案, 這個方案包括市場化、產業化和數字化三個策略、一個分層市場解決的思路和五條具體的政策建議。本文認為, 中國的農村金融發展困難, 主要是受兩大因素的制約:一是農民、農業和農村經濟的特點造成的獲客成本高、風險控制難, 這是一個帶有普遍性的問題;二是各種政策與制度的扭曲, 進一步減少了農村金融服務的有效供給, 甚至造成了新的風險。[1]本文認為, 當前中國正面臨一個利用市場化、產業化和數字化的策略改造農村金融的歷史性機會。政府提出讓市場機制在資源配置中發揮決定性的作用, 為農村金融消除政策扭曲、實現市場化定價與配置提供了重要支持;在農村經濟中出現了明顯的專業化、產業化的新趨勢, 規模的擴大以及供應鏈的形成, 為降低金融交易中信息不對稱的程度提供了可能;而以移動終端和大數據分析為代表的互聯網技術的快速發展, 為大幅降低金融服務的成本提供了技術解決方案。
中國農村金融的發展困局
中國農村居民和涉農企業貸款難具體體現在兩個方面:農戶的貸款需求沒有被充分滿足, 甚至有些根本沒被金融服務覆蓋;隨著農業產業化的逐步升級, 資金問題也成為制約農村企業發展壯大的關鍵阻礙。近年來, 隨著農業產業化和市場化程度的加快, 農業生產逐漸從散養、散種向規模化、合作化、產業化轉變;遍布農副產品生產、加工、倉儲、流通、銷售等產業鏈上各個環節的個體專業戶、農業企業和農業合作社等農業專業組織數量也是快速增長。在此背景下, 農村信貸需求持續擴張:農業生產經營組織不但要求較高的貸款額度, 而且也要求較長的貸款期限。農村經濟發展的新形勢必然要求多樣化和多層次的金融信貸產品和服務。
但是, 目前農村金融信貸產品創新滯后、服務脫節, 難以與農村經濟發展的需求保持一致, 主要體現為:信貸產品以農戶聯保貸款、農戶小額信用貸款和抵押或質押貸款為主, 產品種類單一;且主要集中在小額和大額貸款, 中等額度的信貸規模較小, 結構不甚合理;貸款手續普遍較為復雜, 造成較高的交易成本;風控水平落后導致信貸供給方對借款人資格條件要求高;借款期限一般較短, 難以滿足農村生產經營多樣化的需求。過去十幾年, 政府采取了許多農村金融改革舉措。但這些舉措大多并未觸及農村金融問題的本質, 難以有效破解中國農村金融發展的困局。
作為推動普惠金融發展的重要步驟, 銀監會在2006年底開始支持創立村鎮銀行、小額貸款公司和農村資金互助社等新型農村金融機構。這些舉措既補充農村金融體系, 也為民資進入銀行業打開了渠道。截至2016年底, 已成立1519家村鎮銀行、13家貸款公司以及48家農村資金互助社。[1]但這些機構普遍存在規模小、盈利差等問題, 進一步發展面臨阻礙。以村鎮銀行為例, 截至2015年底, 村鎮銀行在銀行業金融機構資產總額中的占比不足1%, 相比之下, 農村商業銀行和城鎮商業銀行總資產占比分別為7.8%和11.7%;在盈利能力上, 2015年全年, 全國經營虧損的村鎮銀行達到254家, 虧損面接近20%, 其中凈虧損超過1000萬元的機構達到31家, 開業三年以上的110家機構合計出現了8.5億元的凈虧損。[2]村鎮銀行的困難, 是多重因素共同作用的結果, 既有農村金融難做的客觀原因, 也有監管部門對資金補充渠道和跨境業務限制等政策性因素, 當然還有治理結構不合理和管理不當等方面的問題。
(一) 農村金融服務的天然困難
金融交易的根本矛盾在于信息不對稱, 具體的困難體現在獲客與風控的難度大、成本高。一方面, 中國農戶生產規模普遍較小, 農業經營的市場風險和自然災害風險都較高。再加上涉農主體可抵押資產少和缺乏完善、長期的財務信息等信息不對稱問題導致銀行難以對涉農主體進行信用評估, 進一步加劇信貸風險。另一方面, 農村地區網點少、地區面積大、農戶單筆貸款金額低, 每位信貸員負責的貸款筆數較多, 在盡職調查、監督貸款用途和催收等方面的力度十分有限, 造成了農村金融服務的規模不經濟。所有的金融服務都是在給定金融政策和技術約束條件下的供給。由于農村金融天然的高風險和高運營成本, 在現有技術水平條件下, 農村金融支持政策只能部分緩解農村金融問題, 而不應期望能夠達到或者超過城市平均水平, 更不應當期待農村金融的融資成本會低于市場平均水平。
農戶貸款難是全國性的問題, 但地區分化也非常明顯。調研結果表明, 江浙一帶經濟發展水平較高, 農村居民富裕, 正規金融和民間金融都比較發達。但在新疆這樣的不發達地區, 農戶貸款難主要體現在覆蓋率低和服務流程繁瑣上。根據課題組調研獲取的資料, 2016年, 新疆共有8921個行政村、300萬戶農戶家庭和1250萬農村居民, 目前被信用社服務覆蓋了的只有150多萬農戶家庭;新疆農信社總共有2500多人的農貸團隊, 相當于平均每人服務并管理600多戶農戶和近4000萬的農戶貸款余額, 工作量非常繁重。還有近150萬戶農戶家庭不是沒有信貸需求, 而是因農貸員疲于應付原有存量農戶貸款需求, 沒有精力和時間營銷、服務更多的新增農戶貸款需求。[1]另一方面, 由于人員不足和傳統管理模式落后, 省聯社在做存量貸款調查時, 甚至都無法做到入戶精準調查了解農戶家庭真實資產、經營、信用等情況, 更多的只能依賴協管員推薦發放貸款, 致使多頭、借名貸款引發超額授信風險時有出現。
由于新疆地廣人稀, 部分地區農村居民為游牧民族, 故農戶貸款手續復雜、周期長也是個棘手的問題。在春耕備耕信貸集中投放旺季, 農戶貸款從申請、評級授信、調查、審查、審批、發放等環節所需各種 (借款人、擔保人身份證、戶口本、資產證明、評級授信、調查表等) 紙質資料達40多頁, 涉及多戶聯保、擔保10余人簽字手續, 一次耗費幾十公里往返的交通、吃飯等直接成本200余元, 且貸款到期仍需在網點排隊還貸;農貸員春季發放貸款“編寫”一本書、秋季貸款收回作廢, 次年貸款申請仍需重新提供上述重復繁雜的資料。[2]
(二) 不當管制加劇農村金融發展困局
金融服務的本質是對風險進行定價, 在競爭性的市場條件下, 只有當金融服務產品的價格 (即利率) 能靈活調整并充分覆蓋其風險和成本, 銀行等市場金融機構主體才會進行金融服務和產品的有效供給。雖然中國政府為促進農村金融發展出臺了大量的政策措施, 但是這些改革措施尚未觸及競爭性市場和市場化的利率價格這兩個配置金融資源的最核心手段。迄今為止, 中國政府對于農村金融產品的價格 (利率) 和市場準入維持著雙重管制——這不僅扭曲了農村金融的市場信號, 也導致市場難以出清。同時, 政府為了緩解農村金融“貸款難、貸款貴”的困局, 要求金融機構既增加涉農貸款、又降低融資成本, 但兩者目標存在內在沖突, 在實際操作過程中無法真正有效落實。再加上2003年農信社改革所遺留下來的農信社治理缺陷問題, 以及對政策性金融扶貧的認識誤區, 進一步加劇了農村金融發展的困局。
1.金融市場準入的嚴格管制
長期以來, 中國金融機構的成立和市場準入以牌照管理的形式受到政府部門的嚴格管控。農村金融市場也不例外。其直接的后果是, 農村金融機構數量少、競爭不充分, 農信社、農商行在當地獨大, 缺乏競爭, 績效較差。隨著各大商業銀行特別是農業銀行撤銷農村機構網點, 農村信用社成為了不少農村唯一的金融服務提供者, 吸收存款競爭壓力小, 風險評估技術落后, 但難以找到足夠的貸款對象, 只能將農村的資金轉移到城市, 被動地賺取利差。雖然近年來農村金融領域開展了一系列改革, 資金互助社、村鎮銀行和小額貸款公司等新型農村金融機構獲得了發展, 但機構數量還極其有限, 而且吸儲等銀行服務功能還受到高度管制, 無法在農村金融市場跟農信社形成有效競爭的局面;民營銀行的設立在逐步放開, 但由于“一行一點”的監管規定, 民營銀行不能另設分支機構, 也因無法擴展規模而被限制了發展。
但與此同時, 各類民間機構都展現出對農村金融市場極大的興趣。例如螞蟻金服從2015年開始就積極開展了農村金融業務, 初期主要配合村淘業務的開展, 目前通過網商銀行的支持逐步達到更大規模。截至2016年末, 網商銀行資產總額約615億元, 同比增幅103%;其中, 貸款余額約329億元, 同比增幅351%;截至2016年12月末, 網商銀行累計向小微企業發放879億元貸款, 服務小微企業客戶數達到277萬戶, 其中戶均貸款余額達1.5萬元。[1]網商銀行主要圍繞阿里電商體系, 經營“網商貸”、“旺農貸”等產品, 服務對象主要是小微企業與農戶, 網商銀行在發展戰略中也表示, 其主要服務于小微企業、農村市場以及各類中小金融機構。
2014年7月24日銀監會批準了包括網商銀行在內第一批三家互聯網民營銀行的籌建, 但網商銀行等想大范圍發力農村金融領域還面臨不少約束, 其中最重要的是不能遠程開戶。根據央行2015年的《關于改進個人銀行賬戶服務加強賬戶管理的通知》, 目前中國仍未放開遠程開立全功能的I類賬戶, 這使得互聯網民營銀行吸納存款能力存在制約。遠程開戶是不設線下網點的網絡銀行取得成功的前提, 因為遠程開戶不放開, 制約了微眾與網商等民營銀行的吸儲能力。
民營銀行的吸引力也不小, 例如以正邦集團和博能集團為首的幾家江西大型龍頭企業共同發起設立了一家民營銀行——裕民銀行股份有限公司。裕民銀行的10余個股東中多家都致力于發展規模農業產業化, 希望通過投融資和資本及租賃經營, 使產業迅速上規模、上水平, 并提升企業在市場的影響力和競爭力。故裕民銀行的業務將精準定位在產業鏈的整合上, 將依托于龍頭企業進行農村金融服務。目前裕民銀行還處在籌備階段。盡管有了銀行牌照, 但根據監管規定, 民營銀行在跨區經營、開卡權限、享受支農惠農政策等方面還受到種種限制, 一定程度上制約了其潛在發展空間。
2.對存貸款利率的嚴格管制
在競爭性市場條件下, 價格是刺激產品和服務供給最根本性的力量。只要貸款利率能自由差異化調整從而覆蓋其信貸風險和成本, 金融機構便有足夠的激勵對農村客戶進行信貸供給。然而, 現實的情況是, 盡管目前銀行存貸款利率已經放開, 但農信社、農商行等農村金融機構的貸款利率并不能完全自主浮動。在課題組調研中, 一些農信社和農商行也表示, 一旦實行較高的貸款利率, 它們便會受到來自于省聯社的關注以及監管層的窗口指導。根據中國普惠金融研究院2016年《農村小額信貸利率研究報告》整理的數據, 國內小額貸款利率低于國際平均水平, 國內小額貸款機構中, 銀行類機構利率又顯著低于其他機構 (表1) 。難以浮動的信貸價格使得涉農貸款利率無法完全覆蓋其風險和成本, 金融機構難有激勵進行涉農貸款放貸, 尤其是缺乏激勵對高風險、高成本的廣大農戶的小額貸款需求進行信貸服務。[1]其直接的后果是, 2000年以來, 除農業銀行以外的三大國有商業銀行減少了農村地區近30%的分支機構, [2]尚在農村經營的分支機構也是存多貸少;中國絕大多數的農村居民也因此難以從正規農村金融機構獲得信貸服務, 而不得不轉向民間借貸等非正規金融部門。
資料來源:中國普惠金融研究院《農村小額信貸利率研究報告》。
如果能讓利率價格靈活調整, 即使是農村貧困農戶也能得到有效的信貸供給服務, 而且這些面向農村中低收入人群的信貸服務也是商業可持續的。以專注于農村草根金融的社會企業中和農信為例, 他們以窮人銀行——“格萊珉銀行”的組貸模式, 對中國農村中低收入人群提供無抵押、上門服務的小額信貸服務, 其戶均貸款余額僅有1.3萬元左右。但在其靈活的利率價格下 (平均貸款利率高達19.2%) , 卻服務著近40萬難以從正規金融獲得信貸服務的廣大農村群體, 而且貸款客戶還在大幅度增長。[1]
以上情況說明, 經濟規律往往以“事與愿違”的方式來彰顯它的存在:政府以為可以靠貸款利率管制降低農村主體的融資成本, 但這種計劃管制的做法卻恰恰抑制了正規金融機構從事涉農信貸業務的積極性, 而這種供給不足所造成的信貸配給, 使得本可以從正規金融機構獲得貸款的資金需求者不得不向其他利率更高的金融機構尋求服務, 反而是大幅度提高了農村金融主體的融資成本。
3.農村金融機構的公司治理缺陷
十多年來, 伴隨著改革的不斷深入, 農村金融服務覆蓋面持續擴大, 金融機構空白的鄉鎮逐步減少, 農村信貸投入也有所增加。但覆蓋面和投入量的變化只能表明農村金融改善的一方面, 農村金融機構貸款質量較低、治理問題突出的現象依然比較普遍。
農信社和農商行是中國當前農村金融服務的主力軍, 但受制于2003年農信社改革所形成的歷史遺留問題, 縣一級農信社和農商行作為法人主體, 卻要接受省聯社的領導和管理, 不但股東大會無法真正發揮作用, 而且機構負責人的任免和重大事項的審批取決于上級主管部門或省聯社。這種“重換牌, 輕治理”、權責不分的公司治理問題導致農信社和農商行經營效率低下。自2003年改革以來, 雖然農村信用社的資本和經營狀況得到大幅度改善, 服務“三農”的能力有所增強, 但是其發展仍然相對較為緩慢, 不良率居高不下, 近年來還長期高達2.6%[2], 明顯高于一般商業銀行和城商行等。而由于農信社歷史遺留的治理結構缺陷, 管理體制難以理順:一是農村信用社缺乏有效的激勵機制導致其涉農信貸業務缺乏創新, 無法有效滿足“三農”信貸需求;二是農村信用社產權改革不徹底, 未能形成現代公司治理結構, 既存在著內部人控制的問題, 也存在省聯社對農信社的人事任命和業務經營多方面干預的問題。創立初期, 省聯社旨在為下屬信用社提供行業管理和服務, 但其定位一直不清晰, 既作為監管機構, 又同時擁有各級聯社的人事任免權和業務監管權。即使在市縣級機構改制為農商行后, 農商行還是由省聯社進行統一管理, 沒有實現“誰出資、誰管理、誰負責”的公司治理機制, 股東大會、信用社領導與省聯社法理關系模糊, 履職邊界不清, 引發不少亂象。[1]
4.政策性金融扶貧的亂象
根據人民銀行的定義, 政策性金融具有政策性和金融性雙重特點, 前者體現在對于國家經濟政策的貫徹與配合, 后者則體現在其對資金的收益要求較低, 具有非營利的特征。從結構上, 目前中國農業政策性金融體系主要包括:提供專項扶貧貸款的亞洲開發銀行、世界銀行、國際農業發展基金會等國際組織;國家設立的提供綜合性服務的政策性金融機構, 如國家開發銀行主要支持易地扶貧搬遷和純貨幣化補償的棚改項目, 農業發展銀行主要支持棉糧油收購等等;此外還有兼營政策性業務的商業性銀行機構 (例如農業銀行、農村信用社和農商行) 和非銀行金融機構 (例如農業保險和抵押擔保機構) 。
如前所述, 如果以市場化的利率價格服務農村中低收入人群, 農村信貸服務的利率價格必然較高且高于城市。出于民生和政治上的考量, 長期以來中國政府通過政策性金融對農村居民的金融服務進行補貼扶持。在正規商業金融機構不斷從農村地區撤出、農信社服務不理想的背景下, 政策性金融對于中國農村金融發展、降低農村中低收入人群的融資成本有重要作用。但現實中政策性金融的效果卻不盡如人意。截至2016年末, 全國扶貧貸款余額達到了24878億元, 同比增長49%, [2]表明中國近年來金融扶貧的力度得到了進一步加大, 但目前各地在農村金融領域以補貼形式為主所采取的政策性金融和普惠金融相融合的方式造成了地方金融機構目標多元化:既要滿足政府的一系列政策性扶貧要求, 又要作為經營主體追求利潤。兩個難以調和的目標極容易扭曲政策效果:既容易使得農村金融機構利用政府提供的優惠補貼資金服務農村非貧困群體, 也容易使得金融機構出現道德風險的傾向, 以自己承擔扶貧任務作為經營業績差、討要政府補貼的理由。由于政策性金融和普惠金融在實際政策中混為一談, 政府的扶貧措施難以精準落實到貧困農戶上, 往往是有社會關系、有經濟實力的農戶、涉農企業獲得了政府補貼, 致使政策效果反向而行。
以新疆大力推行的精準扶貧農戶小額信用貸款為例, 該類貸款實行“銀行政府合作、免除擔保抵押、信用貸款發放、扶貧貼息支持、縣級風險補償”的模式, 政府不僅需要進行財政貼息, 還要與銀行設立風險補償基金, 與銀行按比例承擔壞賬風險。這種方式極大地分擔了銀行的風險, 使得銀行擁有較強的放款動機。但有些地區甚至出現了農戶將銀行發放的小額信用貸款當作是政府補貼的情況, 最終形成的壞賬需要地方財政來承擔, 帶來了巨大的壓力。據了解, 目前海南等省份也采取了類似的政府增信補貼機制, 依靠補貼保險公司或者擔保公司的方式來分擔銀行農村金融業務風險, 這種方式換湯不換藥, 在最初的一哄而上放貸熱潮過后, 最終都將成為地方政府的財政負擔。
再以新疆設立的“安居富民工程建房貼息貸款”為例, 縣級財政局通過籌集中央、對口援建省市以及自身財政的資金設立貸款風險抵押金為貸款進行擔保, 貸款人通過聯保、房屋產權抵押的形式增信, 財政貼息且規定最高貸款利率。以喀什地區為例, 根據當地農商行提供的數據, 截至2017年4月末, 農村信用社“兩居”貸款已累計逾期達15.04億元, 貸款轉貸占累放貸款比重達83.5%。同時, 預撥貼息資金缺口較大。2013-2016年, 貼息當年未到位金額共計3.96億元, 直接影響到經辦行社的正常經營及績效考核。信貸風險補償機制不健全, 至今沒有相應的管理辦法, 明確貸款銀行、自治區及縣級財政應承擔的比例。而地方政府部門并未開立“風險擔保基金”專戶, 對發放的富民安居貸款政府不承擔保證責任, 部分縣域安居富民貸款是以保證擔保方式來發放的, 保證金一直處于“空位”狀態。
農村金融發展的新契機
最近農業產業化和金融數字化的興起為解決高風險和高成本這兩個導致農村金融“貸款難、貸款貴”的根本性困難提供了潛在的解決思路。一方面, 龍頭企業掌握其產業鏈上合作農戶的生產、訂單和個人信用信息, 金融機構利用龍頭企業這個抓手能有效地解決農戶信息不對稱的問題, 并進而為大幅度降低農村信貸風險提供可能。另一方面, 數字金融平臺通過各種場景將大量農村客戶牢牢地黏在平臺上, 大數據分析則可以直接分析潛在客戶的信用, 這些為普惠金融提供了技術基礎。
(一) 農業產業化
農業產業化使得農村經營主體由農戶轉變為養殖大戶和農業企業, 其經營管理能力、風險抵抗能力相比農戶有極大的提高, 企業運作的規范化又能部分解決企業與銀行間的信息不對稱問題。依托于企業上下游供應鏈的整合, 銀行能夠更加清晰地了解到核心企業周圍的小微企業、農戶的生產經營狀況, 為風控提供了評估基礎。通過基于龍頭企業的供應鏈金融, 原本農村小散戶信息缺乏、沒有抵押品等問題就可以通過企業這樣的“信息中介”而得到解決。由于農民的生產性活動天然和龍頭企業合作, 企業又作為千百戶農民的“代言”, 將順著供應鏈攜帶而來的“信息流”一并輸送給金融機構, 金融機構再將貸款以生產資料的方式通過“代言人”——熟悉農業生產流程的龍頭企業發放給農民, 可以顯著降低信息收集、過程監督成本, 也能減少貸款欺詐行為的發生。目前, 已有若干傳統金融機構與龍頭企業合作提供涉農貸款的案例, 這種模式將資金流、信息流與供應鏈整合, 實現了傳統金融機構與龍頭企業的優勢互補, 互利共贏。
農村供應鏈金融的模式借助龍頭企業對于旗下合作農戶的控制力, 將整個農業生產過程納入龍頭企業的閉環監督中。以新希望集團為例, 新希望基于農村供應鏈體系的上下游向農戶、養殖戶、小微企業、個體工商戶提供融資支持, 由于新希望集團擁有多年來合作農戶的交易數據, 能夠很方便地從農戶的飼料配比、養殖成活率等信息中判斷農戶的經營能力, 進而預測其未來收入, 最終進行信用評估。龍頭企業向農戶授信后, 農戶可以到龍頭企業下屬的飼料站、農機站等網點使用貸款, 并在獲得收成賣給龍頭企業時償還貸款。在這個閉環中, 農戶的貸款用途能夠被持續追蹤, 且農戶從消費到生產始終處于企業生態之內, 貸后管理較為容易。
但需要指出的是, 供應鏈金融模式適用于行業集中度程度較高、且在行業中排名靠前的企業。目前中國農業中市場化程度養殖業比種植業高, 養殖業中肉牛、肉豬、蛋雞產業化程度較高。但在涉農人口占比更大的種植業, 訂單制農業尚未得到普及, 農民承擔著生產風險和價格風險兩大壓力, 成功的供應鏈金融案例相對較少。
(二) 金融數字化
隨著金融科技、農村業務模式的不斷發展, 除了傳統線下利用熟人軟信息的普惠金融模式以外, 又出現了利用供應鏈進行數據化放貸、融資租賃和數字普惠技術等新型農村金融的解決辦法。它們各有優勢且互為補充。
農村金融產業鏈共分為三大基礎設施, 三方主體:[1]三大基礎設施分別是以支付結算體系、征信體系和監管體系為代表的基礎設施;三方主體則為資金供給方、資金需求方和居中的金融中介商。隨著第三方支付的興起和大數據風控技術的發展, 基礎設施的完善使得傳統金融機構以外的新型金融中介得以參與并改善農村金融供給不足的問題。目前, 活躍在農村金融領域的新型金融中介機構主要有以農業龍頭企業為代表的農業產業平臺 (如正邦、正大、溫氏等) 、以螞蟻金服、京東金融為代表的電商平臺以及P2P類的涉農互聯網金融平臺。
例如京東農村金融推出的“京農貸”產品, 覆蓋了生豬養殖、蛋雞養殖、奶牛養殖和肉禽養殖四大版塊。這一產品的最突出特點是, 互聯網企業作為借款方, 通過數字技術將模型和養殖管理系統鋪設到農業生產經營的過程中, 這樣可以實現特定飼料定時、定量、定點和定向的精準投放, 同時通過互聯網支付系統, 實現資金的精準投放。這種數字化管理的方式, 既提高了農戶養殖的管理效率, 更實現了借款方資金使用效率的最大化, 成就了“雙贏”;在貸款的信用創造過程上, “京農貸”也進行了創新。傳統的信貸方式是用已有資產抵押來證明信用, 但通過數字技術的植入, 農業生產過程中的信息也可以用來產生信用。具體而言, 通過在養殖場所鋪設監控裝置、識別裝置、監測裝置等設施, 可以隨時收集農業生產過程中的數據, 將歷史數據代入模型后可以對未來生產結果做出預測, 再以此為依據進行信用評估。這樣一來, 農業生產過程的量化分析將未來的收益“貼現”并產生信用, 可以幫助農民降低養殖成本, 并享受技術進步帶來的管理效率提升。這樣的方式可以最大化地減少農業生產中的不確定性因素, 但也有一定的局限性, 目前只適用于產業化程度高、生產流程標準化程度高的領域。
(三) 分層次的解決方案
農村金融領域的需求是多層次的。按照客戶群體分, 大體可以分為三層:第一層是資金需求量較大、信用資質較好的農業大戶群體, 這類群體主要通過傳統金融機構以及供應鏈金融獲得金融服務;第二層則是資質較為普通、有生產性融資需求的普通農戶或小微農村企業, 這部分農戶在獲取傳統金融機構貸款時由于資質原因額度可能會有所不足;最后一層是普通分散的個體農戶, 他們主要會在生活中產生一些消費性金融需求, 這些需求額度較小、頻率較高, 但傳統金融機構因成本收益不對等而對此重視程度不高。
多層次的需求需要多層次的供給來滿足, 要尊重不同類金融機構的各自特征, 更要考慮新的發展機遇。綜合以上分析, 本文認為, 對于以上三層客戶, 傳統金融機構和新興數字金融技術可以結合起來, 在各層次發揮不同機構的獨特優勢, 共同提升農村金融服務的供給水平。
(1) 對于第一層的農業大戶群體, 農業產業化的趨勢將導致更深入的行業整合, 從而更有力地解決信息不對稱問題, 為降低信貸風險提供了可能。擁有產業信息優勢的農業企業, 結合互聯網技術, 可以使得貸款流程效率提升。螞蟻金服和龍頭農業企業的合作就是典型的成功案例:農業企業通過生產活動不僅積累了大量的農戶經營性數據, 還能間接了解一些軟信息, 這就給金融風險識別創造了得天獨厚的條件, 再加上數字技術的出現顯著降低了采集、處理這些信息的成本, 故兩者的結合天然地為農業貸款效率提升打開了突破口。
正邦集團成立于1996年, 是以飼料生產為主的農業產業化國家重點龍頭企業, 并以“龍頭企業+生產合作社+基地+農戶”的經營模式進行生豬養殖。[1]在與農戶共同經營的基礎上, 正邦集團依托供應鏈環節中的信息集中優勢, 為有資金困難的農戶提供貸款擔保的金融服務。具體而言, 正邦擔保貸款遵循一套流程規則:首先由符合資質要求的畜禽養殖戶向企業提出養殖意向申請, 隨后正邦會按照標準為養殖戶做出嚴格的生產規劃;養殖戶籌集資金建好欄舍后與正邦簽訂合作養殖協議, 并可在此時提出貸款擔保申請;在掌握農戶生產基本信息的基礎上, 正邦的擔保公司會和融資銀行共同調查落實農戶情況, 待審核通過后為養殖戶辦理貸款手續;但這筆款項不會直接打入養殖戶的賬戶中, 而是專款專用, 進行委托統一管理, 在養殖過程中, 正邦集團會統一提供標準化的畜禽苗、飼料、藥品、技術服務, 并回收畜禽活體, 待生產周期完成后, 正邦再與養殖戶進行資金結算。這種方式雖然相對傳統, 但由于正邦作為龍頭企業充分掌握了產業鏈上下的軟信息, 既為優質養殖戶降低了成本, 又為正邦集團帶領農戶共同發展打下了堅實的資金基礎。
螞蟻金服介入之后, 上述貸款流程變得更加便捷:以養豬戶為例, 根據螞蟻金服提供的資料, 網商銀行會給農戶提供純信用貸款, 中華財險加上保險保障后, 該筆貸款就會通過農村淘寶的農資平臺, 發放給農戶, 最后農戶再進行專款專用, 定向購買正邦指定的飼料, 實際貸款利率約為8.4% (正邦提供農戶貸款擔保兜底責任) 。待生豬出欄后, 簽約養豬戶或合作社養殖戶的產品會被正邦回收, 得到的收購款項將被優先用于償還螞蟻金服的貸款。這一模式成熟后, 螞蟻金服還計劃通過更深入的合作, 通過天貓等電商平臺將其生產的優質農產品介紹給正邦下屬的農戶, 實現多方位共贏。在貸款過程中, 螞蟻金服和中華財險作為合作方和貸款平臺, 既能安全地依托封閉運行的產業鏈資金, 將款項通過村淘平臺的定向發放, 又為農牧產業龍頭企業提供了更新、更高效的信貸解決方案, 完成了合理的資金成本分配, 還通過保證保險增信, 降低了融資過程中的風險。目前, 傳統商業銀行和新興的網商銀行以及京東金融都將供應鏈金融視為農村金融業務的一項重點業務, 傳統商業銀行的資金相對更加便宜, 與龍頭企業合作時間長, 雙方了解程度更高;網商銀行和京東金融的資金成本較高, 但能夠向龍頭企業提供更多的增值服務:如通過支付寶和淘寶網店來幫助企業監督農戶的貸款使用, 同時還可以在網上商城銷售龍頭企業產品, 拓展龍頭企業銷售渠道等。
另一種可能的嘗試是在特定的細分領域里發揮農業產業化的優勢, 例如宜信在規模化生產興起以后, 開發出農機租賃領域數字技術的風控模型, 從而通過大規模推廣而獲取收益。根據宜信提供的資料, 租賃貸款的具體方式是先由農戶自主選擇設備, 宜信租賃利用風控模型在對農戶的作業能力和未來收益進行評估后, 購買機器租給農戶。設備所有權在農戶償付完租金后, 從宜信普惠轉移至農戶所有。宜信租賃在租前判斷農戶的還款能力, 主要根據耕地面積、種植種類、作業周期、設備特點、當地狀況等因素評判農戶的作業能力, 并計算出農戶的未來收益情況。宜信稱, 2016年這類租賃的服務已經覆蓋近200個縣, 貸款規模達到2.6億。
(2) 對于第二層的中小微企業和農戶, 雖然長期以來由于風險太大、信息不足等原因, 傳統金融機構覆蓋率有限, 但目前由于技術水平的推進, 加上未來利率靈活性的進一步提升, 此類最難獲得貸款的群體將有希望獲得金融服務的覆蓋。例如螞蟻金服聯合中和農信就做出了有益的探索, 通過靈活的貸款利率, 不僅可以維持機構的正常運轉, 還能為無抵押、無擔保的農戶提供金融服務, 盡管利率相對于傳統機構偏高, 但對于完全無法從銀行貸到款的農戶, 可以說是雪中送炭。另一方面, 技術革新推進了在不同場景下的服務方式創新, 上述京東金融通過把小型合作社的養雞過程進行全方位數據化的做法, 可以在一定程度上估測農戶的未來收益, 使之成為獲取貸款的信用憑據, 也就更好地服務了這類相對弱勢的群體。
(3) 對于第三類群體, 他們的消費性需求小而分散, 正好與數字金融的網絡型、快捷性、去中心化的特征相匹配。目前螞蟻金服等企業已經通過支付寶等平臺的普及積累了大量的個體數據, 再經過初步的風控模型即可為普通個人授信。雖然這樣純線上授信的方式額度有限, 一般為滿足農民的臨時性、消費性需求, 但也正因為其數額小的特點, 并不容易形成廣泛的壞賬;進一步地, 通過貸款人在平臺上的續貸行為和衍生消費行為, 可以更精準地為用戶畫像, 未來還會有更廣闊的發展空間。
具體而言, 螞蟻金服做法簡便高效, 尤其值得借鑒:螞蟻金服服務的第三類群體一般是農村消費者或回鄉創業的大學生等。數字普惠金融的發展, 為發展這類農戶的個人小額貸款提供了新途徑。根據螞蟻金服提供的資料, 目前已覆蓋這類用戶達9000多萬人。盡管這類資金需求小且分散, 單筆貸款大約只有幾千至幾十萬元, 但線下成本幾乎為零, 因為螞蟻金服主要通過數據化平臺模式征信與授信, 同時利用客戶在線上沉淀的各類信息:消費、支付、瀏覽等數據, 對客戶進行畫像分類, 對每個類別的客戶進行授信, 這種方式大幅降低了每筆貸款的審核成本, 每筆貸款的邊際成本幾乎為零, 解決了傳統商業銀行在從事小微貸款時面臨的成本過高的問題。
重構農村金融的思路與建議
本文提出解決的當前中國農村金融問題的方案包括三個方面:一是產業化、數字化和市場化的三個策略, 二是實行分層提供農村金融服務的思路, 三是五條具體的政策建議。產業化、數字化和市場化為重構中國的農村金融提供了一個歷史性的機遇, 應該也是解決中國農村金融根本困難的有效途徑, 真正做到市場定價, 同時降低風控的難度。如果能夠抓住這個契機, 中國的農村金融不僅可以很快改變面貌, 而且有可能走到其他發展中國家的前面。市場化的金融服務, 要以“商業可持續”為前提條件, 按照這樣的金融邏輯, 并不是所有農村居民的金融服務需要都應該得到滿足, 除非他們能夠承擔市場化的融資成本。當然, 在現實中總會有一部分困難的農村居民需要資金用于生產或消費, 滿足這類需求是政府、政策性金融機構甚至慈善機構的責任, 不是商業性金融機構的責任。
市場化的關鍵是讓市場機制在農村金融資源的配置與定價中發揮決定性的作用。過去中國的農村金融做得不夠好, 主要還是因為農村金融市場化滯后, 集中反映在利率不夠靈活、回報難以覆蓋風險。一些旨在支持“三農”金融服務、實則反市場的行政干預, 經常是治標不治本, 甚至制造更多的扭曲。如果能真正實現由市場決定農村資金的定價與配置, 農村金融服務很快就會發生大的改觀。
產業化可以極大地緩解農村生產規模小、風險大、信息少這些問題的約束。生產規模的擴大會降低信用評估的難度與成本, 而依托龍頭企業的供應鏈金融則可以把金融服務的范圍擴大到在產業鏈上與龍頭企業合作的農戶, 直接利用產品和信息的流動幫助做風控, 走出在傳統農業中金融服務難做的困境。
數字化主要是指在農村金融服務中利用移動終端和大數據分析支持金融決策。這樣, 傳統農業與農戶原有的一些特點就不再是農村金融服務不可逾越的障礙, 只要農民“觸網”, 金融機構就不僅可以低成本地觸達這些潛在的客戶, 還可以利用社交媒體或者網絡購物等數據分析其信用狀況。中國的數字金融已經走在了世界的前列, 同樣, 數字化的農村金融一樣有可能走到全世界的前面去。
分層提供農村金融服務的思路主要是充分考慮不同農戶和涉農企業的特點, 不同的金融機構或者業務發揮各自的優勢, 因地制宜地提供全方位的服務。如果將農村客戶分成頂層產業化客戶、中間小規模農戶、底層個體農民, 新的解決思路應該是在兩端突破, 頂層主要靠傳統與新型金融機構的供應鏈金融, 底層主要由數字金融提供服務, 而服務小規模農戶需要依賴很多的軟信息, 這是本地化的傳統金融機構的長項。當然, 金融機構如何在這個分層思路中確定自己的定位, 并非政府的責任。但市場化策略應該要由政府來推動, 包括從利率市場化、開放平等的準入和理順農村金融機構的治理結構等。政府也可以積極采取措施, 支持金融部門落實產業化和數字化策略。比如, 農業產業化需要土地的流轉和人口的流動, 再比如金融數字化需要網絡、數據和必要的信用環境。
最后, 本文提出五條具體的政策建議。
第一, 盡快實現市場化利率, 取消對農村存貸款利率的變相限制, 增加農村金融服務的有效供給。政府部門應該理解, “融資難”和“融資貴”是兩個不同的問題, 目前對于農村經濟來說, 解決“貸款難”比解決“貸款貴”更加重要。真正做到市場定價, 有利于增加農村金融服務的有效供給, 也有助于金融機構更好地控制自身的風險。只要沒有出現人為的市場操縱, 并且利率沒有超過高利貸的界限, 監管部門不要輕易干預資金定價。農村的借貸成本相對較高, 很正常, 因為風險也高。監管部門尤其不應再違背市場規律, “好心辦壞事”, 行政性地要求金融機構增加對涉農企業的貸款但同時降低借貸成本。
第二, 建立金融市場平等準入的原則, 構建多層次的農村金融體系, 鼓勵新型金融機構服務農村金融市場, 增加競爭。目前農信社和農商行在農村獨大, 對改善農村金融服務十分不利。允許新型農村金融機構特別是民營銀行、小貸公司和數字金融機構進入市場, 公平競爭, 既有利于增加農村金融服務的供給, 也會提高競爭壓力, 改善服務質量, 同時遏制融資成本的上升。
第三, 遵循“誰出資、誰決策、誰負責”的原則理順農村信用社的公司治理機制。在縣 (市) 農信社和農商行確立獨立法人地位之后, 農信社的省聯社已經成為一個十分尷尬的存在。最近各地也出現了一些轉型嘗試, 有的直接做實對縣 (市) 農信社的持股, 以股東的身份參與管理;有的轉型為市場化的服務機構, 提供諸如資金管理、人員培訓和技術平臺開發等各種服務;還有的則化身為農信社的監管機構。本文認為省聯社主要應該向市場化服務機構的方向轉型, 彌補個別農信社在經營能力方面的不足。關鍵是要堅持市場化的原則, 不能行政攤派。
第四, 積極支持數字技術的軟硬件設施建設, 為數字金融的健康發展創造良好的外部環境。發展數字金融是機構的事情, 但政府可以提供重要的助力, 比如提高通信信號的覆蓋面和智能手機的普及率。更為重要的是幫助建設一個良好的數據與信用環境, 大數據分析是數字金融的生命線, 但政府應該規范市場行為, 在保護個人隱私和運用大數據分析之間劃一道界線。政府部門也可以開放諸如稅收和電費等的信息, 特別是把數字金融納入征信體系。
第五, 重構中央和地方雙層的農村金融監管框架, 統一標準、分散實施, 同時建立有效的風險防范和處置機制。建議明確雙層的農村金融監管框架, 農村金融機構通常數量大、規模小、業務區域集中, 因此可以把監管政策的實施責任交給地方的金融監管局。但監管政策標準的制定和統籌一定要放在中央, 這主要是因為金融業特別是數字金融業遷移比較容易、金融風險傳導比較快, 應盡量避免監管套利行為。監管部門還應該設立一個日常的風險監測與分析機制, 及時調整宏觀、微觀審慎監管政策, 預防金融風險的累積與蔓延。同時考慮建立一個統一的、市場化的風險處置機制。現在由各省政府承擔農信社風險處置責任的做法不可持續, 應該考慮將這類機構納入全國的存款保險制度。同時強化市場紀律, 資不抵債的金融機構應及時退出。
中國鄉村發現網轉自：國際經濟評論2018年03期
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